Decisión de Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 26 de Julio de 2010

Se inicia la presente causa mediante escrito presentado en fecha doce (12) de febrero de dos mil ocho (2008), por ante el Juzgado Superior (Distribuidor) Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, contentivo del Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto conjuntamente con Solicitud de Medida de A.C.C. subsidiariamente con Medida Cautelar Nómina de Suspensión de Efectos, por las abogadas I.R.B. e Ybett V.G., actuando con el carácter de coapoderadas judiciales de la sociedad mercantil Transporte Balas, C.A., ut supra identificados, contra los actos administrativos de efectos particulares contenidos en los Oficios PLC-PRE- Nº 002-2008, PLC-PRE Nº 171-2008 y PLC-PRE- Nº 181, fechados tres (3), diecisiete (17) y dieciocho (18) de enero de dos mil ocho (2008), respectivamente, suscritos por el Presidente de la sociedad anónima Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A.; recibido en este Tribunal el trece (13) de febrero de dos mil ocho (2008), previa distribución de causas, quedando signado bajo el Nº 2008- 315.

En fecha dieciocho (18) de febrero del año próximo pasado, el Tribunal declaró su competencia para conocer y decidir el recurso interpuesto, admitió la acción principal, declaró improcedente el amparo cautelar solicitado y acordó la medida cautelar de suspensión de efectos, ordenando asimismo, las notificaciones de Ley las cuales se practicaron en su oportunidad; según decisión dictada el veinticuatro (24) de marzo de dos mil ocho (2008), se levantó la medida cautelar otorgada, negando el traslado y constitución del Tribunal en la sede de la recurrida, así como la extensión del lapso concedido para la presentación de la caución o fianza; el catorce (14) de abril de ese año, este Despacho Judicial libró el Cartel de Citación, cuyo ejemplar se retiró, publicó y consignó dentro del lapso establecido a tal efecto; el veintiséis (26) de mayo del mismo año, las coapoderadas judiciales de la parte recurrente presentaron escrito de reforma, el cual se admitió según auto dictado el treinta (30) de ese mes y año, acordándose nuevo lapso de emplazamiento; dentro del lapso probatorio abierto ope legis se dejó constancia que ambas partes presentaron escritos de pruebas, sobre los cuales se emitió pronunciamiento el diecisiete (17) de julio de dos mil ocho (2008); vencido el lapso probatorio, el Tribunal en fecha veinte (20) de octubre de dos mil ocho (2008), dictó auto fijando oportunidad para la celebración del acto de informes oral, que tuvo lugar el seis (6) de noviembre de ese año, dejándose constancia que sólo comparecieron al acto la representación Fiscal del Ministerio Público y la parte actora por intermedio de sus coapoderadas judiciales; el dieciséis (16) de diciembre del pasado año, se fijó el lapso de sesenta (60) días consecutivos para dictar sentencia definitiva.

Ahora bien, se deja constancia que desde el trece (13) de marzo del año dos mil nueve (2009), hasta el quince (15) de noviembre del mismo año, este Tribunal se encontraba en una situación acéfala dada la decisión tomada por la Comisión judicial del Tribunal Supremo de Justicia de dejar sin efecto la designación de la otrora Jueza S.E.G.M.. A partir del dieciséis (16) de noviembre de el año pasado, es que ocurre la toma de posesión de cargo de la Dra. M.G.S., quien se abocó al conocimiento de la presente causa al estado procesal de dictar sentencia de mérito.

En tal sentido y cumplidos los trámites procedimentales establecidos en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia este Tribunal pasa a decidir el fondo de la controversia en los términos siguientes:

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

Narran las coapoderadas judiciales de la parte recurrente en su escrito de reforma, que su mandante venía ocupando un área de infraestructura del Puerto de la Guaira, desde el diecisiete (17) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998), con motivo de la celebración y sucesivas prórrogas de un contrato de autorización para usar áreas determinadas; afirmando, que dicha infraestructura estaba distribuida en un área de patio, con una superficie de ocho mil setecientos cincuenta y cinco metros cuadrados con ochenta y tres decímetros (8.755,83 mts.2), distinguida como parcela B3- 1.

