Sentencia nº 788 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 24 de Mayo de 2011

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente Nº 2008-0368

El 26 de marzo de 2008, se recibió en esta Sala Constitucional escrito presentado por el ciudadano W.C.N., titular de la cédula de identidad N° 7.358.063, actuando en su carácter de CONTRALOR DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO, debidamente asistido por el abogado G.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 120.986, mediante el cual interpuso “…RECURSO DE NULIDAD PARCIAL POR RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY ORGÁNCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL (Gaceta Oficial N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001) ARTÍCULOS 32 Y 34, ASÍ COMO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE EFECTOS PARTICULARES BASADOS EN ELLA, DENOMINADOS: 1- RESOLUCIÓN N° 01-00-000102 DEL 14 DE MAYO DE 2007 DICTADA POR EL CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA MEDIANTE OFICIO N° 07-00-250 DEL 22 DE MAYO DE 2007 notificada con fecha 25 de mayo de 2007 y 2- RESOLUCIÓN N° 01-00-000043, DEL 12 DE MARZO DE 2008 PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA N° 38.889 DEL 12 DE MARZO DE 2008 SUSCRITA POR EL CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA…”.

El 1 de abril de 2008 se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado A.D.R..

El 5 de junio de 2008, a través de la sentencia Nº 920, esta Sala admitió en cuanto ha lugar en derecho, la acción de nulidad incoada y, en esa misma oportunidad, declaró sin lugar la medida cautelar de suspensión de efectos de la Resolución N° 01-00-000043 emitida el 12 de marzo de 2008 y suscrita por el Contralor General de la República. Asimismo, ordenó la citación mediante oficio de la entonces Presidenta de la Asamblea Nacional, de la Procuradora General de la República Bolivariana de Venezuela y de la Defensora del Pueblo, así como la notificación de la parte actora, ciudadano W.C.N., en su carácter de Contralor del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo y de los terceros interesados.

El 22 de julio de 2008, el Juzgado de Sustanciación acordó comisionar al Juzgado Primero de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo a los fines de practicar la notificación personal del ciudadano W.C.N., en su carácter de Contralor del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo. En esa misma oportunidad, fue remitida la referida comisión a través del Oficio N° TS-SC-08-132, la cual fue recibida el 23 de septiembre de 2008 por el Tribunal comisionado.

El 26 de septiembre de 2009, el Juzgado de Sustanciación recibió el Oficio N° 433 del 9 de octubre de 2009 emitido por el Juzgado Primero de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, a través del cual remitió las resultas de la comisión enviada a ese Tribunal a los fines de practicar la notificación del Contralor del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, la cual no se pudo practicar a pesar de las diversas oportunidades (20 de octubre y 8 de diciembre de 2008, 17 de marzo y 6 de octubre de 2009) en las cuales el Alguacil de dicho Juzgado se trasladó para realizarla, debido a la imposibilidad de ubicar la dirección para practicar la referida notificación personal.

El 9 de diciembre de 2010 se reconstituyó esta Sala Constitucional, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión especial celebrada el 7 del mismo mes y año, quedando integrada de la siguiente forma: Magistrada L.E.M. Lamuño, Presidenta; Magistrado F.A.C.L., Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas M.T.D.P., C.Z. deM., A.D.R., J.J.M.J. y G.G.A..

El 2 de marzo de 2011, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión de la presente causa a la Sala Constitucional, debido a la inactividad de la parte actora desde el 26 de marzo de 2008.

El 9 de marzo de 2011 se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado A.D.R..

Realizada la lectura individual del expediente esta Sala procede a emitir decisión, previas las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

La parte actora esgrimió como fundamento del presente recurso de nulidad, las siguientes consideraciones:

Que, el 17 de enero de 2006, “…el Concejo Municipal Bolivariano de Naguanagua le dio inicio al Concurso Público para proveer el cargo de CONTRALOR (sic) de la misma entidad local, en el cual, y luego de ser evaluado junto a otros participantes, (su) mandante fue seleccionado por el jurado examinador como el ganador y, posteriormente fue designado y juramentado por el ilustre CONCEJO MUNICIPAL BOLIVARIANO DE NAGUANAGUA (sic), el 24 de febrero de 2006, mediante los Acuerdos del Concejo Municipal recogidos en las Actas N° 12 y 13, del 24 y 25 de febrero de 2006, respectivamente, (…) para el ejercicio de un periodo de 5 años como CONTRALOR MUNICIPAL (sic)…”.

