Sentencia nº 01811 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 10 de Diciembre de 2009
| Fecha de Resolución | 10 de Diciembre de 2009 |
| Emisor | Sala Político Administrativa |
| Ponente | Evelyn Margarita Marrero Ortiz |
| Procedimiento | Recurso de Nulidad |
ACCIDENTAL MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 1998-14592
Mediante escrito presentado ante la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el 21 de abril de 1998, el ciudadano D.N.G., titular de la cédula de identidad Nº 4.185.471, asistido por la abogada Jean Mari Gómez D´Heureux, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 12.731, actuando con el carácter de presidente de la sociedad mercantil TADEO-ANZOÁTEGUI, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui en fecha 17 de diciembre de 1997, bajo el N° 43, Tomo 66-A; interpuso un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medidas cautelares innominadas y subsidiariamente suspensión de los efectos contra el acto administrativo contenido en el Acuerdo Nº 03/98 del 20 de febrero de 1998, dictado por el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO TURÍSTICO EL MORRO “LICENCIADO DIEGO BAUTISTA URBANEJA” DEL ESTADO ANZOÁTEGUI, mediante el cual se rescindió el Contrato de Prestación del Servicio Público de aseo urbano, domiciliario y especial a la empresa recurrente.
El 23 de abril de 1998 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se ordenó oficiar al Concejo Municipal del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, a los fines de solicitar la remisión del expediente administrativo.
El 7 de abril de 1998 se remitió el expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 27 de mayo de 1998 se admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y se ordenó practicar las notificaciones al Fiscal General de la República, al Síndico Procurador del Concejo Municipal del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui. Asimismo, se ordenó la publicación del cartel de emplazamiento a los terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para ese momento, se acordó solicitar nuevamente el expediente administrativo del caso y, finalmente, se ordenó abrir cuaderno separado a los fines de decidir la medida cautelar innominada.
Mediante diligencias de fechas 18 y 25 de junio de 1998 el Alguacil del Juzgado de Sustanciación, dejó constancia de haber practicado las notificaciones de los ciudadanos Síndico Procurador del Concejo Municipal del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, y del Fiscal General de la República, respectivamente.
En fecha 7 de julio de 1998 el Juzgado de Sustanciación, libró el cartel de emplazamiento a los interesados al que se refiere el artículo 125 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual fue retirado por la parte accionante en esa misma fecha, y consignada en autos su publicación el 8 de ese mismo mes y año.
El 30 de julio de 1998 la abogada A.D.B., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 32.066, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, consignó el expediente administrativo requerido.
Por auto de fecha 9 de junio de 1999 se ordenó la remisión del expediente a la Sala.
El 15 de junio de 1999 se dio cuenta en Sala y se fijó el quinto día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 30 de junio de 1999 comenzó la relación de la causa y se fijó el acto de informes para el primer (1°) día de despacho siguiente al vencimiento de los 15 días calendario ininterrumpidos.
Mediante auto del 15 de julio de 1999, oportunidad fijada para celebrar el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia únicamente de la abogada J.V.Q., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 59.464, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, quien consignó su escrito de conclusiones.
El 5 de octubre de 1999 terminó la relación de la causa y se dijo “VISTOS”.
En fecha 27 de diciembre de 2001 se incorporaron a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, los Magistrados Y.J.G. y Hadel Mostafá Paolini, designados por la Asamblea Nacional el 26 de diciembre de 2000. En tal sentido, quedó integrada la Sala, de la siguiente manera: Presidente, Magistrado L.I.Z.; Vicepresidente, Magistrado Hadel Mostafá Paolini y Magistrada Y.J.G..
Por diligencia consignada en fecha 6 de noviembre de 2003, la Magistrada Y.J.G. se inhibió de conocer la causa, con fundamento en lo dispuesto en el ordinal 15º del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.
El 13 de noviembre de 2003 se declaró procedente la inhibición de la Magistrada Y.J.G. y se ordenó la convocatoria del respectivo suplente, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para ese momento.
En fecha 17 de enero de 2005 se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, los Magistrados E.G.R. y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, la cual quedó integrada por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R..
Mediante diligencia presentada el 18 de julio de 2006 el abogado F.H.A., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº14.259, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Tadeo-Anzoátegui, C.A., recusó al Magistrado E.G.R., de conformidad con lo previsto en el numeral 15 del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.
El 20 de julio de 2006 el Magistrado E.G.R. se inhibió del conocimiento del caso de autos, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.
Por auto de Presidencia de fecha 1° de agosto de 2006, se declaró procedente la inhibición del Magistrado E.G.R. para conocer y decidir el caso de autos y, en consecuencia, se ordenó la constitución de la respectiva Sala Accidental conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En esa misma fecha, se ordenó practicar la convocatoria de los respectivos suplentes o conjueces, vistas las inhibiciones de los Magistrados Y.J.G. y E.G.R..
Mediante los oficios Nros. 4155 y 4156 del 1° de agosto de 2006, se convocó a los Magistrados O.J.S.R. y C.L.S.B., en su carácter de cuarto y quinta Suplente respectivamente, para constituir la Sala Político-Administrativa Accidental, quienes manifestaron su aceptación; el primero, en fecha 7 de agosto y, el segundo, el 28 de septiembre de 2006.
Posteriormente, el 7 de diciembre de 2006 se constituyó la Sala Político-Administrativa Accidental, la cual quedó integrada de la siguiente forma: Presidenta: Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidente: Magistrado L.I.Z.; Magistrado Hadel Mostafá Paolini y Magistrados Suplentes O.J.S.R. y C.L.S.B.; Secretaria: S.Y.G..
En fecha 30 de mayo de 2007, el apoderado judicial de la empresa recurrente solicitó se dictara sentencia en el caso de autos.
Por auto del 30 de julio de 2008, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz.
Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, esta Sala Político-Administrativa Accidental para resolver observa lo siguiente:
I
DEL ACTO IMPUGNADO
En el acto administrativo contenido en el Acuerdo Nº 03/98, sancionado en sesión extraordinaria el 20 de febrero de 1998 por el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO TURÍSTICO EL MORRO “LICENCIADO DIEGO BAUTISTA URBANEJA” DEL ESTADO ANZOÁTEGUI, se estableció lo siguiente:
… MUNICIPIO TURISTICO EL MORRO
‘LIC. DIEGO BAUTISTA URBANEJA’
187° Y 139°
ACUERDO N° 03/98
EL CONCEJO DEL MUNICIPIO TURÍSTICO EL MORRO ‘LIC. DIEGO BAUTISTA URBANEJA’ DEL ESTADO ANZOATEGUI, EN VIRTUD DE LAS ATRIBUCIONES CONFERIDAS POR LA LEY ORGÁNICA DE REGIMEN MUNICIPAL, EN SUS ARTICULOS 5, EN CORCONDANCIA CON EL ARTÍCULO 42 EN SUS NUMERALES 8 Y 9 Y 76 EN SU NUMERAL 8.
CONSIDERANDO
QUE EL MUNICIPIO TIENE COMO FUNCIÓN PRIORITARIA DE LAS ESTABLECIDAS EN LA LEY ORGÁNICA DE REGIMEN MUNICIPAL, ESPECIFICAMENTE LA DEL NUMERAL 12 DEL ARTICULO 36, LA PRESENTACIÓN DE SERVICIO DE ASEO URBANO Y DOMICILIARIO, COMPRENDIDOS LOS SERVICIOS DE LIMPIEZA, DE RECOGIDA Y TRATAMIENTO DE RESIDUOS.
CONSIDERANDO
QUE EN FECHA VEINTICUATRO DE OCTUBRE DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y OCHO, SE AUTENTICÓ EN LA NOTARIA PUBLICA DE BARCELONA, BAJO EL N°45 TOMO 33, DE LOS LIBROS DE AUTENTICACIONES QUE LLEVA A LA NOTARIA, SE AUTENTICÓ EL CONTRATO DE CONCESIÓN FIRMADO ENTRE EL MUNICIPIO BOLIVAR Y LA EMPRESA INVERSIONES TADEO, C.A. PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PUBLICO DE ASEO URBANO, ASEO DOMICILIARIO Y DE ASEO ESPECIAL.
CONSIDERANDO
QUE EN FECHA 14 DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y UNO, SE SUSCRIBIO ENTRE EL MUNICIPIO ‘LIC. DIEGO BAUTISTA URBANEJA’, Y LA EMPRESA MERCANTIL T.A., C.A., EL CONTRATO DE CONCESION PARA LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE ASEO URBANO, ASEO DOMICILIARIO Y DE ASEO ESPECIAL.
CONSIDERANDO
QUE EN LA GACETA OFICIAL DE ESTE MUNICIPIO SE PUBLICÓ EL SIETE DE NOVIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, LA MODIFICACION DEL CONTRATO DE CONCESIÓN ENTRE LA EMPRESA INVERSIONES TADEO-ANZOÁTEGUI, C.A., PARA MEJORAR LA PRESTACION DE SERVICIO PUBLICO DE ASEO URBANO, DE ASEO DOMICILIARIO Y DE ASEO ESPECIAL.
CONSIDERANDO
QUE HA LA CONCESIONARIA EN REITERADAS OPORTUNIDADES SE LE HA ADVERTIDO SOBRE LA NECESIDAD DE PRESTAR UN SERVICIO EN FORMA EFICIENTE, A LO QUE NO HA DADO CUMPLIMIENTO, TRAYENDO COMO CONSECUENCIA IMNUMERABLES QUEJAS DE LOS DESTINARARIOS DEL SERVICIO.
CONSIDERANDO
QUE IGUALMENTE LA CONCESIONARIA HA AUMENTADO LAS TARIFAS EN FORMA INCONSULTA, INCUMPLIENDO DE ESTA FORMA CON LO ESTABLECIDO EN EL CONTRATO SUSCRITO ENTRE LAS PARTES, EN SU CLASUSULA DECIMA SEGUNDA.
