Case nº 1653 of Supreme Court - Sala Constitucional of Tuesday July 31, 2007

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: P.R. RONDÓN HAAZ

Consta en autos que, mediante escrito que fue presentado ante esta Sala, el 19 de junio de 2007, la ciudadana S.C.V.C., titular de la cédula de identidad n.° 9.229.035, con la asistencia del abogado A.R.G., con inscripción en el I.P.S.A. bajo el n.° 92.573, incoó demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad y solicitud de amparo cautelar contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

El 26 de junio de 2007, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado P.R. Rondón Haaz.

I

DE LA PRETENSIONES DE LA PARTE ACTORA

1. Alegó:

   1.1 Que, mediante Resolución DDA-06-134, del 19 de diciembre de 2006, fue declarada responsable en lo administrativo con ocasión de su desempeño como abogado representante de la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional, cuando ejerció el control preceptivo correspondiente a dos órdenes de servicio para la reparación de tres motores y los trenes de aterrizaje de nariz y principal del avión banquero Boeing 707 siglas 6944 que se libraron a Overseas Monitoring Group Inc. La Resolución se fundamentó en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, “(…) sindicándole de actuaciones simuladas o fraudulentas en la administración o gestión de alguno de los entes de organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9” de la ley que se mencionó. Se le impuso multa de ochocientas unidades tributarias, monto para el cual se consideraron como agravantes su condición de funcionario público y la gravedad de la infracción.

   1.2 Que, contra esa decisión, intentó recurso de reconsideración y “en respuesta de dicho recurso de reconsideración, mediante oficio N.° 112-1604 de fecha 19 de Marzo de 2007 la Contraloría de la Fuerza Armada Nacional manifestó erróneamente que el recurso de reconsideración fue presentado en fecha posterior al vencimiento del lapso, indicando además que en ese oficio la decisión había quedado firme en vía” (sic).

   1.3 Que “se cierne sobre (su) persona la inminente aplicación de la referida disposición 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (...) Por lo que pudiera acontecer en cualquier momento a (su) persona se le notifique que fue suspendida de su cargo, o destituida, o inhabilitada para desempeñar cargos públicos por un determinado número de años, como preceptúa la norma; y todo sin posibilidad alguna de contradecir ‘la entidad del ilícito cometido’, pues, como dice el artículo recurrido, la sanción se impondrá ‘sin que medie ningún otro procedimiento’ ”.

2. Denunció:

   2.1 Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal violó la garantía constitucional de tipicidad de las sanciones administrativas que acogió el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución de 1999, pues no se establecen “reglas para la graduación y escala de esas sanciones; por el contrario, se otorga una amplísima libertad al Contralor General la magnitud de éstas, sobre la base de una amplia discrecionalidad para inferir los hechos que la justifican, sin que tenga el encausado un mínimo grado de certeza”.

   En este sentido agregó que la norma que se impugnó no cumple con los principios de certeza y previsibilidad “...al permitir (...) que el Contralor General de la República pueda apreciar y determinar libremente la gravedad de una falta, o ‘la entidad del ilícito cometido’ para imponer sanciones dentro de rangos tan amplios (y tal (sic) aflictivos) como lo son la suspensión del cargo, o la destitución, o la inhabilitación para ejercer funciones públicas hasta por quince (15) años, obviamente los principios capitales de la legalidad y de la seguridad jurídica estarían siendo frontalmente vulnerados”.

   2.2 Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal violó, además, el derecho a la defensa, pues expresamente establece que el Contralor General determinará la sanción “SIN QUE MEDIE NINGÚN OTRO PROCEDIMIENTO”.

3. En su petitorio solicitó se declare la nulidad, por inconstitucionalidad, del artículo que se impugnó. Asimismo, solicitó, de conformidad con el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se acuerde amparo cautelar mediante el cual se declare la suspensión temporal de la norma que se impugnó respecto del caso concreto de la demandante, por cuanto existe amenaza inminente de aplicación.

   II

   DE LA COMPETENCIA El artículo 336.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala como competencia de esta instancia constitucional, el conocimiento de las demandas que sean intentadas contra las leyes estadales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados, en los términos siguientes:

   Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

   (…)

1. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional que colidan con esta Constitución.

   Por su parte, el artículo 5, cardinal 6 y primer aparte, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, también preceptúa la aludida competencia, cuando establece lo siguiente:

   Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

   (...)

6. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad. La sentencia que declare la nulidad total o parcial deberá publicarse en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, determinando expresamente sus efectos en el tiempo;

   (...)