Señalan que en fecha veinte (20) de enero de dos mil tres (2003), su representada y la recurrida suscribieron el contrato Nº 2003- 002, para que la primera, ocupara la infraestructura ut supra identificada, con fecha de vencimiento veinte (20) de enero del año dos mil ocho (2008); agregando, que en vista de la proximidad del vencimiento del contrato señalado, ambas partes suscribieron otro en fecha seis (6) de noviembre de dos mil siete (2007) y, que éste otorga a su representada el derecho de ocupar por el período de dos (2) años la infraestructura in commento, computados a partir del nueve (9) de agosto de ese año, conforme a lo acordado en acta de entrega del área mencionada, fechada veintitrés (23) de octubre del mismo año.

Relatan que el tres (3) de enero del año dos mil ocho (2008), la hoy accionada sin previo procedimiento, emitió comunicación identificada con la nomenclatura PLC-PRE- Nº 002-2008, mediante la cual ordenó a su representada desocupar el área de infraestructura en cuestión, dada la rescisión del “Contrato de Autorización de Uso de Áreas”, signado con las siglas Nº PLC-AA-2007-036, suscrito en fecha seis (6) de noviembre de dos mil siete (2007), sustentando su resuelto en el presunto incumplimiento de lo previsto en la Cláusula Vigésima Quinta, que fuere estipulada en dicho contrato, advirtiéndole además, que en caso de desacato a la orden de desalojo procederían a retirarle los bienes muebles y trasladarlos a una depositaria.

Esgrimen que el diecisiete (17) de enero de dos mil ocho (2008), la parte accionada remitió a su representada Oficio Nº PCL-PRE Nº 171- 2008, en el que otorga un plazo de treinta (30) días continuos para retirar el mobiliario existente en el área de infraestructura objeto del contrato, computados a partir del veinte (20) de enero de ese año, en virtud de la decisión de no renovarle el contrato N° 2003- 002, suscrito el veinte (20) de enero de dos mil tres (2003).

Aducen que el dieciocho (18) de enero del año dos mil ocho (2008), la recurrida emitió nueva comunicación mediante la cual dejó sin efecto parcialmente el Oficio Nº PLC-PRE- Nº 002-2008, de fecha tres (3) de enero del mismo año, sustituyendo los datos de identificación del contrato suscrito en fecha seis (6) de noviembre de dos mil siete (2007), por el contrato anterior a ese de fecha veinte (20) de enero de dos mil tres (2003).

Manifiestan que la recurrida, con sus actuaciones privó a su representada de alegar y probar a su favor, dado que le cercenaron el derecho a defenderse contra las imputaciones realizadas, causándole en forma contundente un estado de indefensión.

Fundamentan que el acto administrativo dictado el diecisiete (17) de enero de dos mil ocho (2008), adolece palmariamente del vicio de falso supuesto de hecho, toda vez que la recurrida basó su decisión en hechos fácticos irreales, sustituyendo los datos del último contrato por el anterior y afirmando erradamente que era éste el que se encontraba vigente.

Indican que en el acto dictado el diecisiete (17) de enero de dos mil ocho (2008), aún cuando se resuelve no renovar el contrato 2003- 002, establece el lapso de treinta (30) días continuos para que su poderdante entregue el bien inmueble, obviando de tal forma, el derecho que ampara a su mandante respecto a la prórroga legal de tres (3) años, que prevé el Decreto con Fuerza y Vigor de Ley de Arrendamientos Inmobiliarios, por lo que al ser ello así, solicitan se declare con lugar el recurso interpuesto y se decrete consecuencialmente la nulidad absoluta de los actos administrativos impugnados.

