Sentencia nº 1827 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 1 de Diciembre de 2011

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente No. 11-1029

El 9 de agosto de 2011, el ciudadano T.B., titular de la cédula de identidad número 1.198.762, asistido por los abogados C.L.C.A., J.R.T.B. y E.M.R., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado con los Nos. 47.051, 68.013 y 53.947, respectivamente, presentó recurso de nulidad conjuntamente con medida cautelar, contra la LEY DE REFORMA DE LA LEY ORGÁNICA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.575 del 16 de diciembre de 2010.

El 9 de agosto de 2011, la parte actora otorgó poder apud acta a los abogados E.M.R. y J.R.T.B..

El 29 de agosto de 2011, se dio cuenta en Sala del expediente y se designó ponente al Magistrado A.D.R., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Estudiado el caso, se decide conforme a lo siguiente:

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Luego de un detenido análisis de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala observa que los fundamentos del recurso de nulidad, son los siguientes:

Comenzó la parte actora por denunciar la violación del derecho a la participación en consulta pública previa a la sanción de la ley, consagrado en los artículos 171, 184, cardinal 4 y 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En tal sentido, resaltó el actor que si bien el primer proyecto de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación aprobado en primera discusión por la Asamblea Nacional el 12 de enero de 2010, fue objeto de consulta, tal como se evidencia de las actas de reuniones de la Comisión Permanente de Ciencia, Tecnología y Comunicación Social (específicamente los días 10 y 24 de febrero y 3 y 10 de marzo de 2010), todas fueron desestimadas al presentarse el 17 de noviembre de 2010 un nuevo proyecto de ley que tenía marcadas diferencias con el originalmente presentado y el cual fue remitido de inmediato para discusión sin pasar por la consulta respectiva.

Denunció la violación de los valores, principios y fines consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y específicamente de su artículo 145, ya que “de acuerdo a la Ley impugnada todo proyecto relacionado con la ciencia y la tecnología que no se encuadre dentro de la construcción del socialismo no recibirá los fondos obtenidos de los aportes establecidos en la Ley, exigencia ésta expresamente prohibida por la Constitución; de allí que todo el texto legal impugnado viole principios y valores del estado democrático y social de derecho y justicia”.

En ese contexto, la parte actora denunció la violación de los artículos 4, 141, 157 y 158 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por promover la centralización, ya que “no sólo se suprimieron los artículos citados referidos a la promoción de la descentralización, sino que expresamente se colocó únicamente en cabeza de la autoridad nacional la competencia en todo lo referente al desarrollo y fomento de la ciencia, tecnología e innovación (…) excluyendo la promoción de dichas actividades a nivel estadal y municipal, lo cual además hace temer la ausencia de una política transparente para la asignación de recursos por cuanto se podrían derivar prácticas discrecionales, discriminatorias e inauditables, sobre todo, considerando que la ley impugnada no establece mecanismos claros ni de asignación de recursos, ni de fiscalización, ni de rendición de cuentas”.

Sostuvo que se vulnera el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 21 constitucional, cuando se limita el otorgamiento de los fondos a personas naturales y jurídicas que se inscriban en el proceso de construcción del socialismo del siglo XXI, excluyendo a aquellos que no estén insertos en ese proceso. Igualmente, denunció la violación del derecho de igualdad cuando se señala que las personas naturales o jurídicas que deseen realizar investigación científica y tecnológica en el territorio nacional, sólo podrán hacerlo si cumplen un conjunto de requisitos y si se encuentran asociadas a una institución oficial nacional.

Seguidamente el recurrente denunció la transgresión del artículo 316 constitucional, cuando se aumentó el porcentaje de los aportes en el artículo 26 de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, sin fundamentarse en los estudios fácticos que evidenciaran una justa distribución de las cargas públicas según la capacidad del contribuyente.

Solicitó la nulidad de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación y solicitó medida cautelar, conforme a lo establecido en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, pretendiendo la suspensión de efectos de las mencionadas normas.

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre su competencia para conocer de la presente causa y, a tal efecto, observa:

El caso de autos versa sobre un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación.

El artículo 336, cardinal 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece, como atribución de la Sala Constitucional, “...[d]eclarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución”.

