Decisión de Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 14 de Diciembre de 2010

Denuncia la accionante la violación de la cosa juzgada administrativa, cuya figura existe –a juicio de los libelistas- como principio de irrevisabilidad e irrevocabilidad de los actos administrativos cuando éstos han creado derechos a favor de lo particulares.

Sostiene que la Alcaldía recurrida dentro de un procedimiento, dictó en fecha 10 de octubre de 2008 la resolución Nº 1073, creando válidamente derechos subjetivos al exonerarla del pago de una sanción pecuniaria y dejar sin efecto la orden de demolición de la infraestructura que había sido construida en supuesta contravención a preceptos normativos.

Que esta decisión no solo agotó la instancia administrativa, sino que adquirió firmeza al no haber sido impugnada en los lapsos legalmente establecidos por cualquiera que considerase afectada la esfera jurídica de sus derechos o intereses legítimos, por lo que –explica- se configuró la cosa juzgada administrativa por comportar de suyo, elementos característicos, como la inimpugnabilidad, la coercibilidad e inmutabilidad de la decisión.

Que a pesar de ello, continúa explicando, el ciudadano J.R.G., en su condición de Alcalde del mencionado Municipio, en franca vulneración del principio de seguridad jurídica y violentando la garantía de la cosa juzgada administrativa, revocó la señalada resolución, lo que, además, implica un ilegal proceder de la Administración al momento de adoptar el acto impugnado.

Expresa que la Administración para el ejercicio de la potestad de autotutela, invoca como base legal la disposición contenida en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, fundamentándose indebidamente en la potestad anulatoria y la potestad revocatoria. Que la potestad de autotutela consiste en la facultad que ostenta la Administración para privar de efectos a los actos administrativos dictados por ella, es decir, tiene la posibilidad de revisar sus propias decisiones ya sea de oficio o a instancia de parte, por razones de ilegitimidad, cuando el acto esté viciado de nulidad absoluta y por tanto, no pueda tener plena validez y eficacia, o, por razones de mérito o de oportunidad, cuando las transformaciones de la realidad exigen la adopción de medidas distintas más apropiadas al interés público; por lo que, este poder de autotutela puede a su vez desdoblarse en la potestad revocatoria, convalidatoria y correctiva, cuyos fundamentos se encuentran en los artículos 81 al 84 eiusdem.

Arguyen que la legislación ha establecido una diferencia clara entre las potestades de revocación y la de anulación, que aún cuando sean parte de la potestad de autotutela, no pueden ser invocadas conjuntamente, por generar dificultades para el ejercicio de la defensa del administrado; y en tal sentido, con fundamento en la sentencia Nº 2009-1426, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 12 de agosto de 2009, concluye en la violación de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso derivada de la doble invocación de la potestad revocatoria y la potestad anulatoria.

Con base en lo expuesto, sostiene que en el caso de autos, se trata de un acto administrativo que dispuso a su vez revocar en todas y cada una de sus partes otra resolución proferida por la misma autoridad administrativa, que creó derechos subjetivos a favor de su representada. Que la Administración para sustentar su decisión, tomó como fundamento el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que refiere la posibilidad de declarar nulo un acto en cualquier momento por parte de la Administración, cuando esté inficcionado por algunos de los vicios que contempla el artículo 19 eiusdem, no encuadrando en esta categoría los vicios que causen nulidad relativa o anulabilidad.

Que el acto impugnado hace una extensa relación de supuestos vicios contenidos en la resolución revocada, siendo ellos los que se tomaron erróneamente como sustento para dejar sin efecto lo dispuesto en ella; si embargo, no atienden bajo ninguna premisa a la clasificación de vicios de nulidad absoluta que consagra la señalada norma, por lo que, considera la recurrente que la autoridad administrativa que dictó el acto impugnado violentó con su ilegal proceder la cosa juzgada administrativa, ocasionando una afrenta al principio de seguridad jurídica, por cuya razón solicita su nulidad absoluta con fundamento en el ordinal 2º del mencionado artículo 19 eiusdem.

Alega igualmente la recurrente la violación de los derechos a la defensa y a la presunción de inocencia, en virtud de fundamentarse el acto recurrido en un informe de inspección presuntamente realizado por la Comisión Permanente de Infraestructura y Urbanismo del Concejo Municipal del Municipio Libertador, sin haber participado o accedido a controlar dicho informe, pues nunca le fue notificado, por cuya razón considera que se le negó la oportunidad para formular las observaciones y contradicciones a que tiene derecho toda persona en un procedimiento administrativo en virtud del principio de contradicción y control de la prueba reconocido constitucionalmente por el artículo 49 de la Carta Magna.

