Trascendencia de la contratación de personal por parte de la administración pública

Autor:Carlos J. Pino Ávila
Cargo:Especialista en Derecho del Trabajo y en Derecho Administrativo Presidente del Instituto Venezolano de Derecho Social
Páginas:203-271
RESUMEN

Introducción. 1. Antecedentes. 2. Requisitos legales para que las administraciones públicas puedan contratar personal diferente al funcionarial. 2.1. Distinción entre el régimen funcionarial y el contrato de trabajo con las Administraciones Públicas. 2.2. Características del contrato de trabajo con las Administraciones Públicas. 2.3. Régimen aplicable al contrato de trabajo con la Administración. ... (ver resumen completo)

 
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Trascendencia de la contratación de personal
por parte de la administración pública
Carlos J. PINO ÁVILA1
Especialista en Derecho del Trabajo y en Derecho Administrativo
Presidente del Instituto Venezolano de Derecho Social
Sumario:
Introducción. 1. Antecedentes. 2. Requisitos legales para que
las administraciones públicas puedan contratar personal
diferente al funcionarial. 2.1. Distinción entre el régimen
funcionarial y el contrato de trabajo con las Administraciones
Públicas. 2.2. Características del contrato de trabajo con las
Administraciones Públicas. 2.3. Régimen aplicable al contrato
de trabajo con la Administración. 3. Efectos de contratar personal
infringiendo los límites legales. 3.1. Nulidad total o parcial del
contrato. 3.2. Responsabilidad de los funcionarios que
contratan infringiendo la Ley. 4. Estabilidad del personal
contratado por las administraciones públicas. 4.1. Estabilidad
o inamovilidad. 4.2. ¿Lo ampara las convenciones colectivas
de trabajo? 5. Conclusiones. 6. Jurisprudencia de interés.
Referencias bibliográficas
INTRODUCCIÓN
Si bien es cierto que el dotar de empleos a la Administración Pública ha
sido siempre de dos (2) formas tradicionales: el sistema de botín y el de carrera,
el primero caracterizado por depender del éxito gubernamental de modo que
aquel partido político que gana las elecciones puede proporcionar la mayoría de
los empleos públicos que constituyen “el botín” y el segundo, por garantizar
que de una forma profesional se organice y se haga funcionar el aparato
administrativo, no menos cierto es, que las relaciones de trabajo en el sector
público son también y substancialmente, de dos (2) tipos: funcionarial y laboral,
dos regímenes distintos en la forma de prestar el trabajo, uno de Derecho público
y otro de Derecho privado que conviven en un mismo sector y donde los servicios
son prestados por funcionarios públicos unidos a la Administración por una
6º Congreso Internacional de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social. Memorias y Comunicaciones
Derecho del Trabajo Nº 13/2012 (Extaordinaria) 203-271
1Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas: Juez 1º de Primera Instancia de Juicio.
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relación jurídica de Derecho Administrativo o por trabajadores sometidos en su
relación de trabajo al Derecho del Trabajo, según el caso.
Para evitar ese sistema de botín mediante el cual muchos servidores
públicos ingresaban taimadamente a la carrera administrativa o funcionarial, se
creó un sistema de selección de personal que garantizaría las incorporaciones
basadas en las aptitudes, actitudes y competencias de los aspirantes mediante
un concurso público que permitiría la participación de los mismos en igualdad
de condiciones, en cumplimiento del mandato constitucional que propugna que
el ingreso de los funcionarios y las funcionarias públicas a los cargos de carrera
será por concurso público.
Sin embargo, algunos jerarcas de nuestras Administraciones Públicas
(Nacional, Regional y Local), con la solapada pretensión de satisfacer
compromisos políticos, colocan personal esquivando los requisitos, si se quiere
forzosos, que prevé la Ley para este tipo de contratación.
Luego de ejercer actividades en el tiempo, este personal aspira una
permanencia en su trabajo que le garantice estabilidad económica. Allí comienza
el vía crucis tanto para el contratado como para la Administración, pues ésta no
lo puede emplear pertinazmente por no permitirlo la Ley en esa modalidad de
pacto con el Estado y aquél no puede adquirir la estabilidad que poseen los
funcionarios de carrera porque no ha concursado públicamente para poder
ingresar a la carrera administrativa, como se lo exige la Carta Magna.
Es obvio que con el ánimo de remediar estos inconvenientes han surgido
interpretaciones administrativas, judiciales y algunas doctrinarias que cimentadas
en que el contratado es sorprendido en su buena fe, se han inclinado a considerar
que tal personal, contratado en contravención a los estrictos requisitos legales,
