Sentencia nº 00610 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 9 de Junio de 2004

Fecha de Resolución: 9 de Junio de 2004
Emisor:Sala Político Administrativa
Número de Expediente:2003-1047
Ponente:Yolanda Jaimes Guerrero
Procedimiento:Conflicto de autoridades
 
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Magistrada Ponente Y.J.G.

Exp. Nº 2003-1047

La ciudadana M.C.S.B., titular de la cédula de identidad Nº 8.225.031, en su carácter de Contralora Municipal del Municipio S.R. delE.A., asistida por el abogado Gurmesindo H.P., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 60.029, mediante escrito de fecha 21 de agosto de 2003, planteó de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, CONFLICTO DE AUTORIDADES, suscitado como consecuencia del “Decreto Nº 360 dictado por el Alcalde del Municipio S.R. delE.A., mediante el cual crea el Sistema de Control Interno y se adjudica el Control Previo y otras funciones propias del control fiscal”.

Por auto de fecha 26 de agosto de 2003, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Y.J.G..

En fecha 23 de septiembre de 2003, esta Sala se declaró competente para conocer del presente conflicto, admitió la solicitud presentada por la recurrente, ordenando la notificación del Alcalde del Municipio S.R. delE.A., ciudadano Á.F.G.C., titular de la cédula de identidad N° 4.922.480, a los fines de que presentara escrito de informes. Asimismo, ordenó la notificación del Fiscal General de la República.

En fecha 2 de febrero de 2004, la abogada N.R.M., inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 20.140, actuando en su carácter de apoderada judicial del MUNICIPIO S.R.D.E.A., presentó escrito de informes, donde considera que la presente solicitud es inadmisible, por no existir un conflicto que amenace la normalidad en el Municipio; y por caducidad.

Por auto de fecha 4 de febrero de 2004, se fijó el acto de la audiencia oral y pública, el cual fue realizado el día 17 de ese mismo mes y año. A dicho acto asistieron ambas partes y la representante del Ministerio Público.

Mediante diligencia del 17 de febrero de 2004, los apoderados judiciales de la Contralora Municipal del antes mencionado Municipio, consignaron una serie de recaudos relacionados con el presente caso.

En fecha 2 de abril de 2004, la representante del Ministerio Público por ante esta Sala, presentó escrito contentivo de la opinión del órgano que representa, señalando que el presente conflicto de autoridades debe ser declarado con lugar.

I

DE LA SOLICITUD PLANTEADA

Mediante escrito de fecha 21 de agosto de 2003, la ciudadana M.C.S.B., antes identificada, en su carácter de Contralora Municipal del Municipio S.R. delE.A., planteó la existencia de un conflicto de autoridad originado por el Decreto Nº 360 de fecha 30 de diciembre de 2002, dictado por el Alcalde del mencionado Municipio, en los términos siguientes:

Alega que en fecha 30 de diciembre de 2002, el Alcalde del Municipio S.R. delE.A., mediante el mencionado Decreto creó el “Sistema de Control Interno”, adjudicándose el control previo y otras funciones propias de los órganos de control fiscal.

Afirma que se confundió lo que es el sistema de control Interno con el control previo, y que “tan grande es la confusión del ciudadano Alcalde que no permite que la Contraloría Municipal intervenga en la función del Control Previo que el mismo se encuentra practicando, por cuanto se ha negado a informar a la Contraloría Municipal, como órgano de control externo sobre el manejo de los ingresos, los egresos y la contratación de las obras”.

En tal sentido, destaca que en lo que va de año, el Alcalde no ha querido informar a la Contraloría Municipal cuantos contratos de obras y servicios ha realizado el Municipio S.R.; ni los ingresos extraordinarios que recibe por parte del FIDES, así como los recibidos en virtud de la Ley de Asignaciones Especiales; también ha desplazado a la Contraloría Municipal de dar el visto bueno a las órdenes de pagos especiales que se emiten e igualmente, no permite que el órgano contralor ejerza el control posterior sobre los pagos, sin tener en consideración de que estas son funciones propias de la Contraloría Municipal.

