Sentencia nº 2153 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 6 de Diciembre de 2006

Fecha de Resolución 6 de Diciembre de 2006
EmisorSala Constitucional
Número de Expediente00-0854
PonenteCarmen Zuleta De Merchan
ProcedimientoAcción de Amparo

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

El 15 de febrero de 2000 la Secretaría del Tribunal Supremo de Justicia en Pleno remitió el presente expediente a esta Sala, contentivo de la demanda de anulación presentada por la sociedad mercantil THE NEWS CAFFÉ & BAR, inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 22 de julio de 1997, bajo el Nº 17, Tomo 193-A Pro, contra los artículos 3 y 55.A de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio Chacao del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal Nº Extraordinario 2246, del 20 de octubre de 1998, y contra la Resolución Nº 375-98, del 18 de noviembre de 1998, suscrita por los Directores de Liquidación de Rentas Municipales y de Recaudación de Rentas Municipales de la Alcaldía de esa entidad local.

Asignada la ponencia a la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán y realizado el estudio individual del expediente por todos los integrantes de esta Sala, se decide la demanda de la siguiente manera:

I RESEÑA PROCEDIMENTAL

El recurso fue ejercido el 15 de diciembre de 1998, ante la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno, por la abogada Z.U.C., inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 51.333, en representación de la sociedad mercantil The News Caffe & Bar, contra los actos indicados al inicio de este fallo.

En virtud de que se había solicitado también amparo cautelar, la extinta Corte Suprema de Justicia realizó la tramitación prevista en la Ley de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

El 15 de febrero de 2000 la Secretaría de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia remitió el expediente a esta Sala, la cual dio cuenta de su recepción el 8 de marzo de ese año.

El 6 de abril de 2000 esta Sala declaró improcedente el amparo, por cuanto en virtud de la legislación tributaria –vigente para la fecha- la Resolución impugnada se encontraba suspendida de pleno derecho. En ese mismo auto la Sala admitió la acción de nulidad y ordenó darle el curso de ley.

En cumplimiento de lo ordenado en el referido auto, el Juzgado de Sustanciación notificó al Fiscal General de la República y a los ciudadanos Alcalde y Síndico Procurador del Municipio Chacao del Estado Miranda. Asimismo, ordenó librar cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue posteriormente publicado y consignado en autos.

El 21 de junio de 2000 la parte actora solicitó la declaratoria la causa como de mero derecho, lo cual fue negado por esta Sala en auto del 10 de octubre de 2000.

El 17 de enero de 2001 compareció el ciudadano S.S.B., representante legal de la demandante, asistido por el abogado D.B. de la Rosa, y solicitó que se diera continuación al juicio. Similar peticion se realizó el 13 de junio de ese año.

El 10 julio de 2001 comenzó la relación de la causa y el 25 de ese mismo mes se celebró el acto de informes. Ambas partes consignaron escrito de conclusiones: la accionante asistida por el abogado D.B., y la demandada representada por los abogados M.R. y J.R.R..

El 14 de diciembre de 2005 esta Sala dictó auto por el cual se ordenó la notificación de la parte actora a fin de exponer si persistía su interés en la presente causa. En el caso de ser afirmativa su respuesta, se le instaba a consignar en autos ejemplar de la Ordenanza que se encontrare vigente.

El 17 de enero de 2006 la parte actora, representada por la ciudadana L.B., Directora de la empresa, asistida por el abogado D.B., ratificó el interés en la resolución de la demanda.

II FUNDAMENTO DE LA DEMANDA

La parte actora solicitó la anulación tanto de dos normas de rango legal, así como de una providencia de carácter particular. A continuación se reseñan los argumentos que sirven de base a esa demanda.

1. Demanda de anulación parcial de la Ordenanza:

Las normas impugnadas son las contenidas en los artículos 3 y 55, letra a, de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio Chacao del Estado Miranda del año 1998, en los que se lee:

Artículo 3: Para iniciar el ejercicio de actividades a que se refiere el artículo 1, se requerirá la obtención de una licencia, la cual se expedirá en un documento a conservarse dentro del establecimiento a los fines de su presentación al momento de ser requerido por los funcionarios competentes. La solicitud de la Licencia no autoriza al interesado para iniciar las actividades a que se refiere esta Ordenanza

.

Artículo 55: Serán sancionados los contribuyentes que:

a) Iniciasen o ejerciesen actividades generadoras del pago del Impuesto sin haber obtenido la Licencia de Industria y Comercio regulada en el artículo 3 de esta Ordenanza, con Multa que oscilará entre Doscientas Unidades Tributarias y Quinientas Unidades Tributarias, ordenándose, previo el procedimiento administrativo del caso, el cierre del establecimiento comercial hasta tanto obtenga la Licencia de Industria y Comercio

(…)

.

Respecto de esas normas, la parte accionante afirmó que la exigencia de una “autorización” para ejercer una actividad económica es inconstitucional, por cuanto existe libertad económica. En su criterio, es válido constitucionalmente exigir el pago de tributos a quienes desarrollen actividades lucrativas, pero no el condicionarlas a un acto autorizatorio previo exigido por normas locales y expedido, de manera discrecional, por autoridades que son también de ámbito local. Por ello, sería igualmente contrario a Derecho sancionar a quienes no cuenten con licencia municipal para el ejercicio de actividades económicas. Las únicas condiciones o limitaciones podrían ser establecidas por el Poder Nacional.

A continuación la Sala detallará los argumentos de la parte accionante, si bien advierte que en las transcripciones del libelo se eliminarán las frecuentes mayúsculas, así como los continuos resaltados y subrayados del original, a fin de facilitar la lectura del fallo. En concreto, para apoyar su denuncia la demandante sostuvo en su libelo:

- Que se confunde “lo que son el hecho imponible con la autorización para ejercerlo, es decir, el municipio, por conducto de dicha ordenanza asume que el ejercicio de cualquier actividad económica está reservado a una autorización o acto permisivo previo que dictará exclusivamente la autoridad local”.

- Que “ciertamente, nadie puede discutir la potestad que ostenta el municipio para crear y recaudar los impuestos que el artículo 31 del Texto Fundamental expresamente señala; pero lo que es a todas luces extralimitación de la autonomía municipal en ese orden, es el pretender someter al designio, voluntad o decisión de la autoridad local el ejercicio mismo de cualquier actividad económica”.

- Que no puede entenderse que la licencia de industria y comercio sea un permiso “que allana una imposibilidad legal precedente al comerciante para iniciar su actividad económica, pues, es lo cierto, que la garantía constitucional de libertad económica y el principio de fomentar el Estado la iniciativa privada, mal pueden consentir que entes territoriales menores hagan descansar el ejercicio de una vocación comercial de una persona natural o jurídica a la obtención de una licencia”.

- Que, según criterio de la extinta Corte Suprema de Justicia, sentado en fallo del 13 de diciembre de 1965 recaído en el caso de la Compañía Anónima Cervecera Nacional, la licencia “sólo tiene fines administrativos como es la formación del registro general del padrón de industriales y comerciantes”. Por ello, “la licencia de industria y comercio debe ser entendida bajo el único fin (…) de servir simplemente de guía para la cabal conformación, en este caso, del registro o padrón de contribuyentes”.

- Que admite, en todo caso, que “está claro que un establecimiento no puede pretender funcionar sin licencia de industria y comercio ad eternum, por lo que debe tramitar su obtención a los fines de que la administración tributaria local califique y clasifique dentro del instrumento que normalmente le es anexo a las ordenanzas de patente, su actividad comercial y a la alícuota bajo la cual tributará el respectivo contribuyente”.