son servidores públicos con los mismos derechos que los funcionarios de carrera,
lo cual no resulta obsequioso a la justicia porque éstos se han esforzado por
aprobar un concurso, por el contrario, contraproducente, porque con ello se
premiaría la conducta irregular de algunos cabecillas de las Administraciones
que obvian los requisitos excepcionales estatuidos en la Ley para contratar
personal.
Es fácil deducir que el Legislador ha sido exigente con las formalidades a
obedecer para que las Administraciones Públicas puedan contratar personal y
ello debe tener una razón.
De allí que se hace imperioso precisar la trascendencia de la circunstancia
en que la Administración Pública contrata personal obviando las conditions
sine qua non establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública,
delimitando “primero” las formalidades para que la Administración Pública
pueda contratar personal, ”segundo” la forma de contener la mala praxis de
algunos órganos de dirección y gestión de la función pública de contratar personal
soslayando esas reservas legales y en caso de darse la situación anómala, la
solución “tercero” consecuente con los principios fundamentales en que debe
gravitar la Administración Pública, como lo son, entre otros, honestidad, eficacia,
eficiencia, rendición de cuentas y sobre todo responsabilidad en el ejercicio de
la función pública (artículo 141 constitucional).
Carl os J. Pino Ávila
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1. ANTECEDENTES
Todos los criterios que se han conocido sobre el personal contratado por
las Administraciones Públicas han cedido ante el peso de la tesis que el
contratado era sorprendido en su buena fe, por ello antes de la vigencia de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela aprobada y promulgada
en 1999, y publicada en Gaceta Oficial en el 2000, se consentía a la relación
contractual como una de las formas de ingreso a la función pública, equiparando
el contrato al nombramiento y acordando a los contratados una condición
análoga a los funcionarios de carrera en lo que atañe a la estabilidad.
En vigor la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no se
puede aceptar a la relación contractual como una de las formas de ingreso a la
función pública pues el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena, teniendo
como norte el contenido del artículo 38 de la Ley del Estatuto de la Función
Pública, mediante sentencia nº 202 de fecha 19 de septiembre de 2007,
estableció que no es posible considerar a los contratos como modos de ingreso
a la función pública e imposible considerar a los contratados como funcionarios
de carrera aplicándoles el régimen general que corresponde a los funcionarios
públicos, porque se encuentran sujetos a lo previsto en el respectivo contrato y
en la legislación laboral.
La Ley de Carrera Administrativa del 3 de septiembre de 1970 (derogada
por la Ley del Estatuto de la Función Pública) silenciaba la situación de los
contratados de la Administración y ello era interpretado por la doctrina como
excluyente de ese personal. Rondón (1986, 55) expresaba que así como la
relación estatutaria conceptualmente implica que el funcionario contrate con el
Estado sus condiciones de trabajo, así también limita la contratación de servicios
por parte del ente público. También señalaba que los contratos para el ejercicio
de funciones administrativas en el espíritu que predomina en la jurisprudencia,
debe reservarse para las que estén destinadas al asesoramiento o a la realización
de estudios y proyectos, establecidos por plazos determinados y generalmente
improrrogables.
Por su parte, Marín (1973, citado por De Pedro, 1987, 60"61) opinaba que
el desempeño de los destinos públicos está reservado a los servidores públicos.
La Ley de Carrera Administrativa no dice (agrega el autor) nada al respecto,
pero de su estructura organizativa y funcionarial, permite deducir que el personal
contratado es ajeno a la misma. De ahí que el personal contratado sea extraño
a la Administración Pública. Por otra parte, es manifiesta la intención del
Legislador de considerar que la función pública es un elemento indispensable
de la Administración Pública y desde ese punto de vista, el cuerpo de funcionarios
tiene una importancia primordial para la realización de los cometidos de la
Administración, a diferencia del personal ocasionalmente utilizado bajo contrato,
el cual depende de las necesidades específicas que en ningún caso atienden al
funcionamiento mismo del servicio público.
De Pedro (1987, 64) analiza las hipótesis y expone:
“La materia a nivel real se plantea bajo otras perspectivas que las
señaladas, cuando, como es frecuente, la Administración utiliza la forma
Trascendencia de la contr atación de per sonal
por parte de l a administración públi ca

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