Decision of Juzgado Superior Septimo en lo Civil y Contencioso Administrativo. of Caracas, of August 12, 2011

Exp. Nº 2665-10

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR SÉPTIMO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

DE LA REGIÓN CAPITAL.

201° y 152°

Parte recurrente: Delicatesses Plaza del Estudiante, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil II de la circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 07 de noviembre de 2003, bajo el Nº 40, Tomo 160-A-Sgdo .

Apoderado Judicial de la parte recurrente: Abogado A.R.C.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 29.792.

Parte recurrida: Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy del Estado Miranda.

Motivo: Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra la Boleta de Notificación de fecha 30 de noviembre de 2009, suscrita por la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy del Estado Miranda, mediante la cual se resuelve imponer sanción de multa a la empresa Delicatesses Plaza del Estudiante, C.A., ya identificada.

Habiéndose fijado la oportunidad para la presentación de los informes por escrito en fecha 28 de enero de 2011, y cumplidas todas las formas del procedimiento, conforme al artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, este Juzgado mediante auto de fecha 24 de marzo de 2011, dijo “vistos” en la presente causa; y llegada como ha sido la oportunidad para dictar sentencia en la presente controversia, este Tribunal lo hace en los siguientes términos:

-I-

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

La representación judicial de la Sociedad Mercantil recurrente fundamentó el presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Alega que en fecha 29 de enero de 2009, recibió visita de un Supervisor del Trabajo y de la Seguridad Social e Industrial, adscrito a la Unidad de Supervisión Charallave de la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy, a fin de practicar una inspección integral.

Arguye que en fecha 23 de marzo de 2009, nuevamente recibió una visita del mismo tenor, con el objeto de practicar una reinspección para verificar el cumplimiento de algunos requerimientos efectuados en la inspección integral practicada previamente.

Aduce que en fecha 14 de abril de 2009, se apertura un expediente administrativo ante el Servicio de Sanciones de la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy, con base en la información levantada en la reinspección que se hiciera.

Señala que en fecha 29 de abril de 2009, presentó escrito de contestación en el procedimiento administrativo instaurado en su contra y, posteriormente el 05 de mayo de ese año, promovió pruebas.

Expone que en fecha 02 de octubre de 2009, fue notificada del contenido Oficio de data 30 de septiembre de 2009 y, de la P.A. Nº 0333/2009, emanados del Inspector del Trabajo en los Valles del Tuy, en la cual se impone sanción de multa equivalente a catorce mil setecientos ochenta y cinco Bolívares Fuertes con setenta y tres céntimos (Bsf. 14.785,73).

Explana que en fecha 08 de octubre de 2009, interpuso recurso de reconsideración ante el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, de conformidad con lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Reseña que en fecha 13 de octubre de 2009, el Inspector del Trabajo acordó oír el recurso interpuesto y ordenó la remisión del expediente al superior jerárquico.

Relata que en fecha 17 de diciembre de 2009, la Inspectoría del Trabajo le notifica de la imposición de una nueva multa por la cantidad equivalente a cuatrocientos veintiocho mil setecientos ochenta y seis Bolívares Fuertes con diecisiete céntimos (Bsf.428.786,17), monto que contiene el monto de la primera multa y el cálculo de multas sucesivas hasta el 30 de noviembre de ese año.

Denuncia la vulneración del artículo 49 Constitucional, por cuanto la imposición de nuevas sanciones, no está contemplada en la ley (principio de legalidad) que rige la materia; denuncia que deviene por cuanto a su decir, la Ley Orgánica del Trabajo no estatuye de forma expresa la aplicación de multas sucesivas, por supuestos incumplimiento del pago de una multa, cuya reconsideración se encuentra pendiente.

Afirma que la multa impuesta resuelve una condena por los mismos hechos por los cuales ya había sido juzgada con anterioridad, y que ésta además resultaba ser superior.

Denuncia la transgresión del derecho a la defensa, por cuanto, una vez presentado el recurso de reconsideración, no se podía dar cumplimiento al pago, por encontrarse pendiente el resultado de ese recurso y hasta tanto éste no se resolviera no podían aplicarse otras medidas sancionatorias.

Denuncia la vulneración a la tutela judicial efectiva, a que hace referencia el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que la imposición de la nueva sanción, le induce a renunciar a su derecho a la defensa, ya que pese haber interpuesto el recurso administrativo, le impusieron nueva sanción sin haber transcurrido los lapsos para decidir.

