Decisión de Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 17 de Marzo de 2009

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En Su Nombre

JUZGADO SUPERIOR QUINTO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CAPITAL

En fecha 27 de febrero de 2009 se dio por recibido en este Juzgado Superior, previa distribución, la solicitud de a.c. interpuesta por la abogada M.A.O., Inpreabogado N° 81.932, actuando como apoderada judicial de la empresa Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores C.A., contra los actos administrativos de efectos particulares dictados por la Comisión Nacional de Valores, constituidos por la “ i) Resolución N° 204-2008, de fecha 26 de septiembre de 2008, notificada mediante oficio N° PRES-SECE-575-2008, de fecha 26 de septiembre de 2008, en la cual, se acuerda suspender la autorización otorgada a Z.V., SOCIEDAD DE CORRETAJE DE TITULOS VALORES, C.A., para actuar en el mercado primario y secundario como sociedad de corretaje de títulos valores; ii) la Resolución N° 253-2008, de fecha 12 de diciembre de 2008, por medio de la cual se acordó cancelar la autorización otorgada a Z.V., SOCIEDAD DE CORRETAJE DE TITULOS VALORES, C.A., para actuar en el mercado primario y secundario como sociedad de corretaje de títulos valores; y iii) la Resolución de fecha 30 de enero 2009, por medio de la cual se declara Sin Lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto por la sociedad mercantil Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores, C.A., y se ratifica en toda y cada una de sus partes el contenido de la Resolución N° 253-2008, de fecha 12 de diciembre de 2008…”, por aplicación los artículos 9 numeral 20 de la Ley de Mercados de Capitales y 4 del Reglamento Parcial No. 3 de la Ley de Mercado de Capitales, sobre Sociedades o Casas de Corretaje de Títulos Valores.

En fecha 2 de marzo de 2009 la abogada M.A.O., Inpreabogado N° 81.932, actuando como apoderada judicial de la empresa Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores C.A., consignó escrito mediante el cual reformó la acción de a.c.. Igualmente en la misma fecha la apoderada judicial de la sociedad mercantil accionante consignó por diligencia los documentos en los cuales fundamenta su solicitud de a.c..

En fecha 03 de marzo de 2009 este Tribunal se declaró competente para conocer de la acción de a.c. interpuesta, admitió la misma y ordenó la notificación de la parte señalada como presunta agraviante por la parte accionante y de la ciudadana Fiscal General de la República.

En fecha 03 de marzo de 2009 la apoderada judicial de la empresa accionante presentó diligencia mediante la cual solicitó al Ciudadano Juez de este Tribunal, se inhibiera de seguir conociendo la acción de a.c. interpuesta, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 82 numeral 15 y 84 del Código de Procedimiento Civil. Por auto de esa misma fecha este Juzgado declaró improcedente la referida solicitud.

En fecha 04 de marzo de 2009 el ciudadano Alguacil de este Tribunal dejó constancia de que en fecha 03 de marzo de 2009 notificó al Presidente de la Comisión Nacional de Valores y a la ciudadana Fiscal General de la República. Hechas dichas notificaciones, en esa misma fecha se fijó la audiencia oral y pública para el día viernes seis (06) de marzo a las once de la mañana (11:00 a.m.), a fin de que las partes expusieran sus alegatos.

Celebrada la audiencia oral y pública en la fecha fijada, se dejó constancia de la comparecencia de la apoderada judicial de la parte accionante, e igualmente se dejó constancia que estaban presentes el ciudadano F.J.D.-C.O., titular de la Cédula de Identidad N° V-6.081.824, en su carácter de Presidente de la Comisión Nacional de Valores, asistido por la abogada L.S.F., Inpreabogado N° 22.011, así como los abogados Gabor J.M.S., L.A.G.A., C.A.M.R. y M.d.V.G.A., Inpreabogado Nros. 62.993, 26.900, 117.735 y 85.039, actuando como miembros de la Consultoría Jurídica de la Comisión Nacional de Valores, parte presuntamente agraviante. Así mismo se dejó constancia que estaba presente el Fiscal del Ministerio Público, abogado L.J.R.M.. El Juez concedió el derecho de palabra a las partes, y en la misma audiencia el Fiscal del Ministerio Público manifestó que en cuanto a la incompetencia alegada por la representación judicial de la parte presuntamente agraviante, este Tribunal es competente para conocer de la presente acción de amparo de conformidad con la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recaída en el caso C.M.C.E.V.. DISIP, así mismo consideró que la presente acción de amparo debía ser declarada inadmisible, de conformidad con el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, igualmente solicitó se le concediera un lapso de cuarenta y ocho (48) horas para consignar su opinión, el cual le fue acordado. Seguidamente el Juez informó a las partes que el diferiría la audiencia oral y pública para el día martes diez (10) de marzo de 2009, a las nueve (09:00 A.M.), a fin de dar lectura a la parte dispositiva del fallo, ello a tenor de lo dispuesto en la sentencia N° 7 de fecha 01 de febrero del año 2000 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

En fecha 10 de marzo de 2009 la representación del Ministerio Público consignó escrito contentivo de su opinión. En esa misma fecha se dejó constancia de que se celebró la continuación de la audiencia oral y pública, en la cual el Juez procedió a dar lectura al dispositivo del fallo declarando parcialmente con lugar la acción de amparo interpuesta.

I

DE LA SOLICITUD DE A.C.

De Los Hechos:

La apoderada judicial de la Empresa accionante narra que la Comisión Nacional de Valores, “mediante Resolución No. 204-2008, de fecha 26 de septiembre de 2008, que le fuera notificado a (su) representada mediante oficio No. PRES-SECE-575-2008, de esa misma fecha, ACORDÓ, en ausencia total y absoluta de procedimiento administrativo previo SUSPENDER LA AUTORIZACIÓN otorgada a Z.V., SOCIEDAD DE CORRETAJE DE TITULOS VALORES, C.A., para actuar en el mercando primario y secundario como sociedad de corretaje de títulos valores.” (Mayúsculas y subrayado del escrito libelar).

