Sentencia nº 1984 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 22 de Julio de 2003

Fecha de Resolución:22 de Julio de 2003
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:00-1266
Ponente:Antonio García García
Procedimiento:Recurso de Nulidad
 
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CONTENIDO

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO PONENTE: A.J.G.G.

El día 29 de mayo de 1997 el abogado J.I.M.D., en representación del ciudadano Semi Poliszuk Vaibish, solicitó la anulación de los artículos 17 a 24 de la ORDENANZA SOBRE CONSERVACION, DEFENSA Y MEJORAMIENTO DEL AMBIENTE EN EL MUNICIPIO MARACAIBO, dictada por el Concejo del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, publicada en la Gaceta Municipal correspondiente Nº 193 del 30 de noviembre de 1996.

Remitido a esta Sala el expediente por la Secretaría de la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, se pasa a decidir lo siguiente:

I ANTECEDENTES

El presente recurso fue interpuesto ante la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Político-Administrativa, el 29 de mayo de 1997, dándose cuenta del escrito y de sus anexos el 3 de junio de ese año, oportunidad cuando también se ordenó solicitar “la remisión del expediente administrativo correspondiente”.

El 8 de octubre de 1997 el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión del expediente al Pleno de esa Corte Suprema, por ser el competente para conocer de la demanda de conformidad con la Constitución de 1961.

El 12 de noviembre de 1997 se recibió el oficio del Síndico Procurador del Municipio Maracaibo el Estado Zulia, junto al cual se remitió copia del acta de sesión en la que se aprobó la ordenanza impugnada, a la vez que advirtió que no existía expediente administrativo alguno.

El 9 de diciembre de 1997 el Juzgado de Sustanciación de la Corte Suprema de Justicia admitió el recurso y ordenó la notificación del Alcalde del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, del Síndico Procurador de esa misma entidad y del Fiscal General de la República. Asimismo, por existir solicitud de declaratoria de mero derecho, se ordenó el pase del expediente al Pleno y, una vez que fuera devuelto, la publicación de un cartel para emplazar a los interesados.

Efectuadas las notificaciones, publicado el cartel en prensa y consignado luego en los autos ejemplar de la página en el que apareció, la Corte Suprema de Justicia en Pleno declaró la causa como de mero derecho, mediante fallo del 28 de julio de 1998, publicado el 11 de agosto de ese año.

El 13 de octubre de 1998 comenzó la primera etapa de la relación de la causa. El 28 de ese mes, oportunidad fijada para la realización del acto de informes, se dejó constancia de que las partes no comparecieron.

El 15 de diciembre de 1998 terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.

Una vez desaparecida la Corte Suprema de Justicia, el 14 de marzo de 2000 la Secretaría de la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia remitió el expediente a esta Sala Constitucional.

El 7 de abril de 2000 la Sala acordó notificar a los interesados en el juicio, de conformidad con el artículo 99 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por lo que se ofició tanto al Alcalde como al Síndico Procurador del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, así como al Fiscal General de la República.

Efectuadas las notificaciones, esta Sala pasa a decidir de la forma que sigue:

II FUNDAMENTO DEL RECURSO En el petitorio del recurso se solicitó la anulación de los artículos 17 a 24 de la ordenanza mencionada, “por considerar que los mismos violan en forma flagrante el artículo 68 de nuestra Carta Magna [de 1961] en concordancia con el artículo 12 ejusdem, protector del derecho a la defensa, así como también los artículos 1º de la Ley Penal del Ambiente relativo al ámbito de aplicación de la misma y el artículo 87 del Código Orgánico Tributario tendiente a la inconvertibilidad de las Sanciones Pecuniarias en Penas Privativas de Libertad”. Sin embargo, la lectura del recurso permite constatar que también se pretende la anulación de los artículos 25 y 26.

Los artículos 17 a 24 forman parte de capítulo de la ordenanza que regula el procedimiento para la imposición de “multas por terrenos desocupados y enmontados”. Los artículos 25 y 26 son las disposiciones comunes al capítulo mencionado y al capítulo que se destina a las multas “por acciones que afectan el aseo de la ciudad”. En todos ellos se lee:

Artículo 17: El propietario de todo terreno enmontado o contentivo de desechos materiales sea o no biodegradable será objeto de proceso sancionatorio, el cual se iniciará de oficio o a instancia de parte.

Artículo 18: La denuncia será formulada por ante la Policía Municipal y deberá expresar la ubicación o dirección del inmueble objeto de las mismas, así como también las características de los daños causados o por causar al ambiente.

Artículo 19: Admitida la denuncia, la autoridad competente instruirá el expediente, procediendo a ubicar al propietario del inmueble a través del Catastro digitalizado o cualesquiera otras técnicas o mecanismos que permitan tal identificación, solicitando para el caso que fuere necesario la información técnica de la Dirección de Catastro de la Alcaldía del Municipio Maracaibo.

Artículo 20: Cuando el Instituto de Policía Municipal tenga conocimiento de los supuestos de hecho contenidos en el Artículo 17 de la presente Ordenanza, iniciará de oficio el procedimiento sancionatorio.

Artículo 21: Identificado el propietario del terreno desocupado, enmontado o contentivo de desechos contaminantes del ambiente, se le notificará del procedimiento que se inicia, a través de acto debidamente motivado, contenido en boleta de citación. En dicha boleta se le ordenará su comparecencia al segundo (2do.) día hábil siguiente después de citado, por ante la autoridad competente. La boleta expresará de forma clara la identificación del transgresor, su dirección, la falta que se le imputa y la hora de comparecencia.