III

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

En la oportunidad de celebrarse el acto de informes oral, la Representación Fiscal del Ministerio Público consignó escrito de conclusiones, mediante el cual estima que el recurso interpuesto debe declararse con lugar, dado que en su criterio, la recurrida rescindió un contrato en forma unilateral, prescindiendo de un procedimiento contradictorio, que asegurara a la hoy accionante sus elementales derechos y garantías constitucionales de intervención y defensa.

IV

DE LA COMPETENCIA

Revisadas como han sido las actas procesales que componen la presente causa, y siendo la competencia materia de orden público, revisable en cualquier grado del proceso, este Tribunal considera imperioso pronunciarse al respecto para conocer la causa sometida a su consideración y en ese sentido se observa:

Que a través de la presente causa se intenta la nulidad absoluta de tres (3) actos administrativos, a saber, Oficios PLC- PRE- Nº 002-2008, PLC-PRE Nº 171-2008 y PLC-PRE- Nº 181, fechados tres (3), diecisiete (17) y dieciocho (18) de enero de dos mil ocho (2008), respectivamente, suscritos por el Presidente de la sociedad anónima Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A., mediante los cuales resolvió acordar: 1) Rescindir el Contrato de Autorización de Uso de Áreas identificado con las siglas N° PLC-AA-2007-036 suscrito por Transporte Balas, C.A. y Puertos del Litoral Central P.L.C., S.A., en fecha seis (6) de noviembre de dos mil siete (2007); 2) No renovar el contrato N° 2003-002, suscrito en fecha veinte (20) de enero de dos mil tres (2003), por las mismas partes y; 3) Dejar sin efecto el contenido del Oficio PLC- PRE- Nº 002- 2008, de fecha tres (3) de enero de dos mil ocho (2008), todos en el mismo orden correlativo.

Pues bien, en vista de la naturaleza de la persona jurídica emisora de los actos y del propio contenido de los actos impugnados, se hace necesario traer a colación la decisión dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 6 de junio de 2000, mediante la cual dictaminó que:

…Ahora bien, esa Sala ha establecido en recientes decisiones dictadas en casos similares al de autos (vid. Sentencias del 25 de mayo de 1.999, caso: Transporte Sicalpar C.A. Vs. Puertos del Litoral Central P.L.C., S.A. y del 10 de junio de 1999, caso: Transporte y Petróleos Tranypet S.A., Vs. Puertos del Litoral Central P.L.C., S.A.), que los actos impugnados son el resultado del ejercicio de estas facultades inherentes a la actividad pública desempeñada por la empresa recurrida y los mismos, se asemejan a lo que la jurisprudencia contencioso administrativa ha calificado como ‘actos de autoridad’. En efecto, en los referidos fallos se concluyó (…) En el presente caso, se observa que el acto presuntamente lesivo deriva del ejercicio de las referidas potestades que le han sido conferidas a la Empresa Puertos del Litoral Central. De allí que, no puede menos este Juzgado Superior dejar de observar que los actos que se derivan del ejercicio de tales potestades se enmarcan dentro de lo que la jurisprudencia Contencioso-Administrativa ha venido calificando como ‘actos de autoridad’. (…) omissis…En efecto, la consagración de los actos de autoridad, es una de las formas a través de la cual la jurisdicción contencioso-administrativa ha contribuido al afianzamiento del Estado de Derecho y al control de la arbitrariedad de los entes dotados de poder, capaz de incidir sobre la esfera jurídica de otros sujetos. Ante la similitud de los actos de los organismos públicos que operan sobre los sujetos del ordenamiento, y de los entes privados, que tienen su misma eficacia, y que están previstos mediante un dispositivo legal, bien sea en forma directa o indirecta, no puede el intérprete, crear categorías diferentes, sino que, por el contrario, le corresponde utilizar los mismos instrumentos. Es en base a las consideraciones precedentemente aludidas que la ampliación del contencioso administrativo lleva al reconocimiento de la existencia de sujetos que, constituidos bajo la forma de derecho privado –como la empresa Puertos del Litoral Central-, sean calificados como entes de autoridad, ya que los mismos ejercen funciones públicas a través de los actos públicos, que a los efectos de control se denominan actos de autoridad y por lo tanto sometidos a la jurisdicción contencioso administrativa