CONSIDERANDO
QUE ES DEBER INSOSLAYABLE DE LAS AUTORIDADES DEL MUNICIPIO VELAR POR UNA EFICIENTE PRESTACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS, EVITANDO QUE PUEDAN PRESENTARSE SITUACIONES CONFLICTIVAS PERNICIOSAS PARA LA COMUNIDAD DE LA CUAL SOMOS REPRESENTANTES.
ACUERDA
ARTICULO N° 01: EN BASE A LO ESTABLECIDO EN LA CLAUSULA VIGESIMA DEL CONTRATO DE CONCESION, FIRMADO ENTRE EL MUNICIPIO ‘LIC. DIEGO BAUTISTA URBANEJA, Y LA EMPRESA INVERSIONES T.A., C.A. PUBLICADO EN GACETA MUNICIPAL EN FECHA SIETE DE NOVIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS Y PREVIO CONOCIMIENTO DE LA CÁMARA MUNICIPAL SE RESCINDE EL MENCIONADO CONTRATO DE CONCESIÓN DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO URBANO, DE ASEO DOMICILIARIO Y SE ASEO ESPECIAL.
ARTICULO N° 02: VISTO EL ARTICULO SE DECLARA EN EMERGENCIA AL MUNICIPIO EN LO ATINENTE A LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE ASEO URBANO A OBJETO DE EVITAR CUALQUIER PROBLEMA DE SALUBRIDAD QUE PONGA EN PELIGRO A LOS RESIDENTES Y QUIENES NOS VISITAN EN ESTA TEMPORADA CARNESTOLENDA.
ARTICULO N° 03: SE AUTORIZA SUFICIENTEMENTE AL CIUDADANO ALCALDE DEL MUNICIPIO, PARA EVITAR LA PARALIZACION DE TAN IMPORTANTE SERVICIO PARA LA COMUNIDAD PARA QUE CONTRATE EN FORMA INMEDIATA Y DE MANERA PROVISIONAL, A OTRA EMPRESA QUE GARANTICE EL SERVICIO A LA COLECTIVIDAD, HASTA TANTO SE LLAME A LICITACION DEL SERVICIO EN REFERENCIA. DICHA LICITACION DEBE SER CONVOCADA EN UN LAPSO NO MAYOR DE TREINTA (30) DIAS.
ARTICULO N° 04: SE AUTORIZA A LA SECRETARIA DE CAMARA NOTIFICAR A LA EMPRESA INVERSIONES TADEO BARCELONA, C.A.…
. (Sic).
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Mediante escrito presentado el 21 de abril de 1998 el ciudadano D.N.G., actuando con el carácter de presidente de la sociedad mercantil Tadeo-Anzoátegui, C.A., asistido por la abogada Jean Mari Gómez D´Herureux, antes identificados, interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medidas cautelares innominadas y subsidiariamente suspensión de los efectos, contra el acto administrativo contenido en el Acuerdo Nº 03/98 sancionado en sesión extraordinaria el 20 de febrero de 1998, por el Concejo Municipal del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui.
El recurrente fundamenta el recurso contencioso administrativo de nulidad en los siguientes términos:
Que en fecha 24 de octubre de 1988, su representada y el Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, suscribieron un contrato de concesión para “la prestación del servicios públicos municipales de aseo urbano, aseo domiciliario y aseo especial”, el cual posteriormente fue modificado el 20 de noviembre de 1996.
Señala que el 20 de febrero de 1998, fue “depositado” en la recepción de la sede administrativa de la empresa Tadeo-Anzoátegui, C.A., el oficio Nº 081 de esa misma fecha, emanado de la Secretaría de la Cámara del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, mediante el cual se le comunicó que “...en Sesión Extraordinaria Nº 03/98 del 19/02/98, se aprobó rescindir el Contrato de Concesión” otorgado a su representada, para la prestación del servicio público de aseo urbano, aseo domiciliario y aseo especial.
Alega que si bien el referido Municipio comunicó a su representada su voluntad de rescindir el contrato a través de la mencionada comunicación, no le remitió el acto administrativo respectivo, a los fines de hacer de su conocimiento las razones de hecho y de derecho en las cuales se fundamentó la Administración para dicho proceder.
Manifiesta que, el 27 de febrero de 1998, solicitó el traslado y constitución del Tribunal de Parroquia del Municipio Urbaneja de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui en la sede del referido Municipio, a fin de dejar constancia de la existencia de la convocatoria con la orden del día para la Sesión Extraordinaria, de lo en ella decidido y del Acta levantada de dicha Sesión.
Asimismo, solicitó al referido Juzgado precisar si existía algún procedimiento administrativo o averiguación realizada, con relación a la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario en el Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, si se habían efectuado notificaciones o citaciones a su representada y, finalmente, si existía algún expediente instruido por el referido órgano administrativo, previamente a la rescisión del contrato de concesión.
Indica que a través de la inspección efectuada por el mencionado Juzgado, se dejó constancia que el referido Municipio no instruyó expediente administrativo alguno, previo a la rescisión del contrato de concesión otorgado a su representada.
Manifiesta que, el 26 de marzo de 1998, la sociedad mercantil Tadeo-Anzoátegui C.A. solicitó nuevamente al Tribunal de Parroquia del Municipio Urbaneja de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, una inspección judicial en la sede del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, con el objeto de verificar si en el libro de Actas del Concejo Municipal se dejó constancia del Acta Nº 03/98 del 20 de febrero de 1998, del número de concejales presentes en la mencionada Sesión, y cuáles de ellos aprobaron la rescisión el contrato de concesión suscrito con su mandante.
Denuncia la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso de su representada por parte del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, pues para dictar el acto administrativo que acordó la rescisión del contrato debió iniciarse un procedimiento administrativo para determinar el incumplimiento de las obligaciones contractuales, lo cual no se realizó.
Igualmente, manifiesta que la Administración Municipal infringió lo establecido en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al haberse practicado la notificación de forma defectuosa toda vez que sólo se les informó de la decisión de la Cámara Municipal de poner fin a la mencionada contratación, sin señalarle las razones de hecho y de derecho en las cuales se fundamentó el órgano administrativo para rescindir dicho contrato.
Sostiene que el acto administrativo impugnado viola el derecho a la propiedad de la empresa Tadeo-Anzoátegui, C.A., por cuanto la rescisión del contrato de concesión acarrea -a su decir- la “confiscación” de los bienes de su representada, en virtud de lo establecido en la cláusula vigésima segunda del contrato, en la cual se señala que una vez cumplido el término o revocada la convención, los bienes de la empresa afectos a la prestación del servicio serán revertidos al Municipio sin mediar indemnización alguna.
Alega que la Administración al dictar el acto recurrido viola el derecho a la libertad económica de su mandante, consagrado en el artículo 96 de la Constitución de la República de Venezuela, al no permitirle explotar la actividad de su preferencia, sin mediar razones legales que fundamenten dicha actuación.
Señala que el Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, incurrió en el vicio de desviación de poder al dictar el acto administrativo impugnado con un propósito distinto “a la motivación que se esgrime en el acto, y ajena a la finalidad en virtud de la cual la Ley confiere tal potestad”.
En ese mismo sentido indica que en la Sesión Extraordinaria de la Cámara Municipal, se alegó un presunto incumplimiento contractual por parte de la empresa Tadeo-Anzoátegui, C.A. para acordar la rescisión del contrato, lo cual resulta falso pues el objeto de dicho acto fue “otorgar el contrato de concesión a otra empresa interesada en prestarlo en la localidad”.
Afirma encontrarse el acto administrativo viciado de falso supuesto de hecho, pues el Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, rescindió el contrato de concesión por considerar falsamente que su representada aumentó de forma unilateral las tarifas por la prestación del servicio de aseo urbano, domiciliario y especial.
Por otra parte, alega que el artículo 58 de la Ordenanza de Reglamento Interior y de Debate del Municipio Turístico El Morro, establece el procedimiento a seguir para que el Concejo Municipal realice las Sesiones Extraordinarias a fin de tratar los asuntos importantes o urgentes, para lo cual el Alcalde debe ordenar la convocatoria, por lo menos, con veinticuatro (24) horas de anticipación, en la que se exprese el día, la hora y el objeto de la Sesión.
Alega el incumplimiento por parte del Concejo Municipal de la mencionada formalidad, toda vez que de la inspección judicial evacuada el 5 de marzo de 1998 en la sede de la Alcaldía del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, se desprende que la convocatoria para dictar el Acuerdo 03/98 del 20 de febrero de 1998 emanado de dicha autoridad, fue efectuada en esa misma fecha, esto es el 20 de febrero de 1998, cuando debió realizarse -como se dijo- con 24 horas de anticipación a la Sesión.
Con fundamento en lo expuesto denuncia que el acto administrativo contenido en el referido Acuerdo 03/98 del 20 de febrero de 1998 se encuentra viciado de nulidad absoluta, razón por la cual solicita se declare con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado.
Finalmente, pide se acuerden las medidas cautelares innominadas y subsidiariamente la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, a los fines de evitar la ejecución del acto recurrido mientras se decide el recurso de autos.
III
ARGUMENTOS DE LA REPRESENTACIÓN DEL MUNICIPIO EN EL ACTO DE INFORMES
El 15 de julio de 1999 la abogada J.V.Q., antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja”, consignó su escrito de informes, en el cual señaló lo siguiente:
Que las pruebas aportadas por la parte recurrente con el objeto de hacer valer sus alegatos carecen de todo valor, por cuanto no se realizaron de conformidad con los mecanismos establecidos en la Ley.
Indica que las inspecciones judiciales evacuadas extra litem en la sede del órgano recurrido carecen de valor probatorio, al realizarse sin el debido control de la prueba por parte del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui.
Respecto al alegato de la parte recurrente según el cual denuncia la violación de su derecho a la defensa por considerar que la notificación del acto se realizó con vicios de forma, la representación judicial del Municipio estima que con la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad se subsanó la alegada violación, pues la parte recurrente al momento de ejercer el recurso estuvo en conocimiento de los fundamentos de hecho y de derecho del acto impugnado.
