El silencio administrativo en el ámbito de la Ley 107-13 de República Dominicana

AutorDaniela Urosa Maggi
Páginas861-881

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Introducción

La Ley 107-13 de República Dominicana constituye, sin duda, una Ley de avanzada en el ámbito del Derecho Administrativo Iberoamericano, muy especialmente en el marco de las leyes reguladoras del procedimiento administrativo y las relaciones jurídicas de la Administración y los ciudadanos.

En efecto, se trata de una Ley que redimensiona el procedimiento administrativo, su finalidad y objetivos, en un todo acorde con las más recientes tendencias del Derecho Administrativo comparado. Así, si bien el procedimiento mantiene su naturaleza jurídica de cauce formal de la acción administrativa, esta moderna Ley le otorga un alcance y justificación mucho más profundo del que normal-mente tenía: el procedimiento administrativo ya no solo se concibe como garantía formal del principio de legalidad, es decir, de adecuación formal del actuar administrativo a la Ley, ni es únicamente garantía del derecho de petición y del derecho a la defensa del ciudadano en sus relaciones jurídico-administrativas. El procedimiento administrativo es, además, garantía formal del principio de eficacia administrativa. En definitiva, se busca garantizar que la Administración actúe conforme a la Ley, garantice los derechos de los ciudadanos, especialmente su derecho de petición, a la tutela efectiva y a la participación en los asuntos públicos y, además, sea eficiente y eficaz en el cumplimiento de sus funciones.

De allí la relevancia que la Ley 107-13 da al derecho a la buena administración, cuyos atributos enuncia su artículo 4 y el carácter servicial de la Administración Pública, pues esta debe su actuación al servicio de los ciudadanos.

En el marco de esta moderna y completa legislación, destaca por su novedad y originalidad un aspecto muy concreto del procedimiento administrativo: la regulación del silencio administrativo y de las consecuencias de la falta de decisión expresa y oportuna de la Administración en el marco de procedimientos de dictado de actos administrativos.

En ese sentido, se trata de una regulación legislativa sin precedentes en el Derecho comparado, al menos en Iberoamérica, pero absolutamente acertada

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en su contenido y alcance, pues enfoca correctamente el problema de la inactividad administrativa en el marco del procedimiento administrativo, otorgando a los ciudadanos efectivos mecanismos para el restablecimiento de sus derechos o intereses cuando esta ocurre. Para llegar a ello, la Ley opta por eliminar la figura del silencio administrativo, salvo excepciones en ella previstas, y se centra en la verificación de la inactividad contraria a derecho, frente a la cual el interesado podrá ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva.

En las siguientes páginas, estudiaremos cuál ha sido ese tratamiento establecido en la Ley 107-13 frente a la inactividad administrativa y cómo se traduce en la práctica, de modo que pueda servir de modelo para una eventual reforma de la figura del silencio administrativo en Venezuela.

1. Precisiones terminológicas: Inactividad administrativa vs silencio administrativo
1.1. Inactividad administrativa Inactividad formal e inactividad material

La inactividad administrativa puede definirse como el incumplimiento por omisión de la actuación administrativa jurídicamente debida, esto es, como el incumplimiento de cualquier deber de actuación u obligación de hacer o dar que el ordenamiento jurídico imponga a la Administración1. Es la pasividad, la inercia o falta de actuación de la Administración frente a un deber u obligación.

Se trata de una noción jurídica cuyo estudio emprendiera en 1962 NIETO2y que permitió replantear el alcance de la justicia administrativa, centrada

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hasta entonces en el acto administrativo y su nulidad, para entender que también la falta de actuación administrativa es ilegal y los perjuicios que cause pueden ser reclamados y condenados por el juez contencioso-administrativo.

Tradicionalmente, la inactividad administrativa se ha estudiado según la siguiente tipología: inactividad formal e inactividad material, distinguiéndose así según el contenido -formal o material- de la obligación incumplida.

En el primer caso, la «inactividad formal», se define como la pasividad de la Administración frente al cumplimiento de sus deberes jurídicos de contenido puramente formal, como serían el deber de dar oportuna respuesta en el marco de un procedimiento administrativo, el deber de instrucción o tramitación del procedimiento, el deber de dar impulso procedimental, el de practicar las notificaciones debidas, entre otros.

