Sentencia nº 16 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 13 de Febrero de 2013

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Expediente Nº 11-1268

El 11 de octubre de 2011, el ciudadano SALVATORE LUCCHESE SCALETA, titular de la cédula de identidad n.° 21.032.178, actuando en su propio nombre y en su carácter de Director General de la Policía Municipal de San Diego del Estado Carabobo, designación que consta de Resolución signada con el n.° 344-2004 de fecha 8 de noviembre de 2004 y publicada en Gaceta Municipal de San Diego del Estado Carabobo Número Extraordinario 350, de fecha 02 de diciembre de 2004, ratificada dicha designación mediante Resolución n.° 451-2008 de fecha 16 de julio de 2008, publicada en Gaceta Municipal de San Diego del Estado Carabobo Número Extraordinario 1085, asistido por el abogado A.R., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 19.042; interpuso acción de nulidad por inconstitucionalidad contra el artículo 32.1 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, cuya última reforma fue publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.940 Extraordinario de fecha 7 de diciembre de 2009, “y consecuencialmente de la RESOLUCIÓN N° 508 emanada del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y de Justicia publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.070 de fecha 1 de diciembre de 2008 (…)”.

El 18 de octubre de 2011, se dio cuenta en S. y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M.L., quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

De la acción popular de nulidad

por inconstitucionalidad

Los siguientes son los señalamientos y argumentos esgrimidos por el accionante:

Que “[m]ediante Resolución N° 344-2004 de fecha ocho (08) de noviembre de 2004, publicada en Gaceta Municipal de San Diego Número Extraordinario No. 350, de fecha 02 de diciembre de 2004, se [le] designa como Director General del Instituto Autónomo Municipal Policía de San Diego, cargo en el cual [fue] ratificado mediante Resolución N° 451-2008, de fecha dieciséis (16) de julio de 2008, publicada en Gaceta Municipal de San Diego Número Extraordinario 1085”.

Que “[e]s el caso que para la fecha de [su] designación, como D. General de la Policía Municipal de San Diego, no se exigía el requisito de ser venezolano por nacimiento, condición que [aduce no poseer], por cuanto naci[ó] en Parlemo (sic), Italia, el siete (7) de julio de 1966, según se evidencia de la constancia de datos filiatorios emitida por el Ministerio de Relaciones Interiores en fecha 22 de octubre de 1999 signado con el N° 99-8063 (…); sin embargo ingres[ó] al país en el año 1978, es decir, a los doce (12) años de edad y luego [se] naturali[zó] venezolano según consta de Gaceta Oficial N° 5.109 Extraordinario de fecha 11 de noviembre de 1999”.

Que “[e]n fecha 26 de febrero de 2008, mediante Decreto (N° 5.895) con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.880 Extraordinario dictado por el Presidente de la República, Decreto que fue reformado posteriormente por la Asamblea Nacional y publicada la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, en fecha 7 de diciembre de 2009 en la Gaceta Oficial N° 5.940 Extraordinario, se establece en el numeral 1° del artículo 32, lo siguiente: ‘Artículo 32. La Directora o Director de los cuerpos de policía deben cumplir los siguientes requisitos: 1. Ser venezolana o venezolana por nacimiento. (…)”.

Que “(…) del artículo supra transcrito que se exige para ser Director de un cuerpo de policía, sea nacional estadal o municipal, el requisito de ser venezolana o venezolano por nacimiento, lo cual constituye una norma discriminatoria y violatoria de los artículos 19, 21, 41 y 89, numeral 5°, todos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.

Que dichas normas “(…) establecen las garantías necesarias para que la igualdad de los ciudadanos, ante la ley, sea real y efectiva, y se observa que concretamente el artículo 41 de la Constitución establece, de manera restrictiva, la exigencia de ser venezolano sin ninguna otra nacionalidad ÚNICA Y Exclusivamente para ejercer los cargos de Presidente de la República, Vicepresidente Ejecutivo o Ejecutiva, P. y Vicepresidentes de la Asamblea Nacional, magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, Presidente del Consejo Nacional Electoral, P. General de la República, C. General de la República, F. General de la República, Defensor del Pueblo, Ministros de los despachos relacionados con la seguridad de la Nación, finanzas, energía y minas, educación; Gobernadores o Gobernadoras y Alcaldes o Alcaldesas de los Estados y Municipios fronterizos y aquellos contemplados en la ley orgánica de la Fuerza Armada Nacional; y en ningún otro caso, distintos a los señalados, existe reserva legal para limitar el derecho de los venezolanos naturalizados”.