Artículo 22: Llegado el día y hora fijados para la comparecencia, el transgresor explanará los alegatos y defensas que juzgue convenientes. La autoridad que conozca de la falta valorará las circunstancias atenuantes o agravantes e impondrá la multa en el mismo acto, y se le ordenará la limpieza del terreno enmontado a fin de que se restablezca el orden público infringido. De lo actuado se levantará un acta.

Artículo 23: Impuesta la multa, el funcionario competente expedirá una planilla de liquidación, la cual deberá cancelar dentro de los tres (3) días hábiles siguientes por ante la Tesorería Municipal o en el lugar donde se le indique o el multado consignara copia de la planilla de pago o en el expediente (sic).

Artículo 24: Transcurrido que sea el lapso para cancelar la planilla correspondiente, sin que hubiere en el expediente respectivo constancia de que el transgresor ha cancelado la multa, el funcionario que conoce del procedimiento mediante auto declarando la conversión de la multa en arresto proporcional, ordenándose al Comandante de la Policía Municipal la detención del infractor, mediante un acto debidamente motivado en el cual se expondrán las razones de hecho y de derecho de dicha decisión. Asimismo queda facultado para determinar un lugar especial de detención (sic).

Artículo 25: Los funcionarios de la Policía Municipal competentes para imponer multas llevarán un registro de las mismas y mensualmente pasarán a la Tesorería Municipal una relación de ellas.

Artículo 26: Si el día y hora fijados para la comparecencia no asistiera el transgresor, la autoridad policial competente ordenará el traslado del infractor contumaz a su Despacho. Si no existieran causas justificadas para su inasistencia se ordenará su detención por un lapso de veinticuatro (24) horas

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El recurrente, aunque transcribe varias normas de la Constitución de la República de 1961 y de la Constitución del Estado Zulia, sin indicar siempre en qué forma son violadas, en definitiva hace las siguientes denuncias concretas:

- Usurpación de funciones:

En primer lugar sostuvo que el Concejo del Municipio Maracaibo del Estado Zulia ejerció un poder que correspondía al Congreso de la República, al “tipificar como penalizables conductas cuya ajuricidad (sic) ha sido precisamente determinada en una ley especial de rango nacional, como lo constituye la Ley Penal del Ambiente”. Según expuso, ello incluso “vicia de nulidad absoluta todo el contenido normativo de esta ordenanza”.

En especial, el actor afirmó que el artículo 24 de la ordenanza viola la reserva legal a favor del Poder Nacional, contenida en el numeral 24 del artículo 136 de la Constitución de 1961, según el cual, entre otras, la legislación penal es de la competencia nacional. De acuerdo con el recurrente, el Poder Legislativo Nacional se reservó de forma expresa “la tipificación del delito penal ambiental” al sancionar la Ley Penal del Ambiente, por lo que excluyó “axiomáticamente a cualquier otro ente público para la tipificación de tales conductas y su correspondiente sanción si ha (sic) esta hubiese lugar”.

- Violación del derecho a la defensa y al debido proceso:

Según el recurrente, el artículo 19 de la ordenanza vulnera el derecho a la defensa al establecer “un procedimiento sumario”, en el que “en forma unilateral, sin ningún tipo de sustanciación la autoridad competente establece la sanción antes de la fase de cumplimiento voluntario”.

Igual violación se produciría con el artículo 22, que permite imponer “una multa en el mismo acto de citación al ‘supuesto transgresor’, sin ningún tipo de procedimiento previo, ni fase de cognición, sin abrirse el contradictorio, etapas estas que permiten al administrado el ejercicio del derecho a la defensa, aportando al expediente administrativo las razones de hecho y de derecho que pueda oponer a la pretensión de la administración”.

Asimismo, denunció el actor que existe violación al derecho a la defensa en el artículo 23, por cuanto se obliga al pago de la multa, “sin permitirse el ejercicio de los distintos recursos de naturaleza administrativo o jurisdiccionales previstos”. Al respecto indicó que se trata de una reproducción del principio conocido como “solve et repete”, porque supedita la defensa al pago de dinero, con lo que se limita el derecho constitucional.

Por las razones que fueron expuestas para afirmar la violación del derecho a la defensa, el recurrente denunció que tambien se vulnera el derecho al debido proceso.

- Violación de Código Orgánico Tributario:

Por otra parte, el recurrente sostuvo que se violó el artículo 87 del mencionado Código, según el cual “las sanciones pecuniarias no son convertibles en penas privativas de la libertad sino que se harán efectivas como obligaciones civiles”. Al efecto alegó que “al contrario de la multa en Derecho Penal que si puede convertir el arresto o prisión proporcional (sic), la sanción pecuniaria administrativa no se puede convertir en pena privativa de la libertad”.

- Violación del artículo 1 de la Ley Penal del Ambiente:

El recurrente, insistiendo en que la ordenanza es un “acto sub-legal”, denunció también la violación de la Ley Penal del Ambiente, en su artículo 1, según el cual ese texto “tiene por objeto tipificar como delitos, aquellos hechos que violen las disposiciones relativas a la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente, y establece las sanciones penales correspondientes. Asimismo, determina las medidas precautelativas, de restitución y de reparación a que haya lugar”.

Según el actor, la coexistencia de la Ley Penal del Ambiente y de la ordenanza impugnada hace que una misma conducta esté regulada “por dos normas jerárquicamente distintas”.

