Sentencia nº 01099 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 27 de Septiembre de 2012

Magistrado Ponente: E.G.R.

Exp. Nº 2010-0360

Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa en fecha 6 de mayo de 2010, los abogados O.R.C.S. y X.M.I.A. (Números 68.992 y 15.967 de INPREABOGADO), actuando como Síndico Procurador del Municipio J.G.R.d.E.G. el primero, y como apoderada judicial del Municipio la segunda, interpusieron “controversia administrativa” entre la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia y el MUNICIPIO J.G.R.D.E.G., con motivo de las “…funciones relativas a las competencias municipales en materia de Desarrollo Urbano, con el objeto de determinar los límites de las recientes intervenciones de la autoridad nacional en esta materia, que impiden el fortalecimiento de los procedimientos de afectación y desafectación de los terrenos adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela, inherentes al Plan Especial de Expansión Urbanística de San J.d.l.M., aprobado por el Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR)…”. Asimismo solicitaron medida cautelar. (Resaltado del texto).

En fecha 11 de mayo de 2010 se dio cuenta en Sala y se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, lo cual se cumplió el 18 de ese mismo mes y año.

Por auto de fecha 15 de junio de 2010 el Juzgado de Sustanciación admitió la presente controversia, acordando su tramitación de conformidad con lo pautado en el aparte 24 y siguientes del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela de 2004, aplicable ratione temporis. En consecuencia, ordenó el emplazamiento de la Procuradora General de la República, para que compareciera dentro de los veinte (20) días de despacho siguientes a su notificación, luego de vencido el lapso a que se refiere el artículo 82 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En cuanto a la solicitud de medida cautelar se determinó que ese Juzgado ordenaría la respectiva apertura de cuaderno separado para su tramitación, en acatamiento de la decisión de esta Sala de fecha 14 de febrero de 1996, en la cual se establece que “…la medida cautelar innominada exige que haya habido la constitución de las partes en el proceso, es decir, que la litis se hubiere trabado…”.

Mediante decisión del 11 de agosto de 2010, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el Juzgado de Sustanciación ordenó aplicar el procedimiento previsto en los artículos 76 y siguientes de la aludida Ley, y en consecuencia, ordenó notificar a la Fiscala General de la República, a la Procuradora General de la República y al Ministro del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia. Con respecto a la medida cautelar solicitada, se acordó la aplicación de lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que ordenó abrir el respectivo cuaderno separado y remitirlo a la Sala a los fines de su decisión.

En fecha 23 de septiembre de 2010 el Juzgado de Sustanciación emitió oficio N° 01166 de esa fecha, remitiendo a la Sala el cuaderno separado relacionado con la presente causa.

El 18 de noviembre de 2010, constando en autos las notificaciones ordenadas, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir el expediente a la Sala, a los fines de fijar la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio, de conformidad con el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 24 de noviembre de 2010 se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas y se fijó la audiencia de juicio para el 27 de enero de 2011.

Por auto de fecha 14 de diciembre de 2010 se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la Magistrada Trina Omaira Zurita, designada por la Asamblea Nacional el 7 de ese mismo mes y año, quedando conformada la Sala de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas y Magistrada Trina Omaira Zurita. Igualmente se ordenó la continuación de la presente causa.

Mediante diligencia de fecha 16 de diciembre de 2010 la abogada Ana VEJAR (N° 42.223 de INPREABOGADO), actuando como sustituta de la Procuradora General de la República, consignó el oficio poder que acredita su representación.

Por decisión N° 00020 del 11 de enero de 2011 esta Sala declaró improcedente la medida cautelar solicitada.

El 27 de enero de 2011 tuvo lugar la audiencia de juicio, a la que comparecieron los representantes judiciales del Municipio accionante y de la República, quienes expusieron sus argumentos. Posteriormente la Sustituta de la Procuradora General de la República consignó escrito de conclusiones y de pruebas. También compareció la abogada R.O.G. (N° 46.907 de INPREABOGADO), actuando como representante del Ministerio Público y promovió pruebas. En esa oportunidad, esta Sala en virtud de los intereses colectivos involucrados, instó a las partes a resolver la controversia por vía conciliatoria, como mecanismo alternativo de resolución del conflicto.

En fecha 1° de febrero de 2011 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, el cual, por auto del 3 de ese mes y año, estableció que el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas comenzaría a partir de esa fecha.

Mediante diligencia de fecha 3 de febrero de 2011 el Síndico Procurador del Municipio J.G.R.d.E.G. consignó oficio dirigido a la Procuradora General de la República mediante el cual le invitaba a “una mesa de conciliación, a celebrarse el día 08 de febrero de 2011”, en acatamiento del exhorto de la Sala a llegar a un acuerdo extrajudicial.

El 15 de febrero de 2011 la abogada P.Y. QUIÑONEZ (N° 84.760 de INPREABOGADO), actuando como apoderada judicial del FONDO NACIONAL PARA EDIFICACIONES PENITENCIARIAS, manifestó tener interés en la presente causa en virtud de que el objeto del referido Fondo, según adujo, es “…a) El desarrollo de la Infraestructura física penitenciaria del País y b) La dotación y mantenimiento mobiliario de los servicios asistenciales, educacionales y otros de carácter formativo que operen en los centros penitenciarios del País…”, en virtud de lo cual solicitó copia del CD que contiene la audiencia de juicio que se efectuó en la presente causa. Tal pedimento fue acordado por el Juzgado de Sustanciación por auto de la misma fecha.

Mediante auto del 16 de febrero de 2011 el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por la representación judicial de la República y el Ministerio Público.

En fecha 2 de junio de 2011, por cuanto se encontraba concluida la sustanciación, se acordó remitir el expediente a la Sala.

Mediante auto del 14 de junio de 2011 se dio cuenta en Sala y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El 28 de junio de 2011 la representación judicial de la República consignó escrito de informes. El 29 de ese mismo mes y año, consignaron escritos de informes la parte accionante y el Ministerio Público.

En fecha 29 de junio de 2011 se dejó constancia de que la causa entró en estado de sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por sentencia N° 1156 del 11 de agosto de 2011, esta Sala ordenó publicar el cartel de emplazamiento a que se refiere el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y, asimismo, ordenó notificar por oficio a las partes y a la Ministra del Poder Popular para el Servicio Penitenciario.

En fecha 13 de diciembre de 2011 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, donde se recibió el 11 de enero de 2012, oportunidad en la cual, vista la decisión del 11 de agosto de 2011, acordó expedir el cartel en referencia, el cual fue retirado por la parte accionante en fecha 12 de enero de 2012 y consignada su publicación en prensa el 2 de febrero del mismo año.

En fecha 10 de abril de 2012, por cuanto se había dado cumplimiento a lo ordenado en sentencia de fecha 11 de agosto de 2011, el Juzgado de Sustanciación acordó pasar el expediente a la Sala, a los fines de la continuación de la causa. El 17 de abril de 2012 se dio cuenta en Sala.

En fecha 17 de abril de 2012 se dejó constancia de la incorporación de la abogada M.M.T., en fecha 16 de enero de 2012 como Magistrada Suplente, por lo que la Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, el Magistrado Emiro García Rosas y las Magistradas Trina Omaira Zurita y M.M.T..