En ese mismo sentido, el artículo 25 en su cardinal 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone que corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia “...[d]eclarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con la Constitución de la República” (destacado agregado).”.

De lo anterior se desprende, que el criterio acogido por el constituyente y seguido por el legislador para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende a la jerarquía del acto objeto de impugnación respecto de la Carta Magna, esto es, que dicho acto tenga una relación directa con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho contemporáneo.

En el caso que nos ocupa, observa la Sala que el objeto del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad lo constituye la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, dictada por la Asamblea Nacional, motivo por el cual esta Sala, de conformidad con lo expuesto precedentemente, resulta competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto; y así se declara.

III

DE LA ADMISIÓN

Tal como se estableció anteriormente, el presente asunto se refiere a la acción popular de nulidad por inconstitucionalidad incoada contra una ley nacional y, al respecto, tal como se desprende de los artículos 129, 134 y 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, los pronunciamientos de admisión de todas las demandas de nulidad por inconstitucionalidad corresponden directamente a esta Sala, ello a fin de dar celeridad a la causa que, de ser admitida, debe remitirse al Juzgado de Sustanciación para la tramitación del procedimiento.

Ello así, el artículo 133 eiusdem, dispone lo siguiente:

Artículo 133.- Se declarará la inadmisión de la demanda:

1.- Cuando se acumulen demandas o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles.

2.- Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la demanda es admisible.

3.- Cuando sea manifiesta la falta de legitimidad o representación que se atribuya el o la demandante, o de quien actúe en su nombre, respectivamente.

4.- Cuando haya cosa juzgada o litispendencia.

5.- Cuando contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos.

6.- Cuando haya falta de legitimación pasiva

.

Revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad previstas en la norma transcrita, no se advierte, en su estudio preliminar, que la demanda de autos se subsuma en alguna de las mismas; en consecuencia, esta Sala admite la presente acción en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que le asiste de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia en cualquier estado y grado del proceso. Así se declara.

Como consecuencia de dicha admisión y de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar al Presidente de la Asamblea Nacional y al Procurador General de la República y, asimismo, se ordena notificar a la ciudadana Fiscal General de la República, así como a la ciudadana Defensora del Pueblo. A tales fines, remítase a los mencionados funcionarios copia certificada del escrito de la demanda, de la documentación pertinente acompañada al mismo y del presente fallo de admisión. La notificación del ciudadano Procurador General de la República, se practicará con arreglo a lo ordenado en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

De igual manera y en atención al segundo aparte del artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se acuerda notificar a la parte actora, por cuanto esta admisión se produjo fuera del lapso previsto en el artículo 132 eiusdem.

Por último, remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que realice las citaciones y notificaciones ordenadas en el presente fallo y acuerde el emplazamiento de los interesados, conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal y continúe el procedimiento.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR

Declarada la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, entra de seguidas a pronunciarse sobre la medida cautelar, mediante la cual se pretende la suspensión provisional de los efectos de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Al respecto, se observa que la potestad cautelar de esta Sala se encuentra recogida en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que establece:

Artículo 130. En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitucional podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto.

La doctrina de la Sala en materia de solicitud de medida cautelar acumulada al recurso de nulidad por inconstitucionalidad (Cfr. fallo de esta Sala Nº 1.181/2001), ha sido conteste en afirmar que la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida de protección cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado; por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación, ya que su manejo desequilibrado causaría un quebrantamiento del principio de autoridad.

Adicionalmente, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en cuanto a que los extremos requeridos por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el parágrafo primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal que faltando evidencia de cualquiera de estos elementos, el juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, en las que puedan estar en juego intereses generales, el juez debe, además, realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

Así las cosas, partiendo de las premisas fundamentales para el otorgamiento o no de solicitudes cautelares innominadas en procedimientos de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, como son (i) el carácter excepcional de la inaplicación de una norma; (ii) la verosimilitud del derecho que se dice vulnerado o amenazado; (iii) la condición de irreparable o de difícil reparación por la definitiva de la situación jurídica o derecho que se alega como propio; (iv) la posibilidad efectiva de que se produzcan nuevos daños a la parte actora u otras personas por la aplicación de la norma cuya nulidad se pretende; y (v) la necesidad de evitar perjuicios en la satisfacción de intereses comunes a todos los integrantes de la sociedad, la Sala analizará la solicitud cautelar del recurrente que pretende la suspensión temporal y general de la ley objeto de impugnación.