III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Para decidir la Sala observa: - Sobre la denuncia de usurpación de funciones:

Denunció el actor que el Concejo del Municipio Maracaibo del Estado Zulia usurpó, al dictar la ordenanza impugnada, el poder del extinto Congreso de la República, al “tipificar como penalizables conductas cuya ajuricidad ha sido precisamente determinada en una ley especial de rango nacional, como lo constituye la Ley Penal del Ambiente”. En su criterio, ello incluso viciaría “de nulidad absoluta todo el contenido normativo de esta ordenanza”. Destacó al efecto que concretamente el artículo 24 de la ordenanza viola la reserva legal contenida en el numeral 24 del artículo 136 de la Constitución de 1961, según el cual la legislación penal es una de las materias de la competencia nacional. Al efecto expuso el accionante que el Poder Legislativo Nacional se reservó de forma expresa “la tipificación del delito penal ambiental”, al sancionar la Ley Penal del Ambiente, por lo que excluyó “axiomáticamente a cualquier otro ente público para la tipificación de tales conductas y su correspondiente sanción si ha (sic) esta hubiese lugar”.

Al respecto se observa:

Ciertamente, como lo advierte el actor, la Constitución de la República reserva al Poder Nacional la legislación en materia penal. El demandante invoca al efecto el numeral 24 del artículo 136 de la Constitución de 1961, vigente para la fecha de su recurso, pero es el caso que el actual Texto Fundamental repite dicha reserva en el numeral 32 del artículo 156.

La historia constitucional venezolana ha venido marcada por la permanente previsión de una reserva de ley a favor del Poder Nacional, inspirada en las más avanzadas corrientes políticas y jurídicas, a fin de evitar que ciertas materias de especial trascendencia sean reguladas por órganos distintos al Parlamento, depositario de la voluntad popular -según la concepción clásica, si bien hoy en día parcialmente abandonada-, ni por actos diferentes a la ley, único texto -también según la doctrina ya clásica- rodeado de las garantías imprescindibles para legitimar la imposición de conductas a la población.

La lista de materias reservadas siempre ha sido larga, en especial en un Estado como el venezolano que, incluso en épocas de sedicente federalismo, ha adoptado figuras cercanas al Estado unitario y centralizado. Por supuesto, la única manera de saber en cada ordenamiento cuáles son las materias de la reserva legal es a través de la consulta del texto constitucional: éste enumera los casos; fuera de ellos, se autoriza la normación por otros órganos o por otros actos, siempre que se respete el principio de la competencia y de la jerarquía.

La legislación penal tradicionalmente ha sido reservada entre nosotros al Poder Nacional, de la misma manera como se ha hecho en los ordenamientos jurídicos que han servido de inspiración o referencia al nuestro. La razón es evidente, sobre todo al pensar en la realidad histórica en la que surgió el principio de la reserva legal: la tipificación de ciertas conductas como punibles debe venir rodeada de las máximas garantías, y la mayor de ellas es la de que sea establecida por el propio pueblo a través de los representantes que ha elegido y por un acto con vocación de estabilidad y que es fácilmente conocido por todos, como es la ley.

Ningún órgano distinto del parlamentario ni un acto distinto a la ley servirían para garantizar efectivamente la protección que merece el individuo, la necesidad de conocer con precisión las consecuencias de sus conductas. Es cierto que los órganos deliberantes, regionales o locales, también son –al menos en Venezuela- representantes de la voluntad del pueblo que les eligió y, asimismo, es cierto que de ellos emanan actos con idéntica abstracción y generalidad que la ley nacional. Ello, sin embargo, no puede conducir a perder de vista la inconveniencia de que cada ente menor –estados o municipios- regule la materia penal de manera distinta, en posible atentado contra la seguridad jurídica, la cual exige que todo habitante del territorio nacional sepa, de antemano, la legislación penal a la que está sujeto. Por ello, la legislación penal sólo puede ser nacional, y así lo consagra expresamente nuestra Constitución.

Ahora bien, la reserva de la materia penal a favor del Poder Legislativo Nacional no implica el rechazo a la posibilidad, para órganos distintos al Parlamento nacional, de calificar como faltas ciertas conductas y, al hacerlo, prever una sanción. Por ello, desde hace mucho se reconoce la existencia de un Derecho Administrativo Sancionador como disciplina jurídica distinta del Derecho Penal, y a la precisión del ámbito de cada uno se han dedicado ingentes esfuerzos doctrinales.

Se parte de esta idea: la penalización de conductas exige celo especial debido a sus graves consecuencias, pero no puede extremarse al punto de desconocer la necesidad de que conductas menores, pero censurables, encuentren sanción sin tener que pasar por la dificultad que implica la ley nacional. Los temas locales, como es el caso de autos, son un ejemplo típico: resulta excesivo pretender que sólo un órgano nacional, de la relevancia de un Parlamento, puede legislar sobre un asunto que sin duda tiene trascendencia –por algo se sanciona-, pero que no supera los linderos de una localidad.

Si bien los límites entre Derecho Penal y Derecho Administrativo Sancionador pueden, en ocasiones, parecer difusos, con el peligro de que se confundan uno y otro, lo cierto es que existen. Pena y sanción son nociones equivalentes en el lenguaje ordinario, pero que admiten una diferenciación. Cada noción es el centro de atención de cada una de esas disciplinas jurídicas y, desde el nombre mismo de éstas, ello puede notarse.

Lo imprescindible, entonces, es precisar si se está realmente en presencia de una materia penal, que como tal esté reservada al legislador nacional, pues la tipificación de delitos y la previsión de penas constituye el ámbito del Derecho Penal, mientras que la descripción de faltas administrativas y la disposición de sus correspondientes sanciones es el centro del Derecho Administrativo Sancionador.