I

FUNDAMENTOS DE LA “CONTROVERSIA ADMINISTRATIVA”

Los abogados O.R.C.S. y X.M.I.A., antes identificados, actuando el primero como Síndico Procurador del Municipio J.G.R.d.E.G., y como apoderada judicial del referido Municipio la segunda, plantearon “controversia administrativa” supuestamente suscitada entre el mencionado Municipio y la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, con base en los siguientes argumentos:

Que la “controversia administrativa” planteada se ha presentado con motivo de las “…funciones relativas a las competencias municipales en materia de Desarrollo Urbano, con el objeto de determinar los límites de las recientes intervenciones de la autoridad nacional en esta materia, que impiden el fortalecimiento de los procedimientos de afectación y desafectación de los terrenos adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela, inherentes al Plan Especial de Expansión Urbanística de San J.d.l.M., aprobado por el Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR)…”. (Negritas del escrito)

Que “…se han producido hechos y demás actos materiales ejecutados por el antes citado Ministerio del Popular para las Relaciones Interior y Justicia, por ejemplo el cumplido por órgano del Comandante del Destacamento 28 de la Guardia Nacional Bolivariana Cnel. R.G.O., mediante Oficio S/N de fecha 29 de enero de 2010…”, mediante el cual informa al Alcalde del Municipio que “…por órdenes del Ministro del Poder Popular para las Relaciones de Interior y Justicia, debe paralizar inmediatamente todas las actividades de movilización de tierra, construcciones, tránsito de maquinaria pesada en el proyecto de construcción que actualmente su Alcaldía realiza en los alrededores de la Penitenciaría General de Venezuela, hasta tanto su despacho y la Consultoría Jurídica del Ministerio (...) definan los aspectos legales de la propiedad de los terrenos ante la Procuraduría General de la República…” (sic). (Subrayado del escrito)

Que “De allí, emerge una disputa acerca del ejercicio de competencias legales entre ambos órganos del Poder Público (Nacional y Municipal) que consideran tienen atribuidas” y que su reclamación se encuentra “…dirigida a hacer efectivo el respeto de los principios relativos al Poder Público Municipal, en cuanto a su autonomía, organización y funcionamiento, gobierno, administración y control, en el efectivo ejercicio de la participación protagónica del pueblo en los asuntos propios de la vida loca” (sic).

Que dicha controversia “…se circunscribe a la inherencia (...) sin fundamento legal de la autoridad nacional que impide al municipio J.G.R., el ejercicio de las potestades públicas municipales, en el marco de sus competencias en ejecución directa e inmediata de la Ley, especialmente de las atribuciones que desarrolla conforme a los valores de democracia participativa, corresponsabilidad social, planificación, descentralización y transferencia a las comunidades y grupos vecinales organizados, en el ámbito de la Planificación y Desarrollo Urbano”.

Que “…la presente solicitud tiene como pretensión que esta máxima y competente autoridad judicial disipe las dudas del orden competencial que han surgido entre la Alcaldía del Municipio J.G.R. y el antes señalado Ministerio, dirigiendo, orientando y sobre todo delineando las atribuciones inherentes a cada órgano, a los fines de lograr la coordinación necesaria para ejercerlas eficazmente…”.

Que “…la situación presentada es de tal envergadura, que amenaza con producir en el ámbito del desarrollo urbano la paralización de las actividades propias del Municipio…”.

Como antecedentes de la “controversia administrativa” planteada se refirieron brevemente a aspectos puntuales de la tradición legal de los terrenos adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela (PGV) en el Estado Guárico, pues el inmueble constituye el ámbito espacial de la controversia, y al respecto indicaron que “…la reseña de la cadena titulativa se remonta a la Confiscación de los terrenos del General J.V.G., según se evidencia de la documentación registrada en fecha 26 de agosto de 1918, bajo el N° 33, folios 48 al 50, Tomo 2° Adicional, Protocolo Primero, Tercer Trimestre, -para la fecha-, por ante la Oficina Subalterna de Registro del Distrito Zamora del Estado Aragua” y agregaron que “La Declaratoria de Confiscación se produjo en fecha 1937, cuando la República incautó los bienes propiedad del General J.V.G. mediante Acuerdo del Congreso de la República…”.

Que “…en los años de 1941 y 1955 los inmuebles que fueron propiedad del General J.V.G., especialmente los ubicados en los terrenos adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela (PGV) pasan a manos –para la fecha-, del Ministerio de Agricultura y Cría (...), posteriormente al Ministerio del Interior (...), subsiguientemente al Ministerio de Justicia (...) y finalmente al Fondo Nacional de Edificaciones Penitenciarias (FONEP)”.

Que “…para el año 1979 el Ministerio de Interior y Justicia resolvió adscribir un lote de terreno del inmueble en cuestión, al Ministerio de Educación para la creación de la sede de Universidad Nacional Experimental R.G. (UNERG)…” (sic).

Que “…para el año 1999 (...) el órgano legislativo municipal, en ejercicio de sus atribuciones, acordó la Aprobación del Plan de Desarrollo U.L., mediante sanción de la respectiva Ordenanza de Zonificación, en la cual –para la fecha-, se estableció una zona de seguridad a la Penitenciaría General de Venezuela (PGV) la cual fue identificada como zona de Uso Restringido según pauta el artículo 17 de la misma (ZPGV); confirmando y respetando el uso del inmueble a cargo del Poder Nacional”. (Negritas del escrito)

Que en el año 1999, el entonces Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR) elaboró y presentó a consideración del Alcalde y de la Cámara del Municipio J.G.R.d.E.G., el Plan Especial del Sector Noreste de Expansión Urbanística de San J.d.l.M., el cual fue sancionado mediante Ordenanza de Zonificación publicada en la Gaceta Municipal Ordinaria número 83 del 28 de junio de 1999 y que en la referida Ordenanza se estableció la competencia del Municipio J.G.R.d.E.G. “…para desarrollar planes urbanísticos dentro de los términos fijados en la misma…”.

Que en el año 2006 el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela declaró el Estado de Emergencia del Sistema de Vivienda y Hábitat en todo el territorio nacional, mediante el Decreto número 4.343 del 06 de marzo de 2006, publicado en la Gaceta Oficial número 38.396 de fecha 13 del mismo mes y año, exhortando a todos los órganos y entes de la Administración Pública Estadal y Municipal a colaborar con el entonces Ministerio de Vivienda y Hábitat para implementar el referido plan de emergencia.

Que en fecha 14 de julio de 2006 el Municipio recurrente ratificó al Ministro de Vivienda y Hábitat la presentación del proyecto de construcción y urbanismo de 140 viviendas, con ocasión de la declaratoria de emergencia contenida en el mencionado Decreto y que además el 3 de noviembre de ese año planteó el desarrollo urbano para el Municipio, incluyendo un programa identificado con el nombre de “La Ciudadela” previsto en el Plan de Expansión Urbanística.