La empresa recurrente, entonces, entiende que los municipios carecen de poder para exigir licencias para ejercicio de actividades comerciales; sólo lo tendrían para exigir tributos en caso de llevarlas a cabo. Destacó al efecto la accionante que sólo las leyes nacionales pueden establecer condiciones y limitaciones para el ejercicio de actividades empresariales. Al respecto sostuvo:

- Que la Constitución reserva al Poder Nacional “la legislación sobre las materias referidas al impuesto sobre la renta; la legislación mercantil; y todas aquellas genéricas que la propia Constitución reserve al Poder Nacional”.

- Que “si la ley nacional, es decir, por ejemplo, el Código de Comercio que regula la forma y requisitos indispensables para la creación, funcionamiento y control de una forma societaria de carácter mercantil (…) o la Ley del Impuesto sobre la Renta no establecen como premisas fundamentales para que una determinada persona jurídica inicie actividades económicas la previa obtención de las licencias o autorizaciones que expida el poder municipal, mal puede el legislador local pretender coaccionar, coartar y cercenar el ejercicio de una actividad económica, más aún cuando trátase de su propio inicio, sobre la base de que se deba obtener previamente la patente correspondiente”.

- Que el constituyente (de 1961) “sabiamente” sólo limitó la libertad económica “por razones de seguridad, sanidad u otras de interés social”.

- Que el legislador local está “atribuyéndose y arrogándose la facultad legislativa de impedir, limitar y coartar el ejercicio de una actividad económica que previamente haya sido dispensada por el Poder Nacional por conducto de la obtención del respectivo documento previsto en la Ley de Impuesto sobre la Renta; o bien de los requisitos que la ley nacional, a través del Código de Comercio exigen efectivamente ser cumplidos por un particular para el inicio de actividades comerciales, e incluso el único verdaderamente censurado por el legislador nacional, como lo es la legitimidad del uso al que se destine el suelo urbano, conforme al postulado del artículo 47 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, según el cual, serán nulas aquellas patentes que se libren en contravención al uso establecido en la respectiva zonificación, para lo cual lo que exige el artículo 55 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio la obtención de la respectiva conformidad de uso, constituye una violación directa el postulado de libertad económica”.

- Que, por ello, “a título de ejemplo, podemos referir que la Ley de Impuesto sobre la Renta, provee (sic) lo conducente para que una persona jurídica sea considerada contribuyente de dicho ramo impositivo, y a tales fines establece los requisitos que debe obtener previamente al inicio de sus actividades comerciales. sólo por esta vía, - ley nacional-, válidamente podría arguirse que el ejercicio de una actividad económica está supeditado al cumplimiento previo de tales formalidades, dada la evidente noción de interés social que está íncita (sic) en la percepción y recaudación del mencionado impuesto”.

- Que, por la misma reserva, toda “persona jurídica de carácter mercantil (…) debe someter el inicio y operación de su objeto social, dentro del marco constitucional, a las prescripciones que en desarrollo de los artículos 96 y 136 ordinal 24º del Texto Fundamental, desarrolla el Código de Comercio, dentro de cuyo ámbito normativo jamás se establece la necesidad u obligación de la empresa de obtener antes del inicio de sus operaciones una licencia o autorización expedida por el gobierno municipal”.

- Que cabría algún otro requisito siempre que se establezca en ley nacional, en atención a la referida reserva, “en procura de la distribución de la riqueza y el consumo, noción íntimamente consustanciada con el ejercicio de las actividades comerciales”.

Para la demandante, además, se trata de “un permiso que expide, algunas veces hasta discrecionalmente, la administración tributaria local” y sobre el cual se hace “descansar (…), el desarrollo de los postulados fundamentales que regulan los derechos que una persona jurídica, en este caso mercantil, tienen expresamente establecidos y tutelados dentro del marco constitucional, olvidando así que la única facultad que el constituyente ha previsto en cabeza del poder legislativo local, es la de creación regulación y control de la percepción del impuesto de patente”. En criterio de la empresa actora, lo que prevén las normas impugnadas son “medidas inconstitucionalmente coactivas contra los potenciales contribuyentes para obligarlos de manera compulsiva a dilatar, demorar suspender el inicio de sus actividades económicas (…) hasta que obtengan la referida licencia”.

Finalmente, la parte actora sostuvo que según la Constitución “corresponde al Estado proteger la iniciativa privada, sin perjuicio de que éste dicte medidas para planificar, racionalizar y fomentar la producción y regular (…) la circulación, distribución y consumo de la riqueza”.

Ahora bien, en criterio de la accionante la jurisprudencia “ha tenido la oportunidad alguna vez de hacer la distinción entre la figura del Estado como contraste a la República, concluyendo en todo caso, que el Estado alude definitivamente a una noción organizativa del Poder Público Nacional; por lo que, por vía de consecuencia, mal podría sostenerse que la noción ‘Estado’ (…) abraza a la figura del gobierno municipal”, al menos en lo relacionado con ese poder de fomentar y proteger la iniciativa privada, así como para planificarla.

En tal virtud, la empresa recurrente alegó, para insistir en su denuncia sobre la inconstitucionalidad de las licencias municipales para el ejercicio de actividades económicas:

- Que “teleológicamente entendido dicho postulado de principios, no es al municipio ni sus autoridades a quienes corresponde dictar medidas ni regular la circulación, consumo, riqueza ni producción, dado que tales materias están reservadas constitucionalmente a la tutela y ejercicio de parte del Estado, entendido este (…) dentro del contexto del Poder Nacional”.

- Que cuando un Municipio se cree con el poder de exigir una licencia previa y castigar a quien no la tiene “está invadiendo ferozmente contra cualesquiera iniciativas que el Estado, por conducto de cualesquiera órganos del Poder Ejecutivo pretendan establecer para activar o reforzar el aparato productivo y sobre todo, el estímulo a la generación de empleo”.

- Que “no es posible concebir que un establecimiento comercial que funcione en un inmueble cuya zonificación esté adecuada al uso al que éste se destine, y que además cumpla los requisitos de habitabilidad y seguridad dispuestos por las respectivas autoridades de bomberos; y que además cuenten con el aval de las autoridades sanitarias nacionales, esté sometido para el inicio y ejercicio mismo de su propia iniciativa privada a una autorización discrecional de la administración local, sin que ello deje de significar un atentado al postulado fundamental del artículo 98 de la Carta Magna”.

2. Demanda de anulación contra el acto de efectos particulares:

La parte actora solicitó también la nulidad de la Resolución Nº 375-98, del 18 de noviembre de 1998, suscrita por los Directores de Liquidación de Rentas Municipales y de Recaudación de Rentas Municipales de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda. En ella se ordenó el cierre del establecimiento comercial de la accionante, así como el pago de una multa, todo ello en razón de haber iniciado sus operaciones y continuar luego desarrollándolas sin obtener la licencia que exige la Ordenanza impugnada.

Según relató la parte actora, en su oportunidad sí “solicitó y tramitó la obtención de la licencia de industria y comercio en el Municipio Chacao, encontrándose con estupor que, a pesar de la zonificación de intenso uso comercial que distingue no sólo al inmueble que tomó arrendado sino todo el entorno urbanístico de la zona, la fue negada la constancia de conformidad de uso, que se erige fundamental para la obtención de la precipitada patente”. Expuso la accionante que esa negativa se habría fundado en que “a pesar que el uso del suelo le permite el desarrollo de la actividad de bar restaurant, por costumbre de la administración, cuando existen presuntas construcciones ilegales se le niega al peticionante la conformidad de uso respectiva”.

