Tendencias y determinantes de las huelgas en la administración pública

Autor:Efrén Córdova - Néstor De Buen
Cargo del Autor:Profesor de Derecho del Trabajo de la Florida International University - Profesor Emérito de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
Páginas:39-58
 
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Tendencias y determinantes de las
huelgas en la administración pública
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Las huelgas en la administración pública no son, en modo alguno, un
fenómeno nuevo. Hace más de cuarenta años, un autor norteamericano, después
de inventariar 1.116 huelgas que se habían producido en la administración
pública de su país en el curso de un período que cubría aproximadamente los
cien años precedentes, añadía que esa enumeración no era exhaustiva, y que
el número de tales huelgas experimentaba un continuo aumento1. No existe
probablemente ningún país donde no haya habido huelgas en la administración
pública en un período bastante dilatado, aunque no hayan pasado de ser
sucesos más bien esporádicos o aislados. Sin embargo, la mayor frecuencia y
magnitud de las huelgas de la administración pública en los dos últimos decenios
constituye un fenómeno sin precedentes y de gran trascendencia sociopolítica.
En muchos países, sus repercusiones han modificado los principios y criterios
de la administración pública, han dado mayor vigor al movimiento sindical y
alterado su composición, han dado lugar a la aplicación de métodos nuevos
para la solución de conflictos y se han hecho sentir en toda la vida social.
Pocos sectores de la sociedad actual han experimentado cambios tan
rápidos y radicales como la administración pública. Para empezar, las antiguas
asociaciones de ayuda mutua se han convertido en sindicatos combativos. El
rígido carácter estatutario de las relaciones de trabajo en la administración
pública ha sido abiertamente impugnado. Se han eliminado inhibiciones
psicológicas y barreras jerárquicas, y se han dejado de lado normas y principios
administrativos profundamente arraigados. Ciertas prácticas que, en materia
de relaciones laborales, habían ido surgiendo poco a poco en el sector privado
fueron introducidas de repente en el sector público, de manera fragmentaria
o en bloque. No cabe, pues, sorprenderse cuando se afirma que el empleo
público es el campo más dinámico en lo que atañe a las relaciones de trabajo2.
*Estudio publicado en la
Revista Internacional del Trabajo.
Vol. 104, núm. 2, abril-junio de 1985, pp.
155-173.
1D. Ziskind:
One thousand strikes of government employees.
(Nueva York, Columbia University Press,
1940).
2Véase en particular A.F. Ingrassia:
Public sector labour relations in the United States of America.
Documento presentado en una reunión internacional sobre negociación colectiva y solución de
conflictos en la administración públicam celebrada bajo los auspicios del Instituto Israelí de Relaciones
de Trabajo y del Instituto Internacional de Estudios Laborales (Tel Aviv, 1979).
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Efrén Córdova
Sin embargo, el interés máximo fue el suscitado por las huelgas. Al
principio se consideraron como un reto al poder soberano del Estado, una
amenaza para la continuidad de los servicios esenciales y una posible distorsión
del proceso político democrático. El hecho de que ciertas huelgas resultasen
particularmente perturbadoras para los servicios públicos y que alguna de
ellas desembocasen en generosas soluciones que situaban a las administraciones
correspondientes en una difícil posición financiera reforzó la oposición a las
huelgas y engendró presiones políticas en pro de un control más riguroso de
la acción directa en la administración pública.
Las nociones respecto de las huelgas en ese tipo de servicios empezaron,
sin embargo, a cambiar al ser éstas cada vez más frecuentes en casi todos los
países del mundo. Cundió poco a poco la idea de que, en la administración
pública, la huelga era el resultado de un complejo proceso en el que intervenían
factores del mismo tipo que los que caracterizaban a las relaciones de trabajo
del sector privado, y factores ajenos a las relaciones laborales pero dimanentes
de la estructura particular de la administración pública. Y sin embargo, varios
años después de haber empezado a percibirse que las huelgas y las relaciones
de trabajo en la administración pública planteaban un importante y singular
problema, la mentalidad jurídica al respecto seguía encerrada en viejas fórmulas
y apenas había acertado a encontrar soluciones apropiadas. En casi todos los
casos, la reacción ante una acción directa, o bien contenía elementos coercitivos
(prohibición, restricción o requisición) o era simplemente la adaptación de
algún procedimiento de solución de conflictos aplicado en el sector privado,
como el arbitraje consultivo (en que el laudo arbitral se limita a recomendar o
a dar directrices sobre el modo de resolver el conflicto) o como el arbitraje de
selección de la última oferta (en el cual el árbitro debe elegir, entre las
propuestas definitivas presentadas por las partes, la que estime más razonable).
Aunque la experiencia parecía indicar que muchas huelgas de la administración
pública se debían a una falta de participación adecuada del personal en la
determinación de sus condiciones de empleo, pocos países consideraron
oportuno abordar el problema desde ese punto de vista.
Se trata en el presente artículo de documentar las consideraciones
precedentes y de situar el tema de las huelgas de la administración pública
en una perspectiva internacional. Partiendo del supuesto de que no se ha
dado todavía una solución mágica e infalible, se indica que sólo un
planteamiento múltiple, que implique a la vez procedimientos preventivos y
resolutivos, sumado a una evaluación lúcida de los factores que engendran
conflictos en la administración pública, permitirá solventar eficazmente tal
problema. Al final del artículo se exponen algunas tendencias recientes que
parecen corroborar esa tesis.

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