Denuncia el quebrantamiento de lo previsto en el artículo 59 de la Ley Orgánica del Trabajo, que establece que en caso de conflictos de norma debe prevalecer las del trabajo: sustantivas o adjetivas, y que en el caso de marras se aplicaron preferentemente disposiciones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos., conculcándose lo preceptuado en el artículo 5 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo y artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, referido a la prelación de las fuentes en los procedimientos administrativos laborales y especiales, respectivamente.

Denuncia la transgresión del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que permite la impugnación de un acto afectado de inconstitucionalidad o ilegalidad, ya que mientras impugnaba la sanción primaria, la Administración la vuelve a sancionar sin tomar en cuenta que se había intentado recurso de reconsideración previamente.

Destaca que el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, prohíbe realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos particulares, sin que previamente se haya dictada una decisión que sirva de fundamento a tales actos, aludiendo en tal sentido, que se vio perturbada con la nueva sanción sin que existiera una decisión previa al recurso administrativo.

Solicita se decrete la nulidad del acto administrativo de efectos particulares contenido en la Boleta de Notificación, de fecha 30 de noviembre de 2009, dictada por la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy del Estado Miranda, mediante la cual se impone sanción de multa por la cantidad de cuatrocientos veintiocho mil setecientos ochenta y seis Bolívares Fuertes con diecisiete céntimos (Bsf. 428.786,17).

-II-

DE LOS INFORMES DEL MINISTERIO PÚBLICO

En fecha 14 de abril de 2011, el abogado L.M., debidamente inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 112.711, en su carácter de Fiscal Vigésimo Noveno a Nivel Nacional con Competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, presentó escrito de informes, de manera extemporánea, en los siguientes términos:

Que se pudo constatar que del contenido de la providencia impugnada, se dejó constancia sociedad mercantil Delicatesses Plaza del Estudiante C.A., no subsanó en el plazo exigido los requerimientos solicitados en la inspección de fecha 29 de enero de 2009.

Que al expediente cursa auto de fecha 30 de noviembre de 2009, emanada de la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy, mediante el cual se le impuso a la sociedad mercantil ya identificada multas sucesivas cada dos (2) días, por incumplimiento de los requerimiento solicitados en la referida inspección y que no se constató la apertura y tramitación de procedimiento alguno.

Que a los efectos de precisar si resulta procedente la adecuación del derecho de la multa impuesta mediante auto de fecha 30 de noviembre de 2009, emanada de la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy del estado Miranda, resulta ineludible trae a colación lo previsto en los artículo 639 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo y el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto constituyen el fundamento jurídico del acto impugnado.

Que de conformidad con el artículo 633 eiusdem, las multas allí previstas se constituyen como sanciones punitivas en sede administrativa, por la realización de una conducta del patrono tipificada como ilícita.

Que en ese mismo sentido el artículo 642 de la ley precitada establece que en los casos que se genere desobediencia a una citación u orden emanada de un funcionario competente del trabajo, se le aplicará la sanción de multa cuyo monto no puede ser menor a un octavo (1/8) de un salario mínimo ni mayor del equivalente a un salario mínimo.

Que en su criterio la sanción de multa antes referida será aplicada en los casos de infracciones relativas a condiciones de higiene y seguridad industrial, una vez aplicadas en el caso particular, las sanciones de multas establecidas en el artículo 633 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Que la multa prevista en el artículo 642 eiusdem no es de naturaleza punitiva sino que es de naturaleza coercitiva, induciendo al administrado a un obrar determinado siempre que se de el supuesto fáctico normativo.

Que el numeral 2 del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece la imposición del multas sucesivas ante la conducta reticente del sujeto obligado en el cumplimiento de un acto administrativo de ejecución personal cuyo monto no podrá ser mayor a Bs. 10.000,00, salvo que la ley establezca una sanción mayor.