En todo caso, la accionante reconoce que opera sin patente, pero niega la posibilidad de ser sancionada –con cierre y multa-, con base en lo siguiente:

- Que “si consideramos que la base legal que sustenta la actuación de la administración es inconstitucional, debemos colegir a forziori (sic)” que tambien lo es “la ejecución material de dichos dispositivos mediante el dictado del acto recurrido que dispone la clausura del establecimiento y orden a la imposición de una multa por haber iniciado actividades económicas sin la previa obtención de la patente”.

- Que “resultaría impertinente aducir nuevas razones de inconstitucionalidad al acto de efectos particulares, distintas a las ya denunciadas, a propósito del recurso de nulidad por inconstitucionalidad de los dispositivos normativos que le sirven de fundamento, como no sea expresar y ratificar que el vicio principal que exhibe el acto de efectos particulares es el de usurpación de atribuciones, al pretender la autoridad municipal arrogarse competencia y poder para censurar o monopolizar a una decisión unilateral y discrecional de la administración tributaria municipal, la legitimidad del ejercicio de cualquier actividad de licito comercio que mi mandante o cualquier otra persona jurídica de naturaleza mercantil, aspire desarrollar en y desde el Municipio Chacao”.

- Que, “es de rigor lógico que si la patente es el mecanismo de control y clasificación de la actividad económica presuntamente gravable con el mencionado impuesto, y que este impuesto sólo grava el ejercicio efectivo de actividades económicas, mal puede someterse en rigor lógico a la obtención de una licencia para controlar un impuesto que no se ha causado porque el comerciante no ha comenzado a obtener ingresos ni ha ejercido el comercio”.

- Que “es de reiterada jurisprudencia, que el hecho generador de la patente de industria y comercio es el ejercicio efectivo en y desde una determinada jurisdicción territorial municipal de actividades económicas que generen lucro, entendido este en su acepción mercantil, ergo, ningún fondo de comercio puede ser considerado contribuyente ab initio de un impuesto cuyo hecho generador no se ha consumado, en razón de lo cual la necesidad de obtener previamente al ejercicio de actividades económicas de una licencia, al menos en los términos que pretenden entenderlo las autoridades tributarias y legislativas del municipio Chacao, resulta incongruente y contrario al único fin que puede distinguir la finalidad de dicha licencia, cual no es otro, como supra fuere expresado, que mantener actualizado un registro o padrón de contribuyentes”.

III

DEFENSA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA

Los representantes judiciales del Municipio Chacao del Estado Miranda expusieron lo siguiente en su escrito ante esta Sala:

- Que en el año 1997 “la empresa accionante introdujo ante la Dirección de Ingeniería Municipal de la Alcaldía de Chacao una solicitud de modificación de uso nº 0101, para adaptar al uso comercial una casa ubicada en la primera transversal de Los Palos Grandes que tenía concedida habitabilidad como vivienda”.

- Que la “Dirección de Ingeniería Municipal, después de revisados los planos presentados para la remodelación, autorizó dicha solicitud según C. deV.U.F. Nº 0110, del 26-12-97, dado que el inmueble se encuentra ubicado en una zona que permite los usos comerciales”.

- Que los “representantes de la empresa accionante, en lugar de ceñirse a los planos objeto de la conformidad por la autoridad urbanística municipal, realizaron una construcción completamente diferente”, pues “en la ejecución de la remodelación, la empresa interesada introdujo cambios sustanciales con relación a los planos aprobados”, como los siguientes: “se suprimieron todos los espacios de estacionamiento autorizados, y se previó que los automóviles se estacionarían en el retiro de frente de la edificación, lo que está especialmente prohibido”; “se techaron los espacios autorizados para estacionamiento, para ser utilizados en actividades comerciales, y se construyó una terraza al aire libre, no prevista en los planos presentados a la Dirección de Ingeniería, todo lo cual, además de violar las variables urbanas fundamentales previstas para el comercio vecinal en los planes y en las normas urbanísticas del municipio, ha causado perjuicios a los vecinos por el ruido que causan los espectáculos que se presentan en esta área en horas de la noche, e incluso de la madrugada”.

- Que los cambios realizados han generado problemas en el vecindario, como los siguientes: por “carecer el local comercial de puestos de estacionamiento, los ‘parqueros’ del local utilizan los espacios de edificios vecinos, lo que causa molestias a los habitantes de la vecindad hasta altas horas de la noche”; el local “descarga sus aguas sobre un edificio contiguo, con los consiguientes daños a la propiedad”; en el local “se realizan espectáculos en una terraza descubierta que genera contaminación sónica del ambiente y perturba la tranquilidad de los vecinos hasta altas horas de la madrugada”. Todo ello habría tenido como consecuencia que los “vecinos han presentado sus quejas ante las autoridades municipales”, quienes “se han hecho parte en el presente juicio como opositores a las pretensiones de la empresa accionante”.

- Que los “propietarios de la empresa The News Café & Bar C.A., conscientes como están de la flagrante violación al ordenamiento urbanístico en que han incurrido, ni siquiera se molestaron en presentar al municipio la constancia de culminación de obra, y sin obtener la constancia de cumplimiento de variables urbanas fundamentales y sin solicitar siquiera la inscripción en el padrón de contribuyentes del municipio, lo que se debe hacer mediante la figura de la solicitud de la licencia de industria y comercio, decidieron inaugurar el local y ponerlo en funcionamiento desde el 6 de agosto de 1998, tal como consta del acta de fiscalización levantada por la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales que cursa en este expediente”.

- Que “ante las actuaciones de la Alcaldía del Municipio para restablecer el imperio del derecho, la respuesta de los representantes de la empresa The News Café & Bar C.A., no puede calificarse sino de burla”.

Expuestos esos antecedentes, los representantes del Municipio Chacao adujeron:

- Que el artículo 10 de la Ordenanza impugnada “exige, por una parte, que se acompañe a la solicitud la ‘constancia de conformidad de uso, expedida por la dirección de ingeniería municipal’, a los efectos de constatar el cumplimiento de las variables urbanas fundamentales que se contemplan en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, y por la otra, la constancia de las autorizaciones nacionales según se trate de negocios de bares, cantinas o tabernas, restaurantes, clubes nocturnos o similares, donde se expendan especies alcohólicas; o de otras actividades con relación a las cuales las leyes o reglamentos nacionales exijan para su funcionamiento el permiso previo de alguna autoridad nacional o regional”.

- Que de ello “se desprende que la exigencia de la licencia de industria y comercio no constituye una limitación para el ejercicio de actividades lucrativas, sino que es un mecanismo para constatar si el aspirante a realizar dichas actividades en el ámbito municipal cumple con los requisitos establecidos en las leyes”.

- Que “los requisitos a que nos referimos son de dos clases”; unos están “encaminados a verificar si se han obtenido los permisos que exige la legislación nacional”; otros para “verificar si el aspirante a ejercer una actividad lucrativa en un inmueble determinado se ha ceñido a los planes de desarrollo urbano local y a las ordenanzas municipales”.

- Que la Constitución “garantiza el derecho de todas las personas a dedicarse a las actividades lucrativas de su preferencia, sin otras limitaciones que las establecidas en las leyes por razones de interés social”, por lo que “un particular no puede establecer una fábrica de explosivos o de armas de fuego, una industria de sustancias radioactivas o de drogas de cualquier tipo, una actividad susceptible de degradar el ambiente o de afectar la salud o el desarrollo humano de la población, sin obtener previamente los permisos exigidos en la legislación nacional”. En tales casos “la limitación a la actividad lucrativa está establecida en la legislación nacional y no en la ordenanza municipal, y la actuación de la administración municipal en este aspecto de lo que persigue es constatar el cumplimiento de la ley nacional”.