Por su parte, la «inactividad material» sería el incumplimiento de las obligaciones sustantivas de hacer o dar que el ordenamiento jurídico impone al órgano administrativo, pasividad o incumplimiento que puede ser, entre otras muchas, la falta de prestación de un servicio público, la falta de ejercicio de la actividad de policía, la inactividad reglamentaria, la falta de ejercicio de la potestad sancionadora, el incumplimiento de obligaciones contractuales o la falta de ejecución de un acto administrativo, entre otras muchas.

Ambas manifestaciones de inactividad pueden verificarse de manera separada o bien conjuntamente, cuando la pasividad de la Administración implica tanto una falta de decisión expresa -inactividad formal- como el incumplimiento de una obligación sustantiva -inactividad material-.

1.2. El silencio administrativo y su funcionalidad

El silencio administrativo es definido como la ficción de pronunciamiento que la Ley establece en beneficio del interesado y en virtud de la cual se considera estimada -silencio positivo- o desestimada -silencio negativo- la solicitud de aquel cuando la Administración incumple el deber de resolver3.

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El silencio administrativo negativo, en concreto, es una institución tradicional y característica del Derecho Administrativo formal, que surge en Francia como respuesta concreta al sistema objetivo de revisión de la actuación de la Administración, llevada a cabo a través del recurso por exceso de poder, que solo permitía el control de nulidad de actos administrativos. Por tanto, ante la falta de respuesta expresa y oportuna se entendió que operaba el silencio administrativo a fin de poder «impugnar» y «anular» ese «acto presunto» que se escondía tras la falta de pronunciamiento.

Ahora bien, ese silencio administrativo negativo ha tenido, tradicionalmente, una doble funcionalidad. Así, de una parte, ha cumplido una «función procesal»: la posibilidad de acceder a la justicia administrativa para solicitar la nulidad del acto administrativo, a pesar de que la Administración no se haya pronunciado oportunamente respecto del recurso administrativo planteado en contra de ese proveimiento. Esa función procesal, debe insistirse, se fundamentó en sus inicios en la concepción revisora de la justicia administrativa. Si el contencioso-administrativo solo conoce y controla «actos administrativos previos» dictados en un procedimiento administrativo, entonces, a falta de acto expreso no puede garantizarse el acceso a la justicia.

Pero también, y de otra parte, la figura del silencio administrativo ha cumplido una «función sustantiva», como lo es servir de garantía del derecho de petición y a la oportuna y adecuada respuesta. Y es que la figura del silencio administrativo se justifica para paliar, aunque medianamente, la ausencia de respuesta y la inseguridad jurídica que esta implica, más allá de la sola garantía del derecho a la defensa y la posibilidad de intentar los recursos ulteriores. No obstante, lo cierto es que el silencio administrativo no satisface plenamente ese derecho a la oportuna y adecuada respuesta -ni aun siquiera cuando se trata del silencio positivo-, pues evidentemente un «acto presunto» no es capaz de sustituir el acto expreso y motivado que solicitó el particular, y solo sirve como remedio temporal frente a la falta de decisión expresa.

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1.3. Diferencias fundamentales entre inactividad administrativa y silencio administrativo

La inactividad de la Administración no puede ser asimilada al silencio administrativo. No es equiparable, siquiera, a la inactividad formal. El silencio es consecuencia de la inactividad formal, pero no es la inactividad misma.

En otros términos, no son equiparables silencio administrativo e inactividad formal: el silencio es la consecuencia jurídica que opera ante la ausencia de decisión administrativa oportuna, es decir, el silencio administrativo es la consecuencia jurídica inmediata de la inactividad formal, establecida en la ley para permitir el ulterior derecho a la defensa. De ese modo, aunque opere el silencio persiste la inactividad formal, pues el silencio no remedia la inactividad, esta se mantiene hasta tanto se cumpla el deber de decidir expresamente.

Compartimos la opinión de GÓMEZ PUENTE en el sentido de que no puede «confundirse» la inactividad formal con el silencio administrativo, pues...

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