No se trata, advierte la Sala, de simple semántica: si bien puede darse el caso de delitos disfrazados de faltas administrativas y de penas disfrazadas de sanciones también administrativas -con lo que el nombre que reciben bien podría ser un eufemismo para ocultar una realidad-, lo cierto es que el dinamismo de la sociedad exige mayor sencillez para la sanción de determinadas conductas: no sería necesaria la ley nacional para ordenar la sanción de conductas censurables socialmente pero de escasa gravedad. Haría siempre falta la ley, pues el acto sub-legal –así sea normativo- no es suficiente, pero no tiene por qué ser nacional.

Esa mayor sencillez, por supuesto, impide que las sanciones que se establezcan fuera de la ley nacional sean privativas de libertad: la libertad personal constituye un bien tan preciado que jamás podría privarse de ella por una falta de naturaleza administrativa, prevista por una ordenanza y controlable por el propio Ejecutivo.

Así, pese a las dificultades teóricas –en las que no debe entrar la Sala ahora- existe una nota esencial para distinguir el Derecho Penal del Derecho Administrativo Sancionador: el primero suele caracterizarse por la sanción privativa de libertad, aunque no siempre deba preverla; el segundo jamás conocerá de las mismas, debiendo limitar su alcance a otras formas de sanción. De hecho, mientras que las multas son la sanción típica del Derecho Administrativo, ellas tienen poca importancia en el Derecho Penal y, en ocasiones, son apenas el complemento de una pena de privación de libertad.

El legislador nacional podría convertir en delito, y sancionarlo con privación de libertad, conductas que podrían juzgarse como de escasa gravedad. Sin duda sería un exceso –controlable por la jurisdicción constitucional, en todo caso-, pero que, en principio, reúne las condiciones exigidas. Lo contrario sí sería totalmente inaceptable: la privación de libertad es un límite infranqueable sólo superable por la Asamblea Nacional, y antes por el Congreso de la República. Ahora bien, la calificación como faltas de ciertas conductas menores, y siempre que su sanción no apareje la pérdida de la libertad, sí puede corresponder en ciertos casos a los estados y municipios.

Advierte la Sala que la precedente afirmación no implica el reconocimiento de un poder desmedido a estados y municipios, sólo limitado por la pérdida de la libertad: ellos pueden imponer sanciones sólo en los ámbitos materiales de su competencia. Si a los municipios, por ejemplo, corresponde la atención del urbanismo o del aseo y ornato de la ciudad, es natural que le corresponda también disponer faltas y sancionar a los infractores, pues, con ello, no hacen más que cumplir con su propia competencia y se obliga a los particulares a asumir conductas que permitan al ente público cumplir sus cometidos. Desde esa premisa, es jurídicamente válida la existencia de faltas administrativas que escapan del Derecho Penal, pues su justificación es una muy distinta a la de las penas.

La falta administrativa consiste, precisa la Sala, en la violación de una regla de conducta cuyo control está a cargo de la Administración, en su carácter de tuteladora del interés colectivo. Como la Administración está encargada de velar porque la sociedad logre la satisfacción de sus necesidades, para ello puede quedar habilitada para sancionar a quienes infrinjan las normas que permitirían ese bienestar, siempre que la violación sea de escasa entidad y la sanción se corresponda precisamente con esa ausencia de gravedad. En el resto de los casos –conductas graves que merecen sanciones severas- sólo el legislador nacional y los jueces podrían actuar, el primero para reglar la situación y el segundo para castigar al culpable según la tipificación previa.

Esto último debe ser destacado por la Sala: en materia penal no sólo existe el límite indicado –tipificación por ley nacional-, sino que únicamente los jueces pueden imponer la sanción. En materia administrativa no es así: aparte de que los órganos deliberantes estadales y locales están habilitados para la tipificación, dentro de sus competencias respectivas, la imposición de la sanción le está permitida a la propia Administración estadal y local, sin necesidad de acudir a los órganos jurisdiccionales. Igual ocurriría con la Administración nacional: la falta debe preverla una ley de la Asamblea, pero su sanción toca al Poder Ejecutivo. Ello, claro está, no significa la ausencia de las debidas garantías procedimentales, como más adelante se insistirá.

Con base en lo precedente debe juzgarse la demanda interpuesta. Sobre ella se observa:

En primer lugar, el demandante sostuvo que el vicio de usurpación de funciones afectaría de “nulidad absoluta” toda la ordenanza.

Estima la Sala, sin embargo, que ello no resultaría cierto, ni siquiera en el caso en que realmente se produjese ese vicio en el caso concreto. No puede olvidarse que la ordenanza no es meramente sancionatoria, sino que regula conductas con el ánimo de lograr la protección ambiental. Así, si la defensa del ambiente es una competencia municipal, como lo dispone el artículo 178 de la Carta Magna, no sólo no existiría usurpación de funciones en todo aquello que no sea sancionatorio, sino que incluso sería el cumplimiento de una obligación constitucional, si se recuerda que la competencia en el Derecho Público no es únicamente poder: es también deber.

De esta manera, de haber invadido el Municipio Maracaibo del Estado Zulia el ámbito de la reserva del Poder Legislativo Nacional ello sólo sería predicable de las normas sancionatorias, y no de la totalidad de la ordenanza. Además, llama la atención de la Sala el hecho de que el demandante, si bien insiste en que produjo usurpación de funciones por preverse sanciones, en realidad sólo impugna uno de los dos capítulos que lo hacen.

En efecto, la ordenanza contiene dos capítulos sancionatorios, uno para el caso de “acciones que afectan el aseo de la ciudad” y otro para el de los “terrenos desocupados y enmontados”. Sin embargo, el demandante sólo impugnó el segundo. Aunque cada recurrente fija libremente su pretensión, habría sido más coherente impugnar los dos capítulos: si en ambos hay sanciones, ambos estarían viciados.