- Que, aparte de la verificación del cumplimiento de las exigencias contenidas en leyes nacionales, “el mecanismo de la licencia de industria y comercio tiene por objeto verificar si el aspirante a ejercer una actividad lucrativa en un inmueble determinado se ha ceñido a los planes de desarrollo urbano local y a las ordenanzas municipales, por lo que la autoridad municipal se limita a comprobar si el inmueble cumple con las variables urbanas fundamentales: si tiene los puestos de estacionamiento requeridos, si se dispone de los sanitarios exigidos, si la actividad a realizarse no ocasiona daños a los vecinos. por ejemplo, si se trata de una agencia de festejos, de un club nocturno, de un bar o restaurant, donde se presentan espectáculos y se generan sonidos de alto volumen, es necesario comprobar si se han adoptado las técnicas de insonoración que permitan garantizar a los vecinos las posibilidades de un sueño reparador”. Recordaron los apoderados del ente local que “es evidente, y no está en discusión, que corresponde al municipio la ordenación territorial y urbanística en el ámbito local (art. 30 de la Constitución de 1961 y 178 de la Constitución vigente), de conformidad con Ley Orgánica de Ordenación Urbanística”.

- Que “conforme a lo expuesto, la exigencia de la licencia no persigue otra cosa que verificar el cumplimiento de normas nacionales o municipales preexistentes con relación a los aspirantes a realizar actividades lucrativas en jurisdicción del municipio y no constituye, por sí misma, una limitación al ejercicio de las actividades lucrativas.

- Que, en todo caso, “la licencia no es un permiso discrecional”, pues las limitaciones para el ejercicio de actividades económicas “son exclusivamente las que están en las leyes y las mismas son de interpretación restrictiva”. Por ello, “corresponde a la autoridad municipal constatar el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos y, en caso observar alguna presunta infracción, debe abrir un procedimiento administrativo, con las debidas garantías al derecho a la defensa de los solicitantes, y emitir un acto administrativo motivado, en el que claramente exprese las razones de la negativa y su fundamento legal, acto éste cuya legalidad es controlable en sede judicial”. Por tanto, “la concesión de la licencia no tiene carácter discrecional y no puede la autoridad municipal negarse a otorgarla por capricho o sin motivación, ni abstenerse de pronunciarse sobre la solicitud”.

- Que la “solicitud de la licencia genera la obligación de pagar una tasa”, por cuanto “la actividad que debe realizar la administración municipal para verificar que el aspirante a ejercer actividades lucrativas en su jurisdicción cumple las exigencias establecidas en las leyes, da lugar a una tasa”. Al respecto, la representación local advirtió que “debe distinguirse entonces la tasa generada por la solicitud de la licencia, de un lado, de los impuestos que se generen por la actividad económica, del otro”, tributos ambos que están reconocidos en la Constitución.

- Que son “ilícitas” las pretensiones de la empresa accionante, la cual “no solamente incurre en error de derecho sino que pretende confundir a este Honorable Tribunal”.

- Que, por ejemplo, no puede sostenerse que la exigencia de un tributo implique una regulación indebida de la actividad económica de los particulares, pues la Constitución “ha sido meridianamente clara” al establecer, en su artículo 180, que “la potestad tributaria que corresponde a los municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras que esta constitución y las leyes atribuyan al poder nacional o estadal sobre determinadas materias o actividades”. Sería entonces cierto que “los municipios no pueden regular las actividades económicas con ocasión de establecer los tributos que les asigna la Constitución, y en el presente caso esa separación se ha mantenido”. Se destaca al efecto que “la facultad reguladora no le viene dada al municipio por la ordenanza tributaria, sino por las normas urbanísticas, que se fundamentan en la Constitución, se regulan en las leyes y se desarrollan en las ordenanzas municipales”, de manera “que el municipio tiene, fuera de toda duda, competencia para establecer la ordenación urbanística de la ciudad y para exigir que los particulares que aspiren a desarrollar actividades lucrativas respeten las normas urbanísticas”.

- Que “en el presente juicio, entonces, lo que se cuestiona realmente no es el poder o la potestad tributaria del municipio, sino el ejercicio de sus competencias para establecer la ordenación urbanística de la ciudad, la cual es, y ha sido siempre, de rango constitucional”.

- Que, “conforme al planteamiento que hace ante este tribunal la empresa recurrente, lo que se persigue no es que la sentencia lo libere del pago de unas sumas de dinero por concepto de tributos, sino que este máximo tribunal declare que los particulares pueden establecer actividades lucrativas en la ciudad (y en todas las ciudades del país) libres de toda limitación derivada del urbanismo y sin que la autoridad municipal pueda verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en las leyes nacionales para el ejercicio de la industria y el comercio, los servicios y similares si la sentencia se pronunciara en la forma solicitada por la recurrente, lo que se afectaría no es el poder tributario del municipio, sino la potestad urbanística y el poder de policía en cuanto al cumplimiento de las regulaciones urbanísticas”.

- Que, además, “la empresa recurrente pretende hacer incurrir en error a este máximo tribunal cuando afirma que el hecho generador de la patente de industria y comercio es el ejercicio efectivo de actividades económicas que generen lucro y que ningún fondo de comercio puede ser considerado contribuyente de un impuesto cuyo hecho generador no se ha consumado”. En su criterio, “con esa afirmación se pretende confundir la tasa que se exige por la licencia, y que tiene como hecho imponible la actividad que realiza la administración municipal para verificar el cumplimiento de los requisitos legales para ejercer la actividad lucrativa por los particulares, con el impuesto que se genera por el ejercicio de actividades económicas de industria, comercio, servicio o de índole similar”.

- Que, en fin, “con alegatos carentes de todo fundamento en derecho, la empresa recurrente ha logrado hasta ahora su propósito: desde el 8 de agosto de 1998 hasta el presente, dicha empresa ha venido realizando actividades lucrativas en el Municipio Chacao en abierto desprecio a las normas urbanísticas vigentes en el municipio, con total irrespeto y sin la mínima consideración por las disposiciones que protegen la tranquilidad de los vecinos, y sin pagar un solo centavo al municipio por el ejercicio de las actividades lucrativas que realiza, lo que implica menosprecio hacia las normas constitucionales que imponen a todas las personas el deber de coadyuvar con los gastos públicos mediante el pago de los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales que establecen las leyes locales”.

- Que no sólo la empresa demandante ha actuado con desprecio del Derecho, sino que “pretende que su actuación, desprovista de la más mínima solidaridad social, se constituya en paradigma nacional, y en tal sentido ha solicitado de este Supremo Tribunal una declaratoria de que los Municipios carecen de la facultad de exigir el cumplimiento de las normas urbanísticas y de los requisitos impuestos en las leyes nacionales a quienes aspiren a ejercer actividades lucrativas”.

IV

PRONUNCIAMIENTOS PREVIOS

Son dos los pronunciamientos que debe hacer la Sala antes de decidir el recurso: 1) la determinación del objeto de la demanda, toda vez que la Ordenanza impugnada ha sido derogada; y 2) la petición de la parte actora, contenida en su escrito de informes, de rechazar la representación que se atribuyen los apoderados del Municipio Chacao del Estado Miranda. Al respecto observa la Sala:

1. Sobre el objeto de la demanda:

Esta Sala solicitó a la parte demandante información acerca de la vigencia de la Ordenanza impugnada, publicada en la Gaceta Municipal Nº Extraordinario 2246, del 20 de octubre de 1998. Ahora bien, aunque la accionante, al ratificar su interés en la continuación del proceso, no suministró la información que le fue requerida, la Sala tiene constancia de que fue derogada y sustituida por otra.