Para decidir, el Tribunal observa:

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos desarrolla en sus artículos 81 al 84, la potestad de autotutela que tiene la Administración para reconocer la nulidad de sus actos, sustentada en tres (3) supuestos: la revocatoria, la convalidatoria y la correctiva; lo que indica que puede no solo corregir errores materiales o de cálculo en los que hubiere incurrido, sino también, que está facultada para extinguir sus actos en vía administrativa, cuando estime que no han sido dictados atendiendo a los intereses que está llamada a preservar.

Esta potestad exorbitante aún siendo discrecional, tiene límites que derivan de los principios de legalidad y de seguridad jurídica, por lo que no pueden actuar al margen de la Constitución ni de la Ley. Así tenemos que conforme al artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los actos administrativos que no generen derechos en la esfera jurídica del particular, pueden ser revocados en cualquier momento por la Administración que los dictó, basada en la ilegalidad sobrevenida o en razones de oportunidad, que le permitan declarar su ineficacia cuando existan vicios que afecten el fondo del mismo.

Sin embargo, la doctrina y la jurisprudencia han reconocido que la única posibilidad que tiene una autoridad administrativa para revocar un acto administrativo creador o declarativo de derechos a favor de particulares, una vez firme, es que el mismo sea un acto administrativo nulo de nulidad absoluta, pues de lo contrario si se tratase de un acto anulable, viciado de nulidad relativa, sería irrevocable si crea o declara derechos a favor de particulares. Ejemplo de ello tenemos el argumento del burgomaestre al fundamentar una de las causas para el ejercicio de potestad revocatoria en el hecho que su sucesor…“habiendo declarado con lugar el recurso interpuesto [jerárquico] se señala un Recurso Contencioso cuando estos solo pueden señalarse si la medida es contraria, es decir, que la misma afecta derechos subjetivos, legítimos, personal y directos y en base a lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por ser, en razón de la materia debe señalarse el Contencioso Administrativo y no como señalaron como competente la Jurisdicción Contenciosa Tributaria”. Ello así, indudablemente daría lugar a la potestad correctiva por errores materiales, tal como lo corrobora la pacifica jurisprudencia mantenida desde el 26 de julio de 1984, por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, al expresar:

…“desde hace bastante tiempo reconoció la jurisprudencia de esta Corte la existencia de la llamada potestad de autotutela de la Administración Pública, según pueden y deben los órganos competentes que la integran revocar de oficio en cualquier momento, aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentran afectados de nulidad absoluta; sin perjuicio de que también puedan hacerlo con respecto a aquellos actos suyos viciados de nulidad relativa que no hayan dado lugar a derechos adquiridos. Tal potestad ha sido reconocida como un atributo inherente a la Administración y no como un ‘sucedáneo’ de la potestad jurisdiccional... omissis…

…Con fundamento en lo anterior, esta Sala concluye que el permiso Nº 71 no sólo podía ser revocado por el Director de la Zona 1 del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, sino que era su deber hacerlo porque no se debía permitir la permanencia de un acto que habilitaba a su destinatario para realizar una actividad prohibida por la Ley. Frente a una situación como esta, no cabe admitir la presunta existencia de derechos adquiridos ni el hecho de que hubiere habido errores en la conducta del órgano concedente del permiso, como argumentos válidos para impedir la revocatoria del mismo. En este caso, la renovación del acto nulo era un imperativo del interés general. Así se declara”

(Caso: Despacho Los Teques)

Es claro pues, que la estabilidad de los actos administrativos se traduce siempre en una necesidad de esencia finalista para el ordenamiento jurídico, tanto para la eficacia del acto como para la seguridad jurídica de los particulares, por lo que, puede y debe la Administración declarar la nulidad de oficio en cualquier momento, de aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentren afectados de nulidad absoluta; sin perjuicio de que también pueden hacerlo con respecto a aquellos actos suyos viciados de nulidad relativa que no hayan dado lugar a derechos adquiridos.

Importa entonces detenernos para examinar, a los fines de la resolución de la controversia, si el acto anulado de manera absoluta por la Administración Municipal creó derechos subjetivos a la particular afectada; y si aún en este supuesto, podía ser anulado unilateralmente por la misma autoridad que lo dictó al amparo de su potestad de autotutela.

En efecto, evidencia el Tribunal de los documentos acompañados con el escrito recursivo, así como de los promovidos en el debate probatorio por la recurrente, el Municipio y los terceros intervinientes, que los hechos que dieron origen al acto administrativo recurrido tienen su génesis en una presunta violación por parte de la recurrente, del permiso Nº 1369-G, que le otorgó la Dirección de Control Urbano de la entidad local recurrida en fecha 28 de noviembre de 2005 (folio 232 de la primera pieza), para la construcción de la obra ubicada en la Avenida México, entre las esquinas Pele el Ojo a Lechosos, destinada a la sede del Instituto Universitario de Tecnología de Administración Industrial (IUTA).