Arguye que el acto administrativo recurrido de manera alguna constituye un acto arbitrario de la Administración Municipal, por cuanto en diversas oportunidades se le participó a los representantes de la empresa Tadeo-Anzoátegui, C.A., sobre la problemática en la prestación del servicio de aseo urbano, domiciliario y especial suscrito entre las partes.
Señala que, el 16 de enero de 1998, la Comisión de Servicios Públicos de dicho Municipio realizó una reunión con la representante de la recurrente, en la cual le manifestaron las quejas formuladas por la comunidad con relación al servicio de aseo urbano, domiciliario y especial; por lo tanto -según alega- la parte accionante estaba en conocimiento de las deficiencias en la prestación del mencionado servicio.
Indica que la convención celebrada entre la empresa Tadeo-Anzoátegui, C.A. y el Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, es un contrato administrativo caracterizado por la presencia de cláusulas exorbitantes, lo cual permite al Municipio rescindirlo en caso de incumplimiento de las obligaciones por parte de la concesionaria.
Respecto a este último particular, señala que la cláusula vigésima del contrato establece la potestad del Municipio de rescindirlo y, en el caso bajo estudio, se constató el incumplimiento de la empresa concesionaria, al no cubrir la totalidad de las rutas previamente establecidas, cobrar tarifas en exceso y no prestar el servicio de recolección en algunos sectores de la población.
Con relación a la denuncia de violación del derecho a la libertad económica, señala que la recurrente incumplió con sus obligaciones contractuales lo cual le impide prestar el servicio de recolección de basura en el mencionado Municipio; no obstante, puede dedicarse a ejercer dicha actividad, como en efecto lo hace, en los Municipios Bolívar y Sotillo del Estado Anzoátegui.
Igualmente, rechaza la denunciada violación del derecho a la propiedad por cuanto, a su decir, la empresa recurrente no ha demostrado cuáles son los bienes objeto de reversión como consecuencia de la ejecución del acto. Asimismo, indica que “…cláusula constituye simplemente una obligación contractual ineludible desde el punto de vista legal, (…) la cual requiere un procedimiento propio y distinto a la ejecución del acto impugnado…”.
En cuanto al vicio de falso supuesto, señala que la Cámara Municipal del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, determinó el aumento unilateral de las tarifas de aseo urbano por parte de la empresa contratista, las cuales no fueron autorizadas expresamente por la Administración Municipal.
Finalmente, solicita que el recurso contencioso administrativo de nulidad de autos sea declarado sin lugar.
IV
COMPETENCIA
Previo al análisis del caso de autos, resulta necesario pronunciarse sobre la competencia de esta Sala para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con medidas cautelares innominadas y subsidiariamente suspensión de los efectos, en fecha 21 de abril de 1998 por la representación judicial de la empresa Tadeo-Anzoátegui C.A., contra el acto administrativo contenido en el Acuerdo Nº 03/98 del 20 de febrero de 1998, dictado por el Concejo Municipal del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, mediante el cual se rescindió el Contrato de Prestación del Servicio Público de aseo urbano, domiciliario y especial a la empresa recurrente.
Al respecto, observa la Sala que el numeral 14, artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable ratione temporis, dispone lo siguiente:
Artículo 42: Es de la competencia de la Corte como más Alto Tribunal de la República:
(...omissis...)
14.- Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades
.
Como puede apreciarse de la lectura de la norma transcrita, corresponde a la Sala Político Administrativa conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades.
De esta manera, visto que en el caso de autos se interpuso un recurso contencioso administrativo de nulidad dirigido a impugnar una Resolución municipal cuyo objeto es la rescisión de un contrato administrativo, de conformidad con lo establecido en el referido numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para la fecha de interposición del recurso, corresponde a esta Sala Político-Administrativa la competencia para conocer la causa bajo estudio, y así se declara.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Determinado lo anterior, pasa esta Sala Político Administrativa Accidental a decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la representación judicial de la empresa Tadeo-Anzoátegui, C.A., contra el acto administrativo contenido en el Acuerdo Nº 03/98 del 20 de febrero de 1998, sancionado en Sesión Extraordinaria del 19 de ese mismo mes y año por el Concejo Municipal del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, mediante el cual se rescindió el “Contrato de Concesión para la Prestación del Servicio Publico de Aseo Urbano, Aseo Domiciliario y de Aseo Especial” celebrado con dicha sociedad mercantil.
A tal efecto, observa la Sala que han sido formuladas las siguientes denuncias:
1.- Violación del derecho a la defensa:
Denuncia la representación de la parte actora la violación del derecho a la defensa y al debido proceso de su representada por parte del aludido órgano municipal, toda vez que el acto administrativo dictado en fecha 20 de febrero de 1998 no le fue notificado correctamente y, por otra parte, la Administración no abrió un procedimiento administrativo previo a la rescisión del contrato suscrito con la empresa T.A. C.A.
1.1. Indebida notificación del acto.
Con relación al alegato sobre la defectuosa notificación del acto contenido en el Acuerdo Nº 03/98 del 20 de febrero de 1998, sancionado por el Concejo Municipal del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui;observa la Sala que la recurrente denuncia la violación del artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por considerar que no se acompañó al oficio el referido acto administrativo.
Al respecto, el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece lo siguiente:
Artículo 73.- Se notificará a los interesados todo acto administrativo de carácter particular que afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, debiendo contener la notificación el texto íntegro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse
.
De la norma antes transcrita se desprende que la notificación debe llenar dos (2) requisitos para considerarse válida y otorgarle eficacia al acto administrativo, a saber: i) contener el texto íntegro del acto de que se trate; ii) indicar los recursos, tanto administrativos como judiciales, que puedan interponerse contra ese acto, el lapso para ejercerlos y el órgano competente.
No obstante, cabe señalar que tanto la doctrina como la jurisprudencia, han establecido que “…la finalidad de la notificación es la de llevar al conocimiento de su destinatario la existencia de la actuación de la Administración. Si una notificación defectuosa ha cumplido con el objetivo a que está destinada, ha puesto al notificado en conocimiento del contenido del acto y ha cumplido con el propósito de ponerlo al tanto de la existencia del acto notificado, más aún cuando como ocurre en este caso, que el recurso fue oportunamente interpuesto permitiéndole acceder a la vía judicial, debe concluirse que los defectos que pudiera contener han quedado convalidados...”. (Vid. sentencia de esta Sala N° 01889 del 14 de agosto de 2001).
Ciertamente, tal como lo establece la sentencia parcialmente transcrita, en los casos en los cuales exista ausencia de notificación o la misma se ha efectuado de manera defectuosa, el recurrente no podrá alegar que ésta no cumplió su objetivo cuando de los autos conste fehacientemente que el interesado ha tenido conocimiento de la decisión dictada por la Administración y ha interpuesto el recurso oportunamente.
En este sentido, aprecia la Sala que no consta en las actas del expediente el oficio por medio del cual se notificó a la recurrente del acto impugnado, elemento necesario para determinar si su notificación fue defectuosa; sin embargo no es menos cierto que de la actividad desplegada por la accionante una vez efectuada dicha notificación, así como de los alegatos esgrimidos en su escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, se advierte, que ésta pudo ejercer los recursos que la Ley le otorga con el objeto de hacer valer sus derechos; tal como se observa de las inspecciones judiciales extra litem solicitadas por la parte recurrente en la sede del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, en fechas 27 de febrero y 23 de marzo de 1998.
Igualmente, del escrito contentivo del recurso se aprecia que la parte accionante reconoció haber sido notificada el 20 de febrero de 1998 del Acuerdo Nº 03/98 dictado en esa misma fecha, sancionado el 19 de ese mes y año, lo cual le permitió interponer el 21 de abril de 1998 el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el referido acto administrativo.
En razón de lo antes expuesto, la Sala estima que el alegato esgrimido por la parte recurrente respecto a la notificación defectuosa del acto debe ser desechado, por cuanto ésta tuvo conocimiento del contenido del acto y ejerció el recurso contencioso administrativo de nulidad en tiempo hábil. Así se declara.
1.2. Ausencia de procedimiento administrativo previo.
Para realizar el análisis de la mencionada denuncia, resulta menester determinar la facultad de la Administración para rescindir el contrato celebrado en fecha 20 de noviembre de 1996 entre la empresa Tadeo-Anzoátegui, C.A., y el Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, tal como lo ha efectuado la Sala en otras oportunidades (Vid. sentencias 00614 y 01010 del 13 de mayo y 8 de julio de 2009, respectivamente). (folios 97 al 109 del expediente judicial).
En este sentido, se observa que dicho contrato goza de pleno valor probatorio en este juicio, habida cuenta que no fue impugnado y porque en su formación concurrieron las partes para manifestar su voluntad de vincularse con el objeto de producir determinados efectos jurídicos. La referida convención se celebró para la prestación del servicio público municipal de aseo urbano, domiciliario y especial, tal como se desprende de su Cláusula Primera, la cual establece lo siguiente:
Cláusula Primera: Objeto del Contrato
EL MUNICIPIO otorga a LA CONCESIONARIA, en concesión exclusiva, y sobre la base de las definiciones contenidas en el artículo 5° de la Ordenanza sobre el Servicio de Aseo Público del Municipio Bolívar, aun vigente en el Municipio Urbaneja, conforme al artículo 21, parágrafo cuarto, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la prestación de los servicios públicos Municipales de: a) Aseo Domiciliario, que comprende las actividades de recolección y transporte -hasta el sitio de disposición final- (...) dentro de las áreas del Municipio Urbaneja (...), b) Aseo Urbano, que comprende las actividades de barrido manual y/o mecanizado de brocal-cuneta en las vías públicas y en áreas municipales de uso público y de recolección y transporte -hasta el sitio de disposición final- (...) c) Aseo Especial que comprende las actividades de recolección y transporte -hasta el sitio de disposición final- (...) de desechos sólidos (...) producidos y recolectados en predios comerciales, industriales y de servicio…
.