En el contexto expuesto, el motivo específico que legitima al actor para solicitar la tutela cautelar se fundamenta, a su juicio, en que la reforma parcial de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación “es manifiestamente inconstitucional porque su objeto y finalidades contrarían los valores, principios y fines consagrados en la Constitución (…) pues se pretende orientar el desarrollo de la ciencia y la tecnología a la construcción del socialismo del siglo XXI”. Además, sostuvo que la ley es inconstitucional porque promueve la centralización, ya que al realizar el aumento del porcentaje de los aportes no se fundamentó sobre los estudios fácticos que evidenciaran una justa distribución de las cargas públicas y no se ha sometido a las consultas aludidas en el texto constitucional; por lo que considera cumplido el requisito del fumus boni iuris.

En cuanto al periculum in mora, sostuvo que el aporte previsto en la ley debe ser realizado directamente a un fondo llamado FONACIT que, a su vez, es encargado de aprobar y financiar los proyectos, pero que dicho órgano no tiene dentro de su estructura órganos especializados en recaudación, inspección y fiscalización, lo que coloca en riesgo el desarrollo de la ciencia y la tecnología.

Ahora bien, respecto de la procedencia de medidas cautelares en los juicios de nulidad, esta Sala, mediante decisión N° 2306/2007, declaró:

(…) Es jurisprudencia reiterada de esta Sala que la suspensión de los efectos de las normas constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al Derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas. Al efecto ha declarado que, por el contrario, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas en principio deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez…

Por ello, estima la Sala, igual que ha declarado en demandas similares al presente y sobre el mismo asunto (ver, al respecto, fallo N° 1417/2006), que no es posible acordar la medida de suspensión solicitada. No debe perderse de vista en ningún momento que la protección cautelar no puede ser considerada en los juicios de nulidad contra normas de la misma manera en que se haría frente a actos individuales. Las consecuencias en uno u otro caso son absolutamente distintas. Ello no implica negar el poder cautelar respecto de las normas, pero sí la necesidad de ser en extremo prudente.

En el caso de las normas tiene especial preponderancia el equilibrio de los intereses, lo que exige al juez no hacer pronunciamientos que, por generales, pueden causar trastornos que luego serán difíciles de remediar…

Por lo expuesto, esta Sala niega la medida solicitada, por cuanto la Sala, estima que la demanda requiere un análisis detenido que sólo podrá hacerse en la sentencia de fondo (…)

.

En el mismo sentido, esta Sala, en su decisión N° 287/2008, caso: “Morris Sierralta Peraza y Manuel Rojas Pérez”, estableció lo siguiente:

(…) Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas, así se plantee como protección cautelar por medio del amparo constitucional o por la vía del Código de Procedimiento Civil, constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.

La situación normal debe ser la opuesta, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez. Actuar de otra forma puede ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo

En este caso, la complejidad del asunto en debate amerita un análisis profundo de constitucionalidad (…) por lo que la opinión de la Sala sobre la no aplicación de las normas cuya nulidad se solicita, mientras se resuelve el fondo de la demanda, conllevaría a un prejuzgamiento sobre la cuestión de fondo. En consecuencia, estima esta Sala que no debe concederse la medida solicitada respecto de los artículos cuya nulidad por inconstitucionalidad se demanda (…)

.

Por las consideraciones expuestas, y vistos los términos en que se han solicitado las medidas cautelares en el presente caso, esta Sala observa que los fundamentos de que exista un riesgo de la ejecución ilusoria del fallo han sido expuestos en sentido genérico sin concreción alguna, del riesgo mesurable que pueda escapar a los efectos del fallo de fondo que debe dictar esta Sala en el presente juicio de nulidad. Adicionalmente, los argumentos por los cuales se pretende solicitar la protección cautelar no son suficientes para lograr la convicción respecto de la procedencia de la medida cautelar solicitada, además de que las pretensiones cautelares de la parte recurrente requieren un análisis detenido que sólo podrá hacerse en la sentencia de fondo, razón por la cual esta Sala declara improcedente la misma. Así se decide.