Que el 4 de diciembre de 2006 el Alcalde del Municipio J.G.R., en atención a la emergencia del Sistema de Vivienda y Hábitat y el apoyo a las acciones del Ejecutivo Nacional, otorgó la condición ejidal a los terrenos que conforman el inmueble afectado por el Plan Especial del Sector Noreste de Expansión Urbanística de San J.d.l.M., alegando que esa “condición ejidal (...) se sustentó entre otras en las disposiciones contenidas en los artículos 149 y 152 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal…”. (Negritas del escrito)

Que en el marco de la emergencia del Sistema de Vivienda y Hábitat, el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR) ejecutó en el año 2007 la construcción de 500 viviendas “…en el Sector Noreste de la ciudad de San J.d.l.M.…”, y solicitó al Alcalde del Municipio J.G.R.d.E.G., en virtud de la condición ejidal del terreno, el inicio de los trámites referidos a la transferencia de la titularidad del terreno al mencionado Fondo, para proceder al otorgamiento de los títulos de propiedad de las unidades habitacionales.

Que el Instituto Autónomo de la Vivienda del Estado Guárico asumió en el año 2008 la continuidad de los desarrollos urbanos paralizados, tras la liquidación del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR).

Que el 27 de marzo de 2009 el Alcalde del Municipio J.G.R.d.E.G. protocolizó el documento correspondiente a la identificación de una parcela de un millón quinientos treinta y seis mil cuarenta y cuatro metros cuadrados con cincuenta centímetros cuadrados (1.536.044,50 m2), ubicada al noreste de la ciudad de San J.d.l.M. en el Estado Guárico “…a los efectos de poder disponer de los mismos en los distintos desarrollos a ejecutar…”.

Que la Cámara del aludido Municipio inició en fecha “…19 de junio de 2010…”, el procedimiento para la desafectación de terrenos municipales declarados mediante Acuerdo del Concejo Municipal en fecha 3 de julio de 2009, para autorizar la venta a cuatro empresas privadas de construcción “…para el desarrollo de proyectos habitacionales, comerciales, recreacionales…”, operaciones de ventas que se concretaron el 11 de noviembre de ese mismo año a través de la enajenación de los cuatro (4) lotes de terrenos que conforman el lote macro, de la siguiente forma: “Lote 01: A la sociedad mercantil Constructora DIP, C.A., para la construcción de 700 soluciones habitacionales (...). Lote 02: A la sociedad mercantil Inversiones MCLV,C.A. para la construcción del Centro Comercial Súper Líder (...). Lote 03: A la sociedad mercantil Cooperativa COOPSEIN R.L., para la construcción de 700 soluciones habitacionales (...). Lote 04: A la sociedad mercantil METALCOMER, C.A., para la construcción de 700 soluciones habitacionales (...)”. (Resaltado del escrito)

Que las acciones del Poder Ejecutivo del Municipio J.G.R. “…se resumen en la Afectación, la Desafectación y Venta de los terrenos adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela (PGV), con fines de materializar los Desarrollos Urbanos previstos en el Plan Especial de Expansión Urbanística de fecha 28 de junio de 1999 [el cual] procura la ordenación, creación, defensa o mejoramiento del sector Noreste de la ciudad de San J.d.l.m., en los sectores habitacionales, recreacionales, comerciales, educativos, culturales e institucionales…”. (Negritas del escrito)

Que -a su entender- la intervención del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia ha paralizado la ejecución de los proyectos urbanos, suprime el derecho al trabajo a más de mil (1000) obreros, el derecho a la vivienda de más de quince mil (15.000) personas censadas que requieren una vivienda y lesiona el derecho al deporte y a la recreación, que impide el ejercicio del derecho a la propiedad privada y a la libertad económica del Municipio.

Que “…el silencio del Ministerio en este caso, se traduce en una lesión al ejercicio de los derechos anteriormente enunciados, al impedir desarrollar las actividades que la Ley exige tanto a los particulares como al Municipio”.

Que “…en el presente caso resultan aplicables las normas ubicadas en el Capítulo IV, referido al Poder Público Municipal de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, donde se establece el ámbito de las competencias legislativas para crear los regímenes de organización, gobierno y administración de los Municipios…”, en tal sentido transcribe el texto de los artículos 47 y 48 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ratifica en el artículo 5 “…el contorno regulatorio…” (sic), que tal disposición “…sirve de marco básico a las competencias municipales…” establecidas en los artículos 52 y 56 eiusdem., por lo que adujeron que la ordenación territorial y urbanística es competencia propia del Municipio y que debe tener por norte la promoción del desarrollo económico y social, incentivando a mejorar las condiciones de vida de la comunidad.

Que el artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal ordena que la realización del plan local siga las directrices del Plan Nacional de Ordenación Urbanística. Que el artículo 70 de la mencionada Ley Orgánica establece la obligación de los municipios de estimular la constitución de empresas para facilitar la participación de los trabajadores y la comunidad, además de garantizar la participación del ciudadano en la gestión municipal.

Que “…se ha descrito suficientemente la gravedad de la Controversia Administrativa que se ha suscitado entre la República (...) y el Municipio (...) con motivo de las funciones relativas a las competencias municipales en materia de Desarrollo Urbano”.

Con fundamento en los anteriores argumentos solicitaron dirimir la “controversia administrativa” planteada “…con el objeto de determinar los límites de las recientes intervenciones de la autoridad nacional (…) que impiden el fortalecimiento de los procedimientos de afectación y desafectación de los terrenos adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela…”.

II

DEFENSAS DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

La abogada R.d.C.C.A. (N° 63.720 de INPREABOGADO), actuando en representación de la República Bolivariana de Venezuela, consignó escrito de informes exponiendo sus argumentos en los siguientes términos:

Que “…La República Bolivariana de Venezuela es propietaria de unos terrenos, ubicados dentro de la poligonal establecida en el plan especial del Sector Noroeste de Expansión Urbanística situados en el Municipio de San J.d.l.M., Distrito Roscio del Estado Guárico, las cuales abarcan una extensión de 190,55 hectáreas…”.

Que los aludidos terrenos se asignaron al Ministerio de Relaciones Interiores, según Decreto Presidencial N° 172 publicado en la Gaceta Oficial N° 21.482 del 12 de agosto de 1944 y que actualmente se encuentran bajo la administración del Fondo Nacional Para Edificaciones Penitenciarias.

Que dichos terrenos fueron afectados con el carácter de ejidos por el Municipio J.G.R.d.E.G., de manera “inconstitucional e ilegal”, siendo que la República es la propietaria del mencionado terreno, constituido por “…la poligonal establecida en el Plan Especial del Sector Noroeste de Expansión Urbanística situados en el Municipio de San J.d.l.M., Distrito Roscio del Estado Guárico…”.

Que para “…la realización de cualquier acto que implique la transferencia de la propiedad de bienes propiedad de la República a una persona de derecho público o de derecho privado, es necesaria la emisión de un acto administrativo previo que lo autorice de conformidad con el artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

Que el Decreto Presidencial que declaró el Estado de Emergencia en el sistema de vivienda en todo el territorio nacional, no autorizaba a los Estados y Municipios a afectar con carácter de ejidos, bienes inmuebles propiedad de la República “…como erradamente lo hizo el Alcalde del Municipio J.G.R.d.E.G. en el Decreto N° DA-021-2006…”.

Que en virtud de que el Municipio accionante hizo caso omiso a la orden del Destacamento N° 28 de la Guardia Nacional de paralizar las actividades de las mencionadas empresas “…la República [...] interpuso en fecha 18 de mayo de 2010, Interdicto de Obra Nueva contra las sociedades mercantiles constructora DIP C.A., Inversiones M.C.L.V, C.A., Asociación Cooperativa de Servicios Industriales R.L. (COOPSEIN, R.L.) y Metalcomer Comercializadora Metalúrgica C.A. (Metalcomer, C.A.) ante el Juzgado Segundo de los Municipios J.G.R. y Ortíz de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico…”.