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En refuerzo de lo anterior, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia número 1043, de fecha 17 de mayo de 2006, reiteró el criterio asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual expresó: “(…) es pertinente la cita parcial de la decisión que dictó, el 14 de mayo 1998, la Sala Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia (caso Fundación IDEA), en la cual, se recogieron las características más importantes de los actos de autoridad y, además, se explicaron de manera inteligible las razones por las cuales su conocimiento se atribuyó a los tribunales con competencia en materia contencioso-administrativa. El fallo en cuestión es del tenor siguiente: ‘...la figura de los actos de autoridad es uno de los grandes aportes de la jurisprudencia al Derecho Administrativo moderno, constituye una solución racional a la situación de ciertos entes que si bien, se crean bajo forma de derecho privado, sin embargo, ejercen potestades públicas, por disposición de una norma. Esta función pública es reconocida por el Estado: en algunos casos en forma directa, de manera tal que algunos actos que de ellos emanan están dotados de autonomía, y en consecuencia, constituyen reglas de conducta admitidas por el ordenamiento jurídico interno. (…) omissis…En virtud de todo lo anterior, este Órgano Jurisdiccional concluye que, los actos de autoridad son aquellas relaciones jurídicas o decisiones adoptadas por los entes constituidos de acuerdo con las formalidades del derecho privado (Sociedades Mercantiles, Asociaciones Civiles, Fundaciones, entre otras), capaces de incidir en la esfera jurídica de los particulares, y que de acuerdo a las potestades que el mismo Estado les confiriere, ejercen una actividad determinada o servicio público, susceptible al control interno del Estado.

En ese sentido se observa que de acuerdo con el Decreto Presidencial N° 2.908 de fecha 4 de mayo de 2004 y publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.933 de fecha 7 de mayo de 2004, se modificó la asignación de las acciones propiedad de la República Bolivariana de Venezuela en la sociedad mercantil PUERTOS DEL LITORAL CENTRAL P.L.C., S.A., sociedad mercantil cuyo único accionista es el Fondo de Inversiones de Venezuela, y a la cual le fue adjudicada directamente la concesión para la administración y mantenimiento del Puerto de La Guaira, evidenciándose que la sociedad mercantil in commento es una empresa del Estado.

En tal sentido, es imperativo para este Tribunal determinar -en función del órgano recurrido-, cuál de los Tribunales que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativo resulta competente para conocer en primer grado de jurisdicción del presente recurso de nulidad, a cuyos efectos tenemos:

Así, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Número 1562 de fecha 9 de julio de 2002, caso: Sistemas Gerenciales, C.A., se pronunció respecto del ámbito de competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer -conforme a los llamados criterio material y orgánico- de las siguientes pretensiones:

(…) [estarán] comprendidas dentro del ámbito de competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por la afinidad con la materia contencioso-administrativa que subyazca tras la solicitud de tutela constitucional, las acciones de esta naturaleza propuestas contra actos materiales imputables a las siguientes personas jurídicas estatales: A) Órganos públicos integrados a la Administración Pública Nacional Centralizada, distintos al Presidente de la República, Vice-presidente de la República y Ministros. B) Personas jurídico-estatales de carácter no territorial con forma de derecho público, integradas por: a) Establecimientos públicos institucionales (Institutos Autónomos); b) Establecimientos públicos corporativos (Universidades, Colegios Profesionales y Academias); c) Establecimientos públicos asociativos. C) Personas jurídicas estatales de carácter no territorial con forma de derecho privado, de las cuales forman parte: a) las Sociedades Mercantiles de capital público (Empresas del Estado); b) Asociaciones Civiles del Estado; y c) Fundaciones del Estado