Narra la recurrente que ha enviado innumerables oficios al Alcalde, con el objeto de que éste rectifique y proceda por tanto a hacer entrega de las actividades de control, elevándose incluso una consulta a la Contraloría General de la República, que en fecha 14 de febrero de 2003, señaló que estas competencias son propias de la Contraloría Municipal. Sin embargo, el Alcalde ha hecho caso omiso e incluso ha asumido una conducta “contumaz y desobediente a la sugerencia consultada a la Contraloría General de la República”.

Por tal razón, la recurrente aduce que se ha irrespetado y desconocido la autonomía funcional, administrativa y organizativa de la Contraloría Municipal, establecida en el articulo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; y que al ser ejercidas las funciones de control por un órgano ajeno al control externo, se vulneran los artículos 176 de la Constitución; 92 y 95 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y 1º de la Ordenanza de la Contraloría Municipal de fecha 31 de enero de 2003.

Finalmente, solicitó que se ordene a la Alcaldía del Municipio S.R. delE.A., “restituir el control previo a la Contraloría Municipal hasta tanto se realice la respectiva evaluación por parte de este órgano Contralor, cumpliendo los requisitos del articulo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.

II

DEL ESCRITO DE INFORMES

En fecha 4 de febrero de 2004, la apoderada judicial del ciudadano Alcalde del Municipio S.R. delE. Anzoàtegui, presentó escrito, alegando lo siguiente:

- Que “... no existe en el Municipio (...) una situación que amenace la normalidad institucional (...). De existir (...) habrían ocurrido hechos (...) como por ejemplo: pago de nómina, pago de proveedores, desempeño normal de los servicios públicos, o algún hecho semejante que pudiera llevar a la conclusión de que en efecto existe una anormalidad institucional. La verdad es que, nada de esto ha ocurrido en el Municipio ...”, lo cual provoca su inadmisibilidad por no observarse los requisitos de procedencia del conflicto de autoridades consagrado en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, debiéndose acudir a la “... anulación, conforme al procedimiento que prevé la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia ...”.

- De igual forma, la apoderada judicial del Alcalde alegó que la acción propuesta por la recurrente “ ... había caducado para el momento en que fue propuesta y, por tanto, (...) es inadmisible, por concordancia de lo establecido en el numeral 4) del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales con el ordinal 3º del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia ...”.

- Sobre el fondo del asunto debatido, la apoderada judicial del Alcalde señalo que “... lo ocurrido en el caso concreto es que, por incumplimiento de la ciudadana M.C.S.B. en sus funciones, el (...) Alcalde (...) como máxima autoridad (...) dictó el Decreto Nº 360 de fecha 30 de diciembre de 2002, con el fin de establecer un control interno adecuado que incluyera el control previo, fundamentándose para ello en el artículo 134 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público”.

- También sostuvo que su representado en fecha 11 de junio de 2003, mediante comunicación dirigida al ciudadano Contralor General de la República, solicitó la designación de un nuevo Contralor, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 127 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, ante el incumplimiento de sus funciones como Contralora Municipal.

- De allí, que la apoderada judicial del Alcalde alegó que no existe conflicto de autoridades “... pues (...) lo que ha ocurrido en la realidad es el incumplimiento (...) de las funciones inherentes a su cargo, y que de no haber puesto en práctica el Alcalde (...), las medidas necesarias para corregir esas ineficiencias, las consecuencias serían graves para el funcionamiento eficaz de la gestión municipal ...”.

- Por lo antes expuesto, solicita el Alcalde que esta Sala declare “... inadmisible el recurso interpuesto por no existir CONFLICTO DE AUTORIDADES (...) por no haber caducado la acción desde la fecha en que se dictó el Decreto Nº 360 (...), por no ajustarse a las previsiones del Artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal ...”.

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

El presente conflicto de autoridades se origina por la creación del sistema de control interno en el Municipio S.R. delE.A., mediante Decreto Nº 360 de fecha 30 de diciembre de 2002, dictado por el Alcalde, en el cual se adjudicó el control previo y otras funciones propias de los órganos de control fiscal.