V

DE LA ACUMULACIÓN

Esta Sala, por notoriedad judicial, conoce del trámite de otro expediente continente de demanda de nulidad de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, el expediente n.° 11-1032, en el cual la Sala dictó sentencia de admisión el 13 de octubre de 2011.

En este sentido, debe observarse que la acumulación permite agrupar causas o procesos cuando coincidan algunos de los elementos integrantes de la pretensión procesal, a saber: los sujetos, el objeto y la causa de pedir o título; ello, con la intención de que se dicte una sola sentencia que abarque todas las causas conexas, en resguardo del principio de economía procesal, así como para evitar que cursen causas por separado que pudiesen llevar a sentencias contradictorias.

La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia no regula expresamente la acumulación pero prevé la aplicación supletoria del Código de Procedimiento Civil en los procesos que cursan ante este Tribunal, en su artículo 98. Por su parte, los artículos 51 y 79 de dicho Código establecen:

Artículo 51. Cuando una controversia tenga conexión con una causa ya pendiente ante otra autoridad judicial, la decisión competerá a la que haya prevenido.

La citación determinará la prevención. (…)

Artículo 79. En los casos de los artículos 48 y 51, habiendo quedado firme la declaratoria de accesoriedad, de conexión, o de continencia, las causas se acumularán y se seguirán en un solo proceso ante el Juez declarado competente, y se suspenderá el curso de la causa que estuviere más adelantada hasta que la otra se halle en el mismo estado, terminándolas con una misma sentencia

.

La demanda de nulidad contenida en el expediente n.° 11-1032 guarda una incuestionable vinculación con la presente causa ya que presentan los mismos título y objeto: la nulidad de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación por inconstitucionalidad; por consiguiente, las causas respectivas son conexas conforme al cardinal 3 del artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, según el cual: “Se entenderá también que existe conexión entre varias causas a los efectos de la primera parte del artículo precedente. (…) 3º Cuando haya identidad de título y de objeto, aunque las personas sean diferentes”.

Así, por cuanto en la causa contenida en el expediente n.° 11-1032 la admisión de la demanda se produjo el 13 de octubre de 2011, mediante fallo nº 1534 de esta Sala, en atención a lo que prevé el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil y por cuanto no existe supuesto alguno de los que establece el artículo 81 eiusdem que impida la acumulación, procede a su declaratoria de oficio, a fin de evitar sentencias contradictorias y en resguardo de los principios de celeridad y economía procesal.

Por lo expuesto, esta Sala acumula la demanda de nulidad a que se contrae este expediente N° 11-1029 al expediente signado con el N° 11-1032, por lo que se suspende la tramitación de este último asunto hasta tanto la presente causa se encuentre en el mismo estado, conforme al artículo 79 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley:

1. - Se declara COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad por inconstitucionalidad, conjuntamente con medida cautelar, interpuesto por el ciudadano T.B., asistido por los abogados C.L.C.A., J.R.T.B. y E.M.R., contra la LEY DE REFORMA DE LA LEY ORGÁNICA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.575 del 16 de diciembre de 2010.

2. - ADMITE el recurso de nulidad interpuesto. En consecuencia, se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de continuar con la tramitación del recurso.

3. - Declara IMPROCEDENTE la medida cautelar.

4. - ORDENA citar al Presidente de la Asamblea Nacional y al Procurador General de la República y, asimismo, se ordena notificar a la ciudadana Fiscal General de la República, así como a la ciudadana Defensora del Pueblo.

5. - ORDENA notificar a la parte recurrente de la presente decisión.

6. - ORDENA emplazar a los interesados mediante cartel que será librado por el Juzgado de Sustanciación.

7. - ACUMULA la causa contenida en el expediente N° 11-1029 a la contenida en el expediente N° 11-1032 y, en consecuencia, suspende la tramitación de esta última hasta que la primera alcance el mismo estado procesal.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 01 días del mes de diciembre de dos mil once. Años: 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

M.T.D.P.

Magistrado

C.Z.d.M.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado Ponente

J.J.M.J.

Magistrado

G.M.G.A.

Magistrada

El Secretario,

J.L.R.

Exp. 11-1029

ADR