Sentencia nº 02386 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 1 de Noviembre de 2006

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2003-1485

El 25 de noviembre de 2003 los abogados R.G.G., Maryanella Cobucci Contreras, K.Y.F.R., C.J.L.M.E., G.L.B., M.C.M.M., L.B.R.P., Graed E.G.B. y Divana R.I.B., inscritos en el INPREABOGADO bajo los números 21.572, 79.569, 98.506, 70.483, 72.597, 75.922, 55.621, 80.631 y 80.308, respectivamente, actuando el primero como Procurador Metropolitano y todos como apoderados judiciales del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, interpusieron ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional contra la Resolución Nº DG-21171 de fecha 3 de junio de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.704 del 4 de ese mismo mes y año, dictada por el MINISTRO DE LA DEFENSA, mediante la cual se “establecen las normas que regirán la adquisición, registro y control de armamento, municiones, accesorios y equipos de orden público para los órganos de seguridad ciudadana y cuerpos de seguridad del Estado con funciones policiales”.

En fecha 2 de diciembre de 2003 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Y.J.G., a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso y la acción de amparo constitucional.

Mediante diligencia del 18 de mayo de 2004 el abogado C.J.L.M.E., actuando con el carácter de apoderado judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, manifestó: “en aras de salvaguardar el derecho a la tutela judicial efectiva de mi patrocinado, pronunciamiento oportuno acerca de la admisibilidad del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar”.

El 16 de septiembre de 2004 la abogada M.G.V.R., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 66.539, actuando como representante del Distrito Metropolitano de Caracas, ratificó el contenido de la diligencia de fecha 18 de mayo de ese mismo año, por la cual se solicitó un pronunciamiento sobre la admisión del recurso incoado.

Por auto del 20 de septiembre de 2005 se reasignó el expediente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTÍZ en virtud de la nueva conformación de la Sala.

Para decidir, la Sala observa:

I

DEL LIBELO

Mediante escrito de fecha 25 de noviembre de 2003 los apoderados judiciales del Distrito Metropolitano de Caracas, ejercieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, sobre la base de los siguientes argumentos:

Señalan, que mediante la Resolución impugnada el Ministro de la Defensa instauró un régimen administrativo especial a los fines de llevar un control efectivo y real de la adquisición, registro y control de armamento, municiones, accesorios y equipos de orden público de los cuerpos de policía a nivel nacional. Asimismo, señalan, estableció una serie de prohibiciones a los órganos de Seguridad Ciudadana y Cuerpos de Seguridad del Estado con funciones policiales, relativas al uso de armas y equipos de control del orden público.

Afirman, que con el acto impugnado se estableció el tipo o clase de armamento que podrá ser adquirido por los cuerpos policiales, sin atender a las necesidades particulares de cada región o zona geográfica, cuando lo cierto es que no pueden ser equiparados los tipos de delitos que deben enfrentarse en un municipio fronterizo o capitalino y en otro rural o turístico.

Denuncian, la violación de los artículos 117, 141 y 168 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referentes a la autonomía del Distrito Metropolitano de Caracas y a la prestación eficiente de los servicios a cargo de los órganos de la Administración Pública.

Respecto a la autonomía alegada, señalan, que el mencionado Distrito tiene atribuidas competencias en materia de orden público de conformidad con los artículos 19, numeral 8, y 8, numeral 3, de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, por lo que, según alegan, es al Alcalde Metropolitano de Caracas a quien le corresponde determinar el tipo de armamento, municiones y equipos que deben poseer los funcionarios policiales adscritos a dicho ente, a fin de enfrentar la delincuencia y proteger la vida de las personas y los bienes ubicados en la ciudad capital, dentro de los límites impuestos por las leyes.

Que, al establecerse límites al uso de armamento y demás equipos, se está violando la libre gestión administrativa de su representado, “pues, a partir de la entrada en vigencia de la Resolución impugnada, la Policía Metropolitana –que ya se encuentra prácticamente desarmada por las actuaciones inconstitucionales del DARFA (sic)- estaría en una evidente situación de desventaja y debilidad frente a los delincuentes comunes quienes tienen un parque armado cualitativamente superior al de la propia Policía Metropolitana”.

Consideran, que la aplicación de las normas contenidas en el acto recurrido atenta contra el orden, seguridad y calidad de vida de todos los ciudadanos y, eventualmente, originaría la pérdida de la capacidad operativa y de funcionamiento de la Administración Pública Distrital que, a su vez, se reflejaría en el incumplimiento de las metas institucionales. En este sentido, aseguran, que deben privar las disposiciones constitucionales que garantizan la eficiencia y la calidad de los servicios públicos (artículos 117, 141 y 259).