Que habiendo el mencionado tribunal, declarado sin lugar la referida demanda, por considerar que las referidas obras se encontraban ya paralizadas, la República ejerció el respectivo recurso de apelación contra la mencionada decisión de primera instancia y por decisión del 7 de diciembre de 2010, el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, Bancario y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico declaró con lugar la apelación y, en consecuencia, con lugar la acción interdictal ejercida, “…quedando la misma definitivamente firme en fecha diez (10) de enero del corriente año…”.

Que de lo anteriormente expuesto, y de las decisiones judiciales referidas “se constata que el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia ha desplegado su actuación de conformidad con su condición de legítima propietaria de los terrenos señalados infra, por tanto la paralización de los Proyectos Urbanos se encuentran legalmente sustentada con las Decisiones señaladas anteriormente, no incurriendo en perturbaciones al derecho a la vivienda, ni suprimiendo el ejercicio del derecho al trabajo de los obreros, ni lesionando el ejercicio del derecho al deporte y a la recreación, ni impidiendo el ejercicio del derecho a la propiedad privada y a la libertad económica”.

Solicitó que la presente acción se declare inadmisible, y que, en caso de no declararse la inadmisibilidad, “se desestimen todos y cada uno de los alegatos esgrimidos en la controversia administrativa interpuesta (...) y en consecuencia [la] declare SIN LUGAR…”.

III

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La abogada R.O.G., ya identificada, actuando en representación del Ministerio Público, en la oportunidad de emitir opinión lo hizo en los siguientes términos:

Que por auto del 11 de agosto de 2010 el Juzgado de Sustanciación ordenó aplicar el procedimiento establecido en los artículos 76 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no obstante, no se libró el cartel de emplazamiento a que se refiere el artículo 80 eiusdem, siendo el caso que lo anterior adquiere relevancia luego de que el Fondo Nacional Para Edificaciones Penitenciarias se presentara al proceso y alegara tener interés en la causa, motivo por el cual, dicha representación fiscal solicitó la reposición de la causa al estado de que se libre el mencionado cartel.

Que de no acordarse la reposición de la causa “…se acoge a la propuesta formulada por el Magistrado Emiro García Rosas, en la audiencia de juicio, en el sentido de que el caso de autos se trate de resolver –prima facie- a través de un medio alternativo –y no jurisdiccional-, en una mesa de trabajo…”.

Que en dicha mesa de trabajo deben resolverse los siguientes puntos “…que la Alcaldía del Municipio J.G.R. explique porqué afecta –como ejidos- y luego desafecta los terrenos del caso de autos (...). Que la precitada Alcaldía explique porqué vende los terrenos identificados en autos, precisamente, a las determinadas empresas señaladas en el expediente, así, las empresas que compran tales terrenos, son Corporación Onix C.A. (Acuerdo de Cámara del 23-10-2009, Gaceta municipal del Municipio J.G.R.d.E.G. N° 6362, Extraordinario folios 87 y 88), Inversiones Luciany C.A. (Acuerdo de Cámara del 09-07-2009, Gaceta Municipal [...] 6262 (E)); luego sustituye a Inversiones Luciany C.A., por Sudamerican Internacional Holding C.A. (Acuerdo de Cámara del 23-10-2009, Gaceta Municipal [...] N° 6363, Extraordinario); también compró la Asociación Corporativa de Servicios Industriales R.L. (Acuerdo de Cámara del 23.-10-2009, Gaceta Municipal [...] N° 6361, extraordinario)” (sic).

Que “Es de destacar que las señaladas Gacetas establecen en sus considerandos que las compras efectuadas por ‘esas’ empresas son procedentes, pero no se prueba en autos tal procedencia”. (Destacado del texto citado)

Que “No queda claro para el Ministerio Público, de los autos, porqué era necesario desafectar los terrenos para quitarles su condición de ejidos y que el municipio se los venda a cuatro empresas privadas” (sic).

Que “…Debe plantearse que los terrenos identificados en autos no necesariamente serán utilizados para desarrollos habitacionales por las empresas que los compraron, pues según los contratos de compra-venta, pueden utilizarse para cualquier obra permitida por el plan de desarrollo local”.

Que “…el plan especial del sector Noroeste de Expansión Urbanística de San J.d.l.M., (…) se incluyen zonas de servicios comerciales, zona de servicios turísticos, de hoteles y posadas, además de las zonas residenciales (folios 34 a 55)”.

Que “Deben precisarse cuáles fueron las actuaciones de la Procuraduría General de la República desde que el 02-05-2007 (folio 76), pasó el caso de autos al Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, a los fines de que se resguarden los derechos de la República sobre el terreno de la parroquia San J.d.M.J.G.R.d.E.G. y la denuncia a la oposición a continuar el Proyecto Urbanístico Vista Hermosa que se desarrollaba sobre ese terreno ¿Hizo la Procuraduría un seguimiento a este caso? ¿Qué hizo el referido Ministerio?”.

IV

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Puntos Previos

1. ) Solicitud de reposición

   En la oportunidad de la consignación de los informes en la presente causa, la representación del Ministerio Público alegó que, por auto del 11 de agosto de 2010, el Juzgado de Sustanciación ordenó aplicar el procedimiento establecido en los artículos 76 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no obstante, no se libró el cartel de emplazamiento a que se refiere el artículo 80 eiusdem, siendo el caso que, a su decir, lo anterior adquiere relevancia luego de que el Fondo Nacional Para Edificaciones Penitenciarias se presentara al proceso y alegara tener interés en la causa, motivo por el cual, dicha representación fiscal solicitó la reposición de la causa al estado de que se libre el mencionado cartel.

   Vista la anterior solicitud, cabe destacar que mediante sentencia N° 1156 del 11 de agosto de 2011, esta Sala ordenó publicar el cartel de emplazamiento a que se refiere el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y, asimismo, ordenó notificar por oficio a las partes y a la Ministra del Poder Popular para el Servicio Penitenciario.

   En acatamiento a la anterior decisión, en fecha 13 de diciembre de 2011, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, órgano que acordó expedir el cartel en referencia, el cual fue retirado por la parte accionante en fecha 12 de enero de 2012 y consignada su publicación en prensa el 2 de febrero del mismo año. Posteriormente, en fecha 10 de abril de 2012, por cuanto se había dado cumplimiento a lo ordenado en la mencionada sentencia de fecha 11 de agosto de 2011, el Juzgado de Sustanciación acordó pasar el expediente a la Sala, a los fines de la continuación de la causa.

   Tomando en consideración el pedimento efectuado por la representación fiscal, esta Sala observa que fue satisfecho; por lo tanto se encuentra subsanada la omisión advertida. Así se determina.

2. ) Resolución alternativa de controversias

   El artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece la obligación que tienen todos los órganos de administración de justicia de atender las peticiones o solicitudes formuladas por las personas, con el fin de lograr que hagan valer sus derechos e intereses y obtengan la tutela efectiva que les garantiza el ordenamiento jurídico vigente.