Ahora bien, previamente debe esta Sala pronunciarse sobre los alegatos de inadmisibilidad planteados por la apoderada judicial del Alcalde del Municipio S.R. delE.A., referidos a la caducidad de la acción, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4º del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; y el no cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, al no existir un conflicto que amenace la normalidad del Municipio. A tal efecto, se observa:

En lo que se refiere al alegato de caducidad, alega la apoderada judicial de la Alcaldía del Municipio S.R. que para el momento en que se interpuso la acción, esta había caducado, siendo por tanto inadmisible de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Al respecto, observa la Sala que la norma invocada como fundamento de este alegato, se refiere a la inadmisibilidad de la acción de amparo por consentimiento expreso de la acción u omisión, que viole un derecho o garantía constitucional, al transcurrir seis meses a partir del instante en que el accionante se halle en conocimiento de la misma. Sin embargo, esta norma no opera en los casos de conflictos de autoridades, ya que si bien es cierto que el procedimiento que se aplica para la tramitación de este tipo de solicitudes ante esta Sala, es el previsto en la Ley que regula la acción de amparo, las normas referidas a los supuestos de inadmisibilidad de estas acciones, no son aplicables a los conflictos de autoridades, debido a que la naturaleza de ambas acciones son distintas.

Por otra parte, las reglas generales de admisión contenidas en el artículo 84 de la entonces Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, actualmente previstas en el artículo 19, parágrafo sexto, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, son examinadas en cuanto sean aplicables de acuerdo a la naturaleza del recurso ejercido, no procediendo el examen para los conflictos de autoridades, ni de la caducidad, ni del agotamiento de la vía administrativa, ya que tales supuestos son incompatibles con esta acción. Asimismo, debe destacarse que para los conflictos de autoridades municipales, el legislador ha previsto requisitos especiales acordes con la naturaleza de este tipo de acción, los cuales están establecidos en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. En consecuencia, no procediendo el examen de los supuestos de inadmisibilidad establecidos para las acciones de amparo, el alegato de inadmisibilidad por caducidad debe ser desechado y así se decide.

Determinado lo anterior, pasa esta Sala a dilucidar si en el presente caso se ha suscitado verdaderamente un conflicto de autoridades en el Municipio S.R., es decir, que el hecho denunciado haya generado una situación que amanece la normalidad institucional en la localidad, requisito este de procedencia exigido por el artículo 166 eisudem.

En este sentido, cabe señalar que esta Sala, en anteriores oportunidades, ha indicado que el conflicto de autoridades debe suponer la existencia de circunstancias que impidan el normal desenvolvimiento de las instituciones involucradas en la presunta controversia administrativa, con las graves consecuencias que una situación de esa naturaleza acarrea para la comunidad, en el orden civil, político y administrativo.

A los fines de determinar la existencia de una anormalidad institucional, resulta fundamental acudir a las actas que componen el expediente, a objeto de destacar particularmente los siguientes hechos:

a.- En fecha 30 de diciembre de 2002, la Alcaldía del Municipio S.R., dictó el Decreto Ex. Nº 360, cuyo contenido es el siguiente:

... CONSIDERANDO

Que las mencionadas normas (...) imponen o facultan a esta máxima autoridad administrativa municipal, la responsabilidad de crear, organizar, establecer, mantener y evaluar su propio sistema de Control Interno, el cual deberá ser adecuado a la naturaleza, estructura y fines de esta Alcaldía.

CONSIDERANDO

Que el sistema de Control Interno a implantarse en esta Alcaldía, por mandato expreso de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, debe comprender el plan de organización administrativa y políticas contables, así como también, la implantación de métodos y procedimientos a ser aplicados en esta entidad municipal, que en todo caso procuren la defensa y salvaguarda de sus recursos, verificar la exactitud y certeza de su información financiera y administrativa, promover la eficiencia, economía, racionalidad y calidad de sus operaciones ...

(...)

DECRETA

Artículo 1º.- Se crea el SISTEMA DE CONTROL INTERNO DE LA ALCADIA DEL MUNICIPIO S.R.D.E.A., el cual (...) ejercerá las funciones de CONTROL PREVIO, en todas las gerencias, dependencias u organismos adscritos a la Alcaldía del Municipio S.R. delE.A..

Artículo 2º.- EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO (...), en ejecución del Control previo, garantizará a plenitud, que antes de proceder a la adquisición de bienes o servicios, o la elaboración de otros contratos que impliquen compromisos financieros para la Alcaldía, se deberán cumplir con los requisitos siguientes:

1.- Que el gasto esté correctamente imputado a la correspondiente partida del presupuesto, o, en su caso, a créditos adicionales;

2.- Que exista disponibilidad presupuestaria para cada caso;

3.- Que se hayan previsto las garantías necesarias y suficientes para responder por las obligaciones que ha de asumir el contratista;

4.- Que los precios sean justos y razonables, salvo las excepciones establecidas en las leyes;

5.- Que se hubiese cumplido con los términos de la Ley de Licitaciones, en los casos que sea necesario, y demás leyes que sean aplicables.