Por otra parte, alegan, la transgresión del artículo 2 de la Constitución vigente, el cual establece como valores superiores del ordenamiento jurídico, los principios de racionalidad y proporcionalidad de los actos del Poder Público en general y de los actos administrativos en particular, ya que el Ministro de la Defensa, según consideran, limitó el uso de armas de las policías municipales sin tomar en consideración los requerimientos y necesidades de dichos cuerpos según el ámbito geográfico donde prestan sus servicios.

Sostienen, que en tales condiciones es imposible enfrentar delitos como el secuestro o el asalto a mano armada a bancos y autos blindados, pues las armas y equipos disponibles serían muy inferiores a los usados por los delincuentes; razón por la que solicitan la nulidad del acto impugnado con fundamento en los artículos 12 y 19, numeral 1, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Denuncian, la transgresión del artículo 136 de la Ley Orgánica de Administración Pública referido al derecho a la participación ciudadana en el procedimiento de formación de los actos administrativos de efectos generales no sólo de rango legal sino también de otra jerarquía, por no seguirse el procedimiento de consulta a las comunidades organizadas y organizaciones públicas previsto en dicho artículo, y no realizarse la publicación en prensa ordenada por la mencionada Ley; lo que origina la nulidad absoluta de la Resolución de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, el cual sólo permite la no realización de la consulta en los casos de emergencia manifiesta y por seguridad y protección de la sociedad, situaciones que -según afirman- no se presentaron al momento de dictar el acto en cuestión.

Aseguran, que se violaron de los artículos 7, 55, 137, 141 y 324 de la Texto Constitucional, y 4 y 8 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, que consagran la garantía de legitimidad de las actuaciones de los Poderes Públicos y el principio de legalidad administrativa.

Que los artículos 55 y 64 literal “d” de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales y 76 numerales 8 y 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública -que sirvieron de fundamento para la emisión del acto impugnado- no son normas que le atribuyan la competencia al Ministro de la Defensa para limitar el tipo de equipamiento con el que la Policía Metropolitana ejercerá sus funciones en resguardo del orden público, por cuanto son normas que sólo pueden ser aplicadas para girar instrucciones a los miembros de la Fuerza Armada Nacional.

Afirman, que si bien el artículo 324 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala que la Fuerza Armada Nacional es competente para reglamentar y controlar la fabricación, importación, exportación, almacenamiento, tránsito, registro, control, inspección, comercio, posesión y uso de otras armas, municiones y explosivos, dicho artículo en ningún caso establece que la referida Institución pueda afectar la eficiencia de los servicios públicos prestados por los cuerpos policiales, “al imponer limitaciones y restricciones al Distrito Metropolitano de Caracas, así como a los estados y municipios en el ejercicio de una competencia que le es propia, tal y como es el caso del resguardo del orden público”.

Agregan, que tanto el ejercicio de las competencias contenidas en el mencionado artículo 324, como las limitaciones al uso de armas o sustancias tóxicas por parte del funcionario policial expuestas en artículo 55 del Texto Constitucional, están subordinados a lo que establezca la Ley, siendo que hasta ahora no se ha dictado una ley al respecto.

Que, el artículo 2 de la Ley sobre Armas y Explosivos, no prevé ninguna prohibición a los Cuerpos de Seguridad del Estado -en los que se incluye la Policía Metropolitana- para el uso de armas, incluso las armas de guerra, siempre y cuando estén destinadas a la defensa de la Nación y resguardo del orden público.

Afirman, que al establecer la Resolución impugnada que con su entrada en vigencia el armamento que no se ajuste a las disposiciones ahí previstas, deberá ser entregado o remitidos al “Parque Nacional”, se está violando el principio de irretroactividad previsto en el artículo 24 del Texto Constitucional, toda vez que se pretende aplicar el mencionado acto a las armas que actualmente se encuentran en poder de la Policía Metropolitana, así como en el resto de las policías estatales y municipales.

Alegan, la transgresión del principio de reserva legal en materia sancionatoria, consagrado en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución en concordancia con el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando se establecen sanciones mediante un acto sublegal que son aplicables a aquellos órganos que no cumplan las disposiciones en él contenidas, dentro de las cuales está la retención y/o comiso del material de armas, municiones, explosivos, accesorios y equipos de orden público que posean; lo que acarrea -según afirman- la nulidad del acto impugnado, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el artículo 25 del Texto Fundamental.

Advierten, que la Resolución cuya nulidad se solicita adolece del vicio de inmotivación, toda vez que en ella no se señalan las razones de hecho y los criterios técnicos que sirvieron de fundamento para discriminar el tipo de armamento que pueden usar los distintos cuerpos policiales, señalando por ejemplo, que las policías estatales sólo pueden contar con armas especiales en un número no mayor al 1% por cada cinco mil hombres.