Que posteriormente, “la misma Comisión Nacional de Valores ACORDÓ, la Apertura de un Procedimiento Administrativo, mediante P.N.. PRES/DCJU/1.561/2008, por considerar, que (su) representada, podría estar incursa en algunos de los supuestos establecidos en la Ley de Mercados de Capitales, el Reglamento Parcial No. 3 de la ley de Mercado de Capitales, sobre Sociedades o Casas de Corretaje de Títulos Valores, las Normas sobre Actividades de Intermediación de Corretaje y Bolsa, y el Código de Comercio” (Mayúsculas y subrayado del escrito libelar).

Que, “(d)icho procedimiento administrativo culminó con la Resolución N° 253-2008, de fecha 12 de diciembre de 2008, por medio de la cual se acordó cancelar la autorización otorgada a Z.V., SOCIEDAD DE CORRETAJE DE TITULOS VALORES, C.A., para actuar en el mercado primario y secundario como sociedad de corretaje de títulos valores; acto administrativo éste que fue ulteriormente ratificado por la Resolución de fecha 30 de enero 2009, (sic) por medio de la cual se declara Sin Lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto por la sociedad mercantil Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores, C.A., y se ratifica en toda y cada una de sus partes el contenido de la Resolución N° 253-2008, de fecha 12 de diciembre de 2008” (Mayúsculas del escrito libelar).

Que, “(l)a emisión de los referidos actos estuvo precedida de innumerables abusos, que afectaron gravemente el derecho al debido proceso de (su) representada: téngase en cuenta, simplemente, que primero la autoridad administrativa impuso la sanción de suspensión y después se abrió el procedimiento; que (su) representada fue sancionada dos veces por el mismo hecho, primero con suspensión y luego con cancelación de la autorización de funcionamiento; y que los mismos funcionarios que impusieron la sanción de suspensión y que habían prejuzgado sobre el fondo del asunto, decidieron también el procedimiento que culminó con la cancelación de la autorización de funcionamiento.”

Del Derecho:

Alega que, “…lo que interesa en este momento resaltar, dada la naturaleza de la presente acción de amparo (contra norma), es que las sanciones de suspensión y cancelación de la autorización aplicada a través de Los Actos, tienen un fundamento jurídico común, a saber: el numeral 20 del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales y el artículo 4 del Reglamento Parcial No. 3 de la Ley de Mercado de Capitales, sobre Sociedades o Casas de Corretajes de Títulos Valores, normas éstas que, como veremos más adelante, es absolutamente inconstitucional y que, por tanto, su aplicación concreta en la esfera jurídica de (su) representada es igualmente inconstitucional y debe ser enervada a través del mandamiento de amparo que se solicita en este escrito.”

Que las disposiciones normativas que se denuncian como inconstitucionales y cuya inaplicación se solicita son el artículo 9 numeral 20 de la Ley de Mercados de Capitales y el artículo 4 del Reglamento Parcial No. 3 de la Ley de Mercado de Capitales. Que de la lectura de dichas normas, se evidencia que “el hecho generador de las graves sanciones (Suspensión y cancelación de la autorización de funcionamiento) no se ha tipificado en forma alguna, sino que se ha establecido en forma genérica de la siguiente manera ‘…violación de la Ley, de este Reglamento o de las Normas que regulen sus actividades’ (artículo 4 del Reglamento N° 3) y ‘en caso de grave violación de las normas que regulan su actividad’ (Artículo 9, numeral 20, de la Ley de Mercado de Capitales).”

Que ambas situaciones determinan la inconstitucionalidad de las normas cuya inaplicación se solicita tal como lo explican a continuación:

Que tanto el numeral 20 del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales como el artículo 4 del Reglamento Parcial No. 3 de la Ley de Mercado de Capitales, “sobre Sociedades o Casas de Corretajes de Títulos Valores, no definen en forma concreta los hechos generadores de las gravísimas sanciones (suspensión o cancelación de la autorización de funcionamiento) previstas en dichas normas, sino que por el contrario, al igual que todas las disposiciones que han sido declaradas inconstitucionales (…), permiten imponer esas gravísimas sanciones a las Sociedades de Corretaje, de manera genérica ‘en caso de grave violación las Normas que regulan su actividad’(Numeral 20, del artículo 9 de la Ley) o ‘…en caso de violación de la Ley, de este Reglamento o de las normas que regulan sus actividades’ (artículo 4 del Reglamento N° 3).”

Que la remisión contenida en las “normas cuestionadas no hacen mencionando algún artículo (sic), sección o capítulo de un cuerpo normativo concreto en el que están contenidos los supuestos de hecho sancionables, sino utilizando una fórmula de regulación imprecisa y totalmente en blanco, que otorga una potestad sancionatoria tan amplia que el destinatario de la norma podrá quedar sometido a una sanción tan grave (suspensión o cancelación de la autorización de funcionamiento) por cualquier conducta que incluso arbitrariamente, se juzgue como una de violación de las normas que regulan las actividades de la sociedad de corretaje lo que sin duda permite una apertura indefinida de los supuestos ilícitos administrativos”.

Por último señala, que resulta “evidente que las disposiciones que sirven de fundamento al acto impugnado y que han sido aplicadas por la Comisión Nacional de Valores, constituyen normas en blanco que, no define la conducta sancionable, sino que en la práctica faculta en forma total y completa a la Administración para crear el supuesto de hecho constitutivo del acto ilícito, lo cual quebranta el núcleo esencial de la garantía fundamental de la tipicidad de las infracciones y sanciones administrativas que preceptúa el ya referido artículo 49 cardinal 6 Constitucional…”.