Posterior a reseñar un conjunto de normas y principios, que a su entender, resultan aplicables a la resolución del caso bajo examen, señala que visto el contenido del auto y la boleta de notificación de fecha 30 de noviembre de 2009, emanadas de la Inspectoría ya identificada, mediante la cual se le impuso a la sociedad mercantil Delicatesses Plaza del Estudiante C.A., multas sucesivas cada dos (2) días por la no subsanación oportuna de las infracciones a las condiciones de higiene y seguridad industrial, detectadas en las visitas realizadas a la referida empresa en fecha 29 de enero y 23 de marzo de 2009, así como la no cancelación de una multa primogénita, considera el Fiscal que en los términos en que fue acordada transgredió de manera evidencie las garantías constitucionales del derecho a al defensa, debido proceso y presunción de inocencia, toda vez que fue acordada sin que hubiere mediado un procedimiento administrativo mediante el cual se haya podido determinar fehacientemente que la empresa sancionada incumplió con las cargas que se le impuso o justificara las razones de su abstención u omisión a los efectos de realizar el juicio de ponderación establecido en el artículo 644 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Que la Inspectoría al determinar la multa sucesiva aplicable, conforme al artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tomó como punto de partida el monto de la multa establecida en el artículo 633 eiusdem como cantidad fija para la imposición de las multas sucesivas cada dos (2) días siendo que la misma se trata de una sanción de índole punitiva y no es susceptible de ser impuesta de manera reiterada, ya que se estaría violentando lo establecido en el numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por último solicita se declare Con Lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad.

-III-

DE LA COMPETENCIA

En primer término considera necesario este Órgano Jurisdiccional, pronunciarse en relación a su competencia para conocer del presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto contra la Boleta de Notificación, de fecha 30 de noviembre de 2009, dictada por la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy del Estado Miranda, mediante la cual se resolvió imponer sanción de multa sucesiva cada dos (02) días a la empresa Delicatesses Plaza del Estudiante, C.A.

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451, de fecha 16 de junio de 2010 y reimpresa por error material mediante Gaceta Oficial Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, exceptuó expresamente en el numeral 3 del artículo 25, del régimen competencial el conocimiento respecto a las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral, regulada por la Ley Orgánica del Trabajo, de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (todavía denominados Juzgados Superiores Contencioso Administrativos), en el entendido que por la naturaleza indudablemente laboral de los actos emanados de la Inspectorías del Trabajo, la competencia para conocer, sustanciar y decidir los recursos de nulidad ejercidos contra los mismos en materia de “inamovilidad”, le correspondía específicamente a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo, en virtud de lo establecido en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que consagra el Principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos Administrativos -Sentencia de fecha 23 de septiembre de 2010, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia-.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra en su artículo 24, que la aplicación de las leyes de procedimiento se hará desde el mismo momento de entrada en vigencia de las mismas, incluso en los procesos que se encontraran en curso. Sin embargo, el Código de Procedimiento Civil en su artículo 3, prevé que la jurisdicción y la competencia estarán determinadas por la situación fáctica existente para el momento de la presentación del recurso y los cambios que surjan con posterioridad a dicha situación no recaerán sobre ellas, a menos que la ley establezca lo contrario; y el artículo 9 eiusdem, señala en cuanto a la ley procesal, que se aplicará desde su entrada en vigencia, incluso en los procesos que se encontraran en curso; y además que los actos y hechos que se hubieran cumplido con sus efectos procesales que no se hayan verificado aún, deberán ser regulados por la ley anterior.

Desde esta perspectiva y conforme al principio de la perpetuatio jurisdictionis, según el cual una vez que se inicia la causa en un proceso, la competencia del Juez queda incólume a los cambios sobrevenidos a las circunstancias que ya habían determinado la misma. Esto implica que la competencia del Órgano Jurisdiccional está determinada por la situación de hecho y de derecho existente en la oportunidad de presentación del recurso o demanda, y no puede ser modificada por los efectos de la ley procesal posterior, salvo que la ley disponga una situación distinta.

De allí que al revisar de manera sumaria el expediente judicial principal, se observa que la causa fue interpuesta en fecha 17 de diciembre de 2010, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fecha en la cual, según el criterio jurisprudencial sentado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia a de fecha 5 de marzo de 2005, Caso: Universidad Abierta e Inspectoría del Trabajo en los Municipios Valencia, Libertador, San Diego, Naguanagua, Los Guayos y C.A.d.E.C., este Órgano Jurisdiccional era competente para conocer, sustanciar y decidir el recurso interpuesto, en atención al principio del perpetuatio fori, en consecuencia este Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital ratifica su competencia para continuar conociendo, sustanciando y decidiendo la presente causa. Así se decide.

-III-

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Al analizar el fondo de la presente controversia, se evidencia que el presente caso persigue la declaratoria de nulidad de la Boleta de Notificación, de fecha 30 de noviembre de 2009, emanada de la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy del Estado Miranda, mediante la cual se resolvió imponer multas sucesivas cada dos (02) días a la empresa Delicatesses Plaza del Estudiante, C.A., ya identificada.

Como punto previo, debe esta Juzgadora destacar, que de una revisión de las actas que conforman el expediente, se constata que la Inspectoría del Trabajo de los Valles del Tuy no consignó el expediente administrativo contentivo del procedimiento de multa; en virtud de lo cual, es pertinente traer a colación el criterio establecido por la Sala Político- Administrativa, en sentencia Nro. 428, de fecha 22 de febrero de 2006, (caso M.H.Q. y otros contra el Ministerio de la Defensa), que estableció:

“ Ahora bien, con respecto a los efectos de la ausencia del expediente administrativo en los juicios de nulidad, se ha pronunciado anteriormente esta Sala concluyendo en lo siguiente:

…el expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le correspondía la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.

(…omissis…)

En este sentido, se insiste en que la remisión de los antecedentes administrativos es una carga procesal de la Administración, cuya omisión puede acarrear consecuencias negativas para ésta como parte que es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en todo su valor el procedimiento administrativo, así como tampoco las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión.

. (Sentencia Nro. 672 del 08 de mayo de 2003).

... siendo que de ordinario, correspondería a los recurrentes aportar las pruebas necesarias que fundamenten sus alegatos, en el caso del expediente administrativo se invierte esta carga probatoria, toda vez que el administrado se encuentra imposibilitado de traer dicha prueba al juicio, carga que tiene la Administración, razón por la cual, el incumplimiento por parte de ésta de incorporar al expediente los antecedentes administrativos correspondientes, sólo puede obrar en su contra.” (Subrayado del Tribunal)

De la jurisprudencia parcialmente transcrita se desprende que es carga del solicitante aportar los elementos probatorios para desvirtuar los efectos de actos lesivos, pero en lo que respecta al expediente Administrativo, la carga probatoria se invierte y constituye un requerimiento legal, en consecuencia, una obligación para la administración aportarlo, ya que de no hacerlo, tal circunstancia obra en contra de ésta.

Ante la ausencia del expediente administrativo, resulta forzoso para esta Juzgadora, establecer una presunción a favor de los argumentos expuestos por el recurrente en su escrito recursivo.

Precisado lo anterior, se observa en primer término, que el acto administrativo impugnado, cursa al folio 45 del expediente judicial, cuyo contenido expresa:

“…Visto que este Despacho en fecha 14 de Abril de 2009, mediante acta acordó Admitir e Iniciar el presente procedimiento sancionatorio contra la empresa: “DELICATESSES PLAZA DEL ESTUDIANTE, C.A.”, en virtud que la misma no ha dado cumplimiento a los requerimientos solicitados por la Unidad de Supervisión de esta Inspectoría del Trabajo, en visitas realizadas a la referida empresa en fechas 29/01/2009 (Inspección) y 23/09/2009 (Reinspección), sin que hasta la presente fecha haya dado cumplimiento a la orden emanada de este ente administrativo ni a la cancelación de la multa impuesta, contenida en la P.A.N.. 00333/2009, de fecha 30 de Septiembre de 2009, es por lo que este despacho considera a la empresa infractora INSOLVENTE, es decir en rebeldía, aunado al hecho de que en la parte dispositiva de la P.A., se establece que se procedería a calcular multas sucesivas cada dos (02) días, desde el momento de la publicación y posterior notificación de la P.A. emanada de este despacho, es por lo que mediante el presente auto, se informa que desde la fecha en que se dio por notificada la empresa accionada de la p.a. y hasta la fecha 30 de Noviembre del año en curso, la multa suma hasta la cantidad de Bolívares Fuertes CUATROCIENTOS VEINTIOCHO MIL SETECIENTOS OCHENTA Y SEIS CON DIECISIETE CÉNTIMOS (Bs.f. 428.786,17), monto este equivalente a la multa impuesta y al calculo de las Multas Sucesivas hasta el 30 de Noviembre, en otras palabras, la up supra citada empresa tiene hasta la presente fecha una multa acumulativa de Bolívares Fuertes CUATROCIENTOS VEINTIOCHO MIL SETECIENTOS OCHENTA Y SEIS CON DIECISIETE CÉNTIMOS (Bs.f. 428.786,17), la cual cesará cuando se haya efectuado el respectivo pago y consecuente cumplimiento de la obligación de hacer. Todo de conformidad con lo establecido en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con lo establecido en los Artículos 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo. ASÍ SE ESTABLECE…”

Contra tal actuación, se observa que la representación judicial de la parte recurrente, denuncia violaciones de orden constitucional como son el debido proceso, derecho a la defensa, principio de legalidad y tutela judicial efectiva, así como preceptos de orden legal como lo son los artículos 59 de la Ley Orgánica del Trabajo, 5 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, 47 y 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, respectivamente.