Que “(…) la norma constitucional, restringe el ejercicio de los cargos ya mencionados sólo a venezolanos por nacimiento siendo que el resto de los cargos públicos pueden ser ejercidos por venezolanos por naturalización, por ello y visto lo estipulado expresamente por la Constitución, la ley que hoy se impugna, en el desarrollo de los principios constitucionales, no puede bajo ningún concepto, modificar lo estipulado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que de conformidad a su artículo 7, es la norma suprema y fundamento de todo el ordenamiento jurídico”.

Que “[i]gualmente la norma impugnada no sólo viola la garantía contenida en el artículo 19 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual corresponde al Estado garantizar a toda persona, conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos, que desde una visión integral abarcan los derechos sociales; sino que también viola el derecho a que toda persona sea tratada en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna, conforme a los artículos 21 y 89, numeral 5 ejusdem, disposiciones antidiscriminatorias que no pueden ser interpretadas en ningún caso de forma limitativa sino enunciativa, al consagrarse como una norma base que posibilita incluir todas cuantas situaciones sean ‘capaces de generar desigualdades injustificadas, en sus distintas manifestaciones y en cualquier tiempo’, como se señaló en decisión dictada por esta Sala Constitucional en fecha 17 de junio de 2009 (…). De allí la premisa constitucional de que la discriminación alegada pueda menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio de un derecho, atentando contra la igualdad”.

Que “[e]s evidente pues, que el artículo 32 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, es inconstitucional al contravenir expresamente lo preceptuado en los artículos 19, 21, 41 y 89, numeral 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y consagrar una discriminación en contra de los venezolanos por naturalización, que no está contemplada en la Constitución (…)”.

Que aunado a ello expone que “(…) de aplicar dicha norma al caso concreto implicaría una vulneración al principio de Confianza Legítima”.

Que “[e]n consecuencia, desde el ocho (08) de noviembre de 2004, fecha en la que se me designó por primera vez Director General de la Policía Municipal de San Diego y ratificado en fecha dieciséis (16) de julio de 2008, he disfrutado, de conformidad al principio de confianza legítima, de un derecho subjetivo adquirido ‘que no puede ser vulnerado por cambios o modificaciones a futuro de las leyes’ por lo que de aplicarse el artículo 32 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana al caso concreto alegado, se me estarían infringiendo derechos subjetivos adquiridos, al no poder continuar ejerciendo el cargo de Director General, con fundamento a una norma sobrevenida y evidentemente inconstitucional, y así expresamente solicito sea declarado”.

Que al efecto solicitó la suspensión de los efectos conforme al amparo cautelar y subsidiariamente a la medida cautelar innominada de la restricción contenida en el artículo 32.1 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana con fundamento en la violación de los derechos constitucionales a la igualdad y no discriminación, al trabajo, a la progresividad de los derechos humanos y consecuencialmente al principio de supremacía constitucional, fundamentando por su parte la existencia del periculum in mora, en el impedimento de seguir ejerciendo su cargo como D. General del Instituto Autónomo Municipal Policía de San Diego “(…) como forma de lograr el sustento propio y familiar (…)”.

Finalmente, solicitó que se: “1) ADMITA la presente demanda de NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD de la LEY ORGÁNICA DEL SERVICIO DE POLICÍA Y DEL CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA cuya última reforma fue publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.940 Extraordinario de fecha 7 de diciembre de 2009, y consecuencialmente de la RESOLUCIÓN N° 508 EMANADA DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES Y DE JUSTICIA PUBLICADA EN GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA N° 39.070 DE FECHA 01 DE DICIEMBRE DE 2008, relativa a la designación de las directoras y directores de los cuerpos de policía en cualquier ámbito territorial. 2) ACUERDE LA INAPLICACIÓN DE LA NORMA AL CASO CONCRETO, para salvaguardar la vigencia de la Resolución N° 344-2004, ratificada mediante Resolución N° 451-2008, de fecha dieciséis (16) de julio de 2008, mediante la cual se me designa como Director General de la Policía de San Diego; bien sea a través del amparo contra norma (Artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales) o a través de la medida cautelar de suspensión de efectos invocadas subsidiariamente (Artículo 588 del Código de Procedimiento Civil y 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia)”.

II

DE LA COMPETENCIA

En primer lugar, esta S. debe fijar su competencia para conocer de la presente acción popular de nulidad por inconstitucionalidad incoada contra el artículo 32.1 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, la cual fue publicada el 7 de diciembre de 2009 en la Gaceta Oficial N° 5.940 Extraordinaria

y consecuencialmente de la Resolución N° 508 emanada del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y de Justicia publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39070 de 1 de diciembre de 2008, relativa a la designación de las directoras y directores de los cuerpos de policía en cualquier ámbito territorial

.