Según el recurrente, no se debió disponer sanción alguna en la ordenanza (aunque su demanda se centre en las previstas para el caso de terrenos desocupados y enmontados).

Al respecto observa la Sala, y basta remitirse a los artículos impugnados, precedentemente transcritos, que las sanciones que se establecen son de dos tipos, si bien las segundas sólo se producirían por excepción: en principio se impone una multa; en caso de no pagarla, ésta se convierte en arresto. Esa doble manera de sancionar la conducta calificada como falta obliga a esta Sala a realizar las diferenciaciones de rigor, en consonancia con las afirmaciones teóricas previas.

En efecto, es criterio de esta Sala que las normas de la ordenanza que imponen multa no son inconstitucionales, por cuanto se trata de faltas administrativas y no de delitos. Lo que se castiga es la infracción del deber de todo propietario de un terreno de mantenerlo libre de montes, todo ello con la intención de que la ciudad se conserve en buen estado. Es un deber del ciudadano de colaborar con el ente público en el mantenimiento del entorno, no sólo por estética sino también por sanidad.

No es necesario repetir lo que en párrafos previos se ha sostenido: no existe reserva legal a favor del Poder Nacional para prever faltas administrativas, siempre que el órgano que las contemple tenga competencia para actuar sobre la materia concreta en la que se produce la infracción. Como los municipios tienen por cometido constitucional la protección del ambiente y la conservación del entorno, es evidente que el Concejo Municipal puede legislar al respecto, incluso para establecer faltas y sanciones. Asimismo, al tratarse de una falta administrativa, es correcto que en la ordenanza se atribuya al Ejecutivo local la imposición de la sanción correspondiente.

Por lo expuesto, esta Sala considera que no existe inconstitucionalidad en las normas de la ordenanza que imponen la sanción en caso de que el propietario de un terreno desocupado lo mantenga sin la limpieza de montes que es exigible. Así se declara. Se reserva la Sala, para el análisis en párrafos posteriores, por tratarse de una denuncia distinta, la consideración acerca de la constitucionalidad del procedimiento fijado.

Ahora bien, es criterio de esta Sala que el artículo 24 de la Ordenanza impugnada -que permite la conversión de la multa en arresto- sí es inconstitucional. En él se lee:

Transcurrido que sea el lapso para cancelar la planilla correspondiente, si que hubiere en el expediente respectivo constancia de que el transgresor ha cancelado la multa, el funcionario que conoce del procedimiento mediante auto declarando la conversión de la multa en arresto proporcional, ordenándose al Comandante de la Policía Municipal la detención del infractor, mediante un acto debidamente motivado en el cual se expondrán las razones de hecho y de derecho de dicha decisión. Asimismo queda facultado para determinar un lugar especial de detención

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En criterio de esta Sala la conversión que permite el artículo transcrito es inconstitucional por usurpación de funciones, por cuanto el Concejo Municipal invadió la esfera de competencias del Poder Legislativo Nacional, al crear una auténtica pena. Además, la norma contenida en el artículo 24 permite una segunda usurpación de funciones, pues se habilita a la Administración a actuar de una manera que sólo es concebible en los jueces penales, convirtiendo, en el caso concreto, multas en arrestos.

Como se ha indicado, la privación de libertad sólo puede disponerla la ley nacional e imponerla un juez, al ser la pena por excelencia. Desde los orígenes mismos del Estado moderno, la garantía a esa libertad se ha considerado de imprescindible mantenimiento. No es casual que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos. De hecho, existe un recurso especial, con denominación propia, que sirve para protegerlo: el hábeas corpus. Basta recordar que, durante la vigencia de la Constitución de 1961, si bien erradamente se entendió que no podía existir la acción de amparo mientras no se hubiera dictado la ley que la regulase, no se negó la procedencia del hábeas corpus, recurso de tanta importancia que el propio Constituyente le dedicó una norma especial, en la que normó ciertos aspectos procesales.

Doctrina y jurisprudencia coinciden en que, con independencia del mayor o menor alcance que a veces pueda dársele al Derecho Administrativo Sancionador, jamás puede, por esa vía, privarse a nadie de su libertad. No desconoce la Sala, por supuesto, el grave problema que representa la falta de pago de las multas impuestas a quienes cometen infracciones, pero existen medios destinados a obtener el pago sin necesidad de ordenar el arresto del moroso.

Por tanto, la multa prevista en la ordenanza es válida; no así su conversión en arresto, por lo que esta Sala se ve obligada a anular el artículo 24 de la Ordenanza impugnada. Así se declara.

En preservación del principio de seguridad jurídica, sin embargo, esta Sala fija con carácter ex nunc los efectos de dicha declaratoria, por lo que no se anulan los actos dictados con base en la disposición anulada. Así se declara.

- Sobre la denuncia de violación del derecho a la defensa y al debido proceso:

El recurrente denunció también que tres artículos de la ordenanza vulneran el derecho a la defensa y el del debido proceso:

- El artículo 19, al establecer “un procedimiento sumario”, en el que “en forma unilateral, sin ningún tipo de sustanciación la autoridad competente establece la sanción antes de la fase de cumplimiento voluntario”.

- El artículo 22, que permite imponer “una multa en el mismo acto de citación al ‘supuesto transgresor’, sin ningún tipo de procedimiento previo, ni fase de cognición, sin abrirse el contradictorio, etapas estas que permiten al administrado el ejercicio del derecho a la defensa, aportando al expediente administrativo las razones de hecho y de derecho que pueda oponer a la pretensión de la administración”.