Artículo 3º: EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO (...), en ejecución del Control Previo, garantizará a plenitud que antes de proceder a realizar cualquier tipo de pagos, los responsables se aseguren del cumplimiento de los requisitos siguientes:

(....)

Artículo 4º.- EL SISTEMA DE CONTROL INERNO (...) en ejecución del Control Previo, será integral e integrado, y se fundamenta en los siguientes principios:

(...)

.

b.- Acta de visita de inspección a la Tesorería Municipal levantada por el Jefe de Control Posterior adscrito a la Contraloría Municipal, en la que deja constancia de que los empleados de la tesorería desconocen su investidura.

c.- Oficio Nº CM-728-03 de fecha 5 de febrero de 2003, dirigido al Ciudadano Alcalde, donde la Contralora requiere una información de la deuda que tiene la Alcaldía, la cual había sido solicitada en reiteradas oportunidades, sin obtener respuesta alguna.

d.- Oficio Nº CM-743-03 del 7 de febrero de 2003, igualmente dirigido al Alcalde, donde la Contralora Municipal plantea observaciones al Decreto por el cual se crea el Control Interno.

e.- Oficio Nº CM-723-03 de fecha 8 de febrero de 2003, suscrito por la Contralora Municipal, en el cual le manifiesta al Alcalde que se pretende hacer una auditoria en la Gerencia de Hacienda y Tesorería, indicando que han realizado numerosas visitas a las distintas dependencias de la Alcaldía, pero que no se les ha permitido cumplir con su función en la realización de fiscalizaciones, inspecciones y auditorias.

f.- Oficio dirigido con fecha 21 de marzo de 2003, al Síndico Procurador Municipal, donde se le envía dictamen de la Contraloría General de la República que establece que no debe confundirse control interno con la atribución de realizar control previo a los compromisos y pagos que le compete a las Contralorías Municipales.

g.- Oficio Nº CM-837-03 del 12 de mayo de 2003, dirigido al Alcalde, donde la Contralora notifica la realización de varias visitas a objeto de obtener información de algunas Gerencias y Departamentos de la Alcaldía, señalando que la misma se ha solicitado previamente, sin obtener respuesta alguna.

h.- Oficio Nº CM-919-03 del 13 de junio de 2003, emanado de la Contraloría Municipal y dirigido a la Dirección de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República, donde se solicita un pronunciamiento acerca de la situación del control previo en el Municipio; e informando acerca de las graves irregularidades en el manejo del presupuesto por parte de la Alcaldía y del impedimento para practicar inspecciones a las obras, así como para practicar el control posterior y el perceptivo.

Se observa que la solicitud de conflicto surge a partir del planteamiento efectuado por la Contralora Municipal de dicha entidad local, quien considera improcedente que la Alcaldía del Municipio, a través de la creación del sistema de control interno asuma por completo las funciones de control previo, obviando las atribuciones del órgano contralor, por lo que se impone la determinación acerca de cuál de los dos órganos contralores corresponde el control previo fiscal del Municipio.

Ahora bien, en casos similares donde se ha planteado la misma situación en algunos Municipios, generada concretamente por la creación del Control Interno, ya esta Sala ha señalado que si bien no se genera una situación de tal envergadura que produzca la paralización de las actividades propias del Municipio, se deduce que por parte de la Contraloría Municipal, surgen dudas de orden competencial entre dicho ente y la Alcaldía del respectivo Municipio, fundamentalmente en lo que respecta a las funciones de la unidad de Contraloría Interna del ejecutivo municipal, por lo que las decisiones de esta Sala se han dirigido a orientar y sobre todo a delinear las atribuciones inherentes a cada órgano, a los fines de lograr la coordinación necesaria para ejercer eficazmente el control de la administración municipal.