La Sala pidió información sobre la vigencia de la ordenanza impugnada, toda vez que, habiendo sido dictada en 1998, era probable su derogatoria y se hacía necesario determinar si, aparte de la demanda contra esa Ordenanza y contra la Resolución de efectos particulares, era también necesario extender el pronunciamiento a las nuevas normas dictadas, si reprodujesen las disposiciones derogadas.

En efecto, en casos como el de autos la Sala está obligada a resolver la demanda respecto de las normas originalmente impugnadas, así no estén vigentes, toda vez que se ha solicitado también la anulación de una Resolución de carácter particular que las aplicó, impugnación conjunta que se basó en el artículo 132 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy permitida por el cardinal 50 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En pacífica jurisprudencia, esta Sala ha dejado establecido que es procedente enjuiciar normas derogadas cuando hubieren surtido efectos sobre los que deba haber sentencia. En el caso de autos es evidente la necesidad de decisión sobre la constitucionalidad de las normas derogadas, pues produjeron efectos que también se encuentran debatidos en juicio: la Administración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Miranda ordenó el cierre del establecimiento de la demandante y le impuso una multa, con fundamento en la Ordenanza de 1998, todo lo cual hace ineludible el correspondiente pronunciamiento judicial, tanto respecto de ese acto administrativo como de la Ordenanza que, durante su vigencia, sirvió de base para dictarlo.

Restaría determinar, sin embargo, si la decisión de la Sala debe abarcar también las normas vigentes, así no se hayan impugnado y no tengan vinculación con el acto administrativo objeto de la demanda. Esa extensión se justifica, en criterio de la Sala, pues sería un contrasentido declarar la inconstitucionalidad de normas derogadas y permitir la vigencia de disposiciones similares contenidas en nuevos textos sancionados por el mismo ente político-territorial. Así, la Sala ha sido consecuente con el criterio de que si la norma impugnada fue derogada, pero su mismo enunciado continúa en vigor en otro texto, tiene el deber de pronunciarse al respecto, trasladando la demanda al nuevo dispositivo, incluso sin necesidad de que el accionante lo pida.

En el caso de autos se observa que la Ordenanza impugnada fue derogada por la Ordenanza sobre Actividades Económicas del Municipio Chacao de 30 de agosto de 2002, publicada en la Gaceta Municipal N° 4255, Extraordinario, la cual fue luego reformadas varias veces, a través de las publicadas en las Gacetas N° 4352, Extraordinario, de 7 de noviembre de 2002, Nº 4785 Extraordinario, del 31 de octubre de 2003, y Nº 6008 del 15 de diciembre de 2005, que es la actualmente vigente. Como se ha destacado, son dos las normas que fueron impugnadas: 1) la norma que exige una habilitación de las autoridades municipales para el ejercicio de actividades económicas (Patente o Licencia); y 2) la norma que permite sancionar a quienes incumplan con la obligación de contar con la correspondiente habilitación. Sobre esos dos aspectos en la Ordenanza vigente se dispone:

Artículo 3. Toda persona natural o jurídica que pretenda ejercer actividades económicas de industria, comercio, servicios o de índole similar, de manera habitual en jurisdicción del Municipio Chacao, requerirá la previa autorización por parte de la Administración Tributaria.

Artículo 4. La autorización a la que hace referencia el artículo anterior, se denomina Licencia de Actividades Económicas y será expedida por la Administración Tributaria, por cada local o establecimiento ubicado en jurisdicción del Municipio Chacao, mediante documento que deberá ser exhibido en un sitio visible del establecimiento.

Parágrafo Único: A los fines del presente artículo, se considera como un mismo local, dos (2) o más inmuebles contiguos y con comunicación interna, así como los varios pisos o plantas de un inmueble que exploten una o varias actividades en conjunto, cuando en ambos casos pertenezcan o estén bajo la responsabilidad de una misma persona, natural o jurídica, siempre que la normativa urbanística vigente lo permita.

Artículo 5. La solicitud de la Licencia de Actividades Económicas no autoriza al interesado a iniciar actividades, ni exime al infractor de las sanciones previstas en esta Ordenanza.

Artículo 105. Quien ejerza actividades económicas sin haber obtenido la Licencia de Actividades Económicas, será sancionado con multa que oscilará entre cien (100) y doscientas (200) Unidades Tributarias, y el cierre inmediato del establecimiento hasta tanto obtenga la Licencia.

Se observa que las normas impugnadas contenidas en la Ordenanza derogada se repiten en la actualmente en vigor, por lo que se hace necesario extender el recurso a las nuevas normas. Por tanto, la Sala se pronunciará sobre las normas contenidas tanto en la Ordenanza impugnada como en la vigente, a fin de determinar la constitucionalidad de la habilitación municipal para el ejercicio de actividades económicas y la posibilidad de sancionar a quienes no cuenten con ella. Así se declara.

2. Sobre la representación del Municipio Chacao del Estado Miranda:

En su escrito de informes, la accionante negó la representación del Municipio Chacao que se atribuyen los abogados M.R. y J.R.R.. Al efecto expuso que el poder debió ser otorgado por el Síndico Procurador, pero con la autorización de la Cámara Municipal y no del Alcalde.

Al respecto se observa:

La Ley Orgánica de Régimen Municipal, en la actualidad derogada pero vigente para el momento del otorgamiento del poder para actuar en esta causa, preveía:

Artículo 74.- Corresponden al Alcalde, como jefe de la rama ejecutiva del Municipio, las funciones siguientes:

(…)

9. Autorizar al Síndico Procurador para designar apoderados judiciales o extrajudiciales que asuman la representación de la entidad en determinados asuntos, facultándole para otorgar poderes o mandatos, si fuere el caso;

(…)”

La disposición transcrita es clara: el Síndico Procurador podía, bajo la vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, designar apoderados judiciales o extrajudiciales para representar al Municipio, siempre que contara con autorización del Alcalde. No resulta cierto, entonces, que debiera ser el Concejo Municipal el órgano que autorizase la designación del apoderado. El Síndico Procurador Municipal es el representante del Municipio, pero requería la habilitación del Alcalde para otorgar poderes a otras personas.

La situación varió con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en la que se invirtió la forma de otorgar poder: ahora corresponde hacerlo al propio Alcalde y se exige la opinión previa del Síndico Procurador (artículo 88: “El alcalde o alcaldesa tendrá las siguientes atribuciones y obligaciones: … 13. Designar los apoderados judiciales o extrajudiciales que asuman la representación de la entidad para determinados asuntos, previa consulta al Síndico Procurador o Síndica Procuradora Municipal”). En todo caso, el poder otorgado para actuar en el presente caso se hizo en apego de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por lo que esta Sala rechaza la cuestión planteada por la parte accionante y admite la representación del Municipio Chacao del Estado Miranda. Así se declara.

V

CONSIDERACIONES DE LA SALA SOBRE EL FONDO DE LA DEMANDA

La Sala, en el capítulo II del presente fallo, ha reseñado los argumentos expuestos por la parte actora para fundamentar la demanda, los cuales pueden resumirse de la siguiente forma: los Municipios carecen del poder para exigir a los particulares la obtención de una Licencia (o Patente) para el ejercicio de actividades económicas, por cuanto la Constitución garantiza ese derecho y sólo podría ser limitado por leyes nacionales basadas en razones de interés general.

Aunque la parte actora admitió que en una oportunidad solicitó la respectiva Patente, la cual le habría sido negada porque el local incumplía normas urbanísticas, basó todo su recurso en el argumento de que la sola exigencia de tal forma de habilitación es inconstitucional. En su criterio, lo único que podrían hacer los Municipios es llevar un registro de industriales o comerciantes y cobrarles el impuesto por el ejercicio de sus actividades económicas, pero sin poder someter el ejercicio mismo de esas actividades a la satisfacción de un requisito formal (que la accionante califica como discrecional) y, mucho menos, pretender luego clausurar el local e imponer multas en caso de no contar con la Licencia.