Por otra parte, fundamentan la acción de amparo constitucional ejercida en forma conjunta con el recurso contencioso administrativo de nulidad, en la autonomía municipal “toda vez que de conformidad con el artículo 168 de la Constitución los municipios son autónomos en la gestión de las competencias que le son propias, siendo que en el presente caso, a través de la Resolución impugnada se afecta la libre gestión de un servicio público de la competencia del Distrito Metropolitano de Caracas como lo es el prestado por la Policía Metropolitana, al limitar y restringir su capacidad operativa, impidiendo el deber de cumplir con los estándares de calidad del servicio en violación de los artículos 117 y 141 de la Carta Magna.”.

Indican, que la solicitud cautelar tiene como base, igualmente, el derecho al debido proceso administrativo consagrado en el artículo 49 de la Constitución, ya que la aludida Resolución fue dictada sin que mediara la consulta prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.

Agregan a dichos fundamentos, la violación a la garantía de la legitimidad de la actuación de los órganos del Poder Público, la garantía de irretroactividad de la ley y de reserva legal en materia sancionatoria, previstas en el artículo 24 de la Constitución vigente, así como también la reserva legal en el establecimiento de limitaciones y restricciones al almacenamiento, tránsito, registro, control, inspección, comercio, posesión y uso de armas y explosivos, “al pretender establecer a través de un acto de rango sublegal, carente de fundamentación legal y motivación, una limitación a la autonomía del Distrito Metropolitano de Caracas en la libre gestión de su competencia en materia de orden público.”.

Señalan, que el amparo cautelar interpuesto tiene como finalidad la suspensión provisional del acto impugnado, hasta tanto se decida el recurso de nulidad.

Por último, solicitan a la Sala que “de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se sirva reducir los lapsos establecidos para la tramitación del recurso de nulidad, por cuanto se trata de un asunto de mero derecho”.

II COMPETENCIA Corresponde a esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional. Al respecto, cabe destacar que ha sido criterio pacífico y reiterado de la jurisprudencia de esta Sala, que cuando el recurso contencioso administrativo de nulidad es ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, esta última, es decir, la acción de amparo, se convierte en accesoria de la acción principal, en virtud de lo cual la competencia para conocer de ambos asuntos será determinada por la competencia para conocer del recurso de nulidad, que constituye la acción principal.

Determinado lo anterior, resulta pertinente atender a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, instrumento que ya se encontraba vigente al momento de la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad, el cual establece:

Art. 266. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:

(…)

5. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente.

(…)

La atribución señalada en el numeral 1 será ejercida por la Sala Constitucional; (…) y las contenidas en los numerales 4 y 5, en Sala Político Administrativa. (…)

.

De la disposición parcialmente transcrita se desprende, que corresponde a la Sala Político-Administrativa del M.T. la competencia para conocer los recursos de nulidad que se interpongan contra los actos generales o individuales dictados por los órganos que conforman el Ejecutivo Nacional.

Respecto al sentido que debe atribuirse a la norma antes transcrita, considera la Sala necesario seguir el criterio interpretativo aplicado al ordinal 10 del artículo 42 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, actualmente, al numeral 30 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual la competencia de esta Sala Político-Administrativa para conocer de la nulidad de los actos administrativos del Ejecutivo Nacional, en aras de la desconcentración de la actividad jurisdiccional de este M.T., debe quedar circunscrita a los órganos superiores de la Administración Pública Central, que a tenor de lo pautado en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el C. deM., los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras; así como a los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que según la norma citada son: la Procuraduría General de la República; el C. deE., el C. deD. de la Nación, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales.

En el caso de autos, el recurso contencioso administrativo de nulidad fue incoado contra la Resolución Nº DG-21171 de fecha 3 de junio de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.704 del 4 de ese mismo mes y año, dictada por el Ministro de la Defensa, por lo que, atendiendo a la disposición constitucional aludida y a lo expuesto anteriormente, esta Sala resulta competente para el conocimiento del asunto planteado. Así se declara.

III ADMISIÓN DEL RECURSO Correspondería a la Sala emitir un pronunciamiento respecto a la admisión del recurso contencioso administrativo de nulidad de autos, sin embargo, advierte que de la revisión de las actas que conforman el expediente, se evidencia que desde el 16 de septiembre de 2004 no consta en autos ninguna actuación de las partes que demuestre su interés en que sea admitido el mencionado recurso y continúe su curso de Ley.

En este contexto, la Sala estima pertinente hacer referencia a la perención de la instancia, la cual constituye un mecanismo anómalo de terminación del proceso, en el sentido de que el pronunciamiento proferido por el operador de justicia que declare la perención, no produce cosa juzgada material, pudiendo el accionante interponer nuevamente la demanda en los mismos términos en que fue propuesta anteriormente, siempre que se encuentre dentro del lapso legal establecido a tales fines.