Determinado lo anterior, y visto que se plantea la necesidad de determinar cual es el órgano u órganos del sistema nacional de control fiscal competentes para el ejercicio de la función de control previo, deben analizarse previamente los lineamientos legales establecidos, a fin de determinar la organización de los órganos de control fiscal y a tal efecto, se observa lo siguiente:

El principio de legalidad constituye el eje alrededor del cual se erige desde su nacimiento el Estado de Derecho, tal como lo califica el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al establecer que Venezuela constituye un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia. Así, la sujeción de toda acción del Poder Público a la Ley General, esto es al bloque de la legalidad, constituye la base que sustenta la validez del ejercicio de ese Poder. Tal principio ha sido recogido por el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme al cual: “La Constitución y la Ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a los cuales deben sujetarse las actividades que realicen”.

En virtud de ello, el principio en referencia, por lo que respecta al ámbito de la Administración Pública, se produce a través de la atribución de potestades, que supone la constitución del título que habilita su actuación y define los límites del ejercicio del Poder Público, es decir, los órganos administrativos no pueden actuar más allá de los límites fijados por sus potestades, y es por eso que constituye un elemento fundamental en la organización administrativa. En efecto, como elemento de organización, es claro que las potestades son atribuidas en atención al órgano que habrá de ejercerlas y más ampliamente, en función de todo el marco de la organización de la Administración.

En consecuencia, las potestades no son, ni deben ser determinadas por el titular de un determinado cargo. De tal forma que aun cuando se considere que el órgano contralor no está cumpliendo con sus funciones, tal como alega el Alcalde del Municipio, no puede omitir u obviar las funciones que le son atribuidas al órgano contralor, por la Constitución y las leyes.

En el presente caso, resultan aplicables las normas ubicadas en el Capítulo IV, referido al Poder Público Municipal de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, donde se establece:

Artículo 176. Corresponde a la Contraloría Municipal el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos, sin menoscabo del alcance de las atribuciones de la Contraloría General de la República, y será dirigida por el Contralor o Contralora Municipal, designado o designada por el Concejo mediante concurso público que garantice la idoneidad y capacidad de quien sea designado o designada par el cargo, de acuerdo a las condiciones establecidas por la Ley.

Por su parte, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en su Sección Tercera titulada “De la Contraloría”, inserta en el Capítulo III, referido a los órganos del Gobierno Local, establece:

Artículo 92: Los municipios con población igual o superior a cien mil (100.000) habitantes, y los Distritos Metropolitanos en todo caso, tendrán una Contraloría que gozará de autonomía orgánica y funcional.....

.

Artículo 95. “La Contraloría Municipal o Distrital, según el caso, tendrá entre las funciones que le asignen las Ordenanzas fundamentales, las siguientes:

1º.- El control previo y posterior de los ingresos y egresos de la Hacienda Pública respectiva y el control posterior de los organismos descentralizados, empresas y fundaciones del Municipio o Distrito. La Ordenanza respectiva fijará el límite máximo de la excepción al control previo de los compromisos financieros y establecerá los requisitos que deberán cumplirse en tales casos; todo ello, sin perjuicio del control posterior que deberá ejercer la Contraloría sobre tales operaciones... (omissis)

.

De las normas antes transcritas, es claro que el ejercicio del control previo de compromisos y gastos de la Alcaldía corresponde a la Contraloría Municipal. No obstante, la Contraloría Municipal se abstendrá de ejercerla, sólo si de la evaluación realizada al sistema de control interno de la Alcaldía, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, se garantiza que la administración activa puede asumir este control previo.

En este sentido, no debe confundirse control interno con la atribución de control previo a los compromisos y pagos que le compete ejercer a las Contralorías Municipales, tal como lo ha expuesto la Contraloría General de la República, en Oficio Nº 07-02-350 del 14 de febrero de 2003, (Folios 40 y 41) donde dejó sentado su criterio en relación a la situación planteada en el Municipio S.R., señalando que:

“... en lo que respecta al sistema de control interno, se debe tener presente que el mismo comprende el plan de organización, las políticas, normas así como los métodos y procedimientos adoptados por un ente u organismo para salvaguardar sus recursos, verificar la exactitud y veracidad de la información financiera y administrativa, promover la eficiencia, economía y calidad en sus operaciones, estimular la observancia de las políticas prescritas y lograr el cumplimiento de su misión, objetivos y metas, mientras que la auditoria interna es un servicio de examen posterior, objetivo, sistemático y profesional de las actividades administrativas y financieras de cada ente u órgano, realizado con el fin de evaluarla, verificarlas y elaborar el informe contentivo de las observaciones, conclusiones, recomendaciones y el correspondiente dictamen.