La representación municipal rechazó toda esa argumentación, pues en su criterio las normas impugnadas, así como su aplicación por la Alcaldía, están ajustadas al texto constitucional. Para ello destacó que los municipios en cuyo territorio pretenda desarrollarse una actividad generadora de lucro, y por tanto sujeta al impuesto correspondiente, deben ante todo controlar el cumplimiento de los requisitos previstos en las leyes, sean las nacionales o las locales, entre los cuales destacan, para el caso de autos, las limitaciones impuestas por razones de urbanismo. Para los representantes del Municipio Chacao, la pretensión de la parte actora consiste en eximirse de la legislación urbanística y, así, operar en total infracción a las normas vigentes, amparándose para ello en la libertad económica.

Como se aprecia, se ha traído ante este Alto Tribunal un aspecto de gran relevancia: los límites constitucionales al ejercicio de actividades económicas particulares y, en especial, la posibilidad de que los municipios, aparte de cobrar impuestos por el desarrollo de actividades lucrativas, controlen el cumplimiento de los requisitos que exija el ordenamiento jurídico, a través de la expedición de una Licencia.

La Sala observa que la licencia para el ejercicio de actividades económicas es de vieja data en Venezuela, llamada anteriormente Patente, como se hace en otros países, nombre que incluso hoy en Venezuela sigue siendo utilizado en la práctica, seguramente debido a su tradición. Como lo destacan tanto la parte accionante como la representación municipal, no debe confundirse esa licencia con el impuesto que se genera a causa del desarrollo de tales actividades económicas: la licencia es un acto administrativo de verificación del cumplimiento, por parte de quienes pretenden desarrollar actividades lucrativas, de ciertos requisitos legales, mientras que el impuesto es una exacción que se causa por la obtención de ingresos (no necesariamente lucro) como resaltado de esas actividades.

De ese modo, quien desarrolle actividades económicas en territorio de determinado municipio debe contar con la Licencia y satisfacer además los tributos correspondientes. Se trata, sin embargo, de aspectos distintos: la Licencia habilita para el ejercicio de la actividad, pero no es la que da fundamento al poder municipal para exigir el pago de impuestos, por lo que su ausencia carece de relevancia a esos efectos. Por ello, quienes generen ingresos por actividades industriales, comerciales o de servicios están obligados a pagar los impuestos respectivos, así no hubiera contado con la Licencia, que es meramente un acto de control administrativo.

Lo anterior viene a colación, por cuanto en este proceso no se discute el poder constitucional de los entes locales para exigir el impuesto a las actividades económicas, sino el poder para exigir la Licencia. Para la empresa actora, constituye un exceso de los Municipios condicionar el ejercicio de esas actividades a una “autorización” o “permiso”, así como también sería contrario a Derecho sancionar a quienes carezcan de la Licencia, que es precisamente lo que ha ocurrido en el caso de autos, en el cual la recurrente fue objeto de una orden de clausura de su establecimiento comercial y de pago de multa, debido a estar operando como café, bar y restaurante desde 1998 sin contar con la licencia del Municipio Chacao del Estado Miranda.

Para la Sala, tiene razón la empresa accionante cuando pone de relieve la existencia del derecho de toda persona a dedicarse a la actividad económica de su preferencia (la conocida como libertad económica), pero no le asiste idéntica razón en el resto de sus afirmaciones, toda vez que los Municipios no incurren en inconstitucionalidad al prever en su ordenamiento un mecanismo de verificación del cumplimiento de la legalidad por parte de quienes desarrollen actividades lucrativas o tengan intenciones de hacerlo (sobre el poder de los Municipios para limitar la libertad económica, sin que ello implique violación a la reserva legal nacional, puede verse los fallos de esta Sala Nº 2641/2003 y 266/2005)..

La presente demanda pretende reducir las facultades locales de manera considerable, convirtiendo a los Municipios en unos meros recaudadores de impuestos. Los tributos son, sin duda, de interés fundamental de todo ente público, pues de ellos obtienen la mayor parte de sus ingresos. No pueden ser, sin embargo, su única actividad, sino que, muy por el contrario, deben atender a un conjunto de necesidades colectivas, sea por medio de mecanismos de policía o mediante prestación de servicios.

De hecho, si los Municipios no reparasen más que en la obtención de recursos, probablemente desatenderían sus deberes y mostrarían su conformidad con el ejercicio de cualquier actividad industrial, comercial o de servicios, independientemente de que estén apegadas a la Ley. Sin que esta Sala prejuzgue sobre si el Municipio Chacao del Estado Miranda negó la Licencia con base en hechos ciertos –el propio demandante se ha limitado a afirmar la inconstitucionalidad de la Patente, pero nada dijo sobre si se le había negado con fundamento en razones aceptables-, casos como el de autos revelan, por el contrario, que los entes públicos deben procurar el respeto de la legalidad antes que perseguir un fin meramente fiscal.

Según la empresa accionante “la única facultad que el constituyente ha previsto en cabeza del poder legislativo local, es la de creación regulación y control de la percepción del impuesto de patente”, pero no el establecimiento de “medidas inconstitucionalmente coactivas contra los potenciales contribuyentes para obligarlos de manera compulsiva a dilatar, demorar o suspender el inicio de sus actividades económicas (…) hasta que obtengan la referida licencia”. Ahora bien, para la Sala no resulta sencillo comprender el interés que puede tener un Municipio para “dilatar, demorar o suspender” el inicio de esas actividades lucrativas en su territorio, cuando la propia demandante llama la atención acerca del interés de los municipios en que se desarrollen, pues de ellas, al gravarlas con impuestos, obtendrán buena parte de los recursos para su financiamiento.

Se observa, entonces, que la finalidad de las Patentes o Licencias excede lo fiscal para traducirse en un mecanismo de control del Derecho. La Sala, al efecto, llama la atención acerca de los muchos cometidos constitucionales de los Municipios, resumidos en los asuntos de la vida local a que hace alusión el artículo 178 de la Carta Magna (“Son de la competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local (…)”. Para el caso de autos, destacan la competencia municipal de control del desarrollo urbano -no en balde es la primera de las atribuciones listadas en el mismo artículo 178- así como las de control de las normas de seguridad, salubridad, transporte, tránsito, protección ambiental, entre otras, todas incluidas en la referida enumeración constitucional y que, de una manera u otra, se controlan con la Licencia de actividades económicas.

No puede negarse la libertad empresarial de los particulares, pues es parte de las bases del Estado venezolano, que garantiza la intervención privada en el sistema económico, pero ello por supuesto orientado siempre por la consecución de fines que trasciendan los puramente individuales. De ese modo, es evidente que el ejercicio de actividades económicas debe ser a la vez respetuoso de las normas que se han establecido para ordenar el desarrollo social. Sería un contrasentido en la evolución del orden colectivo prever rigurosas exigencias para mejorar la calidad de vida y a la par tolerar situaciones que atenten contra ese propósito.

Lo que plantean los demandantes es la negación a las autoridades locales del poder para hacer respetar el ordenamiento que se ha establecido en provecho de todos. No puede prevalecer un interés individual al ejercicio de actividades lucrativas sobre el interés de toda la sociedad en contar con condiciones óptimas de calidad de vida. Son intereses que no tienen por qué contraponerse, sino que deben conciliarse y son los Municipios, precisamente, los entes que tienen que velar por que esa conciliación se produzca, al ser los que tienen contacto más cercano con los particulares. Es un asunto de evidente interés para la vida local el que las actividades privadas (de industria, comercio y servicio, en el caso de autos) se desarrollen conforme a la legislación.

Pese a las libertades que la Constitución garantiza a los particulares (de diversa naturaleza, no sólo económica), la Ley no sólo puede sino que en ocasiones debe fijar límites para su ejercicio. Está totalmente superada cualquier concepción que pretenda partir de la premisa de libertades absolutas (así como, por supuesto, su contraria: de poderes absolutos del Estado para limitarlas). No puede ser de otro modo, desde el momento en que las libertades están establecidas en beneficio de las personas individualmente consideradas, mientras que el Estado debe a la vez tutelar que ello no implique perjuicios para la colectividad.

Ninguna sociedad permite, en realidad, que las libertades individuales se conviertan en medios para la consecución de fines privados que se alejen o -peor aun- que atenten contra el grupo social, pues al hacerlo se sientan las bases para la destrucción de la propia organización. Ello no es así exclusivamente en sociedades colectivizadas o en regímenes socialistas. Sucede incluso en las sociedades que puedan ser calificadas, sin reservas, como capitalistas. No existe sociedad –que pueda ser considerada como tal- que sea capaz de mantenerse sin reglas que delimiten y restrinjan las actuaciones privadas. Todo el Estado, dentro de los límites derivados del principio de legalidad, está en el deber de tutelar el cumplimiento del Derecho y no ser testigo inútil de situaciones de infracción del propio ordenamiento que la sociedad se ha procurado.

La parte demandante reconoce que esas restricciones deben establecerse, pero niega que sean los Municipios lo que puedan controlarlas, afirmando con insistencia que sólo la ley nacional puede fijar límites a la libertad económica, para lo cual proporcionó ejemplos, en especial la Ley de Impuesto sobre la Renta, el Código de Comercio, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio. Como se observa, la accionante parte de la reserva al Poder Nacional de ciertas actividades o de cierta legislación (por ejemplo, números 10, 24 y 25 del artículo 136 de la Constitución de 1961, vigentes para el momento de la interposición del recurso, normas que se repiten en los números 12, 32 y 33 del artículo 156 de la vigente Constitución), pero con esa afirmación correcta llega a una conclusión que no lo es.

En efecto, como la Constitución reserva a la República la regulación de ciertas materias (la mercantil, por ejemplo), la accionante considera que sólo ella puede controlar el cumplimiento de las normas que se dicten en consecuencia. Sin embargo, es parte de la colaboración entre los entes públicos la necesidad de que actúen de manera de lograr, en conjunto, los fines del Estado. Las limitaciones a derechos constitucionales son parte de la garantía de esos fines, pues a través de restricciones a intereses privados se aseguran los intereses generales. Es inaceptable jurídicamente, entonces, que el hecho de que el Poder Nacional tenga la exclusividad de regulación sobre ciertas materias implique la prohibición de intervención de los municipios para controlar el cumplimiento de la Ley.

De esa manera, aunque la reserva legal establecida en el artículo 156 de la Constitución a favor del Poder Nacional le permite regular con exclusividad ciertas materias, no comprende la Sala cómo la demandante concluye que los Municipios carecen de facultades de control para verificar que la actividad económica que vaya a desarrollarse o que se desarrolle efectivamente está conforme a Derecho. Es distinto el poder de regulación que el poder de control, asunto que la demandante desconoce en el caso de autos.

Así, el Poder Nacional tiene facultad para imponer límites al desarrollo de actividades particulares –como el ejercicio de la industria o el comercio o la prestación de servicios-, sin que ello traiga como consecuencia que los Municipios estén en incapacidad para garantizar que esos límites se cumplan. No sólo eso, sino que la demandante invoca competencias nacionales exclusivas como fundamento de su acción, con ánimo de demostrar que los Municipios carecen de poder para limitar la libertad económica, cuando la lectura del artículo 112 de la Carta Magna permite constatar que las limitaciones a la libertad económicas están efectivamente circunscritas a ser previstas por vía legal, pero no necesariamente nacional. Se dispone en ese artículo lo siguiente:

Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país

.

La parte demandante hace una lectura de ese artículo que asimila la noción de Estado a la de República, cuando no son equiparables, sino que el Estado comprende a todos los entes político-territoriales a través de los cuales se cumplen los múltiples cometidos constitucionales (ver sentencia Nº 285/2004). Tal interpretación restrictiva constituye un error, pues deja fuera de la posibilidad de imponer límites a los derechos a estados y municipios, cuando tanto unos como otros (pero en especial estos últimos) tienen garantizados unos poderes que les permiten intervenir en muchos aspectos de la vida social. Recuérdese al efecto la amplia competencia municipal para intervenir en los asuntos que les atribuyan la Constitución y las leyes, en todo lo que concierna a la vida local.

La Sala estima, pues, que la demanda parte de un error conceptual, derivado de una estrechez de miras respecto de la interpretación de las normas constitucionales que reconocen libertades individuales (en este caso, la económica) y el poder estatal para limitarlas, todo lo cual le ha llevado a insistir en que sólo la República tiene facultad de intervención. Pero no sólo la demandante parte de ese error, sino que el libelo se fundamenta en una afirmación que amerita precisión: el carácter autorizatorio de la Licencia para el ejercicio de actividades económicas.

En criterio de la parte actora, no puede aceptarse que la Patente de Industria y Comercio (hoy Licencia de Actividades Económicas) sea un acto “que allana una imposibilidad legal precedente al comerciante para iniciar su actividad económica, pues, es lo cierto, que la garantía constitucional de libertad económica y el principio de fomentar el Estado la iniciativa privada, mal pueden consentir que entes territoriales menores hagan descansar el ejercicio de una vocación comercial de una persona natural o jurídica a la obtención de una licencia”.

En esa cita se observa que la accionante parte de la idea de que si la libertad económica es un derecho constitucional, no existe forma de que los municipios autoricen su ejercicio, en el entendido de que sólo se autoriza en casos de que exista una imposibilidad previa para el despliegue de determinada actuación. Ahora bien, debe advertir la Sala que la preexistencia de derechos –como es el caso de la libertad económica- no impide que la Ley imponga un límite formal para su ejercicio, límite que puede consistir en un acto de comprobación.

En puridad, la Licencia de actividades económicas no es una autorización, en el sentido de acto por el cual la Administración levanta un obstáculo legal para el ejercicio de un derecho, pues ese obstáculo, en el supuesto de la libertad económica, no existe. Es decir, toda persona puede dedicarse a una actividad lucrativa lícita y no hay norma que, con carácter general, lo sujete a una decisión administrativa.

Distinto son los casos –que no constituyen la regla, sino excepciones- en que a causa de la naturaleza de la actividad o en atención a sus consecuencias, el Estado decide someter su ejercicio a una manifestación expresa de voluntad del ente público levantando al particular la imposibilidad que tenía de hacerlo libremente. En tales casos, la Ley deja claramente sentada la necesidad de intervención pública, sin la cual no podrá actuarse. Es, por ejemplo, lo que ocurre con la actividad de fabricación y comercialización de armas, que sí requiere de autorización -que ni siquiera es municipal-, por cuanto la actividad no está reconocida como de ejercicio libre.

Las verdaderas autorizaciones son, así, actos por los cuales la Administración decide que una actividad puede ser desarrollada, en atención a diversos criterios, en mayor o menor medida reglados, en mayor o menor medida discrecionales. La autorización sirve para habilitar aquello que sin esa resolución administrativa no habría podido hacerse. No es una simple verificación del cumplimiento de exigencias legales: es el acto sin el cual la actividad no podría desplegarse. Puede notarse que incluso en sectores amparados por la libertad económica, el Estado –sí cuenta con razones legítimas- puede limitar esa libertad. Fuera de esos supuestos de excepción, todas las personas pueden ejercer actividades económicas lícitas sin autorización.