- Por último, el artículo 23, por cuanto se obliga al pago de la multa, “sin permitirse el ejercicio de los distintos recursos de naturaleza administrativo o jurisdiccionales previstos”. Al respecto indica que se trata de una reproducción del principio conocido como “solve et repete”, porque supedita la defensa al pago de dinero, con lo que se limita el derecho constitucional.

Al respecto observa la Sala:

- Respecto del artículo 19:

El demandante denuncia que el artículo 19 viola el derecho a la defensa y al debido proceso, porque permite imponer una sanción sin procedimiento previo y antes de que pueda procederse al “cumplimiento voluntario”. Ahora bien, observa la Sala que no resulta cierto que esa disposición tenga el contenido indicado por la parte actora, pues en él sólo se establece el procedimiento interno para determinar quién es el propietario de un terreno enmontado, una vez que se ha admitido una denuncia (o, agrega la Sala, que se actúe de oficio). Basta transcribir nuevamente el artículo impugnado, en el que se lee lo siguiente:

Artículo 19: Admitida la denuncia, la autoridad competente, procediendo a ubicar al propietario del inmueble a través del Catastro digitalizado o cualesquiera otras técnicas o mecanismos que permitan tal identificación, solicitando para el caso que fuere necesario la información técnica del la Dirección de Catastro de la Alcaldía del Municipio Maracaibo

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Por lo tanto, no existe violación alguna al derecho a la defensa en la norma transcrita, que sólo regula la manera como debe la Administración proceder a la determinación de la identidad del presunto infractor. Así se declara.

- Respecto del artículo 22:

Según el actor, el artículo 22 de la ordenanza impugnada permite sancionar sin procedimiento alguno, en absoluta violación del derecho a la defensa y al debido proceso.

Esta Sala observa, sin embargo, que la denuncia es infundada, por cuanto en el referido artículo 22 se muestra con claridad cómo se concede a la persona procesada una oportunidad para exponer sus “alegatos y defensas”. Con base en esa exposición la Administración valorará “las circunstancias atenuantes o agravantes” para adoptar su decisión, la cual deberá producirse en el mismo acto de defensa. La lectura del artículo impugnado así lo enseña:

Llegados el día y hora fijados para la comparecencia, el transgresor explanará los alegatos y defensas que juzgue convenientes. La autoridad que conozca de la falta valorará las circunstancias atenuantes o agravantes e impondrá la multa en el mismo acto, y se le ordenará la limpieza del terreno enmontado a fin de que se restablezca el orden público infringido. De lo actuado se levantará un acta

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Es falso, como se observa, que en ese artículo no se disponga procedimiento. Al contrario, se garantiza una oportunidad para la defensa del particular, a quien se le ha invitado, con antelación, a comparecer para que exponga sus defensas. Por supuesto, si el particular acudiera al acto ignorante del motivo por el que se llama, existiría violación a su derecho a la defensa, pero no a causa de la norma en sí misma, sino de su incorrecta aplicación por la Administración. Lo jurídicamente procedente es iniciar el procedimiento y asegurar la presencia del supuesto infractor, a quien se le notificará de la situación y se le permitirá exponer lo que a bien tenga. El artículo 22 de la ordenanza no lo impide; al contrario, lo garantiza.

Observa la Sala que la peculiaridad del procedimiento establecido en la ordenanza es que la decisión debe adoptarse en el mismo momento de la defensa, lo que no implica inconstitucionalidad alguna. Nada impide que se resuelva el caso de inmediato. Al contrario, la celeridad, como principio rector de la materia procesal, aconseja actuar con prontitud. Un procedimiento no es más garantista por ser más extenso. Lo esencial es que se decida con fundamento. Así, la Administración actúa -por denuncia o de oficio-, llama al interesado, se le atiende y, con base en lo que ella conoce y en las defensas del procesado, se decide lo que sea conducente. La defensa y la decisión pueden darse a la vez. Lo incorrecto sería no dar tiempo al particular para prepararse, y está claro que el artículo 22 sí concede ese tiempo.

Por lo expuesto, esta Sala desestima la presente denuncia, toda vez que el artículo 22 de la ordenanza impugnada no viola el derecho a la defensa. Así se declara. Advierte la Sala, en todo caso, que la Administración, para aplicar correctamente el referido artículo debe notificar al particular la falta que se le imputa, concederle un plazo para defenderse, escuchar efectivamente esas defensas y, por último, decidir con base en todo lo expuesto en el proceso, emitiendo una resolución motivada.

- Respecto del artículo 23:

El artículo 23 de la ordenanza establece un plazo de tres días hábiles para pagar la multa. Ello, según el actor, impide el ejercicio de recursos administrativos y judiciales, y constituiría una manifestación del llamado “solve et repete”. El contenido exacto de la disposición es el que sigue:

Artículo 23: Impuesta la multa, el funcionario competente expedirá una planilla de liquidación, la cual deberá cancelar dentro de los tres (3) días hábiles siguientes por ante la Tesorería Municipal o en el lugar donde se le indique o el multado consignará copia de la planilla de pago o en el expediente (sic)

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En criterio de esta Sala no existe violación al derecho a la defensa ni al debido proceso por el hecho de que se exija al particular el pago de la multa impuesta. Al contrario, se corresponde perfectamente con los principios que informan el Derecho Administrativo.

En efecto, constituye un principio general en el Derecho Administrativo –llevado luego a Derecho Positivo por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- que todo acto administrativo produce sus efectos de inmediato, por lo que debe ser cumplido sin dilación, salvo que se fije una oportunidad posterior para ello (principio de ejecutividad). De no cumplirse, la Administración dispone incluso del poder para lograrlo por sus propios medios, sin necesidad, salvo excepción, de recurrir a otros órganos estatales (principio de ejecutoriedad). Como consecuencia surge otro principio: el del carácter no suspensivo de los recursos administrativos o judiciales, por lo que si el afectado por una decisión pretende sustraerse de la obligación de cumplirla, deberá solicitar expresamente la suspensión de la medida, exponiendo las razones que lo justifiquen. Entretanto, deberá someterse a ella, así la haya recurrido.