Así, del contenido de la Cláusula antes transcrita se desprende la naturaleza administrativa del contrato, pues su objeto es la satisfacción de una necesidad de interés colectivo como lo es la prestación del servicio de aseo urbano, domiciliario y especial.
Igualmente, se evidencia la presencia de Cláusulas Exorbitantes, a través de estipulaciones por las cuales el organismo contratante podía intervenir, renovar y extinguir unilateralmente la relación contractual, tal y como se puede observar en su Cláusula Vigésima, la cual expresamente establece lo que sigue:
Cláusula Vigésima: Causas de intervención, renovación y extinción de la concesión
La concesión podrá ser intervenida o revocada, por acto motivado o razonado aprobado por la mayoría de los concejales presentes en la Cámara Municipal, y según la gravedad de las circunstancias, por:
1.- Infracción de las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, otras leyes y reglamentos, Ordenanzas y, en general normas aplicables en la materia;
2.- Interrupción del servicio sin la correspondiente autorización de EL MUNICIPIO;
3.- Cobro de tarifas o cantidades distintas a las establecidas por EL MUNICIPIO, salvo que se tratase de los servicios especiales debidamente autorizados por EL MUNICIPIO o previstos por la Ordenanza sobre el servicio de Aseo Público y en este instrumento;
4.- Puesta en vigencia después del otorgamiento de la concesión, de leyes especiales sobre la materia que impidan o colidan con la prestación del servicio bajo la forma de concesión;
5.-Causas genéricas consagradas en el Derecho Administrativo para la intervención y revocación de los contratos administrativos.
De conformidad con el ordinal 9° del artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, EL MUNICIPIO tiene el derecho de revocar en cualquier momento la concesión, por causas justificadas y mediante acto motivado o razonado, previo el pago a LA CONCESIONARIA de la indemnización legal correspondiente, la cual no incluirá el monto de las inversiones ya amortizadas (con actualización de su valor a las circunstancias del momento de la medida), ni el lucro cesante
.
En efecto, como puede observarse, la referida Cláusula pone de manifiesto la facultad del Municipio de intervenir o revocar la concesión cuando la concesionaria incurra en alguna de las conductas allí señaladas. En este punto, resulta necesario traer a colación la jurisprudencia de esta Sala (Vid. sentencia No. 881 del 30 de julio de 2008) en cuanto a la facultad de rescisión unilateral de la Administración, en la cual se ha sentado lo siguiente:
“Sobre este particular, en sentencia N° 00487 publicada el 23 de febrero de 2006, esta Sala indicó lo siguiente:
‘...En repetidas oportunidades ha señalado esta Sala que los contratos administrativos tienen implícitas ciertas cláusulas que sobrepasan las del Derecho Común, porque exceden o superan a lo que las partes han estipulado en el contrato, siempre que sea para salvaguardar el interés general. En este sentido, los principios de la autonomía de la voluntad e igualdad jurídica de las partes quedan subordinados en el contrato administrativo y es el interés público el que prevalece sobre los privados o de los particulares. Por lo tanto, la Administración queda investida de una posición de privilegio o superioridad así como de prerrogativas que se consideran consecuencia de las cláusulas exorbitantes y que se extienden a la interpretación, modificación y resolución del contrato.
En virtud de las aludidas cláusulas la Administración queda habilitada, en efecto, a ejercer sobre su co-contratante un control de alcance excepcional, pues en virtud de tal privilegio puede, a la vez, ‘decidir ejecutoriamente sobre: la perfección del contrato y su validez, la interpretación del contrato, la realización de las prestaciones debidas por el contratista (modo, tiempo, forma), la calificación de situaciones de incumplimiento, la imposición de sanciones contractuales en ese caso, la efectividad de éstas, la prórroga del contrato, la concurrencia de motivos objetivos de extinción del contrato, la recepción y aceptación de las prestaciones contractuales, las eventuales responsabilidades del contratista durante el plazo de garantía, la liquidación del contrato, la apropiación o la devolución final de la fianza’. (Vid. Sentencia N° 1002 del 5 de agosto de 2004).
Así, se observa que en razón de las anotadas estipulaciones la Administración puede, entre otras cosas, terminar la relación contractual cuando considere que el co-contratante ha incumplido alguna de las cláusulas convenidas”.
Ciertamente, conforme a la citada sentencia la Administración puede terminar la relación contractual, cuando considere que la concesionaria ha incumplido sus obligaciones. Por lo tanto, de acuerdo con lo establecido en la convención bajo análisis y en ejercicio de las prerrogativas mencionadas, le estaba dado al Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui rescindir el contrato celebrado con la empresa Tadeo-Anzoátegui, C.A. en cualquier momento, ante la evidencia de que la contratista hubiese incumplido alguna de las estipulaciones contractuales; debiendo solamente motivar suficientemente el acto -lo cual se hizo- y notificar a la empresa contratista para garantizar su derecho a la defensa, notificación esta que como se señaló anteriormente en el punto 1.1, se realizó y cumplió su finalidad.
En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que en el caso bajo estudio la Administración no se encontraba obligada a iniciar un procedimiento administrativo para rescindir el contrato; máxime cuando su objeto era la prestación del servicio público de aseo en el cual priva el interés general de la comunidad sobre el particular de la contratista, tratándose de una necesidad básica de la población que comporta la protección de derechos humanos fundamentales, tales como: el derecho a la salud, a la vida digna de la sociedad y a la preservación del medio ambiente, consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de lo cual la autoridades deben actuar de manera célere y eficiente para garantizar la debida prestación del servicio. (Vid. sentencia No. 00753 del 2 de julio de 2008).
Por otra parte, debe reiterarse que en cumplimiento del principio de legalidad los órganos de la Administración Pública se encuentran obligados a basarse en hechos concretos que le sirvan de soporte a sus actuaciones. De esta manera, no obstante los privilegios que pueda tener la Administración frente a los particulares, éstos últimos vean garantizados sus derechos en virtud del mencionado principio. (Vid. sentencia No. 00614 del 13 de mayo de 2009).
Así, en el caso de autos se observa que el Acuerdo Nº 03/98 del 20 de febrero de 1998, sancionado en Sesión Extraordinaria el 19 de ese mismo mes y año por el Concejo Municipal del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, se estableció -entre otras cosas- lo siguiente:
CONSIDERANDO
QUE HA LA CONCESIONARIA EN REITERADAS OPORTUNIDADES SE LE HA ADVERTIDO SOBRE LA NECESIDAD DE PRESTAR UN SERVICIO EN FORMA EFICIENTE, A LO QUE NO HA DADO CUMPLIMIENTO, TRAYENDO COMO CONSECUENCIA IMNUMERABLES QUEJAS DE LOS DESTINARARIOS DEL SERVICIO.
CONSIDERANDO
QUE IGUALMENTE LA CONCESIONARIA HA AUMENTADO LAS TARIFAS EN FORMA INCONSULTA, INCUMPLIENDO DE ESTA FORMA CON LO ESTABLECIDO EN EL CONTRATO SUSCRITO ENTRE LAS PARTES, EN SU CLASUSULA DECIMA SEGUNDA.
CONSIDERANDO
QUE ES DEBER INSOSLAYABLE DE LAS AUTORIDADES DEL MUNICIPIO VELAR POR UNA EFICIENTE PRESTACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS, EVITANDO QUE PUEDAN PRESENTARSE SITUACIONES CONFLICTIVAS PERNICIOSAS PARA LA COMUNIDAD DE LA CUAL SOMOS REPRESENTANTES.
ACUERDA
ARTICULO N° 01: EN BASE A LO ESTABLECIDO EN LA CLAUSULA VIGESIMA DEL CONTRATO DE CONCESION, FIRMADO ENTRE EL MUNICIPIO ‘LIC. DIEGO BAUTISTA URBANEJA, Y LA EMPRESA INVERSIONES T.A., C.A. PUBLICADO EN GACETA MUNICIPAL EN FECHA SIETE DE NOVIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS Y PREVIO CONOCIMIENTO DE LA CÁMARA MUNICIPAL SE RESCINDE EL MENCIONADO CONTRATO DE CONCESIÓN DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO URBANO, DE ASEO DOMICILIARIO Y SE ASEO ESPECIAL
(SIC). (Resaltado de este fallo).
Como puede apreciarse, el Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui decidió rescindir el contrato para la prestación del servicio público de aseo urbano, domiciliario y especial, para lo cual adujo: i) que a la empresa contratista en reiteradas oportunidades se le advirtió sobre la necesidad de prestar un servicio en forma eficiente, a lo cual no dio cumplimiento lo que trajo como consecuencia quejas de los destinatarios del servicio; y ii) que dicha concesionaria aumentó las tarifas en forma inconsulta, vulnerando de esta forma lo establecido en la Cláusula Décima Segunda del contrato suscrito entre las partes.
Por las razones señaladas, en principio, esta Sala considera que la Administración Municipal no vulneró el derecho a la defensa de la recurrente, habida cuenta que el Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui tenía la potestad de rescindir el contrato administrativo celebrado, conforme a las razones esgrimidas justificativas antes examinadas. Así se declara.
2.- Falso Supuesto de hecho:
Precisado lo anterior, corresponde a la Sala analizar si los hechos que sirvieron de fundamento a la Administración Municipal realmente ocurrieron, a los fines de determinar si tal como lo sostiene la recurrente el acto impugnado adolece del vicio de falso supuesto de hecho.
Ciertamente, la representación judicial de la parte actora denuncia que el acto administrativo recurrido incurrió en dicho vicio, toda vez que fundamentó la rescisión del contrato en el presunto aumentó unilateral de las tarifas cobradas por su representada para la prestación del servicio de aseo urbano, domiciliario y especial, lo cual -a criterio de la empresa- no ocurrió.
Respecto al vicio de falso supuesto, esta Sala ha establecido de manera reiterada que su configuración puede presentarse de dos maneras diferentes. La primera, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión; caso en el cual se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. La segunda, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión; lo cual incide en la esfera de los derechos subjetivos del administrado; se trata en este caso de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto (Vid. Sentencia No. 01640 de fecha 3 de octubre de 2007).