Vistas las diferencias existentes entre ambos sistemas, cabe agregar que el sistema de control interno no debe ser confundido con la atribución de realizar control previo a los compromisos y pagos que le compete conocer a las Contralorías Municipales, de acuerdo a lo pautado en el artículo 95, numeral 1º de la ley Orgánica de Régimen Municipal, en tal sentido el ejercicio del control previo podrá ser efectuado por la Administración Municipal solo cuando la Contraloría Municipal realice una evaluación al sistema de control interno, en los términos previstos en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Así mismo, del citado artículo 125 se desprende que el órgano de control fiscal local no realiza una “transferencia de competencia” (del control previo), sino que por el contrario, está facultado para abstenerse de ejercerla, lo cual implica que dicha competencia no deja de ser propia de la Contraloría Municipal, ya que deja de efectuarla temporalmente, pudiendo asumirla en cualquier momento, cuando así lo estima conveniente.”

En este mismo sentido, se pronunció esta Sala, al referirse al sistema nacional de control fiscal, en la decisión Nº 01301 del 26 de agosto de 2003, recaído en el caso: Contraloría Municipal del Municipio J.E.L. delE.Z., señalando que:

“ (...) Con la publicación de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, en Gaceta Oficial Nro. 37.029 de fecha 5 de septiembre de 2000, se dio creación a las unidades de auditoría interna de los distintos entes que integran la Administración Pública, para que conjuntamente con los órganos de control externo, ya existentes, funcionen coordinadamente bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, en la tarea de controlar la administración de los fondos y bienes públicos.

Por su parte, con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en Gaceta Oficial Nro. 37.347 del 17 de diciembre de 2001, el Legislador diseñó un verdadero sistema de control fiscal orientado a fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar eficazmente su función de gobierno, lograr la trasparencia y eficiencia en el manejo de los recursos públicos. A tal fin, en su artículo 4 establece:

A los fines de esta Ley, se entiende por Sistema Nacional de Control Fiscal, el conjunto de órganos, estructuras, recursos y procesos que, integrados bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, interactúan coordinadamente a fin de lograr la unidad de dirección de los sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de los objetivos generales de los distintos entes y organismos sujetos a esta Ley, así como también al buen funcionamiento de la Administración Pública

.

En lo que se refiere a los entes integrantes del sistema, el artículo 26 eiusdem, dispone:

Son órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal los que se indican a continuación:

1.- La Contraloría General de la República.

2.- La Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios.

3.- La Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional.

4.- Las unidades de auditoría interna de las entidades a que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11 de esta Ley.

(resaltado de la Sala).

Por su parte, el numeral 4 del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, señala:

Están sujetos a las disposiciones de la presente Ley y al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República:

4.- Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Municipal y en las demás entidades locales previstas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal

.

Quedando definidos los distintos órganos que integran el sistema nacional de control fiscal, la anterior norma funge como base legal para concluir que la Contraloría Interna del Municipio también forma parte integrante de este sistema.

Se entiende, entonces, que tanto la Contraloría Municipal como la unidad de contraloría interna de la Alcaldía, conforman el sistema nacional de control fiscal; el primero, como órgano de control externo (artículo 43, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal), con autonomía orgánica y funcional, y el segundo, destinado al control interno aún cuando forma parte integrante de la estructura orgánica del ente, en este caso, de la entidad local, dentro de un sistema que comprende el plan de organización, políticas, normas, así como los métodos y procedimientos adoptados por el ente público, a objeto de salvaguardar sus recursos, promover la eficiencia, economía y calidad de sus operaciones.

A los fines de lograr el objetivo antes propuesto, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal le impone a las máximas autoridades jerárquicas de cada ente, en este caso, al Alcalde del Municipio J.E.L. delE.Z., la responsabilidad de organizar, establecer, mantener y evaluar el sistema de control interno, así como por mandato del artículo 30 eiusdem, la designación de los titulares de dichas unidades, acatando el procedimiento establecido en la ley.