De esta manera, lo que dispone el artículo 23 de la ordenanza impugnada es lo común, salvo que alguna norma legal disponga expresamente lo contrario, la multa impuesta debe ser pagada de inmediato (en el caso concreto, dentro del plazo de tres días hábiles a partir de su imposición), sin que tenga razón el accionante al considerar que ello le impidiría el ejercicio de recursos posteriores. Nada en la ordenanza hace pensar esa negación de los recursos contra la multa.

Parece creer el accionante que la única manera de garantizar la defensa contra una multa es la suspensión de su cobro a la espera de la decisión de recursos administrativos y judiciales, lo cual no es cierto. El legislador podría disponer esa suspensión automática, estableciendo una excepción a los principios mencionados, pero de no ser así se aplica la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y la decisión debe ser cumplida sin importar que se interponga un recurso en su contra. Por supuesto, a fin de proteger al particular en el caso concreto, se le permite solicitar la suspensión del acto, para lo que debe demostrar que el mismo, de ser aplicado, produciría un perjuicio irreparable o de difícil reparación. En todo caso, debe recordarse que la jurisprudencia ha negado que el simple pago de una multa constituya un perjuicio de esa naturaleza, toda vez que siempre se puede exigir repetición.

Observa la Sala que el demandante confunde dos supuestos: el pago inmediato de una multa que ha sido impuesta por una falta administrativa y la prohibición de exigir el pago de dinero para ejercer recursos administrativos y judiciales. Ciertamente, la doctrina y la jurisprudencia se han mostrado contrarias al pago de dinero para el acceso a la justicia, pero no es el caso de autos.

En efecto, sucede en ocasiones, y es lo que se censura, que la Administración dicta un acto y –ella misma o incluso la ley- imponen al afectado la carga de pagar una cantidad de dinero o constituir una fianza para ejercer recursos. Ello, por supuesto, implica un nuevo perjuicio, pues se supedita el derecho al recurso al pago de dinero. Es decir, aparte del contenido –la resolución de que se trate, cualquiera que sea- existiría la obligación de pago o caución, lo que resulta violatorio del derecho al acceso a la justicia, administrativa o jurisdiccional.

Ahora bien, observa la Sala que esa irregularidad no se produce cuando lo que se exige es el cumplimiento del acto dictado: si el contenido de la decisión es la imposición de una multa, su pago sí es exigible. No se trata de una nueva orden, cuyo único efecto es dificultar o imposibilitar la impugnación del acto, sino del acto en sí mismo. Sustraerse al pago de la multa no garantiza el acceso a la justicia, pero sí significa el incumplimiento de la orden administrativa. Si el particular recurre la decisión, bien puede luego solicitar su suspensión.

Por lo expuesto, se desestima la denuncia de inconstitucionalidad del artículo 23 de la ordenanza impugnada. Así se declara.

- Sobre la denuncia de violación del Código Orgánico Tributario y de la Ley Penal del Ambiente:

El recurrente también denunció la violación del artículo 87 del Código Orgánico Tributario, según el cual “las sanciones pecuniarias no son convertibles en penas privativas de la libertad sino que se harán efectivas como obligaciones civiles”. Al efecto alegó que “al contrario de la multa en Derecho Penal que si puede convertir el arresto o prisión proporcional (sic), la sanción pecuniaria administrativa no se puede convertir en pena privativa de la libertad”.

Asimismo denunció la violación de la Ley Penal del Ambiente, por cuanto ese texto dispone, en su artículo 1, que “tiene por objeto tipificar como delitos, aquellos hechos que violen las disposiciones relativas a la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente, y establece las sanciones penales correspondientes. Asimismo, determina las medidas precautelativas, de restitución y de reparación a que haya lugar”. Según el actor, la coexistencia de esa ley y de la ordenanza impugnada hace que una misma conducta esté regulada “por dos normas jerárquicamente distintas”.

Al respecto observa esta Sala:

Esta Sala reitera su jurisprudencia según la cual las ordenanzas no son actos de rango sub-legal, por lo que no están subordinadas a la ley. En nuestro ordenamiento jurídico existen tres niveles de legislación, todos de idéntico rango: el nacional, el estadal y el municipal. Es ese mismo rango el que, precisamente, permite que todas esas normas (leyes nacionales, leyes estadales y ordenanzas municipales) sean impugnables ante la jurisdicción constitucional, que está a cargo de esta Sala.

Ahora bien, el hecho de que se trate de actos de idéntico rango no significa que en determinados supuestos alguno de ellos no pueda sujetarse a otro. No es subordinación, pues no existe jerarquía. Es simplemente la manifestación del respeto a las competencias de cada ente, constitucionalmente fijadas. El Derecho Municipal es justamente una de las disciplinas jurídicas que mejor conoce la sujeción de un órgano deliberante a las leyes de otro: el nivel nacional está constitucionalmente habilitado para legislar sobre la materia municipal, por lo que existe la Ley Orgánica de Régimen Municipal, con base en la cual los municipios deben guiar su actuación.

En realidad lo que existe es la división constitucional del poder, con lo que a cada nivel territorial corresponde una parte del mismo, sin posibilidad de injerencia de otros órganos. En esa distribución puede resultar que los Concejos Municipales tengan que ajustar sus decisiones a normas nacionales o estadales, pero a la vez ocurre que, en muchos otros supuestos, los Municipios actúan con entera libertad, sin que ni la Asamblea Nacional ni los Consejos Legislativos de los Estados pueden limitar ese poder. Se trata, entonces, de un asunto de competencia y no de jerarquía, como pretende hacerlo ver la parte demandante.