Por las razones expuestas solicita se declare con lugar la presente acción de a.c., y a fin de restablecer la situación jurídica infringida se ordene inaplicar “el numeral 20 del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales y el artículo 4 del Reglamento Parcial N° 3 de la Ley de Mercado de Capitales, sobre Sociedades o Casas de Corretajes de Títulos Valores”, y en consecuencia, por ser dichas normas el fundamento normativo de las sanciones impuestas a su representada mediante los actos administrativos impugnados solicita se ordene igualmente dejar sin efecto las sanciones impuestas a la empresa accionante.

II

DE LA AUDIENCIA ORAL Y PÚBLICA

En la audiencia oral y pública, el Juez procedió a informar a las partes y al Fiscal del Ministerio Público sobre el orden de las intervenciones, ello de conformidad con lo dispuesto en la sentencia N° 7 dictada en fecha 01 de febrero de 2000 por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Caso: J.A.M.B., en tal sentido la apoderada judicial de la empresa presuntamente agraviada señaló que en primer lugar, “lo que conllevó a interponer la presente acción de amparo fueron los continuos abusos y violaciones constitucionales por parte de la Comisión Nacional de Valores, todo ello motivado a una Resolución que dictó la Comisión Nacional de Valores N° 204-2008, de fecha 26 de septiembre de 2008 mediante la cual acordó suspender la autorización otorgada a Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores, C.A., para actuar en el mercado primario y secundario como sociedad de corretaje de títulos valores, sin un procedimiento administrativo previo. En segundo lugar la Comisión Nacional de Valores aperturó un procedimiento administrativo mediante una P.A. N° 1561 de 2008, por estar su representada incursa en una de las sanciones previstas en la Ley de Mercado de Capitales y el Reglamento Parcial N° 3 de la Ley de Mercados de Capitales, de este acto administrativo se dicta una Resolución N° 253-08, de fecha 12 de diciembre de 2008 por medio de la cual la Comisión ‘ratifica su sanción de no autorizar a su representada para actuar en el mercado primario y secundario como sociedad de corretaje de títulos valores’. Que las sanciones aplicadas por la Comisión Nacional de Valores se subsumen en una norma jurídica que es el numeral “noveno (9no) del artículo 20 de la Ley de Mercados de Capitales” y el artículo 4 del Reglamento Parcial No. 3 de la Ley de Mercado de Capitales, sobre Sociedades o Casas de Corretaje de Títulos Valores. Que la aplicación de estas leyes es evidentemente inconstitucional. Que podemos aplicar en estas normas el principio de la tipicidad exhaustiva generado del principio de la legalidad de las infracciones y sanciones, que no es más que el deber que tiene la norma de aplicar el contenido de las sanciones e infracciones la conducta que va a establecer la sanción y la correlación que debe tener cada una de ellas. Ratifica las jurisprudencias citadas en su escrito de amparo a los fines de fundamentar el principio de tipicidad en cuanto a la inconstitucionalidad alegada. Que las normas en base a las cuales la Comisión Nacional de Valores sancionó a su representada son normas en blanco, de contenido genérico mediante las cuales arbitrariamente se sancionó a la empresa accionante, por cuanto no establecen la tipicidad o la hipótesis de la conducta que debe ser sancionada.” Solicita en base a la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo de Justicia, en cuanto al contenido de una norma en blanco se declare con lugar la acción de amparo y se revoque la sanción impuesta a la empresa accionante.

Por su parte la abogada asistente del Presidente de la Comisión Nacional de Valores, parte presuntamente agraviante, al momento de ejercer su derecho de palabra solicita que se declare inadmisible la presente acción de amparo, por tres razones: en primer lugar “por imprecisión del objeto de la acción, toda vez que en su escrito la accionante constantemente confunde el objeto, toda vez que señala que intenta la acción contra los artículos y menciona los dos artículos de la norma, (del Reglamento y de la Ley) y posteriormente dice que ejerce la acción contra las Resoluciones administrativas emanadas de la Comisión Nacional de Valores. Que no está claro, por cuanto ha debido señalar con toda precisión cual es el objeto de la acción de amparo. Que en segundo lugar parte de un fundamento falso ya que como bien acaba de indicar la parte accionante efectivamente y en forma recurrente se dice en el escrito que el fundamento de los tres actos administrativos de la Comisión Nacional de Valores, está constituido por los artículos 9 numeral 20 de la Ley de Mercados de Capitales y el artículo 4 del Reglamento Parcial No. 3 de la Ley de Mercado de Capitales, cuando en realidad el fundamento de las tres decisiones, son el artículo 9 ordinal 20 de la Ley de Mercado de Capitales y el ordinal 4 del artículo 2 del Reglamento Parcial de la Ley de Mercado de Capitales, no el artículo 4, el cual consagra el incumplimiento expreso de disposiciones importantes dentro del mercado de capitales, es decir, el artículo 2 del Reglamento Parcial es el que efectivamente constituyó el fundamento conjuntamente con el de la Ley de las decisiones de la Comisión Nacional de Valores. Que en tercer lugar, la finalidad del amparo es efectivamente la restitución de los derechos constitucionales presuntamente violados o amenazados, en este caso valdría la pena preguntarse cuál sería el efecto de declarar con lugar esta acción, porque sencillamente el efecto sería que volvería a estar vigente la autorización para la compañía Zafiro, pero de todas formas la referida compañía no podría operar, porque tendría que ajustarse a las disposiciones contenidas tanto en la Ley de Mercado de Capitales, como en cada una de las normas que imponen obligaciones para su funcionamiento.”

Que para el supuesto negado de que efectivamente se ratifique la admisión de la acción de amparo, “alegan la incompetencia del Tribunal, y así solicitan sea declarado porque en todo caso lo que estaría claro, es que estamos hablando del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales en su ordinal 20, el cual en forma explícita la parte accionante ha expuesto y se ha esmerado en argumentar porqué es inconstitucional, sin que exista todavía una declaratoria de inconstitucionalidad respecto del mismo, siendo el presupuesto básico según la parte accionante el hecho de que los dos artículos son inconstitucionales, y no existe la declaratoria expresa de inconstitucionalidad. Que lo que si se tiene claro es que efectivamente lo que dio lugar a los tres actos dictados por la Comisión Nacional de Valores, es el incumplimiento establecido tanto en el Reglamento como dijo la parte accionante, pero no es el fundamento de la Resolución y en el artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales, que es el artículo que le confiere todas las potestades a la mencionada comisión a través de su directorio. Que a todo evento y para el supuesto de que sea ratificada la admisión de la acción de amparo, y la competencia del Tribunal, insisten en que no consideran que exista una delegación en blanco, toda vez que la Ley de Mercado de Capitales expresamente establece en su artículo 9 todas aquellas atribuciones que tiene el directorio, y entre ellas tenemos facultades explícitas que son facultades normativas, con la finalidad de que sea la Comisión Nacional de Valores con su carácter de ente regulador y supervisor la que regule de acuerdo al funcionamiento y el dinamismo del mercado, cuáles son las disposiciones que se deben actualizar, y eso es lo que hace frecuentemente, bajo esta premisa tenemos que la Comisión Nacional de Valores regula no solamente lo que dice la ley en el artículo 9 numeral 20, sino lo establecido en el artículo 130 de dicha Ley, específicamente las sanciones establecidas en el Título 7 de la misma Ley. Que la Comisión no está actuando de manera discrecional sino que por el contrario está actuando ajustada a lo previsto por los artículos 9 y 130 de la Ley de Mercado de Capitales. Que por último debe destacar la importancia de la declaración con lugar o no de ésta acción, puesto que la Comisión Nacional de Valores cumple una función reguladora y supervisora, por lo que no sería conveniente que un organismo tenga la facultad de dictar normas si no tiene la posibilidad de hacerlas valer y cumplir, porque entonces estaríamos frente a un mercado que sencillamente no funciona en base a disposiciones legales y por otra parte los directamente afectados son los inversores en el sector privado, porque no cuentan con un ente público o privado que garantice las pérdidas que puedan sufrir en un mercado que por naturaleza es de riesgo, esa es la razón de ser de la potestad normativa.”

De inmediato el Juez, le concedió el derecho de palabra al Fiscal del Ministerio Público, quien manifestó que en cuanto a la incompetencia alegada por la representación judicial de la parte presuntamente agraviante, este Tribunal es competente para conocer de la presente acción de amparo de conformidad con la sentencia dictada por la Sala Constitucional recaída en el caso C.M.E.V.. DISIP, así mismo manifiesta que la presente acción de amparo debe ser declarada inadmisible, de conformidad con el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, e igualmente solicitó se le concediera un lapso de cuarenta y ocho (48) horas para consignar su opinión, el cual le fue acordado. Concluidas las exposiciones de las partes y del representante del Ministerio Público, el Juez procedió a realizar las siguientes preguntas a la representación judicial de la de la Comisión Nacional de Valores, parte presuntamente agraviante:

Primera pregunta: ¿En qué norma legal o de rango sublegal que regule las actividades de la Comisión Nacional de Valores, está tipificada de manera expresa las causales que pueden llevar a ese ente a la imposición de la sanción de suspensión o revocatoria de la autorización? Respuesta: “Las normas en base a la facultad normativa de la Comisión se dictaron las normas sobre intermediación de las sociedades de corretaje y casas de bolsa, allí se establecen absolutamente todas las obligaciones que deben cumplir específicamente los corredores públicos y en este caso personas jurídicas sociedades de corretaje y casas de bolsa, cuyo incumplimiento acarrea las sanciones establecidas en el Título 7 de la Ley de Mercado de Capitales.

Segunda pregunta: En relación a esa respuesta, ¿Entonces en los actos que dictó la Comisión de suspensión y revocatoria, se hizo referencia a esas normas? Se hace referencia, pero no es propiamente el fundamento.

Tercera pregunta: ¿La suspensión está prevista como sanción definitiva? Respuesta: No, sólo a los efectos de la sustanciación del procedimiento administrativo.

En ese mismo acto, oída la opinión del Fiscal del Ministerio Público, el Juez difirió la audiencia oral y pública para el día martes diez (10) de marzo de 2009, a las nueve de la mañana (09:00 A.M.), a los fines de dar lectura a la parte dispositiva del fallo, a tenor de lo dispuesto en la sentencia N° 7 dictada en fecha 01 de febrero de 2000 por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

III

DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

El representante del Ministerio Público en sus conclusiones escritas, al referirse al argumento de la parte accionada relativo a la incompetencia de este Tribunal para conocer la presente acción de a.c., hace referencia a lo que dejó sentado la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en la sentencia que dictara en fecha 08 de diciembre de 2004, en el expediente N° AP42-N-2004-000384, caso Corporación Digitel C.A. contra la Resolución N° 144-2003 dictada el 24 de noviembre de 2003 por la Comisión Nacional de Valores, así como a la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 07 de agosto de 2007, recaída en el caso C.M.C.E. contra la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), en virtud de las cuales concluye que es evidente que este Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, es competente para conocer de la presente acción de amparo y así solicita sea declarado.

Sobre el fondo del asunto debatido estima esa representación del Ministerio Público que la presente acción de amparo debe ser declarada inadmisible, alegando al respecto que “(c)on fundamento en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, resulta pertinente indicar que no puede considerarse a la acción de a.c. como la única vía idónea para el restablecimiento inmediato de la situación jurídica alegada como infringida, toda vez que, como se ha sostenido y así lo ha reiterado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en diversos fallos, todos los jueces de la República son custodios de la Constitución y en conocimiento de las vías procesales ordinarias, deben restituir la situación jurídica infringida, antes que la lesión se haga irreparable.”