Dicho lo anterior, queda claro que la existencia de ambos entes de control municipal, se encuentra ajustada a los lineamientos establecidos en la ley, por lo que contrariamente al petitorio hecho por el Contralor Municipal, según el cual solicita que se determine cuál de las contralorías debería ejercer el control fiscal; esta Sala estima preciso reiterar que por tratarse de dos organismos que deben funcionar de manera coordinada bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, no podría prescindirse de alguno de ellos, así como tampoco menoscabar las atribuciones que la ley les ha conferido, antes bien, se insiste en la relación independiente pero coordinada que debe sustentar el ámbito de sus competencias.

A propósito de éstas, en lo que respecta al control fiscal, previo y posterior, es preciso atender a lo dispuesto en el artículo 95, ordinal 1º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el cual prevé lo siguiente:

“La Contraloría Municipal o Distrital, según el caso, tendrá entre las funciones que le asignen las Ordenanzas fundamentales, las siguientes:

  1. - El control previo y posterior de los ingresos y egresos de la Hacienda Pública respectiva y el control posterior de los organismos descentralizados, empresas y fundaciones del Municipio o Distrito. La Ordenanza respectiva fijará el límite máximo de la excepción al control previo de los compromisos financieros y establecerá los requisitos que deberán cumplirse en tales casos; todo ello, sin perjuicio del control posterior que deberá ejercer la Contraloría sobre tales operaciones... (omissis)”.

En materia de control previo específicamente, se aprecia que por disposición del artículo 125 eiusdem se admite una delegación de esta función de la Contraloría Municipal al ente de control interno. La norma en cuestión se expresa en los siguientes términos:

Los órganos de control fiscal externo señalados en los numerales 2 al 4 del artículo 43 de esta Ley, se abstendrán de practicar actividades de control previo cuando se aseguren, previa evaluación, que el sistema de control interno del respectivo ente territorial garantiza el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 38 de esta Ley

.

A tenor de los citados preceptos, sin duda, se refuerza el carácter coordinado que impera en las funciones de control fiscal ejercidas, en este caso, por la Contraloría Municipal y la Contraloría Interna del Municipio, pues aún cuando, en principio, ciertas competencias han sido reservadas al órgano de control externo, en el ejercicio de sus funciones les es dada la posibilidad de interactuar en la labor contralora, al punto de ser posible delegar al ente de control interno, previo cumplimiento de los requerimientos establecidos en la ley, el desempeño de una importante tarea como es el control previo de los compromisos financieros asumidos por la administración municipal.

Lo anterior constituye un ejemplo de coordinación de funciones, más que de exclusión de ambos órganos, como pretende el accionante, o de subordinación de un ente a otro, y en ese sentido, esta Sala estima apropiado hacer énfasis en los planteamientos expuestos, a objeto que en el futuro se disipen las diferencias existentes entre los organismos actuantes en el presente caso y se logre apuntar al buen desempeño del objetivo común, cual es la correcta administración de los fondos y bienes municipales. Dicho esto, es menester concluir y así aclarar al accionante que debe asentir en la existencia de la Contraloría Interna y respetar las funciones que le han sido atribuidas por ley, así como mantener el ejercicio de sus propias funciones, acudiendo, naturalmente, a las disposiciones establecidas en la ley por las cuales se definen los límites de las competencias respectivas. En tales términos se deja sentado el criterio respectivo. Así se decide.” (Sentencia Nº 01301 del 26 de agosto de 2003, Caso: Contraloría Municipal del Municipio J.E.L. delE.Z.).

Finalmente, esta Sala en sentencia Nº 01385 del 23 de septiembre de 2003, con motivo de una ampliación de la sentencia Nº 00694 del 14 de mayo de 2003, recaída en el caso: Contraloría Municipal del Municipio Maracaibo del Esado Zulia, estableció que:

En relación con el primero de los argumentos expuestos, por el cual se solicita que se determine si los dos órganos pueden ejercer simultáneamente las funciones de control previo; cabe precisar que el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, contempla una excepción a la regla general, por la cual de conformidad con lo establecido en el artículo 95, ordinal 1º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, se impone a la Contraloría Municipal el ejercicio del control previo y posterior de los ingresos y egresos del tesoro municipal, esto es, se trata de una excepción que opera exclusivamente sobre la función de control previo normalmente realizada por el ente de control externo, cuando se asegure que el órgano de control interno puede garantizar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 38 de la Ley que rige las funciones de control.