En tal sentido y de la revisión efectuada a los elementos cursantes en autos en concordancia con los alegatos, argumentos y defensas explanados, esta sentenciadora estima necesario apuntar en primer término sobre el debido proceso, cuya garantía constitucional engloba el derecho a la defensa, presunción de inocencia, principio de legalidad, entre otros, y al respecto señala lo siguiente:

El debido proceso es un principio jurídico procesal o sustantivo, según el cual toda persona tiene derecho a ciertas garantías mínimas, tendentes a asegurar un resultado justo y equitativo dentro del proceso bien sea judicial o administrativo, y a permitirle tener oportunidad de ser oído y hacer valer sus pretensiones frente al juez o la autoridad administrativa.

El concepto de debido proceso como derecho humano de fuente constitucional envuelve comprensivamente el desarrollo progresivo de prácticamente todos los derechos fundamentales de carácter procesal o instrumental, cuyo disfrute satisface inmediatamente las necesidades o intereses del ser humano; conforma una serie de derechos y principios tendentes a proteger a la persona humana frente al silencio, el error o arbitrariedad, y no sólo de los aplicadores del derecho sino de la propia Administración Pública.

Por su parte, el derecho a la defensa, se manifiesta a través del derecho a ser oído o a la audiencia, también denominado audi alteram parte o notice and hear, el derecho de acceso al expediente, el derecho a formular alegatos y presentar pruebas, derecho a una decisión expresa, motivada y fundada en derecho, el derecho a recurrir, el derecho de acceso a la justicia. Este derecho que tiene carácter supremo, ha sido interpretado y aplicado por nuestros tribunales en sentido pro cives, es decir, que se debe garantizar el derecho a la defensa, en todo estado y grado del proceso -que se realice ante cualquier orden jurisdiccional- o del procedimiento administrativo. En el procedimiento administrativo constituye una garantía, pues sin procedimiento es difícil hablar que las partes pudieron esgrimir sus alegatos y presentar sus pruebas en defensa de sus derechos o intereses. De allí que cada vez que la Administración requiera manifestar su voluntad, deba tramitar el procedimiento legalmente establecido y durante su tramitación brindarle audiencia a los interesados.

En síntesis de lo antes expuesto, se infiere que la finalidad de este derecho es asegurar la efectiva realización de los principios procesales de contradicción y de igualdad de armas, principios que imponen a los órganos (judiciales y administrativos) el deber de evitar desequilibrios en la posición procesal de ambas partes e impedir que las limitaciones de alguna de ellas puedan desembocar en una situación de indefensión prohibida por la Constitución.

Ahora bien, la indefensión se produce cuando la infracción de una norma procesal provoca una limitación real del derecho a la defensa, originando un perjuicio irreversible para alguna de las partes. Se produce una vulneración de este derecho cuando se priva a uno de los sujetos del proceso de medios de defensa efectivos establecidos en la ley, como lo deja entrever la parte recurrente en su escrito libelar, al señalar que la Administración Pública procedió a sancionarle con multa sucesiva sin que haya quedado firme el acto primario, pues contra él ésta había ejercido el correspondiente recurso de reconsideración, cuya respuesta se encontraba pendiente ante la máxima autoridad del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, además de hacer énfasis en el hecho que fue sancionada por actos que no están previstos en la ley, vulnerando así el principio nulla poena sine lege, referido a que nadie puede ser sancionado por hechos que no estén previstos en el ordenamiento jurídico.

Así las cosas y con respecto a este último principio señalado, cuya consagración se encuentra en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que dispone “El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: (…) 6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”; es prudente señalar que el mismo procura la seguridad jurídica de los particulares y, a tal efecto establece la obligación de la Administración de atenerse estrictamente a lo establecido en la ley, es decir, que este principio resguarda los intereses y derechos de los particulares a través de la consagración expresa de normas que estipulen como ilegal determinada actuación y, en efecto, explícitamente señale una consecuencia jurídica que convenga una sanción generada por el transgredir o el desacato del supuesto de hecho establecido en la norma jurídica. En otros términos, garantiza que el actuar de la Administración no sea extralimitado o vaya más allá de lo que expresamente estipule la legislación vigente.