Que, “…no puede afirmarse que el amparo constituya el único medio capaz de ofrecer al justiciable la garantía de un proceso restablecedor de su esfera jurídica cuando hubiese sido lesionada, o sobre la cual haya incidido alguna conducta antijurídica. Eventualmente, la elección de uno de los mecanismos que conforman el ordenamiento jurídico puede resultar idóneo para la protección de algún derecho fundamental que se estime conculcado, en cuyo caso el amparo debe ceder ante la vía existente, si el juez constata que resulta capaz de garantizar la protección de los derechos fundamentales alegados como infringidos, por lo que es claro que la inadmisibilidad debe prosperar como circunstancia que puede ser subsumida en la causal contenida en la norma antes aludida.”

Que, “si bien la acción de amparo procede contra violaciones de derechos fundamentales o amenaza de violación de los mismos, de las actas que conforman el expediente y concretamente de los actos administrativos dictados por la Comisión Nacional de Valores, no se deriva la necesidad de la interposición de una acción de a.c. autónoma, con la finalidad de impedir que la situación jurídica presuntamente infringida sea irreparable y que el ejercicio del recurso contencioso administrativo de nulidad no resulte idóneo para lograr una efectiva tutela judicial del accionante.”

Que, “las atribuciones que el artículo 259 de la Constitución otorga a la jurisdicción contencioso administrativa, no se limita al mero control de la legalidad o inconstitucionalidad objetiva de la actividad administrativa, sino que constituye un verdadero sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos, por lo que los justiciables pueden accionar contra la Administración a fin de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por su actividad, aunque se trate de vías de hecho o de actuaciones materiales. Siendo ello así, las vías de hecho y actuaciones materiales de la Administración pueden ser objeto de recurso contencioso-administrativo, a pesar de que la acción destinada a su impugnación no se encuentre expresamente prevista en la ley, dado el carácter que el artículo 259 de la Constitución otorga a la jurisdicción contencioso administrativo.”

Que en criterio de esa representación, “la parte accionante disponía de un medio procesal idóneo, como lo es la vía contencioso-administrativa (control difuso), que puede incoarse de manera conjunta con la acción de amparo cautelar establecido en el único aparte del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y es por tales razones que, la acción de amparo interpuesta debe ser declarada inadmisible, con fundamento en lo previsto en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con el artículo 5 eiusdem.”

IV

MOTIVACIÓN

Como punto previo se observa que la parte presuntamente agraviante en la audiencia oral y pública, alegó la incompetencia de este Tribunal para conocer de la presente acción de a.c., señalando al respecto que “estamos hablando del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales en su ordinal 20, el cual en forma explícita la parte accionante ha expuesto y se ha esmerado en argumentar porqué es inconstitucional, sin que exista todavía una declaratoria de inconstitucionalidad respecto del mismo, siendo el presupuesto básico según la parte accionante el hecho de que los dos artículos son inconstitucionales, y no existe la declaratoria expresa de inconstitucionalidad”. Al respecto, observa este Juzgador que la presente acción de amparo ha sido ejercida en la modalidad de amparo contra norma, la cual tanto jurisprudencial como doctrinariamente se ha previsto su ejercicio en casos en que los actos administrativos dictados por un ente público tienen su fundamento jurídico en normas, ya sean de rango legal o sublegal, pero que coliden de manera directa con una garantía o un derecho constitucional. En el presente caso, se ejerció la acción de amparo contra norma por cuanto los actos administrativos cuestionados dictados por la Comisión Nacional de Valores, que se identifican a continuación: “ i) Resolución N° 204-2008, de fecha 26 de septiembre de 2008, (…) en la cual, se acuerda suspender la autorización otorgada a Z.V., SOCIEDAD DE CORRETAJE DE TITULOS VALORES, C.A., para actuar en el mercado primario y secundario como sociedad de corretaje de títulos valores; ii) la Resolución N° 253-2008, de fecha 12 de diciembre de 2008, por medio de la cual se acordó cancelar la autorización otorgada a Z.V., SOCIEDAD DE CORRETAJE DE TITULOS VALORES, C.A., para actuar en el mercado primario y secundario como sociedad de corretaje de títulos valores; y iii) la Resolución de fecha 30 de enero 2009, por medio de la cual se declara Sin Lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto por la sociedad mercantil Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores, C.A., y se ratifica en toda y cada una de sus partes el contenido de la Resolución N° 253-2008, de fecha 12 de diciembre de 2008…”, tienen como fundamento jurídico, a decir de la representante judicial de la accionante los artículos 9 numeral 20 de la Ley de Mercados de Capitales y 4 del Reglamento Parcial No. 3 de la Ley de Mercado de Capitales, sobre Sociedades o Casas de Corretaje de Títulos Valores; de allí que este Tribunal considera que la acción de amparo está fundamentada en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, lo que la doctrina y la jurisprudencia, como se mencionara anteriormente han denominado amparo contra norma, el cual tiene por objeto la protección de los derechos y garantías fundamentales menoscabados por los actos, hechos u omisiones derivados de la aplicación de una norma inconstitucional, en consecuencia tal como se expuso al momento de la admisión de la presente acción de amparo, se debe aplicar el criterio señalado en fecha 7 de agosto de 2007 por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 1700, dictada en el caso: C.M.C.E.V.. Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), en la cual dejó sentado lo siguiente:

(…)Así entonces, tal como se ha señalado, la competencia en materia de amparo se encuentra regida por los criterios material y orgánico, siendo este último el que prepondera en el supuesto de los agravios provenientes de la Administración, con algunas particularidades de competencia funcional (vgr. Tributaria o funcionarial).

La aplicación del criterio orgánico frente a la Administración, u otros entes distintos de ella que ejercen función administrativa, tiene por finalidad equiparar el grado del tribunal con base en la jerarquía del ente u órgano accionado, estableciendo una relación de elevación de la instancia dependiendo de la jerarquía, y su ubicación dentro de la estructura de la Administración Pública.

Esta interacción criterio-jerarquía permite señalar la siguiente conclusión: el régimen de competencias en amparo contra la Administración ha estado subordinado directamente a la estructura de la organización administrativa, por lo que la situación jurídica del particular accionante no determina el conocimiento de los amparo en esta materia.

Al respecto, la aplicación del criterio orgánico siempre se ha ceñido al régimen general de competencias del contencioso administrativo, estableciéndose una análoga equiparación en el conocimiento de los recursos contencioso administrativos y la acción de a.c..

En los términos en que ha sido empleado el criterio orgánico tiene cierta ilogicidad, toda vez que no se está frente a un control objetivo de los actos de la Administración (aunque esto incida en la esfera subjetiva de los particulares) sino frente a la protección de situaciones jurídicas subjetivas constitucionales. De modo que si la aplicación del criterio orgánico delimita la competencia en un tribunal cuya ubicación aleje al afectado de la posibilidad de accionar en amparo se está en presencia de una conclusión que obstaculiza al justiciable el acceso a la justicia.

Este último señalamiento se hace en consideración al supuesto de la competencia residual de las Cortes de lo Contencioso Administrativo -proveniente de la competencia que en su momento la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia le atribuía a la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo- que asignaba en esta instancia el conocimiento del contencioso administrativo de los órganos de inferior instancia de la Administración Central, sin importar el domicilio del acto o la ubicación geográfica de la dependencia. En este caso, el control del acto basado en la jerarquía del ente u órgano para una asignación residual de competencia podría ser un determinante de atribución de competencia dentro del ámbito de asignación para los tribunales contencioso administrativos; sin embargo, la aplicación del criterio de la competencia residual de las Cortes en materia de a.c. resulta un obstáculo para el ejercicio de la acción de amparo, propia de la tutela de situaciones jurídicas fundamentales constitucionalmente garantizadas.

En suma, considerar la aplicación del criterio de competencia residual puede resultar atentatorio para el caso en que existan dependencias administrativas de inferior jerarquía que se encuentren desconcentradas –vgr. Inspectorías del Trabajo- o que su ubicación sea ajena a la ciudad de Caracas, como ocurre por ejemplo en el caso de algunas Universidades Nacionales, Colegios Universitarios y Colegios Profesionales. Inclusive, aplicar dicho criterio en amparo, como ocurre en áreas especiales como el caso de contencioso funcionarial, y hasta, por la protección en amparo en áreas particulares como en el caso de los servicios públicos, tal como así lo dispone el artículo 259 de la Constitución, haría prácticamente nugatorio para los afectados ejercer el amparo en procura de proteger sus derechos si obligatoriamente deben accionar ante las Cortes de lo Contencioso al margen del lugar donde ocurrió la afectación del derecho, o el lugar donde en realidad se encuentre el ente o dependencia administrativa.

En conclusión, considera esta Sala que mantener el criterio residual para el amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de esta manera en lo referente a la protección constitucional se estaría dando cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando dispone que el deber para el Estado de “disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.

Lo expuesto ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la distribución competencial en a.c. debe realizarse atendiendo no sólo a la naturaleza de los derechos lesionados, conforme lo indica el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal de mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que imperó en la sentencia de esta Sala N° 1333/2002; así también la sentencia de la Sala Plena N° 9/2005 que citó a la primera. Inclusive, respecto a la distribución competencial para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, esta Sala, en la sentencia N° 3517/2005, indicó que el conocimiento de tales recursos “corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia…” (resaltado del texto citado), extracto que resume la clara intención del M.T. de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo 26 de la Constitución

Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.

En igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con su actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la ciudad de Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Ha sido al mismo tiempo criterio jurisprudencial, que la competencia para conocer de este tipo de acción de amparo viene dada en consideración del órgano que dictó el acto con fundamento en la norma considerada inconstitucional, por consiguiente en base a lo antes expuesto y de la sentencia parcialmente transcrita, deriva este Tribunal que los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo son los competentes para conocer en primera instancia, los amparos que se ejerzan contra aquellos órganos administrativos descentralizados o desconcentrados de la Administración Nacional, con la excepción de aquellos que, por su jerarquía deben ser conocidos por la Sala Constitucional, y siendo que los actos cuestionados en la presente causa emanan de la Comisión Nacional de Valores, el cual es un ente desconcentrado adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas, de allí que este Tribunal acogiendo el criterio jurisprudencial citado considera que la competencia para conocer en primera instancia de la presente acción de amparo corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en razón de ello este Juzgado Superior ratifica su competencia para conocer en primera instancia de la acción de a.c. interpuesta, lo cual es concordante con la opinión del representante del Ministerio Público al momento de la realización de la audiencia constitucional, y así se decide.