Que su designación fue producto de la sustanciación de un procedimiento administrativo regido por el Reglamento sobre los Concursos para la designación de los Titulares de las Contralorías Distritales y Municipales publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.489 del 22 de julio de 2002, emanado de la Contraloría General de la República, procedimiento éste que fue seguido escrupulosamente, hasta su efectiva designación, generándole derechos subjetivos e intereses legítimos.

Señaló que, a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, “…se hicieron bastantes avances en materia de uniformar los dispersos parámetros del control fiscal que existían en el ámbito nacional. Tal responsabilidad de sistematizar y coordinar la actividad de las Contralorías Estadales, Municipales y las de Control Interno de los diversos entes que conforman el Estado Venezolano recayó en la Contraloría General de la República…”.

Que“…tal determinación legislativa debía entenderse dentro de los cauces de los artículos 136 y 168 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y nunca como el establecimiento de una estructura jerárquica en la cual la cúspide la detentaría el ente de control externo de la República y bajo su égida, el resto de los entes contralores…”.

Que la Asamblea Nacional, al redactar los artículos 32 y 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, al parecer acogió la tesis de que el sistema nacional de control fiscal “…exigía una relación de jerarquía entre los entes que lo conforman, privilegiando con unas competencias inconstitucionales a la Contraloría General de la República: anulatorias de actos municipales e interventoras de las Contralorías Municipales. Sólo así se podía entender la existencia de tales dispositivos legales contrarios al espíritu del Constituyente, dado que de sus lecturas entrañan la capacidad, decisora como máximo jerarca de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (sic), por encima de la autonomía de los Municipios y de la competencia de los órganos jurisdiccionales…”.

Que el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, prevé como una de las atribuciones del Contralor General de la República la revisión de los concursos para la designación de los titulares de los órganos de control fiscal, siempre que detecte la existencia de graves irregularidades en la celebración de los mismos, ordenando a las autoridades competentes que, en el ejercicio del principio de la autotutela administrativa, revoquen dicho acto y procedan a la apertura de nuevos concursos, e imponiendo a los responsables de las irregularidades las multas señaladas en el artículo 94 de esa Ley.

Que, “…según los términos en que está redactada la norma in comento (sic), quien anula es la Contraloría General de la República, dado los términos imperativas (sic) de ORDENAR QUE REVOQUEN (ANULEN) el nombramiento del contralor municipal (sic), y que el Concejo Municipal convalide esa orden de anular impartida, ejerciendo la autotutela administrativa no impide que se concluya que sólo la está acatando, puesto que si no lo hace estará sujeta a multas y una intervención a la Contraloría Municipal…”.

Adujo que la Contraloría General de la República, en ejercicio de su potestad inquisitiva como ente de control externo nacional, procedió a revisar de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal “…el procedimiento del concurso donde emergió (su) mandante como ganador, y determinar si se había ajustado a los parámetros constitucionales, legales y reglamentarios concluyendo en el informe definitivo de fecha 24 de enero de 2007, que se habían dejado de cumplir algunos aspectos reglamentarios, todos ellos meras formalidades…”, lo que conllevó a la emisión de la Resolución N° 01-00-000102 del 14 de mayo de 2007 dictada por el Contralor General de la República mediante Oficio N° 07-00-250 del 22 de mayo de 2007, donde se ordenó revocar su designación como Contralor del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo y se acordó notificar al Concejo Municipal de Naguanagua.

Que “…de la lectura detenida de la parte dispositiva de la Resolución N° 01-000102 de la Contraloría General de la República, pareciera que este ente administrativo tuviere competencias de anular actos municipales, o de supremacía jerárquica frente al Municipio. Al contrastarse con el artículo 168 de la carta magna (sic), que regula la autonomía municipal y le da COMPETENCIA EXCLUSIVA Y EXCLUYENTE A LOS TRIBUNALES PARA IMPUGNAR SUS ACTOS (sic); el rigor interpretativo debe inclinarse a favor del Municipio en el sentido [de] que debe INICIAR EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE AUTOTUTELA (sic), para verificar la procedencia o no de los vicios detectados por el órgano contralor, y declarar o no la NULIDAD ABSOLUTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN EL CUAL DESIGNARON Y JURAMENTARON A (SU) PODERDANTE COMO CONTRALOR DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA…”.