Así pues, tenemos que esta S. es competente para declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales, de conformidad con el último aparte del artículo 336.1 de la Constitución, según el cual corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como jurisdicción constitucional, “Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución”, lo que reitera el artículo 25.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En consecuencia, por cuanto el acto impugnado es una ley nacional dictada por la Asamblea Nacional, resulta esta Sala competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto.

Además, se impugnó, “consecuencialmente la Resolución N° 508 del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.070 de fecha 01 de diciembre de 2008, relativa a la designación de los directoras y directores de los cuerpos de policía en cualquier ámbito territorial, en la que se establece el requerimiento de ‘aprobación previa’ por parte del Ministerio antes mencionado para efectuar las designaciones; Resolución que es dictada de conformidad a lo dispuesto en el artículo 28, numeral 3° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (…)”.

Observa esta S., sin embargo, que la parte accionante incurrió en error, pues la Resolución número 508 tiene como contenido la designación del Registrador Principal del Estado Táchira. La resolución a la que ha pretendido hacer alusión es la identificada como número 510, publicada en la referida Gaceta Oficial número 39.070 del 1° de diciembre de 2008. En dicha Resolución número 510, dictada con base en los artículos 28.3, 31 y 32 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, el Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia dispuso:

Artículo 1.- Para la designación de las Directoras o Directores de los Cuerpos de Policía se requerirá la aprobación previa de ese Órgano Rector, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 numeral 3 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de La Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional. En atención a ello, la Gobernadora o el Gobernador, la Alcaldesa o el Alcalde, deberá presentar una terna con la identificación de los postulados, acompañado de la respectiva síntesis curricular, con el fin de seleccionar aquella o aquel que resulta mejor evaluado para ocupar el cargo; respectando los requisitos establecidos en el artículo 32 de la mencionada Ley.

Artículo 2.- Para realizar la reestructuración o reorganización de los Cuerpos de Policía, la Gobernadora o el Gobernador, la Alcaldesa o el Alcalde, debe presentar ante este Órgano Rector, el respectivo proyecto integral, con el objetivo de establecer la estandarización requerida para estos procesos y dar cumplimiento a lo establecido en el numeral 6 y 13 del artículo 18 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de La Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional; respectando (sic) los derechos subjetivos de las funcionarias o funcionarios policiales.

Artículo 3.- En caso de requerir, la Gobernadora o el Gobernador, la Alcaldesa o el Alcalde, de asistencia técnica para la elaboración del proyecto integral al que se hace referencia en el artículo anterior, podrá solicitarlo a este Órgano Rector.

Artículo 4.- La presente Resolución entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela

.

En razón de la anterior precisión, esta S. hará sus consideraciones sobre su competencia y la admisión de la demanda de nulidad, con base en la referida Resolución n.° 510 emitida por el del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, publicada en la Gaceta Oficial núm. 39.070 del 1 de diciembre de 2008.

Dicho esto, se tiene que el artículo 31.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, prevé como competencia común de todas las Salas:

Artículo 31. Son competencias comunes de cada Sala del Tribunal Supremo de Justicia:

3. Conocer de los juicios en que se ventilen varias pretensiones conexas, siempre que al Tribunal esté atribuido el conocimiento de alguna de ellas

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Conforme a las normas atributivas de competencia que rigen a la jurisdicción constitucional, esta S. resulta competente también para conocer de la acción de nulidad interpuesta contra la Resolución n.° 510 emitida por el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, publicada en la Gaceta Oficial núm. 39.070 del 1 de diciembre de 2008, por cuanto ambas pretensiones tienen conexidad entre sí, ello en consideración a que dicho acto sublegal se encuentra supeditado también al juicio sobre la constitucionalidad de la Ley que le sirve de fundamento, razón por la cual, esta S. asume la competencia para conocer de la presente demanda de nulidad. Así se declara. (Vid. Sentencia de esta S. n.° 916/2011).

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

H. declarado competente esta Sala para conocer de la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad, esta Sala pasa a pronunciarse con respecto a su admisibilidad.

Determinada la competencia para decidir, esta S. observa que de las actas que conforman el expediente, se verifica que desde la interposición del escrito contentivo de la acción de nulidad -5 de octubre de 2011- existió una total inactividad en la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad hasta la presente fecha, sin que la parte recurrente efectivamente haya realizado acto alguno en el proceso que demostrara su interés en la tramitación y decisión del presente recurso, situación que evidencia ausencia de actividad procesal por más de un año.

Lo anterior demuestra que no existe interés en que se produzca decisión sobre lo que fue solicitado. El interés que manifestó la parte demandante cuando acudió a los órganos del Estado, debió mantenerse a lo largo del proceso que inició, porque constituye un requisito del derecho de acción y su ausencia acarrea el decaimiento de la misma.