Pasa ahora el Tribunal a pronunciarse sobre la violación del derecho constitucional denunciado, y al respecto observa que el a.c. de autos fue interpuesto argumentándose que los actos administrativos que impusieron las sanciones de suspensión y revocación se fundamentaron en normas inconstitucionales, ya que dichas normas jurídicas de la forma como están previstas resultan violatorias del artículo 49 numeral 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo a que ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes, actos administrativos éstos contenidos en la Resolución N° 204-2008 de fecha 26 de septiembre de 2008, la Resolución N° 204-2008 de fecha 26 de septiembre de 2008, la Resolución N° 253-2008 de fecha 12 de diciembre de 2008, y la Resolución N° 011-2009 de fecha 30 de enero 2009, dictadas por la Comisión Nacional de Valores del Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas, los cuales se fundamentan para su eficacia jurídica –según la parte accionante- en los artículos 9 numeral 20 de la Ley de Mercados de Capitales y 4 del Reglamento Parcial No. 3 de la Ley de Mercado de Capitales, afirmando al respecto la apoderada judicial de la empresa accionante que las referidas normas “…no definen en forma concreta los hechos generadores de las gravísimas sanciones (suspensión o cancelación de la autorización de funcionamiento) previstas en dichas normas, sino que por el contrario, al igual que todas las disposiciones que han sido declaradas inconstitucionales (…), permiten imponer esas gravísimas sanciones a las Sociedades de Corretaje, de manera genérica ‘en caso de grave violación las Normas que regulan su actividad’(Numeral 20, del artículo 9 de la Ley) o ‘…en caso de violación de la Ley, de este Reglamento o de las normas que regulan sus actividades’ (artículo 4 del Reglamento N° 3).”

Aunado a lo anterior dicha representación señala que las normas cuestionadas, no mencionan el cuerpo normativo concreto en el que estén contenidos los supuestos de hecho sancionables, utilizando “una fórmula de regulación imprecisa y totalmente en blanco, que otorga una potestad sancionatoria tan amplia que el destinatario de la norma podrá quedar sometido a una sanción tan grave (suspensión o cancelación de la autorización de funcionamiento) por cualquier conducta que incluso arbitrariamente, se juzgue como una de violación de las normas que regulan las actividades de la sociedad de corretaje lo que sin duda permite una apertura indefinida de los supuestos ilícitos administrativos”, resultando evidente que las disposiciones que sirvieron de fundamento a los actos impugnados, “constituyen normas en blanco que, no define la conducta sancionable, sino que en la práctica faculta en forma total y completa a la Administración para crear el supuesto de hecho constitutivo del acto ilícito, lo cual quebrante el núcleo esencial de la garantía fundamental de la tipicidad de las infracciones y sanciones administrativas que preceptúa el ya referido artículo 49 cardinal 6 Constitucional…”.

Ahora bien, la representación judicial del ente presuntamente agraviante al momento de celebrar la audiencia oral y pública en la presente acción de amparo consignó escrito en el cual invocó la inadmisibilidad de la acción, alegando en primer lugar la imprecisión del objeto de la acción de amparo, al respecto señaló que no parece estar claro el objeto del a.c. ejercido, por cuanto de la lectura del escrito libelar se evidencia que la acción de amparo se interpuso “contra el numeral 20 del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales y el artículo 4 del Reglamento Parcial Nro. 3 de la Ley de Mercado de Capitales como principal y subsidiariamente y por vía de consecuencia, la nulidad de ‘LOS ACTOS’, pero partiendo del supuesto negado de que las normas son inconstitucionales.” En segundo lugar, la representación judicial del ente accionado alegó que la parte accionante partió de un fundamento falso, señalando al respecto que “la accionante formula una denuncia por inconstitucionalidad de los artículos 4 del Reglamento Parcial Nro. 3 de la Ley de Mercado de Capitales y ordinal 20, del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales, por cuanto, en su criterio, ‘son los artículos que presuntamente constituyen el fundamento de ‘LOS ACTOS’ impugnados’” cuando en realidad el fundamento de los actos administrativos impugnados “lo constituye la violación del ordinal 4, del artículo 2 del Reglamento Parcial Nro. 3 de la Ley de Mercado de Capitales y los artículos 2, 68 numeral 4 y 9 numeral 20 de la Ley de Mercado de Capitales; que son los que disponen los requisitos mínimos exigidos para poder operar como sociedad de corretaje o casa de bolsa y la facultad atribuida al Regulador para aplicar las sanciones a que haya lugar, respectivamente.”

En tercer lugar, dicha representación aduce que la acción amparo “persigue específicamente que cese la vulneración o la amenaza de vulneración, según el caso del que se trate y muy importante que se logre la restitución de la situación jurídica infringida al estado inmediatamente anterior a la vulneración o amenaza; de lo cual se infiere que la esencia de la acción de a.c. es restitutoria.” Señala que a través del ejercicio de la presente acción “no se ha identificado e indicado en forma fehaciente, cual es el derecho constitucional violado cuya restitución se pretende, en virtud de que no se tiene claridad sobre lo que constituye el objeto de la presente acción, si la nulidad de las disposiciones legales y reglamentarias señaladas en el encabezado o la nulidad de ‘LOS ACTOS’.”

Para decidir al respecto pasa el Tribunal a realizar las siguientes consideraciones:

Por lo que se refiere a lo alegado por la representación judicial del ente accionado, relativo a la imprecisión del objeto de la presente acción de amparo, este Juzgador considera importante mencionar la sentencia N° 1.505, dictada en fecha 05 de junio de 2003 por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, en el cual se dejó sentado que el amparo contra norma, como lo es el caso de autos, procede contra el acto de aplicación de la norma y no contra ésta directamente, por cuanto las normas per se no infringen violaciones constitucionales, al menos que se traten de normas autoaplicativas, que no es el presente caso, es decir, que ellas mismas sean las que consagren los mecanismos de aplicación, supuesto éste que se inserta en la presente acción de a.c., por tanto este Tribunal considera improcedente el alegato relativo a la imprecisión del objeto de la presente acción, y así se decide.