Como se observa, hay una clara diferencia entre un acto de autorización y uno de comprobación, si bien este último habilite para desarrollar la actividad y en esa medida encuentren puntos de contacto. Salvo las actividades que constituyen la intimidad personal, todas las actuaciones privadas están sujetas a alguna forma de control, así sea posterior. En ciertos casos, ese control es preferible realizarlo de manera preventiva, como ocurre con la licencia para el ejercicio de actividades económicas. De ese modo, aunque no hay obstáculo genérico para el desarrollo de una actividad empresarial, cuya remoción exija una autorización, sí existe una multiplicidad de normas que el empresario debe cumplir. Esas normas pueden ser nacionales, estadales o locales (dependiendo de la competencia de cada ente para dictarlas). La decisión del Municipio no levanta obstáculos para ejercer la actividad, pero sí hace una constatación que permite garantizar la efectividad del ordenamiento legal.

La Licencia de actividades económicas es, entonces, un mecanismo de control de diversos aspectos de interés jurídico, en especial –pero no exclusivamente- los urbanísticos. Es bien sabida la dificultad de controlar el cumplimiento de las limitaciones legales a la propiedad que se imponen por razones de urbanismo, sobre todo de manera posterior a la infracción, por lo que uno de esos mecanismos es el de la Licencia de actividades económicas: quien pretenda dedicarse a determinada actividad debe contar con el acto de verificación de que se ajusta a lo dispuesto en las disposiciones respectivas.

La parte actora ha invocado el criterio de la extinta Corte Suprema de Justicia, sentado en fallo del 13 de diciembre de 1965 (caso: “Compañía Anónima Cervecera Nacional”), según el cual la licencia “sólo tiene fines administrativos como es la formación del registro general del padrón de industriales y comerciantes”. Por ello, sostuvo la demandante que “la licencia de industria y comercio debe ser entendida bajo el único fin (…) de servir simplemente de guía para la cabal conformación, en este caso, del registro o padrón de contribuyentes”.

No niega la Sala que la expedición de la Licencia sirve también para ayudar a conformar el registro de contribuyentes, pues quienes la obtengan pasan a engrosar de inmediato tal registro. Ahora bien, no es esa su finalidad esencial y mucho menos la única. La extinta Corte Suprema sostuvo que “sólo tiene fines administrativos” y tuvo razón, pero ello no implica, como lo pretende la parte accionante, que esos fines administrativos sean limitados, sino que la Licencia es un excelente mecanismo de control en ámbitos no tributarios. De hecho, el artículo 207 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal permite a los Municipios exigir la Licencia a la que se alude a lo largo de este fallo (“El hecho imponible del impuesto sobre actividades económicas es el ejercicio habitual, en la jurisdicción del Municipio, de cualquier actividad lucrativa de carácter independiente, aún cuando dicha actividad se realice sin la previa obtención de licencia, sin menoscabo de las sanciones que por esa razón sean aplicables”).

La jurisprudencia de esta Sala no ha desconocido la constitucionalidad de la Licencia para el ejercicio de actividades económicas. Al contrario, ha declarado expresamente que la libertad económica no es un derecho absoluto, por lo que el Legislador bien podría establecer ciertos límites, siempre que no constituyan una desnaturalización del derecho y se haga mediante la forma consagrada en el propio Texto Fundamental (es decir, por actos de rango legal, basados en ciertos supuestos de hecho, relacionados todos con el interés general).

La Sala ha reconocido que en principio la Licencia para desarrollar actividades económicas constituye una limitación válida para el ejercicio de la libertad económica, si bien ha negado su constitucionalidad en aquellos casos en que se observe un exceso en esa limitación por parte del Municipio, tal como ocurrió con la denominada Licencia de Extensión de Horario, exigida por el mismo Municipio Chacao del Estado Miranda y que constituía un requisito adicional para quienes desarrollasen sus actividades en horas nocturnas. La Sala estimó, al ser demandada la nulidad de esa Licencia, que en ese caso sí violaba la Constitución, pero no a causa de la exigencia del acto de verificación general, sino porque se hacía de manera innecesaria (con una alta incidencia tributaria) para distinguir casos de empresarios respecto de los cuales no cabía legítimamente tal diferenciación (sentencia Nº 1798/2005).

La demandante, aparte de negar la constitucionalidad de la exigencia de la Licencia, sostuvo también que los municipios –su afirmación era extensible a cualquiera y no sólo al autor de la Ordenanza impugnada- actúan de manera discrecional cuando la otorga o niegan, lo cual fue rechazado por la representación del Municipio Chacao del Estado Miranda.

Ahora bien, al respecto la Sala observa que la verificación del cumplimiento de requisitos legales no es un acto discrecional, sino reglado, por lo cual es obligatorio expedir la Licencia si se cumplen los extremos de Ley. En todo caso, cualquier denuncia sobre ejercicio errado de un supuesto poder discrecional, al negar una Licencia, exige exponer la razón y los hechos que conducen a constatarlo. No ha ocurrido así en el caso de autos, en el cual la parte actora se ha limitado a afirmar que los municipios se comportan de manera discrecional al expedir las Licencias respectivas, discrecionalidad que, como se ha advertido, no existe realmente.

Por las consideraciones que anteceden, esta Sala declara que está ajustado a la Constitución la exigencia de una Licencia de Actividades Económicas, por ser un mecanismo que no cercena ni restringe la libertad económica, sino que se trata de un instrumento de control del cumplimiento de la legislación nacional y local respecto de la actividad que se pretenda desarrollar. Por tal razón, se declara sin lugar la pretensión de nulidad de las normas que sancionan con clausura de establecimiento y con multa a las empresas que operen sin la correspondiente Licencia. Así se decide.

En virtud de que la demanda contra la Resolución Nº 375-98, del 18 de noviembre de 1998, suscrita por los Directores de Liquidación de Rentas Municipales y de Recaudación de Rentas Municipales de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda se basó exclusivamente en la inconstitucionalidad de las normas de la Ordenanza que sirvieron de fundamento para ordenar el cierre del local comercial y el pago de una multa, y dado que la Sala ha desestimado la demanda respecto de tales normas, debe rechazar también la demanda contra el acto administrativo de aplicación.

De ese modo, el Municipio Chacao del Estado Miranda, mediante su Administración Tributaria, en lo que concierne a las impugnaciones ventiladas en esta causa, puede válidamente ordenar la medida de cierre de establecimiento y pago de multa a la empresa por haber iniciado operaciones comerciales en su jurisdicción sin haber obtenido previamente la Licencia que exija el ordenamiento legal. Ello sin perjuicio, además, de la atribución de ese mismo Municipio para exigir el pago del impuesto por los ingresos generados por la parte actora durante todo el tiempo que ha desarrollado su actividad. Así se declara.

VI DECISION Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley:

- DECLARA SIN LUGAR el recurso interpuesto por sociedad mercantil THE NEWS CAFFÉ & BAR, contra los artículos 3 y 55.a de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio Chacao del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal Nº Extraordinario 2246, del 20 de octubre de 1998.

- DECLARA IMPROCEDENTE la demanda de anulación de la Resolución Nº 375-98, del 18 de noviembre de 1998, suscrita por los Directores de Liquidación de Rentas Municipales y de Recaudación de Rentas Municipales de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 06 días del mes de diciembre de dos mil seis (2006). Años: 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A.C.L.

M.T.D.P.

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

Ponente

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp.- 00-0854

CZdeM/asa