La suficiencia del titulo ejecutivo previo en la via de hecho y su incidencia sobre la autotutela ejecutiva: analisis enfocado desde la nulidad absoluta.
| Autor | Rosales Gutiérrez, Jean-Denis |
INTRODUCCIÓN
En el Estado de Derecho, la nulidad de pleno derecho de los actos estatales viene a determinar manifiestamente el comienzo del deber de obediencia/desobediencia del ciudadano a los actos administrativos emanados de las autoridades estatales. Dentro de la doctrina jurídica más calificada de la materia, los estudiosos concluyeron, que resulta imposible deslindar del sistema de nulidades de los actos administrativos los caracteres que delimitan su consuntiva vida dentro de los sistemas jurídicos. Y ello es debido, inevitablemente, porque la teoría de las nulidades de los actos administrativos marca excepcionalmente, el límite supuestamente infranqueable de la imperatividad de los actos emanados por los órganos administrativos en el ejercicio de sus potestades, y que será demostrado como esta legitimidad infranqueable no puede ser así.
La necesidad de cumplir con el difícil presente objetivo planteado, respetando la natural función de conferir una seguridad y estabilidad en las relaciones jurídicas, viene determinada por lo establecido por el legislador que constituye la esencia misma del acto administrativo, quien funda y faculta potestades cuyo ejercicio confiere nacimiento jurídico a los actos administrativos. Lo anterior impone insoslayablemente, la reserva parlamentaria de las causales de nulidad de pleno derecho mejor conocidas como causas de nulidad absoluta, o ipso iure, con la finalidad de suspender la arbitrariedad y el abuso de la confianza conferida por el Congreso a los órganos administrativos en la gestión de los intereses generales para todas aquellas infracciones del ordenamiento jurídico que se caractericen por su especial gravedad y su carácter evidente (La Evidenzetheorie Alemana). Y ello se debe a una muy especial razón, de que en nuestro sistema jurídico, como también ocurre con el español, se parten de los mismos principios técnicos constitucionales que del sistema alemán. Así pues, la determinación de los supuestos de nulidad absoluta debe hacerse teniendo en cuenta todos los postulados de la teoría de la evidencia como técnicas o herramientas de redacción legal en la tipificación de las infracciones con mayores repercusiones en el ordenamiento, y de sus respectivas consecuencias sobre la esfera de los administrados involucrados y de los intereses envueltos dentro de la acción administrativa.
En estos términos, la exigencia de que dicha infracción jurídica causante de la nulidad sea especialmente grave se consumará, cuando el acto administrativo desobedezca cualquiera de los principios fundamentales del sistema constitucional (García Luengo, pág. 59), pero mucho más allá de aquéllos supuestos que la Constitución Nacional configure en una concreta situación jurídica (artículo 25, indeterminada, y artículo 138 determinada); pero además por la definición, las causales de nulidad absoluta vienen determinadas por las exigencias de una garantía de seguridad jurídica, que obligan a una reinterpretación de los supuestos de nulidad, limitándolos tan sólo a aquéllos supuestos en que un ciudadano medio pueda apreciar la gravedad de la infracción cometida por el acto contra el ordenamiento. Lo cual plantea, un serio problema metodológico que todavía en el presente subsiste, pero especialmente con el último carácter, ante lo marcadamente subjetivo y poco depurado del criterio en la procura de un numerus clausus de causales de nulidad absoluta, como calamitosamente no ocurre en Venezuela con los artículos 19 LOPA y 240 COT.
La teoría de las nulidades descansa sobre el siguiente razonamiento: los actos administrativos esperados por el ordenamiento jurídico deben ser válidos, legítimos, eficaces y perfectos, esto es, un acto íntegramente apegado al bloque de la legalidad. En cambio, los actos nulos son inválidos, ilegítimos e ineficaces, porque así lo dispone ciertamente el ordenamiento al considerarlos como actos administrativos irregulares; en cambio los actos administrativos anulables son también inválidos, pero son legítimos y eficaces, mientras las autoridades no dispongan lo contrario, pues poseen vicios menudos que los convierten en actos administrativos regulares. Lo cual supone en el primer caso, que el acto administrativo es ineficaz por sí mismo, y sin necesidad de intervención alguna de autoridad; lo contrario acontece con la sola anulabilidad que es eficaz por sí misma al establecerlo a contrario sensu el ordenamiento jurídico (Art. 20 LOPA), trayendo por resultado de que las propias actuaciones posteriores que tengan por procedencia lo ya contenido en el acto administrativo, puedan ser consideradas legitimas sobre la base del principio legislativo: favor acti o pro actionis.