   Adicionalmente, el artículo 258 del Texto Fundamental prescribe la promoción de los medios alternativos para la solución de conflictos, de la forma siguiente:

   Artículo 258.

   (…)

   La Ley promoverá el arbitraje, la conciliación, la mediación y cualesquiera otros medios alternativos para la solución de conflictos

   .

   En atención a lo anterior es importante destacar que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa desarrolló en el artículo 6, el mandato constitucional previsto en el citado artículo 258, al disponer lo siguiente:

   Artículo 6. Los tribunales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa promoverán la utilización de medios alternativos de solución de conflictos en cualquier grado y estado del proceso, atendiendo a la especial naturaleza de las materias jurídicas sometidas a su conocimiento.

   .

   Tales previsiones constitucionales y legales han sido igualmente recogidas en las decisiones de esta Sala cuando ha afirmado que “...los órganos de administración de justicia que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa, incluyendo esta Sala Político-Administrativa, deben reconocer la importancia de los medios alternativos de solución de conflictos para facilitar el acuerdo entre las partes de un proceso, que pueda generar mayores ámbitos de encuentro entre ellas y propiciar mayor fluidez en sus relaciones jurídicas, en aras de solventar las desavenencias que puedan tener sin depender de la intervención de los órganos jurisdiccionales para dirimir tales controversias e imponer la solución...” (Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa N° 020 del 2 de marzo de 2011).

   En tal virtud, esta Sala como rectora del proceso y promotora de los medios alternativos de solución de conflictos, dentro del marco de los valores constitucionales y para mantener el justo equilibrio entre los intereses que se debaten en un caso, como el de autos, de conformidad con las normas antes transcritas, en fecha 27 de enero de 2011, oportunidad en la cual se llevó a cabo la audiencia de juicio en el presente caso, instó a las partes a resolver la controversia por vía conciliatoria, como mecanismo alternativo de resolución del conflicto, tomando en consideración los intereses involucrados en el presente caso.

   Consta a los folios 333 y 334 del expediente judicial que, mediante diligencia de fecha 3 de febrero de 2011 el Síndico Procurador del Municipio J.G.R.d.E.G. consignó oficio de fecha 1° de febrero de 2011, dirigido a la Procuradora General de la República, mediante el cual, le invitaba a “una mesa de conciliación, a celebrarse el día 08 de febrero de 2011”, expresando la “…urgencia del caso”. En dicho oficio se observa sello húmedo de la Procuraduría General de la República en señal de recibido en fecha 3 de febrero de 2011.

   No obstante lo anterior, y como igualmente lo indicó la parte accionante en su escrito de informes, no consta en el expediente que las partes hayan llegado a un acuerdo extrajudicial a través de la resolución alternativa de controversias instada por este órgano jurisdiccional.

   Como consecuencia de lo anterior, y visto que las partes no llegaron al acuerdo sugerido con la finalidad de superar los límites y obstáculos planteados en la presente controversia, esta Sala procederá de seguidas a dictar sentencia de fondo con base en los argumentos y pruebas traídas a los autos a lo largo del presente procedimiento judicial. Así se determina.

   - De la “controversia administrativa” planteada

   El asunto sometido a la consideración de esta Sala Político-Administrativa se encuentra constituido por la supuesta “controversia administrativa” incoada por el Síndico Procurador del Municipio J.G.R.d.E.G. y por la apoderada judicial del referido Municipio, presuntamente suscitada entre la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia y el Municipio J.G.R.d.E.G., con motivo de las “…funciones relativas a las competencias municipales en materia de Desarrollo Urbano, con el objeto de determinar los límites de las recientes intervenciones de la autoridad nacional en esta materia, que impiden el fortalecimiento de los procedimientos de afectación y desafectación de los terrenos adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela, inherentes al Plan Especial de Expansión Urbanística de San J.d.l.M., aprobado por el Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR) –para la fecha-, que alteran considerablemente los intereses y derechos colectivos de la comunidad de San J.d.L.M.”. (Negritas del escrito)

   Tomando en consideración la “controversia administrativa” incoada por el Muncipio J.G.R.d.E.G., resulta importante destacar que, respecto a este punto esta Sala ha sostenido reiteradamente (en sentencia N° 01653 de fecha 18 de julio de 2000, ratificada en decisiones números 700 del 25 de mayo de 2011 y 1788 del 15 de diciembre de 2011, entre otras), que “…las controversias o conflictos entre autoridades se produce cuando se cuestione la legitimidad de una autoridad por otra, es decir, dos autoridades de la República, de los Estados o de los Municipios, que se atribuyan una misma función o competencia, teniendo sólo uno de ellos dicha competencia o facultad atribuida por la ley y cuando esa situación amenace la normalidad institucional de un Municipio o Distrito…”. (Resaltado añadido)

   De acuerdo con la doctrina jurisprudencial anteriormente expuesta, las controversias administrativas se manifiestan entre organismos o autoridades legítimas, en cuanto a sus atribuciones, es decir, la controversia no constituye un problema de legitimidad de las autoridades, sino más bien de titularidad competencial, siempre y cuando dicho conflicto afecte el orden público. De forma tal que, a través del sometimiento jurisdiccional de la referida controversia administrativa, se pretenda recuperar la gobernabilidad y apego a la normativa administrativa que pudiera haberse afectado en ese trance, dada la multiplicidad de interacciones administrativas entre distintos entes estadales, regionales, locales.

   Teniendo clara la noción y ámbito de desarrollo de la controversia administrativa, conviene verificar si en el caso sub iudice se está frente a una reclamación con las características indicadas, por lo que esta Sala considera previamente al estudio del fondo del asunto planteado, que es menester delimitar la forma en que se ha trabado la litis en la controversia judicial sometida a su consideración, y con ello concluir si ciertamente existe lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado “controversia administrativa”.

   A tales fines necesariamente la Sala se remite, por una parte, a los fundamentos de la pretensión planteada por la parte accionante, y por la otra, a las defensas opuestas por la representación de la República durante las distintas fases de este juicio, con el objeto de derivar de las defensas y excepciones opuestas, si el mecanismo procesal utilizado por el Municipio accionante es el idóneo a los fines de resolver el asunto de autos.

   Así pues, esta Sala observa que para fundamentar su pretensión, el Síndico Procurador del Municipio J.G.R.d.E.G. y la apoderada judicial del referido Municipio relataron los siguientes argumentos: “…se han producido hechos y demás actos materiales ejecutados por el antes citado Ministerio del Popular para las Relaciones Interior y Justicia, por ejemplo el cumplido por órgano del Comandante del Destacamento 28 de la Guardia Nacional Bolivariana Cnel. R.G.O., mediante Oficio S/N de fecha 29 de enero de 2010…”, mediante el cual informa al Alcalde del Municipio accionante que “…por órdenes del Ministro del Poder Popular para las Relaciones de Interior y Justicia, debe paralizar inmediatamente todas las actividades de movilización de tierra, construcciones, tránsito de maquinaria pesada en el proyecto de construcción que actualmente su Alcaldía realiza en los alrededores de la Penitenciaría General de Venezuela. Hasta tanto su despacho y la Consultoría Jurídica del Ministerio (...) definan los aspectos legales de la propiedad de los terrenos ante la Procuraduría General de la República…”. (Destacado de esta Sala)

   Asimismo indicaron que “De allí, emerge una disputa acerca del ejercicio de competencias legales entre ambos órganos del Poder Público (Nacional y Municipal) que consideran tienen atribuidas” y que su reclamación se encuentra “…dirigida a hacer efectivo el respeto de los principios relativos al Poder Público Municipal, en cuanto a su autonomía, organización y funcionamiento, gobierno, administración y control, en el efectivo ejercicio de la participación protagónica del pueblo en los asuntos propios de la vida loca” (sic).