En ese sentido, se entiende que sin menoscabo del control previo que ejerce la Contraloría Municipal, y aún cuando surgiera la excepción señalada, la Contraloría Interna debe atender, en todo momento, al cumplimiento del control previo que le ha sido asignado por la ley por ser ésta una de sus funciones esenciales. En todo caso, la función que cumpla uno de los entes no interfiere en el cumplimiento del otro, pues en virtud de la relación de coordinación que se impone a ambos órganos y como quiera que la Contraloría Municipal cuenta con la facultad de control posterior, la función que ejerza un ente no interrumpe la desempeñada por el otro, antes por el contrario, se estima que éstos pueden cumplir de forma paralela con el control previo asignado por la ley. Así se decide.

De allí que a criterio de la Sala, la disposición contenida en el artículo 95, ordinal 1º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, faculta a la Contraloría Municipal para que ejerza el control previo y posterior. Pero sin embargo, este órgano de control externo local, se abstendrá de efectuar el control previo, en aquellos casos en los cuales, después de haber realizado la evaluación respectiva, tenga la certeza de que el sistema de control interno, cumple con los requisitos exigidos en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Por lo tanto, no podía el Alcalde del Municipio S.R. delE.A., omitir el control previo ejercido por la Contraloría Municipal, tal como hizo, fundamentándose en el hecho del supuesto incumplimiento de la titular de dicha Contraloría. Por el contrario, el Alcalde debe adecuar su sistema de control en forma coordinada con la Contraloría Municipal, en los términos consagrados en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, como en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. En consecuencia, con base a lo anterior, pasa esta Sala a determinar el alcance de esta decisión, en los siguientes términos:

IV

ALCANCE DE LA DECISIÓN

A partir de la publicación del presente fallo, y con el objeto de tomar los correctivos necesarios, esta Sala Político-Administrativa, declara:

  1. -Insta al Alcalde del Municipio S.R. delE.A., restituir el control previo a la Contraloría Municipal del referido Municipio, hasta tanto se realice la respectiva evaluación de dicha Contraloría, cumpliendo con los requisitos del artículo 38 eiusdem. En tal sentido, el Alcalde del referido Municipio, debe permitir que la Contraloría Municipal intervenga en la función de control previo que la Alcaldía se encuentre practicando.

  2. - Se ordena al Alcalde elaborar y remitir, el conjunto de manuales de procedimientos y demás instrumentos exigidos por el artículo 37 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, a objeto de que la Contraloría Municipal pueda evaluar el sistema de control interno y formular las recomendaciones necesarias, conforme lo establecido en el articulo 42, ordinal 6º eiusdem.

  3. - La Alcaldía del Municipio S.R., deberá facilitar al órgano de control externo, es decir, la Contraloría Municipal, todos los requerimientos (informaciones sobre el manejo de ingresos, egresos y contratación de obras), que ésta efectúe a los fines de ejercer el control previo y posterior de los compromisos y gastos imputados contra el tesoro municipal. En consecuencia, deberá ordenar a las distintas dependencias de la Alcaldía -Tesorería Municipal, Gerencia de Hacienda Municipal, entre otras- suministrar cualquier información que le sea requerida por la Contraloría Municipal.

  4. - Corresponderá a la Contraloría Municipal del Municipio S.R. delE.A., efectuar una revisión periódica del sistema de control interno de la Alcaldía del Municipio S.R. delE.A., de conformidad con las normas que al efecto dicte la Contraloría General de la República. Así finalmente se decide.

V

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA:

PRIMERO

CON LUGAR la solicitud de resolución de conflicto de autoridades presentada por la CONTRALORA MUNICIPAL del Municipio S.R. delE.A., ciudadana M.C.S.B., ya identificada, frente al ALCALDE de la misma entidad político-territorial, ciudadano Á.F.G.C., antes identificado.

SEGUNDO

SE ORDENA dar cabal cumplimiento a lo dispuesto en el capítulo IV del presente fallo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a las partes de la presente decisión, así como a la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los ocho (08) días del mes de junio (2004). Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada–Ponente,

Y.J.G.

La Secretaria,

A.M.C. Exp. Nº 2003-1047 YJG

En nueve (09) de junio del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00610.

La Secretaria,

A.M.C.