No ocurre así con los actos administrativos nulos, ya que de existir la posibilidad de llevar al terreno de los hechos a un acto administrativo que adolece de un vicio de nulidad absoluta, nos encontraríamos con una vía de hecho, yaciendo la sustancialidad de la actuación material en la ejecución de un acto administrativo eficaz jurídicamente, con la finalidad de conferirle eficacia material al acto. Careciendo entonces el acto administrativo, "de un efecto regulador como elemento de eficacia" (Bocanegra Sierra, pág. 31), la actuación material no podrá cumplir con su función, pues debe ejecutar solo un acto administrativo eficaz, y nunca un acto administrativo ineficaz, pues estaría desviándose de su marco, espíritu, propósito o razón.
El acto administrativo nulo, no puede poseer ninguna virtualidad jurídica por ser ineficaz jurídicamente ab-initio por disponerlo así el propio legislador. Sin embargo, el acto administrativo nulo, no debe ser excluido del concepto de acto administrativo, ya que lo que se requiere es: "que el acto haya sido dictaminado para la regulación, y no que efectivamente pueda regular, para ser considerado como tal" (Erbguth, B. págs., 83 y ss. Citado por García Luengo)
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Nulidad Absoluta de Pleno Derecho en los Actos Administrativos Formales y sus Efectos:
1.1. La Evidenzetheorie.
Laband afirmaba en sus ensayos que la ausencia de base jurídica hace al acto administrativo ineficaz y no obligatorio, incluso cuando el mismo es conforme con los fines estatales, o lo que es lo mismo, que carece de eficacia y de un carácter vinculante. Y ello, dentro de la misma línea orientadora de pensamiento de autores como Kormann, Mayer, y especialmente de Kelsen: los autores más preeminentes del siglo pasado en la determinación de los límites materiales existentes entre la nulidad y la anulabilidad de los actos administrativos. Kormann planteaba como regla general, la anulabilidad, y como excepción, a la nulidad; Kelsen sostenía lo contrario, y refutando una ausencia de suficiencia en la justificación de su postura. Lo que en mi resuelta posición parece ser, la construcción de una legalidad dura y una legalidad dúctil con que debe contar el acto para que adquiera una mínima apariencia de derecho, y que no puede ser colmada solo con elementos formales, y obstaculice más de lo debido el funcionamiento estatal.
La nulidad absoluta es el grado máximo de invalidez de un acto administrativo, distinto de la anulabilidad que es el grado mínimo de invalidez del acto administrativo. La primera supone que el acto administrativo es intrínseca y extrínsecamente ineficaz, y que además, comporta una cadena de consecuencias jurídicas que se producen ab-initio de modo: 1) ipso iure, 2) inmediato, 3) erga omnes, 4) insubsanable e imperennemente.
Lo primero equivale afirmar que el acto administrativo se origine sin necesidad de autoridad judicial alguna; lo segundo equivale que la consecuencia jurídica inmediata de la nulidad sea comprobada desde su emisión; la tercera que produce efectos generales cabiendo oponerla o tenerla en cuenta, y en contra, y en favor de cualquiera; en cuarto lugar, que versando sobre un vicio de gran trascendencia del ordenamiento jurídico no puede ser nunca subsanable, sino reconocido únicamente como flagrantemente contrario al ordenamiento jurídico.
La anulabilidad supone lo contrario a la nulidad absoluta, en tanto que la primera implica básicamente: 1) el libre arbitrio del afectado por buscar la invalidez del acto administrativo; 2) el principio de la seguridad jurídica que, encontrando en este marco su verdadero juego, resulta manifestado en la posibilidad de que el acto anulable pueda subsanarse con el transcurso de los plazos establecidos para atacar las irregularidades que lo logren invalidar parcialmente. Encontrándonos así, entonces, con un primer condicionante constitucional para la configuración de las nulidades, consistente en que los mandatos encaminados al administrado surtirán eficacia en la medida en que puedan identificarse como manifestaciones de un poder legitimo; argumento sobre el cual provienen los dos elementos fundamentales sobre los cuales descansa la Evidenzetheorie formulada por los alemanes para el régimen de las nulidades: la gravedad y la evidencia.
La gravedad es el criterio jurídico que tiene mayor raigambre en la dogmática administrativa dentro de la teoría de las nulidades en los actos administrativos, y fue formulada por Kormann conforme con: si la nulidad es la excepción en el ámbito de los actos administrativos, entonces parece razonable que, dicha excepción, se base en el carácter insoportable para el propio ordenamiento jurídico de la irregularidad cometida por el acto administrativo, pero cuyos problemas prácticos empiezan precisando, que irregularidades pueden ser incuestionablemente graves, y cuales merecen únicamente la cuasi-sanción de anulabilidad.
Las distintas posturas doctrinales ofrecen criterios recargadamente abstractos, y que generan en serias imprecisiones sobre un número considerable de casos para la búsqueda satisfactoria de una solución posible. Lo único más o menos claro al respecto, y sobre las anulabilidades, es el criterio residual para su configuración. Lo que sí es indudable, es que se parte para la definición de la...
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