Que la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 32 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, “…impediría que un acto municipal sea anulado por un ente distinto a un tribunal de la república (sic) y que se utilice la vía indirecta del principio de autotutela administrativa, para que un ente distinto al que profirió el o los actos administrativos, conmine al Concejo Municipal a que acate la orden de anular el concurso y el nombramiento de Contralor Municipal, so pena de intervención…”.

Que, el 18 de junio de 2007, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, declaró procedente la acción de amparo constitucional interpuesta por su auspiciado, ordenando al Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo respetar su derecho a la defensa y al debido proceso durante el procedimiento administrativo de autotutela y, en ese lapso, mantenerlo en el cargo de Contralor Municipal que venía ejerciendo.

Que la Contraloría General de la República, con fundamento en lo establecido en el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, declaró, a través de la Resolución N° 01-00-000043 del 12 de marzo de 2008, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.889, la intervención de la Contraloría del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, nombró a una Contralora Interventora y le exigió a su mandante la entrega de las instalaciones donde éste funcionaba, acto administrativo de efectos particulares que en la práctica violentó los artículos 49 y 168 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En este orden de ideas, adujo que el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, ha permitido al ente de control nacional evaluar periódicamente los órganos de control fiscal a los fines de determinar el grado de efectividad, eficiencia y economía con que operan y, en los casos en que de las evaluaciones practicadas han surgidos graves irregularidades, dicho organismo ha procedido a intervenirlos.

Señaló que “…esta facultad de intervenir con base al (sic) informe presentado por la Contraloría General de la República, debe ejercerla el propio Concejo Municipal dentro del marco de la garantía del debido proceso, que exigiría un procedimiento disciplinario con arreglo a la Ley del Estatuto de la Función Pública, que permitiría la medida cautelar de separación del cargo de Contralor Municipal, titular por concurso, con o sin goce de sueldo, mientras se verifiquen las recomendaciones que el ente de control nacional hubiere explanado en su informe final. Tal sería la actividad en aras de conservar la autonomía municipal y equilibrar los derechos y garantías constitucionales de que es acreedor el Contralor titular…”.

Que “…en el caso bajo examen no hubo evaluación alguna por parte de la Contraloría General de la República, y de haberla practicado se hubiese enterado [de] que la situación de (su) mandante se encuentra bajo la protección de una Sentencia de Amparo (sic) y no de una subversión al estado de derecho, o de colocarse al margen del ente de control externo de la República…”.

Adujo que el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, violenta el principio de autonomía municipal previsto en el artículo 168 de la Carta Magna, razón por la cual, solicitó su nulidad.

Por lo que respecta a la impugnación de las Resoluciones N° 01-00-000102 del 14 de mayo de 2007 y N°01-00-000043 del 12 de marzo de 2008, adujo que dichos actos “…invaden competencias de los Tribunales para anular actos del municipio (sic), es decir, son proferidas por una autoridad manifiestamente incompetente, que se traduce en la anulación del acto de la designación y juramentación de (su) mandante y en la intervención del órgano de control externo municipal, por lo que devienen en NULAS (sic) dicha RESOLUCIONES de conformidad al artículo 25 de la carta fundamental al violentar el artículo 168 eiusdem…”.

Denunció la violación de su derecho al debido proceso y a la defensa establecidos en el artículo 49, cardinal 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al haberse acordado por parte de la Contraloría General de la República, sin fórmula de juicio alguno, la intervención de la Contraloría Mu nicipal, la designación de una Contralora Interventora y la entrega de las instalaciones del ente de control municipal.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, y en atención a lo establecido en el artículo 21, párrafo 22 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, solicitó medida cautelar de suspensión de los efectos de la Resolución Nº 01-00-000043 del 12 de marzo de 2008 y, en consecuencia, se acuerde su restitución provisional en el cargo de Contralor del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo.

Finalmente, solicitó se declare la nulidad parcial de los artículos 32 y 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, así como de los actos administrativos de efectos particulares contenidos en las Resoluciones Nº 01-00-000102, del 14 de mayo de 2007, y N° 01-00-000043, del 12 de marzo de 2008, ambas emitidas por el Contralor General de la República.

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

De las actas que conforman el expediente, se observa, por una parte, que la última actuación del procedimiento en la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad, fue realizada por la parte demandante el 26 de marzo de 2008, y consistió en la interposición del referido escrito de nulidad y, por la otra, que el 5 de junio de 2008, la Sala admitió el recurso de nulidad interpuesto contra los artículos 32 y 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y contra las Resoluciones Nº 01-00-000102 del 14 de mayo de 2007 y N° 01-00-000043 del 12 de marzo de 2008, ambas emitidas por el Contralor General de la República.

Ahora bien, desde esa oportunidad y hasta la presente fecha, no se verifica de las actas que conforman el presente expediente que el accionante haya actuado en el proceso, situación que evidencia ausencia de actividad procesal y paralización de la causa por más de un año; lo que demuestra que no existe interés en que recaiga decisión sobre lo que fue solicitado; en efecto, el interés que manifestó el demandante cuando acudió a los órganos del Estado, debió mantenerse a lo largo del proceso que inició, ya que ello constituye un requisito del derecho de acción y su ausencia acarrea el decaimiento del mismo.

En este sentido, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, vigente para el momento en que se verificó la inactividad del proceso, regulaba en el artículo 19, aparte 15, lo relativo a la perención de la instancia de las causas que cursaban ante este Tribunal Supremo de Justicia; sin embargo, esta Sala en sentencia No. 1.466 del 5 de agosto de 2004 (caso: J.M.V.G.), señaló lo siguiente:

(…) la Sala acuerda desaplicar por ininteligible la disposición contenida en el párrafo quince del artículo 19 de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que pareciera obedecer a un lapsus calamis del Legislador y, en atención a lo dispuesto en el aludido artículo 19 del Código Civil, acuerda aplicar supletoriamente el Código de Procedimiento Civil, de carácter supletorio, conforme a lo dispuesto en el primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en lo relativo a la perención de la instancia. Dicho precepto legal previene, en su encabezamiento, lo siguiente:

‘Toda instancia se extingue por el transcurso de un año sin haberse ejecutado ningún acto de procedimiento por las partes. La inactividad del Juez después de vista la causa, no producirá la perención’.

En consecuencia, por cuanto el anterior precepto regula adecuada y convenientemente la institución que examinamos, el instituto procesal de la perención regulado en el Código de Procedimiento Civil, cuando hubiere lugar a ello, será aplicado a las causas que cursen ante este Alto Tribunal cuando se dé tal supuesto (…)

.

Ahora bien, el artículo 267 del Código de Procedimiento Civil señala en su encabezamiento que “Toda instancia se extingue por el transcurso de un año sin haberse ejecutado ningún acto de procedimiento por las partes. La inactividad del Juez después de vista la causa, no producirá la perención”.

La norma transcrita supra persigue que, de oficio, el tribunal sancione procesalmente la inactividad de las partes, sanción que se verifica de pleno derecho una vez que se comprueba el supuesto de hecho que la sustenta, esto es, el transcurso del tiempo.

De acuerdo con el dispositivo legal aplicable, la institución procesal de la perención de la instancia, como forma de extinción del proceso, ocurre por la circunstancia de que la causa haya permanecido paralizada más de un año, lo que en efecto ocurrió en el caso sub examine antes de que se fijara la audiencia oral y pública. En consecuencia, por cuanto la paralización de la presente causa excede el lapso de un año, resulta forzoso para esta Sala, de conformidad con la citada disposición, declarar consumada la perención y, por consiguiente, extinguida la instancia en este juicio, considerando que en él no se encuentra involucrado el orden público, pues dicha noción no es intrínseca a cualquier recurso de nulidad contra actos normativos, a pesar de que se discuta la violación de preceptos constitucionales. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara consumada la perención y, por tanto, la EXTINCIÓN DE LA INSTANCIA en la demanda de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta por el ciudadano W.C.N., actuando en su carácter de CONTRALOR DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO, debidamente asistido por el abogado G.A., ya identificados, contra los artículos 32 y 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal publicada en la Gaceta Oficial N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001, y contra las Resoluciones Nº 01-00-000102 del 14 de mayo de 2007 y N° 01-00-000043 del 12 de marzo de 2008, emitidas por el Contralor General de la República.

Publíquese y regístrese. Archívese del expediente. Remítase copia certificada de la presente decisión a la Contraloría del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 24 días del mes de mayo de dos mil once (2011). Años: 201° de la Independencia y 152° de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. Lamuño

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

M.T.D.P.

Magistrado

C.Z. deM.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado-Ponente

J.J.M.J.

Magistrado

G.G. Alvarado

Magistrada

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. Nº 2008-0368

ADR/