De modo que en virtud de la seguridad jurídica que plantea la consecución del referido principio, el mismo supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes mediante preceptos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen una infracción y las penas o sanciones aplicables. Esta garantía material, de alcance absoluto, se traduce en la ineludible exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, esto es, que la ley describa el supuesto de hecho al que anuda la sanción, definiendo con la mayor precisión la acción prohibida y la punición correlativa, que sólo puede consistir en la prevista legalmente.

Lo anterior va de la mano con el principio de tipicidad y principio de legalidad, por cuanto, mientras el primero de los mencionados (principio de tipicidad) postula la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas, el principio de legalidad concreta tal prescripción en el requerimiento de definición, suficiente para su identificación, del ilícito y de su consecuencia sancionatoria.

De allí, que la exigencia de legalidad o tipicidad tiene su origen en el principio de seguridad jurídica, fundamental en todo Estado de Derecho, requiriéndose que la definición normativa de los ilícitos administrativos deba reunir unas características de precisión que satisfagan esa demanda de seguridad y certeza.

En el caso que nos atañe, encontramos que el acto administrativo recurrido es consecuencia de la presunta falta de cumplimiento por parte de la empresa de la P.A. de fecha 30 de septiembre de 2009, contentiva de la multa equivalente a BOLÍVARES FUERTES CATORCE MIL SETECIENTOS OCHENTA Y CINCO CON SETENTA Y TRES CÉTIMOS (Bs.f. 14.785,73), en virtud del procedimiento de sanciones establecido en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Ahora bien, se observa que el acto recurrido, se encuentra fundamentado en lo previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que estableció que el hecho lesivo es el incumplimiento del pago de la multa primaria y de su obligación de hacer, como hecho lesivo razón por la cual es considerado en rebeldía y merecedora de la sanción de multas sucesivas cada dos (02) días, esto en virtud del procedimiento de sanciones establecido en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Debe señalarse que el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos –norma que sustenta el acto impugnado- estatuye que:

cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrán multa sucesivas mientras permanezca en rebeldía y, en el caso que persista en el incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que ya se le hubieren aplicado, concediéndole un plazo razonable, a juicio de la Administración, para que cumpla lo ordenado. Cada multa podrá tener un monto de hasta diez mil bolívares (Bs. 10.000,00), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicará ésta

.

Dicha norma claramente de carácter coercitivo, tiene como finalidad constreñir al obligado a dar cumplimiento a un acto de ejecución personal; esta puede ser aplicada de manera reiterada, a diferencia de una sanción, que sólo puede aplicarse una sola vez, de lo contrario se vulneraría el principio non bis in idem, contenido en el numeral 7 del artículo 49 del Texto Constitucional, el cual prohíbe ser sancionado dos (2) veces por el mismo hecho; consecuentemente, en la ejecución forzosa hallamos una orden o acto de la autoridad (acte de pólice) no atendida, cuyo cumplimiento debe ser llevado a cabo, si fuere preciso, por la fuerza. Técnicamente la orden o el acto de la autoridad administrativa representa el título ejecutivo que reclama el uso de la coacción, de forma similar a como la sentencia dictada en un proceso civil demanda su ejecución. En este sentido, la coacción no sería sino el corolario lógico del incumplimiento de la orden y su uso se encontrará legitimado siempre y cuando esté en línea directa de continuación de la orden, es decir, sea utilizado como medio eficaz para lograr su cumplimiento –carácter coercitivo de la sanción-

Empero es el caso, que en virtud de la fundamentación legal utilizada por la Inspectoría recurrida, se observa que las sanciones impuestas a través del referido acto administrativo son multas de carácter coercitivo y, que las normas invocadas en el mismo, refieren la ejecución forzosa de actos dictados por la Administración y sanciones punitivas de carácter sucesivo por infracciones del patrono al cumplimiento de una obligación de hacer.

En virtud de la sanción impuesta a la recurrente, es preciso señalar en cuanto a las referidas multas de carácter coercitivo que “las mismas tienen como objeto la consecución del deber contravenido mediante la imposición de un mal (multa), proporcionada a la situación y acorde con un fundamento legal propio e independientemente de la orden cuyo cumplimiento se persiga. Por tanto, deberá ser la ley la que determine cuándo procede su utilización, así como las cuantías máximas imponibles en los distintos supuestos”.

En este mismo orden de ideas, la doctrina ha señalado que las multas coercitivas, no impone una obligación de pago con un fin represivo o retributivo por la realización de una conducta que se considere administrativamente ilícita, sino que consiste en una medida de constreñimiento económico, adoptada previo el oportuno apercibimiento, reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener la acomodación de un comportamiento del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa.

Ahora bien, dicha ejecución sólo procede cuando la Administración haya notificado al particular interesado el contenido del acto administrativo y que el particular en pleno conocimiento del mismo haya hecho caso omiso a la obligación que pudiese haber impuesto el acto administrativo en cuestión, previa concesión de un plazo razonable.

Esto así, podemos concluir que la ejecución forzosa de un acto administrativo procede al existir una negativa del obligado a cumplir con el deber personal impuesto y, como consecuencia de ello, la respectiva sanción que comporta la imposición de multas coercitivas. Dichas multas se encuentran condicionadas –tal y como lo señala el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- a que las mismas no podrán exceder de diez mil bolívares (Bs. 10.000,00), siempre y cuando no exista una Ley que establezca una mayor, caso en el cual esa será de aplicación preferente.

En este sentido, la “Ley” a que se refiere el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos debe establecer también una multa de carácter coercitivo, pues sólo este tipo de multas pueden ser impuestas varias veces; a diferencia de las multas punitivas que sólo pueden ser impuestas por el mismo hecho una sola vez, so pena de conculcar el principio del non bis in bidem (nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho).

En el caso de marras, se observa que la recurrida pretendió a través del acto administrativo objeto de impugnación, ejecutar de forma forzosa a través de las multas coercitivas la obligación adquirida por la Empresa a través de la P.A. número 00333/2009, dictada por la Inspectoría en los Valles del Tuy.

En efecto, se observa que la Inspectoría recurrida al establecer la cuantía de la multa coercitiva invocó lo previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, con el apoyo concordante de los artículos 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Artículo 633. En caso de infracciones relativas a las condiciones de higiene y seguridad industrial, se le impondrá al patrono infractor una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a dos (2) salarios mínimos, y se le notificará que debe subsanar la incorrección a la mayor brevedad. Si no obedeciere esta notificación en el término que prudencialmente se le fijare, incurrirá en una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a cuatro (4) salarios mínimos.

Artículo 642. Toda desobediencia a citación u orden emanada del funcionario competente del Trabajo, acarreará al infractor una multa no menor del equivalente a un octavo (1/8) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a un (1) salario mínimo.

Las normas citadas refieren distintos tipos de sanciones pecuniarias, que proceden en supuestos diferentes y persiguen objetos distintos; la primera de ellas, vale decir, la contemplada en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, citada en la página 13 de este fallo, procede como mecanismo para constreñir al obligado a realizar una conducta y, las segundas de ellas (Arts. 633 y 642 LOT), persiguen simplemente condenar la intransigencia del patrono. En virtud de lo cual, se estima necesario establecer la diferencia entre una multa de carácter coercitivo y una sanción punitiva, la primera de ellas, vale decir, las multas coercitivas, la Ley permite la imposición de varias de ellas como mecanismo de constreñimiento para el cumplimiento de una obligación; mientras que, las sanciones punitivas sólo podrán ser impuestas una vez por el mismo hecho, ya que de lo contrario existiría una violación directa al principio del non bis in idem, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Las cuantías contempladas en los artículos ut supra citados, consagran sanciones punitivas, que fijan los límites para su imposición, sin embargo al estimarlas con respecto a la sanción impuesta por la recurrida y que hoy se recurre, encontramos desproporcionalidad en cuanto a su cálculo, pues exceden con creces los parámetros establecidos en las normas precedentemente citadas. .

Entonces debemos concluir, que el acto administrativo impugnado se fundamenta en el análisis del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que contiene una sanción de carácter coercitivo, la cual puede imponerse con ocasión a la intransigencia del obligado de cumplir con una obligación personalísima de hacer; mientras que los artículos 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, consagran una sanción punitiva consecuencial de un desacato o desobediencia del patrono de cumplir con determinada obligación. (Criterio sentado en Sentencia de fecha 28 de mayo de 2008, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, caso: Proyectos Zurradme C.A. vs. Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy del Estado Miranda.)

Ahora bien, luego del análisis de las normas en las cuales la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy del Estado Miranda, fundamentó la procedencia de la sanción de multas sucesivas, no existe en apariencia sustrato jurídico que justifique la sanción, en virtud que el monto de la sanción punitiva consagrado en los artículos 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, no pueden ser utilizado para imponer las multas coercitivas establecidas en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como erróneamente lo hiciere, toda vez que se tratan de dos (02) tipos de sanciones diferentes.

Ante tal circunstancia, resulta necesario traer a colación el principio de proporcionalidad y en tal sentido, es oportuno señalar el contenido de la sentencia emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado Francisco Carrasquero López, de fecha 6 de febrero de 2007, en la cual dejó sentado que el referido principio constituye un límite de adecuación sobre los verdaderos alcances y finalidades de las sanciones, que implica para el caso de las sanciones que tienen carácter pecuniario, que la afectación patrimonial no sea distorsionada respecto del bien que sirve de medida para castigar una determinada conducta. Se trata así, de una regla de moderación que debe tender a ubicar la pena pecuniaria entre un monto máximo que sería la confiscación y el monto mínimo, como es no permitir que el infractor se beneficie económicamente de la conducta ilícita, lo cual conduce a que si la multa presenta carácter aflictivo, pero no comprende el desapoderamiento de los instrumentos y materiales utilizados para cometer la infracción, no ocurrirá el efecto confiscatorio.

En virtud de tal criterio, se debe mencionar que la norma que consagra la ejecución forzosa de los actos administrativos –artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- efectivamente resguarda el principio de proporcionalidad al momento de fijar la cuantía de la multa coercitiva, ya que, establece un límite máximo de aplicación; ahora bien, al imponer una multa coercitiva en los términos explanados en la “BOLETA DE NOTIFICACIÓN” que se impugna, la Administración utilizó como fundamento para la aplicación del monto de la multa lo dispuesto en los artículos 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, observándose prima facie que la recurrida infringió de esta forma el referido principio al excederse de lo estipulado en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y al establecer no sólo una cuantía desproporcional con el fin que persigue éste tipo de multa sino también al instituir que las mismas deberán ser canceladas “cada dos (02) días, desde el momento en que fue dictada la p.a. emanada de la Sala de Sanciones”, cuando no existe fundamento legal que lo avale.

En consecuencia, las multas coercitivas impuestas a la empresa recurrente por parte de la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy del Estado Miranda, resultarían violatorias de los principios de legalidad y de proporcionalidad, razón por la cual este Tribunal considera necesario citar lo preceptuado en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que reza:

Artículo 19. Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:

1. Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal.

Así las cosas encontramos que los artículos 25 y 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, disponen:

Artículo 25. Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los deberes garantizados por esta Constitución y la ley es nulo, y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirva de excusa órdenes superiores.

Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:

6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.

En base de las precisiones anteriores, éste Órgano Jurisdiccional declara CON LUGAR el presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, por cuanto se verificó que el acto administrativo impugnado, es violatorio del principio de legalidad, consagrado en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como del principio de proporcionalidad, en razón de lo cual se decreta su nulidad absoluta a tenor de lo previsto en el artículo 25 de la Carta Magna, en concordancia con lo preceptuado en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así se declara.

En virtud de la declaratoria anterior, este Tribunal considera inoficioso pronunciarse sobre los demás alegatos expuestos. Así se declara.

IV

DECISIÓN

En mérito de las razones expuestas precedentemente, este Juzgado Superior Séptimo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

Primero

CON LUGAR, el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, interpuesto por el abogado A.R.C.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado Nº 29.792 , actuando como apoderado judicial de Delicatesses Plaza del Estudiante, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil II de la circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 07 de noviembre de 2003, bajo el Nº 40, Tomo 160-A-Sgdo; contra la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social a través de la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy.

Segundo

Se declara NULO el Auto de fecha 30 de noviembre de 2009, dictado por Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy.

Publíquese, regístrese y comuníquese.

Notifíquese de la presente decisión Al ciudadano Procurador General de la República, a la Fiscal General de la República, al Inspector del Trabajo y a la Sociedad Mercantil Delicatesses Plaza del Estudiante C.A., en uno o cualquiera de sus apoderados judiciales.

Dada, firmada y sellada, en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la ciudad de Caracas, a los doce (12)días del mes de agosto del año dos mil once (2011). Año 201° de la Independencia y 152° de la Federación.

LA JUEZ,

FLOR CAMACHO A.

EL SECRETARIO,

T.G.L..

En esta misma fecha, siendo las nueve y treinta antes meridiem (9:30 a.m.) se publicó y registró el anterior fallo.

EL SECRETARIO,

Exp. Nº 2665-10

FC/tg/M.