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En corolario a lo anterior, se infiere que la competencia para conocer casos como el de autos recae en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, a tenor de lo dispuesto en la cláusula residual contenida en el ordinal 3° del artículo 185 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; competencia que, luego de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, no fue asignada a Tribunal alguno, dentro del sistema contencioso administrativo. Sin embargo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 27 de mayo de 2005 (Caso: CENTRO PETROL, C.A., contra PDVSA PETRÓLEO Y GAS, S.A.), precisó lo siguiente:

(…) la Sala estima que, a pesar de que una norma derogada no es exigible, es decir, carece de validez jurídica, sí podría ser tomada como un regla de integración del derecho por parte del juez, es decir, puede ser utilizada en virtud de su estructura normativa, pues tal estructura expresa un deber ser (sólo que éste deber ser no forma parte del ordenamiento jurídico).

En primer lugar, al juez le está vedado alegar la falta de norma expresa a la hora de resolver un asunto: debe integrar el derecho. En el caso que ocupa a la Sala, ni la Constitución ni otras normas vigentes (con validez jurídica) le sirven de referencia, pues es un asunto estrictamente organizativo, y ni la Constitución ni otras normas contenidas en el resto del ordenamiento jurídico contienen una relación de la jurisdicción contencioso-administrativa ordinaria (como sí lo hacía la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia); la solución más razonable y a la mano consiste en completar el ordenamiento con las mismas reglas que traía la Ley Orgánica derogada, no por ser debidas jurídicamente (Sollen), sino por su cualidad de ser utilizables para resolver conflictos de orden jurídico.

Así sucede con ciertas reglas: éticas, consuetudinarias, jurisprudenciales y hasta de origen doctrinario, que, no obstante carecer de validez jurídica (salvo en los casos en los que la jurisprudencia es vinculante), el juzgador las utiliza igualmente para integrar el ordenamiento jurídico. Si el juez puede utilizar, a falta de norma válida, una regla ética, jurisprudencia, social o doctrinaria, con la misma razón podría utilizar una regla derogada para resolver conflictos que, casualmente, dicha norma solucionaba cuando era exigible. (…)

Volviendo al punto, debe recordarse la jurisprudencia que se desarrollo en torno al artículo 185 citado. De dicho precepto se dedujo que estarían comprendidas dentro del ámbito de competencia de las Cortes de lo Contencioso-Administrativo, las pretensiones propuestas contra actos imputables a las siguientes personas jurídicas estatales: A) Órganos públicos integrados a la Administración Pública Nacional Centralizada, distintos al Presidente de la República, Vicepresidente de la República y Ministros. B) Personas jurídico estatales de carácter no territorial con forma de derecho público, integradas por: a) Establecimientos públicos institucionales (Institutos Autónomos); b) Establecimientos públicos corporativos (Universidades, Colegios Profesionales y Academias); c) Establecimientos públicos asociativos. C) Personas jurídicos estatales de carácter no territorial con forma de derecho privado, de las cuales forman parte: a) las Sociedades Mercantiles de capital público (Empresas del Estado); b) Asociaciones Civiles del Estado; y c) Fundaciones del Estado. En consecuencia, la competencia le correspondería a alguna de las Cortes en lo Contencioso Administrativo. Así se decide…

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Por lo anterior, siguiendo los criterios competenciales previstos en armonía con las disposiciones de la Ley que regula las funciones del Alto Tribunal –ratione tempori-, concluye quien aquí suscribe, que le corresponde la competencia a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, para conocer de la presente causa, en razón de lo cual se declara la incompetencia de este Tribunal para decidir. Así se declara.

V

DISPOSITIVO

Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley resuelve: