Una visión normativa de la descentralizacion en Venezuela
| Autor | María Matheus |
| Cargo | Universidad del Zulia-Venezuela |
| Páginas | 173-193 |
Cuestiones Políticas No. 16, 1996, 173-193
IEPDP-
Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas- LUZ • ISSN 0798-1406
Una visión normativa de la
descentralizacion en Venezuela
A
normativa
approach
to
decentralization
in
Venezuela
María Milagros Matheus
Resumen
*
La Ley Orgánica
de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público ha significado un paso importante dentro del
proceso de descentralización que se está llevando a cabo, en la actualidad en
Venezuela. Sin embargo, esta Ley presenta deficiencias técnico jurídicas que
es importante que sean corregidas.
El
objeto de este trabajo es realizar un
análisis con
el
propósito de sugerir su posible reforma, dado que pareciera que
en algunos aspectos la Ley se encuentra divorciada de la realidad, este
problema encuentra su principal asidero
en
el
excesivo centralismo
en
el que
continúa inmerso
el
país, apoyado además, en una Constitución Nacional que
le proporciona
el
basamento necesario para que tal situación se mantenga.
Por lo antes expuesto, se deduce que
no
basta con la reforma a la LODDT,
sino que además
es
indispensable una reforma sustancial a la Constitución
Nacional de 1961, para otorgarle
un
impulso contundente a la Descentralización.
Palabras claves: Constitución Nacional, descentralización, voluntad política.
Abstract
The Organic Law of Decentralization ,Delimitation and Transferenceof
Recibido el 26·02-96. Aceptado
el
29-04-96
* Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público. Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas. Universidad del Zulia. Maracaibo, Venezuela.
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174
María
Milagros
Matheus
Public Power and Competence has meant a significant advence within the
process
of
decentralization which
is
being actively pursued
at
the moment
in
Venezuela. However the Law presents several tecnical and judicial deficiencias
which require correction. The objective
of
this paper
is
to analyze these
deficiencias with the purpose
of
proposing a possible reform
of
the law, given
that
it
seems to be somewhat divorced from reality. This problem finds its
principie crux
in
the excessive centralism
in
which the country
is
immersed,se-
conded by a National Constitution which provides a basis for this poroblem to
prolong itself into the futura.
Based
on
theses reasons, the reform
of
the LODDT
is
not enough, since
it
is
also necessary to reform the National Constitution
of
1961
to give more
impulse to the process of decentralization.
Key
words:
National Constitution, decentralization, political will.
Introducción
La
importancia
de
realizar
un
análisis
sobre
la
Ley
Orgánica
de
Descentralización, Delimitación y Transferencia
de
Competencias
del
Poder
Público
(LODDT),
se
basa
en
su
trascend~ncia
como
instrumento
legislativo
de
los
últimos tiempos
en
materia
de
Reforma
del
Estado.
El
estudio
de
la
LODDT
se
hará
con
el
propósito
de
analizar
los
objetivos de
ésta
y
las
deficiencias técnico jurídicas
que
en
su
texto
quedaron
contenidas, entorpeciendo
el
proceso
de
descentralización e
impidiendo
con
ésto
la
consecución
de
los
fines
perseguidos.
La
deter-
minación
de
tales objetivos
supone
el
fundamento
para
la
evaluación
del
proceso y
para
la
formulación
de
propuestas
posteriores.
Es
significativo
para
proceder
al
análisis
de
la
LODDT
tornar
en
cuenta ciertos
factores:
en
principio,
dicha
ley
se
aprobó
bajo
el
enfoque
altamente centralista
de
la
Constitución
de
1961,
que
aun
cuando
permite
que
comience
la
descentralización
no
es
óbice
para
reconocer
y sostener
que
necesita
reformarse
para
dar
paso
a
un
verdadero
proceso
de
apertura
que
garantice efectivamente
los
cambios
que
hacen
falta
para
lograr
la
eficiencia y
la
eficacia
que
son
en
definitiva
los
verdaderos objetivos
del
proceso;
por
otro
lado,
debido
a
la
imperiosa
necesidad
que
existía
de
otorgarle
un
verdadero
desiderátum a
la
Ley
de
Elección
y
Remoción
de
Gobernadores
que
ya
habra
sido
aprobada
en
el
año
1988,
es
por
ello,
que
se
impone
la
urgente
sanción
y posterior
Una visión normativa de
la
descentralización
en Venezuela 175
promulgación de la LODDT, obteniendo con tal apresuramiento las
consabidas deficiencias técnico jurídicas, las cuales
son
una constante
en
las leyes Venezolanas, circunstancia tal que no beneficia para nada
a la provincia. Finalmente, a estos factores se agrega la poca voluntad
política que existe para permitirle a los estados asumir sus competen-
cias.
Sin embargo, aun cuando la Ley
no
colme todas las expectativas
reinantes no
se
debe negar, porque sería injusto hacerlo, que es
el
instrumento legislativo con
el
cual se da inicio a
un
nuevo proceso que
no podía ser retardado por más tiempo.
Disposiciones generales
El
artrculo 1
o.
expresa
el
objeto de la LODDT y cuando hace
referencia a la
descentralización
administrativa
ya comienzan las
imprecisiones terminológicas, debido a que este término conlleva a
confusiones, ya que ha sido reiterada la opinión de algunos autores de
que sólo se transfieren competencias de tipo administrativo.
No obstante lo anterior, es importante realizar una lectura coordi-
nada tanto del artículo 137o., como del artículo 17o. ordinal 6o. y del
artículo 20o. ordinal 1
o.
de la Constitución Nacional, con los cuales
puede rebatlrse
el
argumento anterior.
Es
cierto, que
el
artículo 137o.
habla de descentralización administrativa, sin embargo,
se
considera
un
error del Constituyente porque
al
hacer una referencia parcial de los
otros dos artículos se observa que
se
le atribuye a las Asambleas
Legislativas la potestad de legislar sobre las materias de la competencia
estadal.
SI
sólo hubiese estado
en
la intención del Constituyente otorgar
facultades meramente administrativas no
le
hubiese dado tal potestad
a las Asambleas Legislativas (ANDRADE: 1993, 500).
Por otra parte, la descentralización político-administrativa es una
condición necesaria pero no suficiente, para lograr efectos concretos y
profundos
en
el
sistema.
Es
indispensable que los Estados posean
autonomía financiera y fiscal, ya que éstos la necesitan para potenciar
el
desarrollo regional y local, para alcanzar
un
mejor aprovechamiento
de los recursos naturales, también resulta importante la intervención de
actores capaces de impulsar iniciativas de gran envergadura. La falta
de una verdadera descentralización fiscal y financiera empujaría
al
fracaso un proceso que resulta irreversible y frustraría las esperanzas
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176 María Milagros Matheus
de profundizar la democracia no sólo
en
su
expresión político-social sino
también en su referente económico (VILLALOBOS: 1991, 4).
En
consecuencia, para que los Estados puedan asumir las funcio-
nes y atribuciones constitucionales, las competencias exclusivas y
concurrentes establecidas
en
la LODDT,
el
Poder Central tendrá no sólo
que garantizar el Situado Constitucional sino también asignar los recur-
sos presupuestarios de apoyo a los servicios transferidos a los Estados
y promover aquellas actividades económicas que ofrezcan ventajas
competitivas regionales para que
el
sistema tributario sea una fuente
sólida y permanente de ingresos para los mismos (VILLALOBOS: 1991,
16).
Resulta relevante una Reforma Integral del Aparato Estatal,
en
cuanto a
su
concepción, estructura y funcionamiento. Se necesita la
revisión Constitucional en lo referente a los niveles de competencia de
cada uno de los Poderes Públicos, del sistema de ingresos tributarios,
de la asignación de los recursos, de financiamiento y
el
establecimiento
de un sistema efectivo de coordinación administrativa entre los diferen-
tes niveles de gobierno que
en
última instancia procuren
el
objetivo de
optimizar la gestión del Estado
en
todas sus instancias (GONZALEZ y
MORALES: 1995, 6).
Estos aspectos son importantes en cuanto sirven de base
al
Proceso de Descentralización, ya que para que pueda cumplir las metas
propuestas resulta indispensable una Constitución Nacional acorde con
las nuevas tendencias descentralizadoras y no como resulta
en
la
actualidad que presenta escollos para
al
avance del proceso.
Por último,
el
artículo 3ó. de la LODDT es una copia del artículo
17o. de la Constitución Nacional con algunas variantes y
en
relación a
la "exclusividad" que dicho artículo les otorga, limitado tal carácter tanto
por la misma Constitución como por las leyes nacionales. De alguna
manera, éste es otro freno que
el
centralismo le impone a la provincia
debido a que si bien es cierto que deben guardarse los lineamientos
Constitucionales, no pasa lo mismo con las otras leyes nacionales que
en
todo caso no deben invadir
el
campo de acción de las Asambleas
Legislativas estadales (LARES: 1983, 63).
Una visión normativa de
la
descentralización
en Venezuela 177
De las competencias concurrentes entre los
niveles del poder público
El artículo 4o. habla de la transferencia de servicios, esta expresión
no sería tan correcta si tomamos en cuenta que dichas actividades
siempre han sido compartidas por los tres poderes, en consecuencia se
debe hablar es de DELIMITACION O DEMARCACION de las esferas
de
acción y responsabilidades que atañen a cada nivel, ya que mal se
puede transferir o ceder aquello que ya se posee (ANDRADE: 1993,
498).
En relación con los ordinales del artículo 4o., ha resultado compli-
cado determinar cuales servicios serán los ejecutados por los estados,
ya
que este artículo ha resultado ser una amalgama entre las compe-
tencias que le corresponde ejercer al Poder Nacional y al mismo Poder
Municipal de manera exclusiva, por otra parte, se introdujeron dentro de
este artículo competencias residuales al confundirlas con competencias
concurrentes, viciándose con ello el ordinal 7o. del artículo 17o. de la
Constitución Nacional y causándole
un
grave daño a los estados al
arrebatarle la facultad de legislar que corresponde a la competencia
residual.
Pueden ser considerados los siguientes supuestos: dentro del
ordinal 4o., el referido a la protección de las comunidades indígenas; el
ordinal 7o., relativo al deporte; el ordinal 9o., que habla de los recursos
humanos; en el caso del ordinal1
Oo.,
lo referente a la industria; el ordinal
13o., que trata sobre las obras de Interés estadal y la conservación de
las vras de comunicación estadal; el ordinal15o., referente a la protec-
ción de los consumidores; los ordinales 17o. y 18o., que establecen lo
relativo a la investigación científica y a la defensa civil respectivamente.
Ninguno de estos ordinales poseen soporte constitucional como para
haberlos establecido en la LODDT como materia concurrente.
El otro problema, es el relacionado con la falta de precisión al
establecer los servicios en el mencionado artículo 4o. Es indispensable
efectuar una clara delimitación relacionada con aquello que le corres-
ponde efectivamente a los estados, existen aspectos que son exclusivos
del Poder Nacional y respecto a los cuales no se ha cumplido con el
requisito exigido por el artículo 137o. de la CN "
...
por el voto de las dos
terceras partes de los miembros de cada Cámara ... " para ejecutar la
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178 Marra Milagros Matheus
transferencia, sería
el
caso de la promoción de la agricultura, el fomento
de la vivienda popular, la salud pública.
Otra complicación es que existen otros servicios, ejemplo de ello,
sería
el
fomento de la vivienda no popular, dentro de estos mismos
aspectos, que sí pudieran ser transferidos; es por ello, la importancia de
aclarar muy bien a quien
le
va a corresponder cada servicio para evitar
la duplicidad de esfuerzo y de recursos.
En
el
mismo orden de ideas también se plantea una confrontación
con
el
Poder Municipal porque
el
artículo 30o. de la
CN
expresa • ... es
de la competencia municipal
el
gobierno y administración de los intere-
ses peculiares de la entidad ... • como puede observarse dentro de esta
denominación de "intereses peculiares de la entidad" caben infinidad de
aspectos,
en
el
c¡;¡so
de las competencias concurrentes podría citarse,
por ejemplo,
el
deporte y la vivienda como de interés particular para
el
municipio.
En
consecuencia, es recomendable que
en
una futura revisión
Constitucional se tengan
en
cuenta
el
artículo 17o., 30o. y 136o. para
eliminar
en
forma definitiva las
Competencias
lmplfcltas
y de esta
manera establecer sin dejar ningún margen de dudas las competencias
y los servicios que a cada sector del Poder Público le corresponden
(Subrayado Nuestro).
Una disquisición particular merece
el
artículo
So.,
debido a la
exclusión que se hizo
en
el
artículo
4o.
de los servicios de agua, luz,
teléfonos, transporte y gas.
El
legislador con toda la intención no lncltayó
dichos servicios
en
el
ya muy nombrado artículo 4o.
El
propósito
fundamental fue que con tales servicios. no se lograra una verdadera
descentralización sino, una especie de desconcentraclón administrativa
y así,
el
Poder Central continuaría con
el
control.
No fueron Incluidos por otro lado, los servicios de drenaje, aguas
residuales y otros de la misma naturaleza,
es
fundamental que a cada
Estado se le otorgue
el
ejercicio de dichas actividades, ya que son ellos
y sus Municipios los que astan
en
la mejor capacidad para asumirlos
porque se encuentran afectados por
el
problema (ANDRADE: 1993,
501).
En
los artículos 6o. y 7o. de la LODDT, se notan deficiencias tanto
técnicas como jurídicas y además, se le otorga
un
poder decisorio
desmesurado
al
Poder Central -la aprobación del Senado, la falta de
Una visión normativa de
la
descentralización
en Venezuela 179
lapso para decidir del mismo- estas situaciones se convierten
en
meca-
nismos que implican condiciones limitantes para las entidades menores.
En el ordinal 2o. del artículo
So.,
se habla sobre el lapso de los
noventa (90) días que posee el Ejecutivo Nacional para someter el
Programa de Transferencia del Servicio a la consideración del Senado,
plazo que casi nunca se cumple, debido a la falta de Políticas Definidas
y Mecanismos Institucionales idóneos que conduzcan a una efectiva
Descentralización.
Luego, se habla sobre la "aprobación" del Senado, tal aprobación
sin un lapso preestablecido, lo que genera es
un
retardo inexplicable
dentro del proceso.
Otro obstáculo que
se
enfrenta
al
tratar de poner en práctica la
LODDT es el relacionado con el uso de los recursos de origen nacional,
destinados a financiar el proceso directamente por el organismo estadal
a cargo de la ejecución. Es indispensable, que
en
lo tocante al ordinal
So.
del artículo
So.
se establezca una norma expresa que permita el
Uso
Inmediato
de
los
Recursos,
debido a que
se
ha dado
el
caso de que
en algunos estados los organismos contralores estadales exigen que
en
virtud de los Principios Constitucionales que regulan la ejecución del
gasto público no se puede disponer de los recursos hasta tanto no sean
aprobados por la Asamblea Legislativa respectiva (ROMERO: 1995, 2)
(Subrayado Nuestro).
La lógica jurídica y el principio de celeridad administrativa han de
considerar este doble proceso aprobatorio como
un
atentado
en
contra
del cumplimiento del objetivo planteado
en
la Ley. Esto significa que el
citado principio constitucional está siendo violentado, ya que la aproba-
ción del Congreso de la República
"a
sido otorgada cuando permite la
transferencia de las partidas correspondientes y además, el principio del
control del gasto también se respeta cuando la Contraloría General de
la República realiza el control previo que por Ley
le
corresponde.
Por lo anteriormente expuesto, es conveniente Insistir en una
norma clara que soslaye este doble procedimiento por demás engorroso
y permita a los estados manejar los recursos inmediatamente le sean
concedidos, evitando con ésto, problemas al gerenciar el servicio.
Al margen de lo anterior, pero no por ello menos importante, al
Inicio del proceso es conveniente la creación y competencia específica
de una
Autoridad
Unlca
a nivel regional para dicho servicio; tal dispo-
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180
María Milagros Matheus
sición es necesaria pues algunas leyes especiales le otorgan a ciertos
organismos competencias referidas
al
servicio
en
cuestión y la deroga-
toria de dichas competencias sólo puede provenir de otra ley (ROM ERO:
1995, 3) (Subrayado Nuestro).
El
beneficio de tal figura es evitar los obstáculos
en
la gerencia del
servicio; ya que la existencia e intervención de varios organismos
involucrados en la toma de decisiones, sin duda, entrabarra
el
buen
funcionamiento del servicio, como de hecho ya está sucediendo
en
algunos casos.
En
el
artrculo
So.
se
encuentra de nuevo la sombra del centralismo
debido
al
establecimiento de la figura de la REVERSION de los servicios
al
Poder Ejecutivo Nacional. La Reversión consiste •
...
en
el
reintegro
de la propiedad
al
dueño primitivo
...
" (OSSORIO: 1986, 678),
en
conse-
cuencia, ¿Cuál reversión? si ya
se
estableció que aqur lo que existe es
una delimitación dado
el
carácter
de
competencia concurrente (Subra-
yado Nuestro).
Por otro lado, no se determinan,
ni
siquiera, las causas que pueden
dar lugar a esa mal llamada reversión, por tanto, esta carencia de
supuestos que llevan a la reasunción podrra prestarse a arbitrariedades
por parte del Poder Central.
Este artrculo como tal, deberra eliminarse de la Ley dada la
confusión en la cual incurren los legisladores
en
el
concepto de transfe-
rencia de servicios.
El
artrculo 9o. de la LODDT obliga
al
Ejecutivo Nacional a impulsar
la descentralización y desconcentraclón
de
funciones. Esta disposición
sirve como marco legal para la realización de acuerdos provisionales
tendentes a facilitar la transferencia (URDANETA: 1993, 643).
En
este sentido, es importante incorporar
en
la LODDT los
Acuer·
dos
Previos
a la
Transferencia
de
Ser~icios
y la
Cogestlón
de
los
Servicios
susceptibles
de Transferencia, contenidos
en
el
Decreto
3250 del 18 de noviembre de 1993 sobre
el
Reglamento Parcial # 1 de
la misma Ley.
Tales acuerdos tienen por finalidad realizar, a través del nombra-
miento de una Comisión Mixta conformada por
el
Ministro de Relaciones
Interiores (pudiera sustituirse por
el
Ministro para la Descentralización),
el
Ministro
al
que
le
corresponda
el
servicio y
el
Gobernador del Estado
respectivo, los estudios minuciosos sobre
el
servicio a transferir y
Una visión normativa de
la
descentralización
en Venezuela
181
tendrán un plazo no mayor de un año, de esta manera,
al
procederse a
la transferencia formal, los lapsos fijados por la Ley no podrán ser
excedidos.
Otro aspecto que merece especial mención y que en una posible
reforma a la LODDT debiera tratarse
en
capítulo aparte es aquel que
hace referencia a la DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA en lo
que toca a las competencias que no fueron transferidas y continúan
siendo exclusivas del Poder Nacional o Municipal (Subrayado Nuestro).
En este mismo orden de ideas, la desconcentración se ha venido
gestando en el proceso actual, a través de una figura que ya se ha
utilizado en varias materias y a su vez ya se encuentra reglamentada,
la cual se denomina, ENCOMIENDA, consiste
en
delegar a los Gober-
nadores en su carácter de agentes del Ejecutivo Nacional,
el
ejercicio
de
algunas competencias que en principio le corresponde a los Ministe-
rios (Subrayado Nuestro).
Ha
sido necesaria la utilización de tal figura, debido a que muchas
actividades cumplidas por los órganos del Poder Nacional, podrían ser
desarrolladas con mayor eficiencia por los órganos del Poder Estadal,
pero no se .les podían transferir en los términos establecidos
en
la
LODDT, pues no estaban contenidas
ni
en
el
artículo 4o.,
ni
en
el
artículo
11
o.
ejusdem (Informe sobre la Descentralización
en
Venezuela: 1994,
909).
La encomienda como figura para colaborar
en
la prestación de un
mejor servicio, sería conveniente que se consagrara y regulara en la
LODDT, sin embargo, habría que tener cuidado con ciertos aspectos
que podrían poner en peligro la autonomía de los Estados.
El problema
se
presenta debido a la connotación que se le continúa
otorgando a la función de los Gobernadores como agentes del Ejecutivo
Nacional. Si se entiende este atributo como una manera de mantener la
coordinación para alcanzar los fines del país, es válido mantener
al
gobernador como agente del Ejecutivo Nacional, pero si la interpretación
solapada es mantener la vieja subordinación que los Gobernadores de
Estado vivían cuando eran de libre nombramiento y remoción del
Presidente de la República, entonces
se
persiste por
el
mal camino.
Para ilustrar lo anteriormente expresado, es conveniente traer a
colación sólo uno de varios de los ejemplos que existen.
En
el
régimen
de Encomienda en materia de Turismo,
el
Reglamento Parcial de la Ley
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182 María Milagros Matheus
de Turismo y de la LODDT sobre Encomienda a los Gobernadores de
Estado
en
materia de Turismo (ver artrculos 3 y 7).
Estos dos artrculos poseen
un
tinte altamente centralista; ya que
el
tratamiento que se les da a los Gobernadores es de un simple
subalterno,
el
cual con la excusa de que es
un
agente del Ejecutivo
Nacional, pasa a ser
un
subordinado del Presidente de
un
Instituto
Autónomo, e Inclusive los actos de aquél serán revisados por este
funcionario.
Descentralización polrtica implica autonomra de entidades territo-
riales. Es por esta razón que la Constitución Nacional de
1961
establece
la autonomra de los Estados (artrculo 16o.) y la autonomra Municipal
(artrculo 29o.), garantizándolas de tal manera, de excluir todo control de
tutela de las entl.dades territoriales unas sobre otras. Por tanto, ni los
órganos ejecutivos o legislativos de la República pueden controlar las
autoridades de los Estados,
ni
revisar
ni
suspender sus decisiones;
ni
los órganos ejecutivos o legislativos de la República o de los Estados
pueden controlar, revisar o suspender las decisiones de los órganos
municipales. Los actos estadales y municipales, por tanto, sólo pueden
ser revisados por vra judicial (BREWER: 1990, 50-51).
De la transferencia a los estados de
competencias reservadas
al
poder nacional
El
caprtulo
111
consta de
un
sólo artrculo,
el
cual no es uno más de
la Ley, sino que tiene rango de norma constitucional, dado su carácter
sui generls debido a que ningún otro modifica el contenido de la
Constitución Nacional.
El
artfculo
11
o.
contiene estipulaciones concer·
nlentes a las competencias exclusivas del Poder Nacional, las cuales
son trasladadas al Poder Estadal (LUZARDO: 1993, 665).
El
capftulo de las competencias exclusivas no llenó las expectati-
vas de los Estados, ya que éstos esperaban
un
mayor
númer~
de
competencias de tal naturaleza y otras de mayor Importancia.
No obstante, lo anterior,
en
relación con los TRIBUTOS ESTADA-
LES, es indispensable dejar establecido
en
la Ley la obligación de pagar
los impuestos estadales por parte de algunos entes, ya que tal sujeción
no está muy clara
en
la actual redacción de la LODDT.
Serfa conveniente referirse a
un
caso especffico para aclarar este
asunto. El hecho ha sido que las empresas operadoras de la Industria
Una visión normativa de
la
descentralización
en Venezuela 183
petrolera se niegan a cancelar los impuestos estadales alegando
el
artrculo 7o. de la Ley de Nacionalización de dicha industria.
Es
el criterio
de la Consultorfa Jurfdica del Estado Zulia de que tales empresas sólo
pueden negarse a cancelar los tributos
si
éstos pechan las actividades
especificas de esas industrias, es decir, la exploración, explotación,
transporte, refinación y mercadeo interno o externo de hidrocarburos.
La exención es lógica en estos casos pues tales materias están reser-
vadas
al
Poder Nacional por la Constitución.
SI
el argumento de las empresas operadoras fuera
el
acertado,
entonces ellas podrfan dedicarse a la explotación de una cantera de
piedras de construcción y no cancelar el impuesto previsto en la ley
estadal.
En todo caso, si
el
propósito es conceder alguna exénción o
exoneración, éstas deben estar perfectamente establecidas en la ley, la
cual nada prevé en este sentido. Por lo anteriormente expresado, y para
evitar errores que perjudiquen los ingresos del Estado, es aconsejable
que en una posible reforma a la LODDT se especifique tajantAménte la
sujeción de todas las empresas a la tributación estadal (ROMERO:
1995, 5-6).
Del situado constitucional
y demás ingresos de los estados
Este capftulo IV deberfa transformarse y tratar dé fijar las bases
de una verdadera Descentralización Fiscal hacia los Estados y de éstos
hacia los Municipios. ·
Es indispensable, precisar de manera más clara
el
poder tributárlo
de los Estados. Hay que dotarlos de la capacidad de crear y recaudar
tributos para que puedan financiar una cuota de responsabilidad mayor
a la que ya poseen.
En
el ámbito tributario los Estados federados,
apenas cuentan constitucionalmente con una col'hpetencta tributaria
residual, porque casi en su totalidad está absorbida o reservada
al
Poder
Nacional y Municipal
(MORALES
y ROMERO: 1994, 144).
Si además se analizan las prohibiciones del artrculo 18o. de la CN,
es de notar que el ámbito tributario de los Estados queda reducido a lo
previsto en el artfculo 17o. ejusdem,
el
cual sólo trata dé las competen-
cias tributarias en los ordinales 3o., 4o. y ...
el
7o. que hace referencia
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184 María Milagros Matheus
a la competencia residual, la cual no es mucho
lo
que ha resuelto, por
el contrario, el proceso se ha invertido.
Es pertinente
en
este momento aclarar que a los Estados les
correspondía como competencia residual los impuestos generales a las
ventas, al consumo o al valor agregado, ya que tales impuestos no
habían sido asignados
ni
al Poder Nacional,
ni
al Poder Municipal
expresamente, sin embargo, los Estados fueron víctima del despojo
realizado por el Poder Nacional
en
lo referente al ejercicio de potestades
del Gobierno Central, a través de las cuales se reservó tales impuestos.
Esta situación ha querido subsanarse creando el Decreto-Ley No. 3265,
del 25-11-93, QUE REGULA LOS MECANISMOS
DE
PARTICIPA-
CION
DE
LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS
EN
EL
PRODUCTO DEL
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO Y EL FONDO INTERGUBER-
NAMENTAL PARA
LA
DESCENTRALIZACION (en adelante Ley del
FIDES).
El FIDES se creó a los fines de la asignación y administración por
parte de los Estados y Municipios de los recursos que les correspondan
provenientes del Impuesto al Valor Agregado (denominado luego, Im-
puesto General Sobre Las Ventas -IGSLV-), además de tales recursos,
por vía reglamentaria posterior fue aumentado el caudal de ingresos.
El FIDES constituye un Servicio Autónomo sin personalidad jurí-
dica, con autonomía administrativa, financiera y de gestión de sus
recursos físicos, presupuestarios y de personal. Está integrado adminis-
trativamente al Ministerio de Relaciones Interiores, quien debe ejercer
sus funciones
en
coordinación con la Oficina Central de Coordinación y
Planificación de la Presidencia (artículo 4o.).
El Fondo tiene por objeto apoyar administrativa y financieramente
el proceso de descentralización, atendiendo a criterios de eficiencia, de
compensación interterritorial y de desarrollo regional.
El
FIDES como puede observarse, sería
un
ingreso importante
para Estados y Municipios, contempla una participación creciente en las
sumas recaudadas por concepto del Impuesto al Consumo Suntuario y
las Ventas al Mayor, hasta un tope
del30%
como máximo.
El
Presidente
de la República en Consejo de Ministros puede modificar el porcentaje
correspondiente de los recursos del Fondo, pero referido a un incremen-
to para llegar al 30% antes del año 2000 y no podría pensarse jamás en
una disminución, ya que el artículo 2o.
en
su
parágrafo primero expresa
Una visión normativa de
la
descentralización
en Venezuela 185
• ... en función del avance
en
las transferencias efectivas de competen-
cias y servicios a los Estados y Municipios ... " (Subrayado Nuestro).
El
problema consiste
en
que los recursos destinados
al
FIDES,
provenientes del IVA y del IGSLV eran percibidos por
el
Ministerio de
Relaciones Interiores y tal Ministerio basándose
en
la inexistencia de
solicitudes de financiamiento
en
el
ejercicio fiscal de 1994 (lo cual se
debió
al
retardo
en
la instrumentación del aparato administrativo del
Fondo) dió
un
destino diferente a los recursos del mismo, violentando
con ello la norma (GONZALEZ Y MORALES: 1995, 20).
El
profesor Rachadell, expone brillantemente las razones que
demuestran la ilegalidad de esta actuación, tales razones serán repro-
ducidas a continuación:
1 o.
Las
asignaciones
del FIDES
no
ingresan al
tesoro
nacional
El
artrculo 2o., en
su
parágrafo 2o
..
(Ver Ley del FIDES) contiene
la única posibilidad de reintegro
al
Ejecutivo Nacional de recursos no
comprometidos del FIDES, sin distinguir las razones por las cuales los
recursos no fueron comprometidos. Este es
el
único supuesto
en
que
los recursos del FIDES pueden ser revertidos
al
Tesoro Nacionai.Los
recursos del FIDES no ingresan
al
Tesoro Nacional, debido a que
el
Fondo es
un
Servicio Autónomo sin personalidad jurídica,
el
cual cons-
tituye una de las excepciones
al
Principio General de los Ingresos
Públicos denominado PRINCIPIO
DE
LA
NO AFECTACION O NO
ADSCRIPCION DE LOS RECURSOS PUBLICOS, se encuentra consa-
grado
en
la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario (ver artículo 16,
mumeral5).
La naturaleza jurídica de los recursos del FIDES es diferente a la
del Situado.
El
Situado es una transferencia contenida
en
una partida
presupuestaria calculada sobre
el
total de ingresos ordinarios, la cual
puede ser reajustada proporcionalmente
en
caso de disminución de los
ingresos (artículo 229o. CN). Por
el
contrario, las asignaciones al FIDES
están determinadas por
un
porcentaje
de
un
tributo individualizado,
porcentaje éste que no ingresa
al
Tesoro
ni
es
objeto de sanción
en
la
Ley de Presupuesto,
ni
es ajustado según las variaciones de los ingresos
ordinarios, puesto que
su
monto depende de la recaudación del tributo
que origina la asignación.
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186 Marra Milagros Matheus
2o. Las asignaciones del FIDES son obligatorias
por
imperio de la
Ley
La asignación de recursos
al
FIDES la hace directamente la Ley,
la cual no otorga
al
Ejecutivo Nacional discrecionalidad alguna en esta
materia. La no asignación y
el
retiro de las sumas asignadas constituye
una infracción a la Ley del FIDES.
3o.
Los
recursos asignados al FIDES están afectados al cumpli-
miento de fines establecidos en la Ley
El artículo 4o. de la Ley del FIDES establece que los recursos a
ser asignados a los Estados y Municipios serán destinados exclusiva-
mente
al
financiamiento de los programas que allr se definen (Subrayado
Nuestro).
4o. En caso de extinción del FIDES, sus recursos no comprometi-
dos
se
distribuirán
entre los estados y los
municipios
El artículo 55o. de la Ley del FIDES regula la hipótesis de la
extinción del Fondo, en cuyo caso sus recursos • ... previa cancelación
de sus obligaciones,
se
distribuirán entre los Estados y Municipios en la
misma forma prevista para la distribución de los Situados Constitucional
y Municipal.
..
"
En
consecuencia, resulta bastante claro que ni aún con la extinción
del FIDES, sus recursos pasan
al
Tesoro Nacional.
5o. Las asignaciones al FIDES deben ser enteradas efectivamente
en las cuentas del
fondo
En
efecto, también forman parte de los recursos del FIDES "Los
intereses devengados por los recursos administrados por cada Cuenta
de Participación
...
" (artículo 28o., Ley del FIDES).
En
consecuencia, si
la asignación de recursos no se produce efectivamente, las disponibili-
dades líquidas no podrán mantenerse
en
la forma contemplada en los
artículos 34o. y 35o. ejusdem, y se disminuyen los recursos de los
Estados y Municipios por la ausencia de intereses,
en
infracción a la
Ley.
6o. El Ejecutivo Nacional no puede declarar la insubsistencia de
créditos
del FIDES
Es oportuno agregar que no puede alegarse como razón para
justificar la declaratoria de insubsistencia de los recursos del FIDES,
el
que no se hayan formulado las directrices del Fondo
en
cuanto al manejo
Una visión normativa de
la
descentralización
en Venezuela 187
y administración de las Cuentas de los .Estados y Municipios, y por lo
tanto, que los recursos del Fondo no pueden usarse.
En
todo caso, para
el
Ejecutivo Nacional es muy importante determinar las razones por las
cuales las Cuentas de Participación no han comenzado sus actividades,
e introducir los correctivos a que haya lugar, pero ello no autoriza
ni
a
negar los recursos
al
Fondo,
ni
a sustraer los recursos asignados, por
las razones que ya han sido mencionadas.
7o. El
Ejecutivo
Nacional
no
puede decretar traspasos de partidas
en relación a
los
recursos del FIDES
En
consecuencia, los recursos del FIDES no pueden ser reasig-
nados a otros programas, proyectos o partidas, porque no son créditos
presupuestarios y porque
su
efecto sería incrementar los ingresos
presupuestarios, mediante una operación ilegal, cual es la sustracción
de recursos extra presupuestarios de
un
servicio autónomo, contrarian-
do la afectación establecida
en
la Ley.
So. El Congreso
no
puede autorizar
ni
el Ejecutivo Nacional decre-
tar
créditos
adicionales con base en
los
recursos del FIDES
En ningún caso pueden decretarse créditos adicionales con base
en la declaratoria de insubsistencia de recursos que están fuera del
Presupuesto, como son los ingresos afectados para fines específicos
por la Ley, y que constituyen una excepción
al
principio de Unidad de
Caja del Tesoro. Tampoco podrían decretarse créditos adicionales
recurriendo
al
mecanismo de declarar insubsistentes recursos propios
de institutos autónomos o empresas del Estado (RACHADELL, 1995,
4-7).
Como corolario, resulta imperioso que la regulación jurídica sobre
el
FIDES esté contemplada
en
la LODDT y no
en
un Decreto-Ley dada
la importancia relacionada con los ingresos, es conveniente por otra
parte, puntualizar ciertos aspectos de éste:
es
imperativo dejar sentado
que tales recursos deben ser utilizados única y exclusivamente para
el
proceso de descentralización y tendrán que ser aportados por
el
Ejecu-
tivo en períodos perfectamente delimitados, evitando con ello las dis-
tracciones que se han venido sucediendo, además
se
deben determinar
mecanismos más ágiles para
el
otorgamiento de los aportes y éstos
tendrán que ser destinados a programas muy concretos para ejercer los
procesos de transferencia de servicios que llevan a cabo los Estados.
Otro aspecto de singular trascendencia.
el
cual debe ser tratado con
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188
Marfa
Milagros Matheus
sumo interés es el del Fortalecimiento Municipal a través del Proceso
de Descentralización, nada
se
conseguirá repitiendo
el
esquema nacio-
nal a nivel estadal, es decir
si
se
traslada el esquema centralista de un
nivel a otro, en modo alguno será logrado el objetivo (Subrayado
Nuestro).
Los Municipios constituyen la unidad política primaria y autónoma
dentro de la organización nacional (Artículo 25o. CN).
En
consecuencia,
los Municipios deben ejercer un papel protagónico, el cual tendrá que
ser considerado por los gobiernos regionales, al momento de plantear
las solicitudes y los programas de transferencias de servicios que
se
concretan en los convenios que se firman con el Ejecutivo Nacional
en
el contexto de la descentralización (DELGADO: 1995, 13).
En una próxima reforma a la Constitución Nacional es indispensa-
ble establecer una norma que permita las transferencias de los Estados
a los Municipios, ya que ninguno de sus artículos prevé esta situación,
la cual resulta fundamental para fortalecer
el
proceso descentralizador
de estos entes a los otros y de esta manera atender con ello de manera
efectiva las aspiraciones de las comunidades y el mejoramiento de la
prestación de los servicios públicos locales (ALVAREZ Y OTROS: 1995,
113).
Del plan coordinado de inversiones
La Ley Orgánica de Coordinación del Situado, resultó ser altamen-
te centralista y con algunos visos de inconstitucionalidad que maniataba
a los Estados para disponer de la mitad de
su
Situado Constitucional,
imponiéndoles además mecanismos engorrosos para acceder a los
recursos y para
su
manejo y empleo. A través del Plan Coordinado de
Inversiones contemplado
en
el Capítulo V de la LODDT,
se
deroga la
Ley Orgánica de Coordinación del Situado (LOCS).
Sin embargo, los cambios introducidos
en
el
ya mencionado
capítulo no fueron tan sustanciales como
se
esperaban.
Los artículos 17o. y 18o. al parecer han sido redactados a espaldas
de la nueva realidad política, social y económica del país.
En el artículo 17o.
se
les impone a los Gobernadores el deber de
destinar el cincuenta por ciento (50%) del Situado a los programas de
inversiones que ya estaban previstos
en
la LOCS. Los Estados, cada
cual tiene sus diferencias y serán sus autoridades quienes deben decidir
Una visión normativa de
la
descentralización
en Venezuela 189
sobre las prioridades a resolver. Actuar dentro de
un
marco de conso-
nancia con
el
Poder Nacional y Municipal sería
lo
más adecuado, pero
no siempre posible.
En
el
artículo 18o. se someten los Planes Coordinados de Inver-
siones a una doble aprobación, la del Presidente de la República, por
un lado, la cual resulta inexplicable, ya que según
el
artículo 16o.
ejusdem
el
mencionado Plan es elaborado por
el
Ejecutivo Nacional y
las Gobernaciones, significa ésto que ya tiene conocimiento
al
respecto.
La otra aprobación depende del Congreso y de las Asambleas Legisla-
tivas.
~
De los gobernadores como agentes del
Ejecutivo Nacional. De
la
convención de los
goberna~ores
y Del incumplimiento de las
órdenes
Los capítulos VI, VIl y VIII
le
restan unidad temática a la LODDT,
serfa más recomendable incorporar esta materia
en
otra ley que bien
podría ser la Ley Sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de
Estado u otra Ley especial reguladora de las facultades, deberes y
responsabilidades de los Gobernadores (SANCHEZ MELEAN, ANDRA-
DE DELGADO).
En segundo lugar, la figura del Gobernador como Agente del
Ejecutivo Nacional no puede seguir siendo interpretada bajo la sombra
de la concepción que se tenía de ella para
el
ai'lo 1961, por eso se reitera
la Importancia de la reforma Constitucional.
Es de asumir que
el
pafs es uno sólo y a todos debe interesar que
los Niveles Estatales actúen de manera coordinada para la consecución
de los fines del Estado, ya que,
el
mantenimiento del sistema democrá-
tico depende de la capacidad que posea la República, los Estados y
Municipios para
act~o~ar
coherentemente y satisfacer necesidades colec-
tivas.
Sin embargo, de ello no deriva -y
en
ésto hay que insistir- la
subordinación de los Gobernadores,
ni
de los Alcaldes, de allí la exis-
tencia de la autonomía que plantea la cuestión de cómo hacer para
lograr que armonicen los planes y programas de las administraciones
públicas, sin infringir atributos que configuran la existencia de niveles
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190
Marra
Milagros
Matheus
territoriales no sometidos
al
control jerárquico y
ni
siquiera
al
de la tutela.
La repetida frase de que
el
Plan de la Nación es vinculante para
el
Sector
Público no tiene asidero
ni
en
el
derecho,
ni
en
la polftica, y de hecho
nunca ha tenido tal carácter (RACHADELL: 1990, 55).
Si
se logra introducir la temática de los Gobernadores
en
otra ley,
es conveniente precisar de una manera enfática que
el
ejercicio del
cargo de Gobernador como Agente del Ejecutivo Nacional
en
modo
alguno, menoscaba la condición de éste como jefe del Ejecutivo de su
Estado (MORALES Y OTROS: 1994).
Disposiciones transitorias y finales
El
artrculo 33o. trata de los privilegios y prerrogativas fiscales y
procesales de las que gozan los Estados al igual que la República.
En
cuanto a las prerrogativas fiscales, la Ley de Impuesto al
Consumo Suntuario y las Ventas
al
Mayor no posee
en
la actualidad
ninguna norma que permita a los Estados liberarse del pago de tal
impuesto.
Se reconoce
en
la Teorra General de las Finanzas Públicas
un
principio de general aceptación que han denominado los teóricos de
est~
disciplina de la soberanra tributaria
y,
que es aplicable a los Estados que
adoptan la forma federativa de organización del gobierno y supone que
existiendo
en
éstos, varios niveles de ejercicio del Poder Público, cada
uno de ellos otorgue y reconozca inmunidad tributaria respecto a los
otros,
al
momento de crear tributos, es decir: ningún nivel de gobierno
tendrá con respecto
~
otro la condición de sujeto pasivo.
En
efecto • ... existe imposibilidad de que
el
Estado ejerza la
potestad tributaria sobre sus propios entes descentralizados, es decir
los entes territoriales menores, o sobre los organismos descentralizados ·
creados por éstos; y finalmente, la imposibilidad de que estas entidades
territoriales menores ejerzan
su
potestad tributaria originaria sobre
el
Estado y sobre los entes descentralizados creados por éste. Esto es lo
que se ha denominado Inmunidad Tributaria lntergubernamental... •
(URDANETA: 1994, 24).
La conclusión del SENIAT
es
que
en
el
presente, a nivel adminis-
trativo, es imposible ofrecer soluciones a este problema sin violar
en
forma expresa la Ley mencionada, la cual no prevé
en
favor de los
Una visión normativa de
la
descentralización
en Venezuela
191
Estado~
mecanismo alguno de exenqión, en consecuencia, la respuesta
sólo
RUede
venir por vra legislativa. ·
Conclusiones
El Proceso de Descentralización en Venezuela está tratando de
dotar de mayor eficacia al Estado Venezolano en su conjunto, es decir,
la utilización de los recursos públicos con la mayor efectividad posible,
en beneficio de la población (RACHADELL: 1990, 65).
Sin embargo, tal objetivo es dificil de alcanzar con la actual
normativa,
ya
que luego del análisis realizado a la LODDT se observan
deficiencias técnico jurfdicas importantes que es preciso sean corregi-
das, además en algunos aspectos pareciera que ésta fue redactada a
espaldas de
la"
realidad que vive en la
act~Jalidad
Venezuela, por otra
parte, la Ley no abarcó todo cuanto se aspiraba de ella y por sf fuera
poco, la Constitución
N~eional
de 1961 cerpena por su lado, la posibili-
dad de dirigir el
proceso.~
descentralización por una vra más expedita.
En consecuencia, existen puntos vitales que deben ser tomados en
cuenta el momento
~e
reformar la
LqDDT:
Descentralización fiscal y mejor 'redistribución de los ingresos.
Fortalecimiento municipal.
Desconcentración administrativa.
Delimitación precisa de las competencias que corresponden a
cada nivel público.
Inmunidad fiscal para estados y municipios.
Verdadera voluntad polftica para aceptar y promover los cambios,
por parte de los gobernantes.
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Estado
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Atribuciones en materia
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de
22
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