Se aprecia igualmente que los propietarios y residentes del Edificio Tequendama y el C.C.A.. México, participaron a la empresa propietaria de la obra su inconformidad con algunos aspectos de la construcción, por considerar que afectaba la estructura general del edificio, al excederse la construcción en dos mil metros (2.000 mts.) más de lo originalmente permisado; hechos que también elevaron al conocimiento de la Comisión de Seguridad Ciudadana, Protección Civil y Derechos Humanos del Municipio Libertador, por vía de denuncia por violación de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y de las Ordenanzas locales sobre Zonificación, sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General y sobre Procedimientos Administrativos.

Asimismo se observa que en fecha 16 de septiembre de 2008, la Dirección de Control U.d.M. recurrido dictó acto administrativo contenido en resolución Nº 0035, en la que impuso a la recurrente multa por la cantidad de un millón trescientos noventa y siete mil ciento cuarenta y tres bolívares con cincuenta y seis céntimos (Bs. 1.397.143,56) y orden de demolición de la obra construida en exceso, a objeto de restituir el inmueble según el permiso Nº 1369-G (folios 251 al 258 de la primera pieza); decisión ratificada por la misma autoridad mediante resolución Nº 005492, de fecha 23 del mismo mes.

Al hilo de esta línea narrativa, se advierte que el Acalde del Municipio Libertador del Distrito Capital, ciudadano F.B.R., conociendo por vía de recurso jerárquico ejercido contra esta última decisión, dicto acto administrativo el 10 de octubre del señalado año, contenido en resolución Nº 1073, publicada en la Gaceta Municipal Nº 3067-4 de la misma, en la cual declaró la procedencia del recurso y, en consecuencia, revocó en todas y cada una de sus partes la señalada resolución Nº 005492.

Esta decisión del máximo jerarca municipal fue revocada en todas y cada una de sus partes por su actual homologo, según resolución Nº 748, del 17 de septiembre de 2009, publicada en la Gaceta Municipal Nº 3190-2 de la misma fecha 10 del mismo mes, haciendo uso de “su potestad revocatoria…basándose para tal fin, en motivos de oportunidad o conveniencia sobrevenida….” y del…“ius permitendi que no es más que el derecho de arrepentimiento asumido por parte de la administración por haber tomado una decisión que no ha debido tomar por motivos de fondo…”, tomando como sustento un informe de inspección realizado por la Comisión Permanente de Infraestructura y Urbanismo del Concejo del Municipio Bolivariano Libertador al inmueble ubicado en la Av. México, Edf. Tequendama, al frente del Liceo A.B.; y, en consecuencia, ratificó la antes aludida resolución sancionatoria Nº 00035, dictada el 16 de septiembre de 2008 por la Dirección de Control Urbano de esa entidad.

De acuerdo a esta cronología efectuada con base en los documentos cursantes en autos, resulta concluyentemente evidenciado que el acto administrativo Nº 1073, exoneró a la administrada de la responsabilidad por incumplimiento en la construcción de la obra permisada, que le fue impuesta por la Dirección de Control Urbano, lo cual generó una serie de efectos jurídicos en su derechos subjetivos, en virtud de la permisividad para la construcción del referido edificio sede del Instituto Universitario de Tecnología de Administración Industrial. De allí que, aun en el supuesto de que se encontrase viciado de nulidad absoluta, por las inconsistencias advertidas por el actual Alcalde del Municipio Libertador, ciudadano J.R.G., esta entidad tenía el deber de abrir el correspondiente procedimiento administrativo previo a la decisión, en donde se notificara a todos los interesados para que pudieran ejercer su derecho a la defensa, dada la naturaleza sancionatoria que podría derivar del informe de inspección que le sirvió de soporte.

Esta conclusión ha venido informando la jurisprudencia nacional con la finalidad de garantizar de la manera más amplia el derecho a la defensa, en resguardo de las garantías que contempla el artículo 49 Constitucional, otorgando, incluso, el correspondiente amparo constitucional en casos como en el de autos.

En efecto, dispuso la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en un caso similar, lo siguiente:

El Ministerio de Finanzas consideró que cuando dictó la Resolución 824 antes identificada carecía de competencia para hacerlo, motivo por el cual revocó dicha resolución con la N° 922 también mencionada.

Para esta Sala es claro, que por mandato del artículo 49 Constitucional, el Ministerio de Finanzas antes de proceder a la revocatoria tenía que haber citado o notificado a los administrados, a quienes la resolución 824 otorgaba derechos subjetivos, a fin de oírlos y permitirles ejercer su derecho de defensa. Todas las partes concurrentes a la audiencia fueron contestes que tal notificación no se practico.