   El Tribunal conocerá en Sala Plena los asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37. En Sala de Casación Penal los asuntos previstos en los numerales 38 al 40. En Sala de Casación Civil el asunto previsto en los numerales 41 al 42. En Sala de Casación Social los asuntos previstos en los numerales 43 y 44. En Sala Electoral los asuntos previstos en los numerales 45 y 46. En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida.

   Con base en las disposiciones que fueron transcritas, y por cuanto en el caso de autos se solicitó la nulidad de una norma de una ley nacional, esta Sala resulta competente para el conocimiento de la demanda que ha sido interpuesta. Así se declara.

   III

   DE LA ADMISIBILIDAD

   En lo concerniente a la admisibilidad de la pretensión de nulidad sub examine –que debe resolverse por la Sala puesto que existe solicitud de medida cautelar-, a la luz de las causales de inadmisibilidad que preestableció el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la Sala concluye que, por cuanto no se encuentra incursa, prima facie, en las mismas, la pretensión es admisible. En consecuencia, se admite esta demanda de nulidad, sin perjuicio de la potestad que asiste a este Tribunal para que examine el cumplimiento con los requisitos de admisibilidad y procedencia que están preceptuados en la ley y la jurisprudencia en cualquier estado y grado del proceso. Así se declara.

   En lo que respecta al procedimiento, se advierte que la causa se tramitará del modo como fue dispuesto en la sentencia n.° 1645 de 19 de agosto de 2004, en concordancia con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

   IV

   DEL AMPARO CAUTELAR

   En este estado del proceso corresponde a la Sala el pronunciamiento relativo a la procedencia de la petición de amparo cautelar que se incoó con la pretensión de nulidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, según el procedimiento que se estableció en la decisión n.° 1795/05.

   Respecto de las denuncias de violación a derechos constitucionales, esta Sala observa que la pretensión de amparo constitucional contra actos normativos, aún las que se ejercen de forma cautelar, tiene por objeto evitar la materialización de un daño que puede causar un acto aplicativo del precepto general contra la que se acciona mediante petición de nulidad, pues las normas jurídicas por sí mismas, por su carácter abstracto y general, no lesionan ni causan materialmente agravio alguno, con excepción de las que se denominan autoaplicativas, que son aquéllas que no requieren de acto posterior para su materialización.

   De allí que, para la procedencia de la pretensión de amparo constitucional, en estos casos, el juez realizará un examen preliminar de presunción de violación a los derechos constitucionales que hubiere invocado el quejoso por parte del acto normativo que se impugnó y ponderará la inaplicación de tal norma jurídica al caso concreto, lo cual dependerá de la presencia o inminencia de un acto de aplicación o ejecución de la norma. Asimismo, y si fuera el caso, el juez decidirá lo conducente para el restablecimiento de la situación jurídica infringida.

   En el caso de autos, la parte demandante propuso demanda de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y planteó pretensión de amparo cautelar para que se suspendan los efectos de dicha norma, a su caso concreto, mientras se expida sentencia definitiva.

   Como fundamento del amparo cautelar, la accionante reiteró los alegatos de inconstitucionalidad, a saber: que la norma violó el principio de la tipicidad de las sanciones administrativas, en concreto porque la misma preceptúa un abanico sumamente amplio de posibles sanciones cuya determinación queda al libre arbitrio del órgano sancionador, el Contralor General de la República. Asimismo, alegó la violación al derecho a la defensa, pues la norma que se impugnó dispone que las sanciones se impondrán sin que medie procedimiento alguno.

   Se alegó también la existencia de un caso específico en el que existe amenaza de aplicación de la norma en cuestión. Concretamente, que mediante decisión de 19 de diciembre de 2006 -que le fue notificada el 29 de enero de 2007-, que se confirmó en vía de reconsideración mediante acto de 19 de marzo de 2007, la Contraloría de la Fuerza Armada Nacional sancionó a la demandante por responsabilidad administrativa y, en consecuencia, según el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el Contralor General podría aplicarle las demás sanciones a que se contrae la norma.

   La Sala considera que, en el asunto de autos, no se cumple con el requisito fundamental de procedencia del amparo que se interponga con fundamento en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, pues no consta en autos que exista aún una amenaza inminente de aplicación de la norma que se impugnó a la demandante, la cual sólo planteó la eventualidad de que su caso podría ser remitido a la Contraloría General de la República para su análisis a la luz del el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Así se declara.

   En consecuencia, la Sala niega el mandamiento de amparo cautelar que fue solictado. Así se decide.

   V

   DE LA ACUMULACIÓN

   Por notoriedad judicial, esta Sala observa que cursa bajo el expediente n.° 06-0494, demanda de nulidad por inconstitucionalidad que ejerció la ciudadana N.G. deA., contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

   Al respecto, la Sala observa:

   La figura de la acumulación procesal consiste en la unificación, dentro de un mismo expediente, de causas que revisten algún tipo de conexión para que, mediante una sola sentencia éstas sean decididas y, con ello, se eviten decisiones contradictorias que puedan versar sobre un mismo asunto, así como la garantía de los principios de celeridad y economía procesal.

   Para que proceda la acumulación procesal se requiere de dos o más procesos y que exista entre ellos una relación de accesoriedad, conexión o continencia. Se requiere, además, que no se den ninguno de los presupuestos que enumera el artículo 81 del Código de Procedimiento Civil, que prohíben la acumulación de autos o de procesos, a saber: cuando éstos no estuvieren en una misma instancia, cuando se trate de procesos que cursen en tribunales distintos, cuando se trate de asuntos que tengan procedimientos incompatibles, cuando en uno de los procesos que deban acumularse estuviere vencido el lapo de promoción de pruebas y cuando no estuvieren citadas las partes para la contestación de la demanda en ambos procesos.

   En acatamiento a las normas procesales que rigen la acumulación, la Sala observa que el objeto de la pretensión de nulidad en el expediente n.° 06-0494 coincide con el de la causa de autos. Asimismo, la Sala observa que ninguna de estas dos demandas ha sido todavía sustanciada en su totalidad. De manera que, por cuanto ambas causas fueron impulsadas por un medio procesal común (la demanda de nulidad por inconstitucionalidad), cuyo objeto de impugnación es un mismo instrumento legal (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal), esta Sala, sobre la consideración de que las decisiones que recaigan sobre tales procesos podrían coincidir en la estimación o desestimación de la pretensión de nulidad de dicha Ley, y por cuanto se cumplen dos de los supuestos de conexidad a los que se refiere la norma procesal, considera necesaria la acumulación para su tramitación y decisión conjuntas. Así se decide.

   En relación con el pronunciamiento sobre cuál será el expediente que abarcará el conocimiento conjunto de las causas que se acumulan, la Sala Constitucional establece que, en los juicios de nulidad, a diferencia de los procesos que se llevan en ante los tribunales ordinarios, ordinaria, no es la citación sino la admisión de la demanda, aquello que determina cuál de ellas absorberá a la otra. Así, en este caso, se acumula esta causa en el expediente que cursa en esta Sala con el n.° 06-0494, ya que ésta se admitió con anterioridad, en sentencia n.° 1283 del 28 de junio de 2006. Así se declara.

   En consecuencia, esta Sala estima innecesario ordenar la publicación del cartel y la práctica de las notificaciones de la Asamblea Nacional, del Fiscal General de la República y de la Procuradora General de la República, por cuanto las mismas fueron ordenadas en la causa n.º 06-0494 y ordena notificar la presente decisión a la demandante. Así se decide.

   VI

   DECISIÓN

   Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para el conocimiento de la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad y la solicitud de amparo cautelar contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal que planteó S.C.V.C., con la asistencia del abogado A.R.G..

2. ADMITE la demanda de nulidad.

3. NIEGA la medida de amparo cautelar que se solicitó en el curso de la demanda de nulidad que propuso.

4. Se ACUMULA la causa a la que cursa en el expediente n.° 06-0494, con el fin de que se dicte una sola decisión que comprenda ambos procesos. En consecuencia, se suspende el curso de la causa n.° 06-0494 hasta que la de autos se encuentre en el mismo estado.

5. Se ORDENA notificar esta decisión a la demandante.

6. REMÍTASE el expediente al Juzgado de Sustanciación para que ejecute la acumulación que se acordó, practique la notificación que fue ordenada y continúe la sustanciación del procedimiento.

   Publíquese y regístrese y remítase al Juzgado de Sustanciación para la continuación del proceso.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 31 días del mes de JULIO de dos mil siete. Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

   La Presidenta,

   L.E.M. LAMUÑO

   El Vicepresidente, J.E. CABRERA ROMERO Los Magistrados,

   P.R. RONDÓN HAAZ

   Ponente

   F.A.C.L.

   M.T. DUGARTE PADRÓN

   CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

   A.D.J. DELGADO ROSALES

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   PRRH.sn.ar.

   Exp. 07-0901