Así las cosas, observa la Sala que mediante el acto administrativo impugnado se rescindió el contrato de concesión celebrado con la empresa Tadeo-Anzoátegui C.A., con fundamento en dos razones: i) deficiencia en la prestación del servicio de aseo, y ii) aumento por parte de la contratista de las tarifas del servicio sin la autorización del órgano competente, lo cual vulneró la Cláusula Décima Segunda del contrato suscrito entre las partes.
En este sentido, advierte la Sala que cursa en el expediente administrativo el Acta No. 46/97 del 10 de diciembre de 1997, emanada del Concejo Municipal del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, en la cual se deja constancia de los puntos tratados en la reunión de la Comisión de Mesa de fecha 22 de octubre de ese mismo año, celebrada con ocasión a los problemas de salubridad pública del mencionado Municipio (Vid. folios 24 al 47 del expediente administrativo). En dicha Acta, se señala lo siguiente:
...La Alcaldía de Urbaneja hizo una reunión donde se le comunicó a la Policía Municipal, Prefectura, Junta Parroquial, Dirección de Bienestar Social, Tadeo, Dirección de Servicios Públicos para que estuvieran en esa reunión para trabajar en conjunto, porque la idea es que nosotros siendo los Administradores de la S. delM.U., trabajemos en conjunto para poder solucionar y ahorrar tantos recursos materiales como humanos, asistieron solamente a esa reunión la Policía Municipal, Dirección de Bienestar Social, que vienen haciendo un buen trabajo pero que no han tomado en cuenta a la Clínica Municipal, para la ayuda de este trabajo, fueron Miembros de la Junta Parroquial, no acudió Tadeo, que era importante que asistiera porque en las visitas que hemos realizado hemos encontrado que la falta de mantenimiento, limpieza y recolección de basura está fallando Urbaneja.
(...omissis)
Lic. Max Guerra [Director General de la Alcaldía de Urbaneja] (...) Con respecto al Aseo Urbano, sostuve una reunión hace unas semanas con la Mancomunidad del Transporte y allí expresé la queja que no se veía el Aseo Urbano diariamente recogiendo la basura en el Municipio, además, les dije que el Contrato de la Municipalidad con Tadeo habían unos barrenderos que tampoco los veía trabajando, he visto uno en cinco días y si esto sigue así habrá que buscar otra alternativa y prescindir de Tadeo (...) yo en realidad no estoy conforme con el Aseo Urbano, pareciera que no están cumpliendo, como es una empresa tan grande para los Municipios Guanta, Puerto la cruz, Bolívar y Urbaneja, pareciera que es un solo camión que hace un ruta por todos los Municipios, yo creo que esto hay que revisarlo a profundidad porque no creo que esté cumpliendo con las expectativas que tiene la gente del Municipio Urbaneja...
. (sic)
Igualmente, en el Informe sin fecha presentado por el Alcalde del mencionado Municipio a la Cámara Municipal (Vid. folios 3 al 7 del expediente administrativo), se señala lo siguiente:
PRIMERO: Existen una serie de denuncias, tanto de ciudadanos de este municipio como de concejales de esta cámara, -que se han hecho públicos- referidos a la ineficiente prestación de tan importante servicio, lo cual es evidente; trayendo como consecuencia que este despacho, en diversas oportunidades ha advertido a la concesionaria sobre la necesidad de mejorar el servicio prestado; empero, no se ha observado en el transcurso del tiempo, que nuestros planteamientos hayan sido escuchado y puestos en marcha por la empresa concesionaria, violentándose las estipulaciones del contrato de concesión…
SEGUNDO: Existen áreas del municipio en donde no llega el servicio y sin embargo, en virtud de la forma de cobranza existente a través de ELEORIENTE, sí se le está verificando el cobro a los ciudadanos, es decir que hay un cobro de lo indebido, por cuanto al no existir la prestación del servicio, -la actividad que genera el pago- es ilógico e ilegal cobrarlo como si se hubiese prestado. Es el caso de las Urbanizaciones Puerto Príncipe, Agua Marina, C.S., Las Villas, Las Casa Botes (…)
TERCERO: De igual manera la concesionaria ha incrementado en forma unilateral y por ende inconsulta las tarifas por prestación de servicio, cuestión ésta que transgrede las disposiciones contenidas en el contrato de concesión
. (sic)
Asimismo, consta en el referido expediente administrativo copias de las diversas comunicaciones de los usuarios del servicio de recolección de basura, dirigidas -entre otros- al “Director de Servicios Públicos del Municipio Urbaneja” en la que plantean quejas por la prestación de dicho servicio. (Vid. folios 16, 17, 19 y 21 del expediente administrativo). Respecto a estos documentos nada alegó la parte recurrente, razón por la cual la Sala les otorga valor probatorio.
En efecto, en la comunicación de fecha 4 de febrero de 1998 emanada del Condominio del Conjunto Residencial Puerto Príncipe, dirigida al referido “Director de Servicios Públicos del Municipio Urbaneja”, se lee lo siguiente:
Desde hace doce años en [ese] conjunto residencial se contrató los servicios particulares de recolección y bote de basura (…).
Sin embargo, durante el transcurrir de este tiempo se nos ha facturado injustamente por medio de ELEORIENTE, un servicio del cual no disfrutamos, por lo cual en varias oportunidades hemos recurrido ante los organismos competentes a fin de buscar soluciones a [su] problemática
.
De la misma forma, constan en el expediente judicial aportados por la parte actora en el proceso, diversas publicaciones de prensa de los diarios regionales “El Norte” y “El Tiempo” del Estado Anzoátegui de fechas 15 de enero y 24 de enero de 1998 respectivamente (Vid. folios 92 al 94 y 96).
En la publicación de prensa efectuada en el Diario “El Norte”, se indica lo siguiente:
Los concejales del Municipio Urbaneja están estudiando la posibilidad de rescindir el contrato otorgado a la empresa Tadeo, que se encarga del servicio del aseo domiciliario y comercial, en vista de las múltiples denuncias de la comunidad sobre la impuntualidad para la recolección y por el cobro de tarifas que superan sustancialmente a las aprobadas por la Cámara Municipal en el año 96, haciéndole creer a la ciudadanía que esos montos fueron autorizados recientemente.
Igualmente, la publicación correspondiente al Diario “El Tiempo”, señala lo siguiente:
El alcalde de Urbaneja E.B., se reunió ayer con D.N., presidente de la empresa Tadeo, con el objeto de establecer un compas de espera con el objeto de que se mejore el servicio de aseo urbano y domiciliario en la comunidad, que se ha venido quejando por la calidad del servicio en diversas áreas del municipio, así como en calles y avenidas.
De los documentos transcritos parcialmente, no se advierte cuáles son las tarifas que por la prestación del servicio de aseo debía cobrar la empresa recurrente, ni cuáles eran las cobradas en esa oportunidad, lo que -entre otros aspectos- sirvió de fundamento a la Administración para rescindir el contrato; por lo tanto, ante la ausencia de elementos probatorios favorables a la recurrente en autos sobre este particular, la Sala no puede determinar si la contratista aumentó unilateralmente las tarifas del servicio prestado.
No obstante lo anterior, observa la Sala que tal circunstancia no vicia el acto de falso supuesto de hecho, habida cuenta que la rescisión del contrato obedeció fundamentalmente al incumplimiento de las obligaciones contractuales de la recurrente, por cuanto tal como ha quedado demostrado del Informe que cursa a los folios 3 al 7 del expediente administrativo y de las denuncias que aparecieron en prensa (Vid. folios 92 al 94 y 96) la comunidad del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, presentaba problemas derivados de la deficiente prestación del servicio de aseo.
En efecto, aprecia la Sala asimismo que las denuncias formuladas por los usuarios del servicio, fueron conocidas por la empresa contratista en diversas oportunidades, hecho evidenciado en el Informe de la Comisión de Servicios Públicos No. 01/98 de fecha 16 de enero de 1998 (Vid. folios 57 al 61 del expediente administrativo), en el cual se dejó constancia de lo siguiente:
…En la Ciudad de Lecherías Municipio Turístico El Morro ‘Licenciado Diego Bautista Urbaneja’ del Estado Anzoátegui, se efectuó la primera reunión de la Comisión de Servicios Públicos de fecha 16/01/98, siendo las 2:00 pm., encontrándose presentes los concejales C.A., Presidente, Lic. L.D. Rivero, Vicepresidente, Econ. F.P., miembro, Dr. J.R. y el Econ. H.G., Gerente Ejecutivo de TADEO-ANZOÁTEGUI, C.A.
Al dar inicio a la reunión, los integrantes de la comisión proceden a dar el Derecho de Palabra al Econ. H.G..
H.G.: Buenas tardes señores Concejales, yo quisiera saber específicamente cuáles son las razones por las cuales salió un aviso en la Prensa, tan fuerte que deteriora sustancialmente la imagen de la Empresa en la Zona, es completamente falso que estemos prestando un mal Servicio en la Zona, de que estamos aplicando tarifas no aprobadas por ustedes, más, todo lo contrario, durante el mes de octubre aproximadamente, el Concejal Rivero me solicitó que modificáramos las tarifas de Vistamar, independientemente por error o X causa, fueron aprobadas esas tarifas en ese Sector. la empresa procedió a disminuir las tarifas, el Concejal Rivero le notificó al Concejal C.A. de lo sucedido en Vistamar informándole él, que en el Barrio Venezuela estaba sucediendo lo mismo, igualmente se disminuyeron las tarifas en el Barrio Venezuela, la Empresa no ha dejado de hacer los trabajos, de amenazar nunca de paralizar los trabajos, más todo lo contrario acá está el Sr. Nilio Silva, Director de Servicios Públicos, donde me ha solicitado trabajos si se quiere son adicionales y los mismos se han llevado acabo inmediatamente, en ningún momento estamos incumpliendo es posible que la Empresa como tal, haya tenido un alejamiento con el Concejal y haya perdido comunicación con los concejales más no con el Representante de la Alcaldía ´de velar porque el servicio se lleve efectivamente a cabo como lo es él Director de Servicio Públicos, le dije que estamos en toda las disposición de presentarle un Programa de Trabajo adicional, para llevar acabo esos trabajos o están contemplados en el Contrato de Concesión de no hacerlos no estamos incumpliendo tampoco el Contrato, es muy fácil decir que vamos a rescindir, porque la Empresa está prestando un mal Servicio, yo quisiera que ustedes, como Concejales como Órgano Legislativo de este Municipio, se preocuparan porque una Empresa tan importante, como es la Empresa del Aseo Urbano, no reciba los pagos a tiempos.