   Agregaron que dicha controversia “…se circunscribe a la inherencia (...) sin fundamento legal de la autoridad nacional que impide al municipio J.G.R., el ejercicio de las potestades públicas municipales, en el marco de sus competencias en ejecución directa e inmediata de la Ley, especialmente de las atribuciones que desarrolla conforme a los valores de democracia participativa, corresponsabilidad social, planificación, descentralización y transferencia a las comunidades y grupos vecinales organizados, en el ámbito de la Planificación y Desarrollo Urbano”. (Destacado de la Sala)

   En virtud de lo anterior, adujeron que “…la presente solicitud tiene como pretensión que esta máxima y competente autoridad judicial disipe las dudas del orden competencial que han surgido entre la Alcaldía del Municipio J.G.R. y el antes señalado Ministerio, dirigiendo, orientando y sobre todo delineando las atribuciones inherentes a cada órgano, a los fines de lograr la coordinación necesaria para ejercerlas eficazmente…” y consideraron que “…se ha descrito suficientemente la gravedad de la Controversia Administrativa que se ha suscitado entre la República [...] y el municipio [...] con motivo de las funciones relativas a las competencias municipales en materia de Desarrollo Urbano”. (Destacado de la Sala)

   Por su parte, la representación judicial de la República Bolivariana de Venezuela opuso defensas tendientes a demostrar la “inadmisibilidad” o, en todo caso la declaratoria “sin lugar” de la controversia incoada por el Municipio, para lo cual señaló que “…La República Bolivariana de Venezuela es propietaria de unos terrenos, ubicados dentro de la poligonal establecida en el plan especial del Sector Noroeste de Expansión Urbanística situados en el Municipio de San J.d.l.M., Distrito Roscio del Estado Guárico, las cuales abarcan una extensión de 190,55 hectáreas…”, siendo que los aludidos terrenos se asignaron al Ministerio de Relaciones Interiores, según Decreto Presidencial N° 172 publicado en la Gaceta Oficial N° 21.482 del 12 de agosto de 1944 y que actualmente se encuentran bajo la administración del Fondo Nacional para Edificaciones Penitenciarias.

   Adicionalmente precisaron que dichos terrenos fueron afectados con el carácter de ejidos por el Municipio J.G.R.d.E.G., de manera “inconstitucional e ilegal”, por cuanto la República es la propietaria de esos terrenos, por lo que afirmaron que para “…la realización de cualquier acto que implique la transferencia de la propiedad de bienes propiedad de la República a una persona de derecho público o de derecho privado, es necesaria la emisión de un acto administrativo previo que lo autorice de conformidad con el artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

   Para desvirtuar el actuar del Municipio cuando afectó, desafectó y vendió a empresas privadas los terrenos en referencia, alegaron que el Decreto Presidencial que declaró el estado de emergencia en el sistema de vivienda en todo el territorio nacional, no autorizaba a los Estados y Municipios a afectar con carácter de ejidos, bienes inmuebles propiedad de la República “…como erradamente lo hizo el Alcalde del Municipio J.G.R.d.E.G. en el Decreto N° DA-021-2006…”; de manera pues que, según la República, de lo anteriormente expuesto, “se constata que el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia ha desplegado su actuación de conformidad con su condición de legítima propietaria de los terrenos señalados infra, por tanto la paralización de los Proyectos Urbanos se encuentra legalmente sustentadas con las Decisiones señaladas anteriormente, no incurriendo en perturbaciones al derecho a la vivienda, ni suprimiendo el ejercicio del derecho al trabajo de los obreros, ni lesionando el ejercicio del derecho al deporte y a la recreación, ni impidiendo el ejercicio del derecho a la propiedad privada y a la libertad económica”. (Destacado de esta Sala)

   Cabe subrayar que la representación del Ministerio Público, en la oportunidad de los informes, alegó acogerse “…a la propuesta formulada por el Magistrado Emiro García Rosas, en la audiencia de juicio, en el sentido de que el caso de autos se trate de resolver –prima facie- a través de un medio alternativo –y no jurisdiccional-…”, cuestión que ya fue resuelta en punto previo.

   Ahora bien, una vez analizada la forma en la cual ha quedado trabada la litis en la presente causa, debe esta Sala resaltar, en primer lugar, que de la argumentación expuesta por la representación judicial de la República Bolivariana de Venezuela se deduce que, lejos de discutir la competencia del Municipio J.G.R.d.E.G. en materia de Desarrollo Urbano -lo que pretende el solicitante que sea resuelto-, con su defensa la República pretende que se determine que su proceder, en cuanto a ordenar la paralización de unas obras en los terrenos adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela del Estado Guárico, se debió a una actuación legítima, por cuanto aduce ser propietario de los lotes de terreno enajenados por el Municipio para la supuesta construcción de viviendas.

   De hecho, y sin pretender entrar a efectuar un profundo análisis de la propiedad del referido inmueble (porque no le corresponde en este caso), esta Sala observa que en la oportunidad de la consignación del escrito de defensa, durante la audiencia de juicio en la presente causa, la Procuraduría General de la República consignó copia simple de la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, Bancario y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, el cual, conociendo en segunda instancia del interdicto de obra nueva ejercido por dicha representación judicial, declaró con lugar dicha acción interdictal incoada contra las sociedades mercantiles Constructora DIP, C.A., Inversiones M.C.L.V., C.A., Asociación Cooperativa de Servicios Industriales R.L. (COOPSEIN, R.L.) y Metalcomer Comercializadora Metalúrgica C.A. (Metalcomer C.A.) (folios 196 y siguientes del expediente).

   Cabe destacar que las prenombradas empresas, de acuerdo al propio dicho del Municipio y de los documentos que constan en el expediente, adquirieron a través de la figura de la compraventa, los lotes de terreno objeto de la controversia, de los cuales precisamente la República aduce ser propietaria y por lo que ordenó la paralización de las actividades que se desarrollaban en ese terreno (a través de un interdicto de obra nueva, cuya decisión judicial favorable a la República se encuentra definitivamente firme).

   En efecto, en el lapso de promoción de pruebas, la República promovió “Copia certificada del expediente N° 1470/10, correspondiente al Interdicto de Obra Nueva interpuesto por la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 18 de mayo de 2010, contra las sociedades mercantil Constructora DIP, C.A., Inversiones M.C.L.V, C.A., Asociación Cooperativa de Servicios Industriales R.L. (COOPSEIN, R.L.) y Metalcomer Comercializadora Metalúrgica C.A. (Metalcomer C.A.), ante el Juzgado Segundo de los Municipios J.G.R. y Ortíz de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, constante de 117 folios útiles”, de donde, a decir de la representación de la República, se “evidencia que la Administración actuó de conformidad con lo establecido en la Ley, en su condición de legítima propietaria de los terrenos ubicados al noreste de la ciudad de San J.d.L.M., que comprenden la zona ocupada por las edificaciones de la Penitenciaría General de Venezuela, más el conjunto de terrenos asignado a la mencionada institución”.