El propósito de la perención es evitar que los procesos se perpetúen y los órganos de Administración de Justicia se encuentren en la obligación de procurar la composición de causas en las cuales no existe ningún tipo de interés por parte de los sujetos de la litis.

Ahora bien, del estudio de las actas constata la Sala que el lapso de paralización descrito en la ley, a los efectos de declarar perimida la instancia, se produjo bajo la vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. En este sentido, el décimo quinto aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone lo siguiente:

La instancia se extingue de pleno derecho en las causas que hayan estado paralizadas por más de un (1) año, antes de la presentación de los informes. Dicho término empezará a contarse a partir de la fecha en que se haya efectuado el último acto procesal. Transcurrido dicho lapso, el Tribunal Supremo de Justicia deberá declarar consumada la perención de oficio o a instancia de parte, la cual deberá ser notificada a las partes, mediante un cartel publicado en un diario de circulación nacional. Luego de transcurrido un lapso de quince (15) días continuos se declarará la perención de la instancia.

.

Respecto a la interpretación de la norma parcialmente transcrita, la Sala Constitucional de este M.T. mediante decisión N° 1.466 de fecha 5 de agosto de 2004, estableció lo siguiente:

(…) la Sala acuerda desaplicar por ininteligible la disposición contenida en el párrafo quince del artículo 19 de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que pareciera obedecer a un lapsus calamis del Legislador y, (…), acuerda aplicar supletoriamente el Código de Procedimiento Civil, de carácter supletorio, conforme a lo dispuesto en el primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en lo relativo a la perención de la instancia.

Dicho precepto legal previene, en su encabezamiento, lo siguiente:

´Toda instancia se extingue por el transcurso de un año sin haberse ejecutado ningún acto de procedimiento por las partes. La inactividad del Juez después de vista la causa, no producirá la perención.´.

En consecuencia, por cuanto el anterior precepto regula adecuada y convenientemente la institución que examinados, el instituto procesal de la perención regulado en el Código de Procedimiento Civil, cuando hubiere lugar a ello, será aplicado a las causas que cursen ante este Alto Tribunal cuando se dé tal supuesto. Así se decide.

La anterior decisión fue ratificada por esta Sala Político-Administrativa, mediante sentencia Nº 2.148 de fecha 14 de septiembre de 2004, en la que se señala:

La norma que se transcribió persigue que, de oficio, el tribunal sancione procesalmente la inactividad de las partes, sanción que se verifica de pleno derecho una vez que se comprueba el supuesto de hecho que la sustenta, esto es, el transcurso del tiempo. Ahora bien, los confusos términos de la norma jurídica llevaron a esta Sala, mediante decisión n° 1466 de (sic) 5 de agosto de 2004, a desaplicarla por ininteligible y, en consecuencia, según la observancia supletoria que permite el artículo 19, párrafo 2, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, aplicar el Código de Procedimiento Civil a los casos en que opere la perención de la instancia en los juicios que se siguen ante el Tribunal Supremo de Justicia.

En concreto, es el artículo 267 del Código de Procedimiento Civil la norma que debe aplicarse en estos casos, el cual establece: ´Toda instancia se extingue por el transcurso de un año sin haberse ejecutado ningún acto de procedimiento por las partes´

.

En este contexto, y visto el criterio jurisprudencial antes citado en el que se estableció en materia de perención de la instancia la aplicación del supuesto normativo previsto en el encabezamiento del artículo 267 del Código de Procedimiento Civil, esta Sala acoge el referido criterio y pasa a determinar si, en este caso, se ha verificado la perención de la causa.

En el caso bajo análisis, la causa ha estado paralizada desde el 16 de septiembre de 2004, fecha en que la abogada M.G.V.R., actuando con el carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, solicitó un pronunciamiento de la Sala sobre la admisión del recurso interpuesto, sin que hasta el momento de dictarse esta decisión las partes hubiesen realizado algún acto de procedimiento.

Por tanto, resulta evidente que ha transcurrido con creces el lapso de un (1) año previsto en el artículo 267 del Código de Procedimiento Civil, por lo que se impone declarar consumada la perención y, en consecuencia, extinguida la instancia en este juicio. Así se declara.

IV DECISIÓN Por las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:

1. Que es COMPETENTE para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional, por el DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la Resolución Nº DG-21171 de fecha 3 de junio de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.704 del 4 de ese mismo mes y año, dictada por el MINISTRO DE LA DEFENSA.

2. CONSUMADA LA PERENCIÓN y, en consecuencia, EXTINGUIDA LA INSTANCIA.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta y un (31) días del mes de octubre del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En primero (01) de noviembre del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 02386.

La Secretaria,

S.Y.G.