CONCEJAL C.A.: (...) soy uno de los representantes del barrio y vivo en el sector, en el mes de Diciembre estuvo quince (15) días sin que el camión pasara a recoger la basura (...) en vista de lo sucedido realicé unas reuniones en los sectores del barrio Venezuela, Madre Vieja y en R.G., se llegó a la conclusión de que la limpieza en los sectores no está funcionando nada mas lo hicieron en el mes de diciembre de hacer la limpieza de barrido de las calles porque había un convenio con la Gobernación en un crédito adicional para con Tadeo, C.A. (...) si bien es cierto que tenemos que haber regulado nosotros a Barrio Venezuela, R.G. y todo el Casco Central que es Playa Muerta y no se hizo, hemos tenido denuncias de Casco Central que han tenido que cancelar Cinco Mil Bolívares (…) Porque si no les cortan el servicio eléctrico, eso nos motivo a nosotros a buscar una Empresa en Caracas que se dedicara a este tipo de trabajo, vino la Empresa y nos presentaron un Proyecto de mantenimiento, va a empezar a trabajar con camiones 350, para el complejo turístico el Morro, del cual ustedes no prestan el Servicio porque los camiones son demasiado grandes y no entran a la mayoría de los conjuntos residenciales.
Esta empresa va a pasar tres (3) veces por semana, se habló del mantenimiento de las playas, va a acatar las tarifas de tabla aprobada en el año 96, estuvieron de acuerdo en mantener la tasa, ellos se implementarán en el Municipio, desde el momento en que Tadeo C.A, dejara de prescindir el servicio, usted, me supo decir que si nosotros no le aprobábamos un Quince por Ciento (15%), ustedes se iban del Municipio y que no era negocio para la empresa y le informé si no es negocio para ustedes, entonces, nosotros buscaremos que hacer con esta empresa. Lamentablemente, yo creo que existe un consenso en la Cámara Municipal unánime de los cinco (5) Concejales, el Alcalde, Director General y Tren Ejecutivo y está claro que el servicio no fue superado (…).
H.G.: Le aclaro algo, C.A., no existe ningún tipo de convenimiento Gobernación-Tadeo C.A., desde que se aumentaron las tarifas se les notificó vía prensa a la comunidad que los reclamos podían hacerlos por la oficina y los mismos se iban a corregir; acuérdate de quién factura, si bien es cierto es Tadeo que manda la información a Eleoriente y quien termina de facturar es Eleoriente, en las distintas oportunidades que se nos han presentado reclamo en la Oficina, los mismo los hemos solucionados.
Por otra parte es cierto que no le prestamos servicio a algunos conjuntos residenciales del Morro, no a todos y la razón fundamental es que ellos tienen Aseo Privado y el mismo Alcalde (…) nos autorizó, que no le prestáramos el servicio, nosotros hemos respetado ese convenio aunque la concesión establece que la única Empresa que tiene el Derecho de explotar el servicio somos nosotros, si la comunidad no nos ha solicitado el servicio, no hemos visto la necesidad de comprar o de adquirir camiones más pequeños para entrar en el Morro (…) nosotros no tenemos por qué invertir en unos camiones que no son completamente ajustables (…) si la Cámara está en disposición de rescindir el contrato, nosotros como Empresa lucharíamos perfectamente para no perderlo, si no que nos indemnicen.
CONCEJAL C.A.: Si se supone que este Municipio no es un negocio para ustedes, porque así lo ha hecho saber usted, simple y llanamente porque no los demostró en un cuadro, en una reunión de Servicios Públicos, nos informó que los Costos Operativos suyos son demasiado altísimos, que tenían que establecer las nuevas flotas que tenían un valor nuevo, que teníamos que aprobar un mínimo del cincuenta por ciento (50%), sino un treinta por ciento (30%) para poder montar las mismas unidades viejas, le manifesté que nosotros no aprobamos el aumento …
. (Sic)
De la transcripción anterior se desprende que la empresa Tadeo-Anzoátegui, C.A., estaba en pleno conocimiento de la situación en la cual se encontraba prestación del servicio de aseo, pues en las reuniones celebradas con la Comisión de Servicio Público del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, se le puso de manifiesto a la empresa las denuncias formuladas por diversos sectores del Municipio respecto a la ineficiencia en la oportuna recolección de basura.
Igualmente, de la misma trascripción se observa que durante la reunión celebrada con la Comisión de Servicios Públicos del referido Municipio el representante de la empresa expresó que la sociedad mercantil Tadeo-Anzoátegui C.A. prestaba el servicio de aseo, pero también reconoció que existían zonas de la comunidad donde dicho servicio no se efectuaba aunque se cobraba.
Asimismo, en el Acta levantada con motivo de la reunión efectuada en la Cámara Municipal en fecha 19 de febrero de 1998 (Vid. folios 81 al 96 del expediente administrativo) quedó asentada la discusión de los Concejales sobre el Informe sin fecha presentado por el Alcalde, contentivo de la problemática del aseo urbano y domiciliario, en los siguientes términos:
“… CONCEJAL C.A.: (…) he tomado el derecho de palabra para darle apoyo a la proposición de aprobar este informe, porque creo que en vista de las grandes denuncias con pruebas fehacientes que de una manera u otra han venido cometiendo la gente de Tadeo incumpliendo alguna de la cláusula del contrato firmado con esta Alcaldía, yo creo que es sano que nosotros examinemos bien el Informe, la proposición mía es apoyar que se apruebe este informe, para tomar decisiones de una vez por todas, creo que la empresa Tadeo por más de Diez (10) años al condominio de Puerto de Príncipe le viene cobrando el Aseo, la botada de la basura, cuando ellos tienen en su condominio un pago de aseo que es privado y está por el orden de los Quince Millones Bolívares (15.000.000,00 Bs.) la cobranza de esta aseo a través de Eleoriente, por supuesto que no lo han podido evadir, porque si no pagan la luz cortan el servicio de electricidad (…) a Tadeo no le importó y siguieron cobrando en ese sector e igualmente irrespetaron alguna de las cláusulas donde la Alcaldía aprobó a través de una comisión de Servicios Públicos en el año 96, para que se ejercieran en el año 97 un alza de las tarifas a un costo el cual ellos están irrespetando nuevamente y personas que deberían pagar Ochocientos (800) y están pagando hasta Dos Mil (2000), Cinco Mil (5000) y hasta Ocho Mil (8000) y tantos Bolívares, en base a esto también hay denuncias que se mantienen todos los Sectores de las Playas, Avenidas, que ellos tienen el Servicio de Barrido y como ustedes han notado este Servicio ha sido nefasto, nulo y es ahora cuando en estas últimas semanas que ellos venían viendo que la Cámara se había puesto en tónica denunciando el mal Servicio de la Empresa, es que han venido haciendo unas tareas de limpieza dentro del Municipio, pero no es lo que nosotros queremos dentro de este Municipio, lo que queremos es eficiencia.
CONCEJAL L.D. RIVERO: (…) Aquí hemos venido hablando, exhortando, aquí existe un gran monto en Bolívares asignado por el Estado para el barrido de las calles y eso no se hace, muy pocas veces a raíz de la serie de denuncias que hemos hecho en la Cámara que hemos planteado la necesidad de rescindirle el contrato a esta empresa es por eso que ellos se han volcado (si se vale el término) a hacer ese servicio. Yo voy a sumarme al apoyo…”. (sic)
Como puede apreciarse, durante las sesiones de la Cámara Municipal se determinó que la empresa Tadeo-Anzoátegui C.A., prestaba de manera deficiente el servicio de aseo por cuanto la recolección de basura en el Municipio se realizaba de forma irregular e, incluso, en algunos sectores de la comunidad no se efectuaba; razón por la cual la Administración Municipal rescindió el contrato administrativo basada en un hecho concreto, como lo fue el incumplimiento de las obligaciones contractuales vinculadas a derechos fundamentales de la población.
En efecto, como se señaló anteriormente la prestación del servicio público de aseo debe efectuarse de manera eficaz y oportuna, pues se trata de una necesidad básica de la población que comporta la protección de derechos humanos fundamentales, consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por esta razón, aunque en el iter procedimental administrativo no llegó a determinarse el aumento unilateral de las tarifas por parte de la empresa recurrente, si pudo verificarse la causa de la rescisión unilateral del contrato, como lo fue el incumplimiento de las obligaciones contractuales por la sociedad mercantil Tadeo-Anzoátegui C.A., lo cual resultaba suficiente para que la Administración Municipal rescindiera el contrato administrativo.
En virtud de lo anterior, la Sala estima que en el caso bajo estudio no se configura el vicio de falso supuesto de hecho alegado por la parte actora, motivo por el cual se declara improcedente la referida denuncia. Así se decide.
3.- Violación al principio de libertad económica:
Alega la representación judicial de la sociedad mercantil recurrente que la Administración Municipal, violó el derecho constitucional a la libertad económica consagrado en el artículo 96 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, por habérsele privado ilegítimamente de su derecho a explotar la actividad económica de su preferencia, sin mediar razones legales que fundamentasen dicha actuación por parte del Municipio.