No sucede sólo en el ámbito local. A nivel nacional se conocen casos de leyes que, aun compartiendo jerarquía, mantienen una relación que hace que el mandato de una sea una limitación para la otra, con lo que queda apartado el principio según el cual la ley posterior deroga la anterior. Son casos en los que la ley posterior no puede innovar respecto de la anterior, por impedirlo el ordenamiento. Dejando de lado el siempre espinoso tema de las leyes orgánicas -sobre cuyo rango no cesan las discusiones- puede citarse el ejemplo de las leyes habilitantes, que fijan el límite al poder presidencial para dictar un decreto-legislativo.

Como las relaciones entre todos esos textos (ley habilitante y decreto-legislativo; ley nacional, ley estadal y ordenanza municipal) no se rigen por el principio de jerarquía, no es correcto jurídicamente denunciar la ilegalidad del texto que, en el caso concreto, debió haberse sujetado a otro. Como se trata de un reparto constitucional de competencias, cualquier violación al orden establecido representará una inconstitucionalidad: si el Presidente actúa fuera de la delegación, se viola la norma que permite el ejercicio excepcional de poderes legislativos; si un Concejo Municipal regula una materia que corresponde legislar a Poder Nacional lo que habrá es una usurpación de funciones. De esta manera, no existe la ilegalidad de las leyes (o actos de rango legal), que es lo que, en dos denuncias, afirma el actor.

Lo expuesto sería suficiente para desestimar las denuncias del demandante, referidas a la violación de dos leyes: el Código Orgánico Tributario y la Ley Penal de Ambiente. Ahora bien, es deber de esta Sala precisar el verdadero alcance de la violación alegada. Al respecto se observa:

La denuncia de violación del Código Orgánico Tributario en realidad consiste, en este caso, en una denuncia de usurpación de funciones: la ordenanza dispone la conversión de las multas en arresto, cuando la sanción privativa de la libertad está reservada al Poder Nacional. Es lo que, planteado erróneamente, hacer ver el actor. Ahora bien, ya esta Sala ha declarado en el apartado correspondiente la inconstitucionalidad del artículo 24 de la ordenanza por usurpación de funciones, por lo que es innecesario insistir al respecto.

Por otra parte, el accionante afirmó que se viola la Ley Penal del Ambiente, toda vez que ese texto tipifica los delitos y las medidas cautelares respecto de “aquellos hechos que violen las disposiciones relativas a la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente”. Se trata, nuevamente, de una denuncia de usurpación de funciones, por cuanto se plantea que los municipios no pueden regular una materia que se ha reservado, por ley, el Poder Nacional.

Ya ha afirmado esta Sala en el apartado correspondiente que los municipios pueden válidamente dictar ordenanzas en materia ambiental, toda vez que la protección del medio es una de sus competencias reconocidas por la Constitución. De hecho, la relevancia de esa competencia hace que esté compartida por todos los niveles territoriales: todo ente público está obligado a velar por sus habitantes y no cabe duda de que la protección del entorno donde se desarrolla la vida es una manera de hacerlo.

Ahora bien, en virtud del principio de competencia, es cierto que cada ente territorial debe tener definidos los límites de su actuación, por lo que, aunque en principio se tenga poder para actuar en determinada materia, será necesario precisar si puede hacerlo de una manera concreta. Lo que denuncia el actor, al afirmar que se viola la Ley Penal del Ambiente, es que el Municipio Maracaibo del Estado Zulia violó la reserva legal del Poder Nacional, por cuanto sólo por ley nacional se tipifican delitos.

Al efecto ha declarado la Sala en los párrafos previos que la ordenanza impugnada no tipifica delitos sino faltas administrativas, dentro de la competencia municipal, por lo que no existe usurpación de funciones. No puede entenderse, además, que la sanción de una ley nacional para la protección del ambiente implica la pérdida del poder de los municipios para ejercer su competencia en esa materia, siempre que el ente local no vaya más allá de lo que tiene permitido. Aceptar la denuncia del accionante implicaría negar la competencia municipal para proteger el ambiente e, incluso, para algunas otras de sus atribuciones. La Ley Penal del Ambiente, así como otras leyes nacionales, pueden perfectamente convivir con ordenanzas municipales, con un solo límite: que ninguno de esos textos invada la esfera de otro.

Por lo expuesto, se desestiman también estas dos denuncias del actor. Así se declara.

IV DECISION Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

PARCIALMENTE CON LUGAR la presente acción y ANULA el artículo 24 de la ORDENANZA SOBRE CONSERVACION, DEFENSA Y MEJORAMIENTO DEL AMBIENTE EN EL MUNICIPIO MARACAIBO, dictada por el Concejo Municipal del Distrito Muñoz del Estado Apure, publicada en la Gaceta Municipal Nº 193 del 30 de noviembre de 1996.

SEGUNDO

ORDENA la publicación íntegra de este fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta del Municipio Maracaibo del Estado Zulia. En ambas se indicará en el sumario lo siguiente: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que anula el artículo 24 de la Ordenanza sobre Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente en el Municipio Maracaibo”.

TERCERO

FIJA el inicio de los efectos del presente fallo a partir de su publicación en la mencionada Gaceta Municipal.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenando. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 22 días del mes de julio del año dos mil tres. Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

IVAN RINCON URDANETA

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G.G. JOSE MANUEL DELGADO OCANDO Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. 00-1266