   Se evidencia además de las actas del expediente, documentación -aportada a los autos por ambas partes- presuntamente demostrativa de la tradición legal de los terrenos ampliamente descritos a lo largo del presente fallo (folios 220 y siguientes del expediente).

   Por su parte, el accionante en el escrito de informes insistió en que “La controversia o conflicto planteado entre las señaladas autoridades se produce ante el cuestionamiento de la legitimidad de la autoridad municipal por la autoridad nacional, es decir, dos autoridades de la República, y del Municipio, se atribuyen funciones o competencias urbanísticas, teniendo sólo el Municipio dicha competencia o facultad atribuida por la ley…”. (Resaltado de esta Sala)

   En cuanto a las mencionadas competencias urbanísticas, se observa que el Municipio fundamentó su argumento en torno a este punto, en que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece en el artículo 56 que “Son competencias propias del Municipio: (…) a) La ordenación territorial y urbanística (…)”.

   No obstante los argumentos esbozados por el Municipio, esta Sala estima que el asunto debatido no se encuentra constituido por el solapamiento ni el conflicto Municipio-República, en cuanto a la competencia urbanística previamente citada. Por el contrario, este órgano jurisdiccional estima que la defensa de una de las partes no se circunscribe a discutir competencia alguna, sino que ha planteado un asunto distinto, como lo es el ejercicio de su derecho de propiedad sobre el inmueble constituido por los lotes de terrenos vendidos por el Municipio a unas empresas, que supuestamente pretendían construir viviendas de carácter social.

   Siendo ello así, tomando en cuenta que la defensa del Ministerio no se encuentra dirigida a cuestionar función o competencia alguna del Municipio, sino su derecho de propiedad en los mencionados terrenos ubicados en las adyacencias de la Penitenciaría General de Venezuela, los cuales, dada la particular forma en que se ha trabado la litis, constituyen el ámbito espacial del conflicto, esta Sala considera que se encuentra vedada de dilucidar cuestiones relacionadas con la propiedad de un inmueble en el marco de una controversia administrativa, por cuanto se desvirtuaría la naturaleza de este mecanismo procesal, el cual está dirigido, se insiste, a resolver aquellos casos en los cuales autoridades de la República, de los Estados o de los Municipios, se atribuyan una misma función o competencia, teniendo solo una de ellas dicha competencia o facultad atribuida por la ley.

   En el caso sub iudice, solo una de las autoridades se encuentra afirmando su competencia para ejercer una determinada actividad, en este caso, la competencia en materia de ordenamiento urbanístico. Sin embargo, la otra autoridad, lejos de cuestionarle a la primera su competencia en esa materia, y sin siquiera atribuírsela, pretende que esta Sala reconozca que posee derechos de propiedad en los terrenos donde supuestamente se quiere ejecutar un desarrollo habitacional por unas empresas que se atribuyen la propiedad de los terrenos y que no han venido a juicio.

   Con base en las consideraciones antes expuestas, se entiende que el conflicto pretendidamente existente -la propiedad de los lotes de terreno vendidos por el Municipio a empresas privadas, así como la legalidad de los actos de enajenación llevados a cabo por este- no puede ser ventilado a través de una controversia administrativa, toda vez que para llegar a una conclusión al respecto, el estudio necesariamente debe partir por dilucidar quién es el legítimo propietario de los terrenos objeto de la controversia, para luego determinar si el Municipio tenía la potestad de afectarlos como ejidos, desafectarlo y enajenarlos, como reconoce haberlo hecho.

   El aludido estudio de la propiedad de los inmuebles obviamente excede los límites propios de una controversia administrativa, ya que -como se dijo antes- no es el mecanismo judicial idóneo para ventilar perturbaciones al derecho de propiedad, determinando quién es el legítimo propietario de un inmueble, como en efecto ha sido instado por la República a través de una acción interdictal (que por lo demás es posesoria), en virtud de la perturbación ocurrida. De igual modo, tampoco es el procedimiento idóneo para revisar la legalidad de los asientos registrales producidos por las ventas efectuadas por el Municipio a unas empresas privadas.

   Una vez precisado lo anterior, llama la atención de esta Sala la circunstancia relativa a que, aun cuando de los propios argumentos de la representación judicial del Municipio accionante se desprende que los lotes de terreno a los que se ha venido haciendo referencia fueron vendidos a unas empresas, para la supuesta construcción de una cantidad importante de viviendas, a pesar de ello, esas sociedades mercantiles (que en principio serían las presuntamente afectadas de manera directa por la orden de paralización emitida por el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia) no han intervenido en el presente juicio, ni para apoyar ni para oponerse a los alegatos de ninguna de las partes.

   De hecho, el interdicto de obra nueva ejercido por la República por perturbación a su supuesta propiedad, no lo ejerció en contra del Municipio peticionante, sino en contra de las empresas constructoras a los cuales este último les vendió los lotes de terreno.

   Siendo ello así, no entiende esta Sala cómo siendo esas empresas las afectadas por no poder disponer libremente de los terrenos que presuntamente adquirieron mediante escritura protocolizada ante Oficina de Registro Público, no hayan participado en el presente juicio, sino que, por el contrario, el Municipio, -el cual aparentemente ya se ha desprendido de la propiedad de esos terrenos- es el que ha acudido a la vía jurisdiccional a reclamar que a través de la mencionada orden de paralización emanada del Ministerio, se le está invadiendo su competencia en materia de ordenación urbanística, entre otra serie de denuncias.

   Ahora bien, a pesar de los detalles meramente procesales de ineludible estudio anteriormente detectados, no es menos cierto que, de lo argumentado por las partes a lo largo del presente juicio, se desprende que en el caso bajo estudio se encuentran involucrados intereses generales, dado el alegato del solicitante en torno al estancamiento de la pretendida construcción de viviendas en el terreno antes aludido, supuestamente dirigidas a sectores sensibles de la población. En razón de ello, este M.T. estima que la circunstancia relativa a que la parte accionante no ejerciera los medios procesales idóneos, no debe ocasionar que se deje insoluta esa situación, que como se entiende, es de medular importancia en la actualidad, más aún cuando las partes no llegaron al acuerdo instado por este Tribunal.

   En efecto, indica el Municipio accionante en su escrito libelar que la paralización ordenada por el Ministerio “…pone en grave riesgo la respuesta ante el clamor de todos los habitantes del Municipio J.G.R. que no es otro que la consolidación real de proyectos urbanos que satisfagan y materialicen el Derecho a la Vivienda a más de quince mil (15.000) personas censadas que requieren una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénicas, con servicios básicos esenciales que incluya un hábitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunitarias”. (Negritas del escrito)

   Aunado a ello, no se puede perder de vista que el mismo peticionante indicó que “…se aprobó la desafectación de un lote de terreno para una organización civil para viviendas (OCV Bicentenario) la cual agrupa en su mayoría a funcionarios públicos nacionales, estadales y municipales”. (Negritas del escrito)

   Tomando en consideración lo anterior, se observa que en el proyecto urbano referido por la parte actora pareciera estar involucrado el interés público de resolver el déficit habitacional y garantizar el derecho que tiene toda persona a obtener una vivienda digna, consagrado en el artículo 82 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

   Precisa y ciertamente, como lo alega el peticionante, el Presidente de la República mediante Decreto Presidencial N° 4.343 del 6 de marzo de 2006, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.396 del 13 del mismo mes y año, decretó el estado de emergencia en el Sistema de Vivienda y Hábitat en todo el territorio nacional, y en tal sentido, se ordenó al Ministerio para la Vivienda y Hábitat como órgano rector en esta materia, así como a los órganos y entes de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, integrantes del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, realizar las acciones requeridas para atender a la población de forma inmediata, con un plan de emergencia en vivienda y hábitat.