En este sentido, el artículo 96 de la Constitución de 1961, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos, consagra el referido derecho en los siguientes términos:
Artículo 96.- Todos pueden dedicarse libremente a la actividad lucrativa de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes por razones de seguridad, de sanidad u otras de interés social.
La ley dictará normas para impedir la usura, la indebida elevación de los precios, y en general, las maniobras abusivas encaminadas a obstruir o restringir la libertad económica
.
Posteriormente, el artículo 112 de Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, en relación al derecho a la libertad económica, establece lo siguiente:
Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país
. (Subrayado de esta decisión).
Con relación a la norma transcrita, esta Sala mediante decisión N° 02900 del 12 de mayo de 2005, ratificada en sentencia No. 01486 de fecha 15 de octubre de 2009, señaló lo que de seguidas se transcribe:
“La norma supra transcrita consagra amplias facultades conferidas por el Constituyente a todos los habitantes de la República, para dedicarse a las actividades económicas de su preferencia. No obstante, el citado precepto admite, no sólo la posibilidad del Estado de plantear directrices en la materia, sino también de limitar el alcance de dicha libertad en beneficio del interés general.
En este mismo sentido, la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 117 de fecha 6 de febrero de 2001 (caso: P.A.P.A. contra la Ley de Privatización), sostuvo lo siguiente:
‘Al efecto, esta Sala se ve forzada a reiterar lo expuesto en el fallo interlocutorio de fecha 15 de diciembre de 1998, recaído en el presente juicio, mediante el cual se declaró la improcedencia de la medida cautelar innominada solicitada por la parte actora en su escrito libelar. En tal sentido resulta oportuno transcribir el extracto pertinente del aludido fallo:
‘Las Constituciones modernas de los distintos países, si bien establecen de manera general la forma de actuación de los Poderes Públicos y de los individuos en la actividad económica, dicha consagración se hace en términos principistas; de esta forma, la Constitución Económica, entendida como el conjunto de normas constitucionales destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica, no está destinada –salvo el caso de las constituciones socialistas de modelo soviético- a garantizar la existencia de un determinado orden económico, sino que actúan como garantes de una economía social de mercado, inspiradas en principios básicos de justicia social y con una ‘base neutral’ que deja abiertas distintas posibilidades al legislador, del cual sólo se pretende que observe los límites constitucionales.(Resaltado de esta Sala)’
...omissis...
Tal como se aludiera supra, la Constitución Económica se constituye de un conjunto de normas con carácter de directrices generales o principios esenciales que garantizan una economía social de mercado, que se inspiran en el fin de la justicia social, pero tales normas constitucionales poseen una indiscutible naturaleza ‘neutral’, lo cual implica la posibilidad del legislador de desarrollar esas directrices generales o principios básicos constitucionales atendiendo a las necesidades reales de la Nación y respetando los límites que la propia Constitución impone.
A la luz de todos los principios de ordenación económica contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se patentiza el carácter mixto de la economía venezolana, esto es, un sistema socioeconómico intermedio entre la economía de libre mercado (en el que el Estado funge como simple programador de la economía, dependiendo ésta de la oferta y la demanda de bienes y servicios) y la economía interventora (en la que el Estado interviene activamente como el ‘empresario mayor’). Efectivamente, la anterior afirmación se desprende del propio texto de la Constitución, promoviendo, expresamente, la actividad económica conjunta del Estado y de la iniciativa privada en la persecución y concreción de los valores supremos consagrados en la Constitución.’
(…omissis…)
Ahora bien, tal como se señaló supra, el derecho constitucional a la libertad económica no reviste carácter absoluto, sino que por el contrario el legislador puede, por razones de “desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social”, establecer directrices que regulen el ejercicio de dicho derecho constitucional”. (Destacado del texto).
En efecto, tal como lo señaló esta Sala en la sentencia parcialmente transcrita, el derecho a la libertad económica permite a todos los ciudadanos dedicarse libremente a la actividad de su preferencia; sin embargo, el mismo se encuentra limitado por la Constitución y las leyes por razones de interés social; de allí que el Estado pueda imponer directrices para regular el ejercicio del referido derecho.
Ahora bien, en el caso bajo estudio observa la Sala que la Administración Municipal no impuso a la parte actora una limitación especial para el ejercicio de su libre actividad económica; por el contrario, se evidencia que el referido Municipio en el marco de una relación contractual rescindió el contrato de concesión, en uso de sus prerrogativas al determinar que la concesionaria incumplió las obligaciones derivadas del contrato, situación esta que no configura violación al derecho a la libertad económica de la parte recurrente. Así se declara.
4.- Violación del derecho de propiedad:
Denuncia la representación judicial de la empresa Tadeo-Anzoátegui, C.A., que el acto administrativo contenido en el Acuerdo 03/98 del 20 de febrero de 1998 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, viola el derecho de propiedad de su representada.
Con relación a este alegato, observa la Sala lo establecido en el artículo 99 de la Constitución de 1961, vigente para la oportunidad en que ocurrieron los hechos, el cual reza:
Se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su función social la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general
.
Igualmente, el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 consagra el derecho a la propiedad al señalar lo que a continuación se transcribe:
Artículo 115. Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes
.
Con relación a este derecho, esta Sala se ha pronunciado reiteradamente para señalar que no se trata de un derecho absoluto; por el contrario, está sujeto a ciertas limitaciones las cuales deben armonizarse con determinados fines del Estado como lo son la función social, la utilidad pública y el interés general. Sin embargo, dichas limitaciones deben ser establecidas en un texto legal, no pudiendo crearse restricciones de una magnitud tal que menoscaben en forma absoluta este derecho (Vid. sentencia de esta Sala Nº 763 del 23 de mayo de 2007).
Por otra parte la recurrente alega que la rescisión del contrato de concesión acarrea la “confiscación” de los bienes de la empresa al establecerse en la Cláusula Vigésima Segunda la figura de la reversión de los bienes de la empresa afectos a la prestación del servicio a la Municipalidad sin mediar indemnización alguna, lo cual -a su decir- vulnera el derecho a la propiedad de la contratista.
En este sentido, tanto el contrato de concesión como el contenido del numeral del artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.109 Extraordinario del 15 de junio de 1989, prevén la obligación de los concesionarios una vez extinguido por cualquier causa el contrato, de traspasar a la Administración gratuitamente los bienes afectos al servicio.
Ciertamente, el referido numeral 10 del artículo 42 de la aludida Ley Orgánica de Régimen Municipal, establece lo siguiente:
Artículo 42.- Cuando se trata de concesiones de servicios públicos a que se refiere el ordinal 5 del artículo anterior o de las concesiones para la explotación de bienes de la entidad por particulares, regirán las siguientes condiciones mínimas:
10.- Traspaso gratuito al Municipio, libre de gravámenes de todos los bienes, derechos y acciones objeto de la concesión al extinguirse ésta por cualquier causa.
Se entiende por bienes afectados a la reversión, todos los necesarios para la prestación del servicio, salvo aquellos propiedad de terceros cuya autorización hubiere sido expresamente autorizada por el Municipio
.
El artículo antes transcrito, establece la figura de la reversión de los bienes afectos a la concesión, la cual consiste en el entrega gratuita de los bienes y equipos utilizados para la explotación de la concesión al ente cedente por parte del concesionario una vez finalizada su gestión. Tal figura encuentra justificación en la necesidad de garantizar la continuidad en la prestación del servicio público, cuando éste retorna nuevamente a la Administración.
Asimismo, observa la Sala que la Cláusula Vigésima Segunda del contrato dispone lo que se transcribe a continuación:
Cláusula vigésima segunda: Reversión
Al extinguirse la concesión por cualquier causa, se traspasaran gratuitamente a EL MUNICIPIO, libre de gravamen, todos los bienes, derechos y acciones objeto de la concesión, entendiéndose por bienes afectos a la reversión, de conformidad con la Ley Orgánica de Régimen Municipal, todos los necesarios, para la prestación de los servicios concedidos, salvo aquellos propiedad de terceros
.
Como puede observarse, en el contrato de concesión para la prestación del servicio de aseo urbano, las partes establecieron la figura de la reversión de los bienes muebles e inmuebles propiedad de la concesionaria al Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, en el caso de la extinción del contrato para la prestación del servicio de aseo urbano, domiciliario y especial, con el fin de que la Municipalidad siguiera prestando el servicio público, lo cual constituye una de las prerrogativas de la Administración.
En efecto, sobre este aspecto en sentencia No. 00753 del 2 de julio de 2008, la Sala señaló lo siguiente:
Ahora bien, en virtud que se ha dejado suficientemente establecido el carácter y la naturaleza administrativa de este documento cuya nulidad se solicita, así como también, la presencia indiscutible del elemento material, esto es, la satisfacción del interés público, resulta relevante a su vez, tener en cuenta, que el elemento formal de los contratos administrativos está constituido por los poderes exorbitantes de los cuales goza la Administración. Por consiguiente, su análisis resulta indispensable a la Sala a fin de establecer el estricto cumplimiento o no del primero de los requisitos de validez de los contratos establecidos en el referido artículo 1.141 del Código Civil.
En relación a dicho régimen exorbitante ha dicho la jurisprudencia de la Sala, que éste puede manifestarse en cláusulas expresas desarrolladas en el documento del contrato, pero que necesariamente debe traducirse en una serie de prerrogativas o privilegios en favor de la Administración, inexistentes en las relaciones de derecho privado.
Lo expuesto resulta relevante para este M.T., ya que precisamente la figura de la reversión constituye una de las llamadas cláusulas exorbitantes expresas, de allí la necesidad de que ésta se encuentre concretamente establecida en una ley o en un contrato…
.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que la figura de la reversión no vulnera el derecho a la propiedad de la empresa recurrente, pues constituye uno de los supuestos excepcionales para limitar el referido derecho, por el fin de utilidad pública que persigue la Administración al utilizar los bienes afectos a la concesión para continuar prestando el servicio público; máxime cuando se trata de la necesidad primordial de preservar la continuidad del servicio de aseo urbano, domiciliario y especial.