El derecho al acceso a los órganos de administración de justicia, previsto en el artículo 26 de la Constitución, se ejerce mediante la acción cuyo ejercicio se concreta con la proposición de la demanda y la realización de los actos necesarios para el impulso del proceso. El requisito del interés procesal como elemento de la acción deviene de la esfera del derecho individual que ostenta el solicitante, que le permite la elevación de la infracción constitucional o legal ante los órganos de administración de justicia (Vid. Sentencia de esta Sala n°. 416/2009).

El interés procesal surge de la necesidad que tiene un particular, por una circunstancia o situación real en que se encuentra, de que a través de la Administración de Justicia, el Estado le reconozca un derecho y se le evite un daño injusto, personal o colectivo (Vid. Sentencia de esta Sala n°. 686/2002).

El interés procesal ha de manifestarse en la demanda o solicitud y ha de mantenerse a lo largo del proceso, ya que la pérdida del interés procesal se traduce en el decaimiento y extinción de la acción. Por ello, ante la constatación de esa falta de interés, la extinción de la acción puede declararse de oficio, ya que no hay razón para que se movilice el órgano jurisdiccional. (Vid. Sentencia de esta Sala n°. 256/2001).

En tal sentido, la Sala ha establecido que la presunción de pérdida del interés procesal puede darse en dos casos de inactividad: antes de la admisión de la demanda o después de que la causa ha entrado en estado de sentencia. En el resto de los casos, es decir, entre la admisión y la oportunidad en que se dice “vistos” y comienza el lapso de decisión de la causa, la inactividad produce la perención de la instancia.

Este criterio se estableció en el fallo de esta Sala n°. 2673 del 14 de diciembre de 2001, caso: DHL Fletes Aéreos, C.A., en los siguientes términos:

(...) En tal sentido, tomando en cuenta la circunstancia de que el interés procesal subyace en la pretensión inicial del actor y debe subsistir en el curso del proceso, la Sala consideró que la inactividad que denota desinterés procesal, el cual se manifiesta por la falta de aspiración en que se le sentencie, surgía en dos oportunidades procesales:

a) Cuando habiéndose interpuesto la acción, sin que el juez haya admitido o negado la demanda, se deja inactivo el juicio, por un tiempo suficiente que hace presumir al juez que el actor realmente no tiene interés procesal, que no tiene interés en que se le administre justicia, debido a que deja de instar al tribunal a tal fin.

b) Cuando la causa se paraliza en estado de sentencia, lo cual no produce la perención, pero si ella rebasa los términos de prescripción del derecho objeto de la pretensión, sin que el actor pida o busque que se sentencie, lo que clara y objetivamente surge es una pérdida del interés en la sentencia, en que se componga el proceso, en que se declare el derecho deducido (…)

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En el caso de autos no hubo pronunciamiento respecto a la admisión de la demanda, y sin embargo, el demandante no impulsó la causa para que ello ocurriera. De este modo, ya que desde el 5 de octubre de 2011 hasta la presente fecha, la parte actora no manifestó interés en la causa, se declara la pérdida del interés procesal, y en consecuencia, el abandono del trámite, en virtud que no se aprecia ninguna causa de orden público en la resolución de la presente controversia. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, se declara COMPETENTE para conocer la acción de nulidad interpuesta y, la PÉRDIDA DEL INTERÉS PROCESAL y EL ABANDONO DE TRÁMITE en la acción de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta por el ciudadano SALVATORE LUCCHESE SCALETA, titular de la cédula de identidad n.° 21.032.178, actuando en su propio nombre y en su carácter de Director General de la Policía Municipal de San Diego del Estado Carabobo, designación que consta de Resolución signada con el n.° 344-2004 de fecha 8 de noviembre de 2004 y publicada en Gaceta Municipal de San Diego del Estado Carabobo Número Extraordinario 350, de fecha 02 de diciembre de 2004, ratificada dicha designación mediante Resolución n.° 451-2008 de fecha 16 de julio de 2008, publicada en Gaceta Municipal de San Diego del Estado Carabobo Número Extraordinario 1085, asistido por el abogado A.R., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 19.042; contra el artículo 32.1 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, cuya última reforma fue publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.940 Extraordinario de fecha 7 de diciembre de 2009, “y consecuencialmente de la RESOLUCIÓN N° 508 emanada del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y de Justicia publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.070 de fecha 1 de diciembre de 2008 (…)”.

P. y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 13 días del mes de febrero de dos mil trece (2013). Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER

GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO

El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

Exp. Nº 11-1268

LEML/