   En ese sentido se indicó en el mencionado Decreto Presidencial que dicho plan de emergencia tendría por finalidad la instrumentación perentoria de la atención inmediata al acceso a una solución habitacional de la ciudadanía, así como facilitar la construcción, reparación, acondicionamiento, adquisición y equipamiento urbano de ámbito primario de viviendas unifamiliares o multifamiliares, y la contratación necesaria para la ejecución y culminación de obras en todos los ámbitos, entre otras muchas previsiones relacionadas con la materia.

   De acuerdo con la normativa anterior, esta Sala considera que, siendo el Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat el órgano rector en este ámbito, el cual, mediante la coordinación de todas las instancias organizativas territoriales, tiene el deber de establecer las políticas públicas en los ámbitos nacional, estadal y municipal, debe necesariamente instarse a dicho organismo -como en efecto se insta- con la finalidad de que se involucre de manera directa en el diseño y ejecución de estrategias que permitan satisfacer las expectativas de la construcción de las viviendas, a las que hace referencia el Municipio accionante, que hayan generado en la población necesitada de las zonas aledañas a los lotes de terreno cuya disputa se encuentra pendiente, a través de la adopción de todas las medidas que considere necesarias para lograr un acuerdo que satisfaga las necesidades habitacionales de la población del Estado Guárico.

   Aunado a lo anterior considera la Sala que, de acuerdo a los Estatutos Sociales de la Fundación Misión Hábitat (publicados en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.673 del 30 de abril de 2007), su objeto es “la organización, planificación, promoción, administración, financiamiento y ejecución de los programas y proyectos definidos en los planes de desarrollo de vivienda y hábitat en el ámbito nacional, en correspondencia con las estrategias de desarrollo y las políticas establecidas por el Ejecutivo Nacional…”. Por lo tanto, la Fundación Misión Hábitat debe igualmente intervenir en la toma de las medidas necesarias respecto de la cuestión atinente a las viviendas, en coordinación con los demás organismos mencionados a continuación.

   Como corolario de lo establecido, esta Sala estima que la adopción de cualquier medida con respecto a los terrenos objeto del problema bajo examen, debe partir del hecho de que el Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, en coordinación con la Fundación Misión Hábitat, convoquen a la participación de todas las personas que han estado involucradas o que puedan verse afectadas o beneficiadas por las actuaciones tanto del Municipio J.G.R.d.E.G. como del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, en donde necesariamente debe incluirse tanto a la Procuraduría General de la República, como al Fondo Nacional para Edificaciones Penitenciarias, organismo que mediante diligencia consignada en este expediente en fecha 15 de febrero de 2011, alegó tener interés en las resultas del juicio, así como a la organización civil para viviendas (OCV Bicentenario), a la cual hizo alusión la parte actora en el libelo, y finalmente a los Consejos Comunales interesados. Debe entenderse que estas notificaciones adicionales no inciden sobre el proceso.

   Como consecuencia de lo antes expuesto, y visto que en definitiva no se está frente a lo que en criterio de este M.T. ha denominado controversia administrativa, y expresado como fue, que los conflictos en cuanto a la propiedad de un inmueble deben ser ventilados por las vías procesales adecuadas, conforme a la normativa civil, esta Sala concluye que, no habiéndose entablado propiamente un conflicto de autoridades que pueda subsumirse en los supuestos establecidos, resulta improcedente la presente solicitud. Así se determina.

   Finalmente, visto el contenido decisorio de este fallo y con el fin de que las exhortaciones contenidas sean conocidas por la comunidad, se ordena su publicación en la Gaceta Judicial y su reseña en el portal web del Tribunal Supremo de Justicia, así como en la Gaceta Municipal del Municipio J.G.R.d.E.G., con el siguiente sumario: “Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante la cual se declaró improcedente la ‘controversia administrativa’, planteada por el Municipio J.G.R.d.E.G. contra la República Bolivariana de Venezuela, e instó a los órganos indicados en su dispositivo al logro de una solución extrajudicial, que permita satisfacer las expectativas de la construcción de las viviendas, a las que hace referencia el Municipio accionante”. Así se determina.

   V

   DECISIÓN

   En virtud de los razonamientos que anteceden, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

   1. IMPROCEDENTE la “controversia administrativa” planteada en fecha 6 de mayo de 2010, por el MUNICIPIO J.G.R.D.E.G. y la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, con motivo de las “…funciones relativas a las competencias municipales en materia de Desarrollo Urbano, con el objeto de determinar los límites de las recientes intervenciones de la autoridad nacional en esta materia, que impiden el fortalecimiento de los procedimientos de afectación y desafectación de los terrenos adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela, inherentes al Plan Especial de Expansión Urbanística de San J.d.l.M., aprobado por el Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR)…”.

   2. INSTA al Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, así como a la Fundación Misión Hábitat, para que, en tiempo perentorio, logren una solución extrajudicial, involucrándose de manera directa y coordinada en el diseño y ejecución de estrategias que permitan satisfacer las expectativas que la construcción de las viviendas, a las que hace referencia el Municipio accionante, hayan generado en la población necesitada de las zonas aledañas a los lotes de terreno cuya disputa se encuentra pendiente entre el Municipio J.G.R.d.E.G. y el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, a través de la adopción de las medidas que consideren prudentes para lograr un acuerdo entre las partes involucradas, con la necesaria intervención tanto del Municipio J.G.R.d.E.G., como del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia a través de la Procuraduría General de la República, Fondo Nacional de Edificaciones Penitenciarias, así como de la Organización Civil para Viviendas (OCV Bicentenario) y Consejos Comunales y demás organismos populares interesados.

   3. ORDENA la notificación y remisión de copia de la presente decisión a cada una de las anteriores autoridades.

   4. ORDENA la publicación del presente fallo en la Gaceta Judicial, y su reseña en el portal web del Tribunal Supremo de Justicia, así como en la Gaceta Municipal del Municipio J.G.R.d.E.G., con el siguiente sumario: “Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante la cual se declaró improcedente la ‘controversia administrativa’, planteada por el Municipio J.G.R.d.E.G. contra la República Bolivariana de Venezuela, e instó a los órganos indicados en su dispositivo al logro de una solución extrajudicial, que permita satisfacer las expectativas de la construcción de las viviendas, a las que hace referencia el Municipio accionante”.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiséis (26) días del mes de septiembre del año dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

   La Presidenta E.M.O.
   		La Vicepresidenta Y.J.G.
   El Magistrado E.G.R. Ponente
   	Las Magistradas,
   T.O.Z.
   		M.M. TORTORELLA
   	La Secretaria, S.Y.G.
   	En veintisiete (27) de septiembre del año dos mil doce, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01099.
   	La Secretaria, S.Y.G.