Ahora bien, debe la Sala dilucidar si en casos como estos, procede a restablecer mediante el amparo el derecho de defensa infringido, o si lo correcto es que el lesionado acuda a la vía ordinaria, cual sería el contencioso administrativo de nulidad del acto lesivo.

Considera la Sala que la opción entre las vías es una cuestión casuística tal como se reconoció en el fallo dictado por esta Sala el 28 de julio de 2000 (caso: L.A.B.), y que todo depende de circunstancias como la tendencia a la irreparabilidad del daño o el mantenimiento de una situación jurídica supuestamente lesiva que se ha extendido en el tiempo sin solución.

De la audiencia Constitucional se desprende que se sigue discutiendo lo relativo a la liquidación del Banco de Comercio S.A. y a la Sociedad Financiera de Comercio S.A., la cual tiene más de diez años, suscitándose aún discusiones e incidencias sobre la liquidación, y con base en ese criterio considera la Sala que debe anularse la Resolución N° 922 del 16 de abril de 2002 a fin de reestablecer la situación del accionante cuyo derecho de defensa le ha sido violado. Así se declara

(Sent. SC Nº 2212, de fecha 17.09.2003)

La doctrina comparada, al estudiar el contenido y alcance del derecho al debido proceso, ha precisado que se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, a ser oído, a la articulación de un proceso debido, al acceso a los recursos legalmente establecidos, a un tribunal competente, independiente e imparcial, a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, a un proceso sin dilaciones indebidas, a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se han venido concretando a través de la jurisprudencia.

Este conjunto de garantías encierran el cuadro tutelar que asegura el triunfo de la justicia, desde la perspectiva de la igualdad, la eliminación del abuso de derecho por parte de los órganos administrativos, castrenses y/o jurisdiccionales y de las diversas formas de discriminación existentes, bajo la óptica de los derechos humanos, cuya protección indivisible, irrenunciable e independiente se concreta como un derecho superior en los artículos 19, 21, 23 constitucionales, por lo que queda sobradamente entendido que ello vale para todos los derechos, sean estos civiles, sociales, políticos, económicos, culturales y cualesquiera otros derechos enunciados en nuestra Carta Fundamental, en todos los Tratados y Convenciones de Derechos Humanos y demás leyes de la República, incluyendo aquellos que aún cuando no figuren en dichos textos, sean “inherentes a la persona”.

Visto ello y revisadas como han sido las actas que componen la presente causa, se observa que la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital no abrió el procedimiento previo para la emisión del acto administrativo Nº 748 que en este juicio de cuestiona; y por ende, no notificó a la empresa a quien se le concedió el permiso de construcción, hoy recurrente, ni a los terceros interesados, sea en su condición de propietarios y residentes del edificio Tequendama, presuntamente afectados por la construcción, o sea en cualquier otra circunstancia que los califique como tal, ni tampoco al C.C.A.. México, lo que sin lugar a dudas materializa la violación de las garantías constitucionales al derecho a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia, por lo que procede su nulidad absoluta de conformidad con lo establecido en el artículo 19 ordinal 1° de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos. Así se decide.

En virtud de lo expuesto, no comparte el Tribunal la opinión de la Vindicta Pública, y dado que el vicio declarado envuelve la nulidad absoluta del acto recurrido por violaciones de orden constitucional, forzosamente debe declararse con lugar el recurso de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar, sin que sea menester entrar a conocer de los demás vicios de nulidad alegados en el escrito recursorio. Así se decide.

- III -

D E C I S I Ó N

Por las motivaciones que anteceden, este Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con amparo cautelar por la sociedad mercantil “VALORES PALMARITO, C.A.” contra el acto administrativo contenido en resolución Nº 748, dictado en fecha 17 de septiembre de 2009 por el ciudadano Alcalde del MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, todos identificados en autos; y, en consecuencia SE DECLARA LA NULIDAD ABSOLUTA de la señalada resolución administrativa publicada en la Gaceta Municipal de esa entidad local Nº 3190-2, de la misma fecha.

Se condena en costas del juicio al Municipio recurrido.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE y NOTIFÍQUESE.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la ciudad de Caracas, a los catorce ( 14 ) días del mes de diciembre de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.

JUEZ PROVISORIO

MSc. E.J. MOYA MILLÁN

ABOGADO

LA SECRETARIA ACC.,

D.F.R.

En esta misma fecha se publicó y registro la anterior sentencia, siendo las 02:30 p.m.

LA SECRETARIA ACC.,

EMM/Exp. 6455