Adicionalmente, cabe destacar que en el acto administrativo impugnado la Administración Municipal, se limitó a rescindir el contrato de concesión de la empresa Tadeo-Anzoátegui C.A., sin acordar la reversión de los bienes, por lo tanto la Sala debe desestimar la denunciada violación del derecho a la propiedad de la empresa recurrente. Así se declara.
5.- Desviación de poder:
Señala la parte actora, que el Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, incurrió en el vicio de desviación de poder por haber dictado el acto administrativo impugnado con una intención distinta de la motivación que se desprende de dicho acto.
En tal sentido, alega la recurrente que la Administración Municipal rescindió el contrato administrativo con base en un presunto incumplimiento de las cláusulas del contrato por parte de la empresa Tadeo-Anzoátegui, C.A., cuando -según indica- el verdadero objeto del acto fue el “otorgar el contrato de concesión a otra empresa interesada en prestarlo en la localidad”.
Al respecto, observa la Sala que el aludido vicio se configura cuando el autor del acto administrativo, en ejercicio de una potestad conferida por la norma legal, se aparta de su espíritu y propósito, persiguiendo con su actuación una finalidad distinta de la contemplada en el dispositivo legal.
En efecto, esta Sala ha sido reiterativa (Vid. sentencias Nº 1722, del 20 de julio de 2000 y 00623 del 25 de abril de 2007), en expresar lo siguiente:
(...) Ahora bien, la Sala reiteradamente ha establecido sobre el vicio de desviación de poder, que es una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador; de manera que es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el juzgador.
Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una finalidad diferente a la prevista a la Ley.
Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos supuestos deben ser concurrentes.
De la decisión parcialmente transcrita se aprecia que la prueba del vicio de desviación de poder, requiere de una investigación profunda basada en hechos concretos, reveladores de las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo dictado por el funcionario competente.
En el caso bajo examen, se aprecia que la representación de la recurrente se limitó a señalar que el Concejo Municipal del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, dictó el acto administrativo con el único fin de otorgar la concesión del servicio de aseo urbano, domiciliario y especial a una empresa distinta a su poderdante, pero no aportó al proceso prueba alguna que demostrara tal afirmación.
De esta manera, estima la Sala que el simple señalamiento de la recurrente sobre la supuesta desviación de poder, no resulta suficiente para determinar que el órgano municipal incurrió en el indicado vicio cuando rescindió el contrato de concesión; máxime si ha sido determinado el incumplimiento por parte de la empresa T.A. C.A. de las obligaciones contractuales -como en efecto quedó demostrado-, motivo por el cual se desecha la denuncia planteada. Así se declara.
6.- Incumplimiento de las formalidades para la convocatoria de la sesión de la Cámara:
Finalmente, expresa la parte recurrente que para dictar el acto impugnado el Concejo Municipal del Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui, incumplió el procedimiento previsto en el artículo 58 de la Ordenanza de Reglamento Interior y de Debate del Municipio Turístico El Morro, para convocar las sesiones extraordinarias realizadas por el Concejo Municipal, a fin tratar los asuntos importantes o urgentes.
Igualmente, señala que dicha convocatoria se efectuó en la misma fecha del acto impugnado, cuando debió realizarse con veinticuatro (24) horas de anticipación lo cual -a su decir- hace nulo el acto recurrido.
En este orden de ideas, se observa que el artículo 58 de la Ordenanza de Reglamento Interior y de Debate del Municipio Turístico El Morro, publicada en la Gaceta Oficial S/N° del Referido Municipio el 27 de noviembre de 1996, establece lo siguiente:
“…Artículo 58.- El Concejo Municipal celebrará sesiones extraordinarias cuando algún asunto importante o urgente así lo exija, a juicio del Alcalde o a solicitud de la tercera (1/3) parte de sus integrantes. A este fin, el Alcalde ordenará la convocatoria con 24 horas de anticipación, por lo menos, expresando el día y la hora de la sesión y el objeto de la misma…”.
De lo anterior se observa que la referida Ordenanza, establece las formalidades que deben cumplirse para llevar a cabo las sesiones extraordinarias en el Concejo Municipal, entre las cuales exige efectuar su convocatoria con veinticuatro (24) horas de anticipación, por lo menos, para la realización de dichas sesiones.
No obstante, cabe señalar que el requisito establecido en el mencionado artículo 58 no es de estricto cumplimiento, toda vez que la misma Ordenanza de Reglamento Interior y de Debate del Municipio Turístico El Morro, en su artículo 70, permite incluir en la misma sesión los asuntos calificados como urgentes por el Alcalde, aun y cuando no se hayan mencionado en la convocatoria como punto de discusión.
En efecto, el referido artículo 70, establece lo siguiente:
Artículo Nº 70.- Sólo se incluirán en el orden del día los asuntos que fueren presentados en Secretaría con seis (6) horas de anticipación, por lo meno, a la hora fijada para la sesión respectiva, lapso en el cual aquél deberá esta elaborado. Cuando un asunto sea presentado fuera de la oportunidad señalada, podrá ser incluido en el orden del día, si previamente, ha recibido del Alcalde o del Cuerpo la calificación de urgente.
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Asimismo, se evidencia que la convocatoria con veinticuatro (24) horas de anticipación a la sesión extraordinaria, no es un requisito cuyo incumplimiento acarrea la nulidad de lo decidido sesión, toda vez que de conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la referida Ordenanza, sólo se requiere el voto favorable, por lo menos, de la mayoría absoluta de los miembros presentes para que las decisiones adoptadas por el Concejo sean válidas y gocen de plena eficacia.
Ciertamente, el mencionado artículo 69, reza:
Artículo Nº 69.- Para aprobar cualquier decisión se requerirá el voto favorable, por lo menos, de la mayoría absoluta de los miembros presentes, salvo las excepciones establecidas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, Ordenanzas y este Reglamento…
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Ahora bien, del análisis de las actas del expediente se aprecia que si bien no consta la convocatoria efectuada para la sesión realizada el 19 de febrero de 1998, el Alcalde del referido Municipio convocó a una reunión con carácter de urgencia a fin de tratar y resolver la problemática en el servicio de aseo prestado por la empresa Tadeo-Anzoátegui, C.A., sesión que se llevó a cabo con el quórum requerido, esto es, con la presencia de todos sus miembros, pues concurrieron los cinco (5) concejales del referido Concejo Municipal, de los cuales tres (3) aprobaron la decisión de rescindir el contrato.
Por tal razón, la Sala desestima la denuncia formulada, referida a la nulidad del acto por incumplir lo previsto en el artículo 58 de la Ordenanza de Reglamento Interior y de Debate del Municipio Turístico El Morro, y así se declara.
En atención a las consideraciones expuestas, al no verificarse la existencia de vicios de nulidad en el acto administrativo impugnado, debe declararse sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad bajo análisis y, en consecuencia, firme dicho acto. Así se declara.
Finalmente, resulta necesario advertir, a los abogados litigantes una vez más, que el medio procesal de la acción de nulidad no es el más idóneo cuando se trata de relaciones contractuales, pues la declaratoria de nulidad del acto de resolución no es capaz por sí sola de satisfacer plenamente las solicitudes hechas normalmente por los demandantes, las cuales están fundamentalmente referidas a demostrar el cumplimiento de las obligaciones por el contratistas, lo cual supondría la obligación del ente administrativo de cumplir con la debida contraprestación. Así, para la Sala, este tipo de pretensión sólo puede ser satisfecha con la interposición de una demanda de cumplimiento de contrato, en la cual sí se podría imponer al ente contratante, de resultar vencedora la contratista, el deber de cumplir con la contraprestación establecida en la convención celebrada entre ambos. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Con fundamento en los razonamientos antes expresados, esta Sala Político-Administrativa Accidental del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la apoderada judicial de la sociedad mercantil TADEO-ANZOÁTEGUI, C.A., contra el acto administrativo contenido en el Acuerdo Nº 03/98 del 20 de febrero de 1998, dictado por el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO TURÍSTICO EL MORRO “LICENCIADO DIEGO BAUTISTA URBANEJA” DEL ESTADO ANZOÁTEGUI, mediante el cual se rescindió el Contrato de Prestación del Servicio Público de aseo urbano, domiciliario y especial a la empresa recurrente.
En consecuencia queda FIRME el referido acto administrativo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase copia certificada de la presente decisión al Municipio Turístico El Morro “Licenciado Diego Bautista Urbaneja” del Estado Anzoátegui. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diez (10) días del mes de diciembre del año dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
La Presidenta - Ponente
EVELYN MARRERO ORTÍZ
El Vicepresidente
L.I.Z.
Los Magistrados,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
O.J.S.R.
Magistrado-Suplente
C.L.S.B.
Magistrada-Suplente
La Secretaria,
S.Y.G.
En diez (10) de diciembre del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01811, la cual no está firmada por el Magistrado Octavio Sisco Ricciardi, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.
La Secretaria,
S.Y.G.
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El régimen jurídico del plazo de duración y de la potestad de renovación del contrato de concesión para la prestación de servicios públicos
...p. 76. [21] DELGADO Y MARTÍN, citados en RODRÍGUEZ-ARANA: ob. cit. («La prórroga de los contratos...»), nota 12, p. 1093. [22] TSJ/SPA, sent. Nº 01811, de 10-12-09. [23] RODRÍGUEZ-ARANA: ob. cit. («El tiempo y los contratos administrativos...»), nota 1, p. [24] Vid. CSJ/SPA, sent. de 12-07-......
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El régimen jurídico del plazo de duración y de la potestad de renovación del contrato de concesión para la prestación de servicios públicos
...p. 76. [21] DELGADO Y MARTÍN, citados en RODRÍGUEZ-ARANA: ob. cit. («La prórroga de los contratos...»), nota 12, p. 1093. [22] TSJ/SPA, sent. Nº 01811, de 10-12-09. [23] RODRÍGUEZ-ARANA: ob. cit. («El tiempo y los contratos administrativos...»), nota 1, p. [24] Vid. CSJ/SPA, sent. de 12-07-......