Ahora bien, en cuanto al objeto de la acción de a.c. contra actos normativos, la jurisprudencia anteriormente mencionada ha establecido respecto de los efectos de la decisión lo siguiente:

“Por último, en atención al objeto de la acción de a.c. contra actos normativos, la jurisprudencia a partir de la ya mencionada sentencia de la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, del 6 de agosto de 1992, dejó claramente establecido respecto de los efectos de la decisión, que el juez deberá “apreciar la inaplicación de la norma impugnada” al caso concreto y sólo con efectos interpartes, dentro de los términos que señale el fallo emitido, “no teniendo poder alguno para decidir la no aplicación en forma general e indefinida del acto normativo”. Por consiguiente, la disposición cuestionada mantiene su validez y eficacia, y en modo alguno, puede entenderse anulada, pues sus efectos durarán en el tiempo hasta tanto recaiga sobre el asunto sentencia con fuerza de cosa juzgada material que declare la nulidad.

No obstante, esta Sala Constitucional observa que, distinto serían los efectos del fallo que se dicta, cuando la acción de a.c. contra actos normativos se fundamenta en intereses y derechos colectivos o difusos, pues no tendría sentido alguno admitir el amparo en protección de los derechos e intereses de un gremio profesional o de todos los venezolanos, si la decisión se reduce solamente a la desaplicación de la norma para una situación jurídica concreta.

De modo que, la doctrina jurisprudencial dominante antes aludida, que limita los poderes del juez constitucional a la simple suspensión del acto de aplicación de la norma para el caso concreto, no resulta procedente extenderla a la protección de derechos e intereses colectivos o difusos, pues la Sala Constitucional ha venido asentado que los efectos del fallo que se dicta respecto a los mismos, produce efectos erga omnes, ya que beneficia o perjudica a la colectiva en general o a sectores de ésta, y produce cosa juzgada al respecto (vid. sentencias de 29.05.00, caso: Cofavic y Queremos Elegir, 30.06.00, caso: D.P.G., 22.08.01, caso: ASODEVIPRILARA). Siendo ello así, la sentencia que se dicte en el “amparo contra norma” ejercido con fundamento en esos derechos e intereses, deberá entonces ordenar la inaplicación de la norma para todos los sujetos vinculados por el texto normativo, para garantizar así la efectiva protección de los derechos e intereses colectivos o difusos que propugna el nuevo modelo constitucional.”

En atención al criterio en comento, este Tribunal considera improcedente el alegato de la parte accionada relativo a que la apoderada judicial de la quejosa no indicó cuál es el derecho constitucional violado y la restitución que se pretende, y así se decide.

Igualmente observa este Tribunal que la presente acción de amparo fue ejercida argumentándose que los actos cuestionados, tuvieron como fundamento jurídico el artículo 9 numeral 20 de la Ley de Mercado de Capitales y el artículo 4 del Reglamento Parcial N° 3 de la Ley de Mercado de Capitales, por lo que este juzgador luego de realizar una revisión minuciosa de los actos impugnados, constata que ninguno de ellos se ha fundamentado en el último cuerpo normativo antes referido, tal como lo manifestara la represente legal del ente accionado en la audiencia oral y pública, así como en su escrito de conclusiones, pues los actos administrativos cuestionados no se fundamentaron en el artículo 4 del Reglamento Parcial N° 3 de la Ley de Mercado de Capitales, quedando demostrada la veracidad de lo argumentado por la apoderada judicial del ente accionado, por consiguiente resulta imperioso para este Tribunal declarar la improcedencia de la impugnación del artículo 4 del Reglamento Parcial N° 3 de la Ley de Mercado de Capitales, y así se decide.

En ese mismo orden de ideas se observa que dentro de los actos administrativos cuestionados figura el contenido en la Resolución N° 204-2008 dictada en fecha 26 de septiembre de 2008 por la Comisión Nacional de Valores, en la que se acordó suspender la autorización otorgada a Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores, C.A., para actuar en el mercado primario y secundario como sociedad de corretaje de títulos valores, aduciendo la representante legal de la empresa accionante que tal medida consiste en un acto sancionatorio definitivo, el cual se dictó sin haberse sustanciado un procedimiento administrativo previo donde se le permitiera a su representada, exponer los argumentos que creyere pertinentes en su defensa, lo que lleva consigo la violación del derecho a la defensa y la garantía al debido proceso, ya que la sanción de suspensión se le impuso sin que su representada tuviera la oportunidad de defenderse.

A los efectos de decidir sobre la presente denuncia, observa este Tribunal que efectivamente la suspensión fue acordada por la Comisión Nacional de Valores, luego de que previamente ésta efectuara en la sede de la empresa accionante una inspección, ahora bien tal decisión, esto es la suspensión no constituye un acto administrativo definitivo, sino por el contrario se trata de un acto de trámite, el cual fuera dictado durante la sustanciación del procedimiento administrativo que concluyó con la imposición de la sanción definitiva de revocatoria de la autorización, acto éste contenido en la Resolución N° 253-2008, dictada por la Comisión Nacional de Valores en fecha 12 de diciembre de 2008, mediante el cual se resolvió cancelar la autorización otorgada y la inscripción en el Registro Nacional de la Sociedad Mercantil Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores, C.A, por consiguiente el acto de suspensión no puede ser considerado como un acto definitivo, como lo pretende hacer ver la apoderada judicial de la accionante, acto éste que al ser considerado como un acto de trámite, al dictarse el acto administrativo definitivo sancionador dentro del procedimiento administrativo que contiene el mismo, desaparecen sus efectos, ya que la suspensión tiene un carácter cautelar administrativo; poder éste que puede ser asumido por la Administración cuando lo considere necesario a fin de evitar daños a la propia Administración o a terceros durante la sustanciación de un procedimiento administrativo, efectos cautelares éstos que desaparecerán cuando la Administración concluya el procedimiento, ya sea absolviendo o sancionando. En consecuencia al haberse dictado en el procedimiento administrativo seguido a la hoy accionante, el acto administrativo definitivo sancionador de manera automática desaparecen o queda sin efecto la medida cautelar administrativa dictada por la Administración durante la sustanciación del procedimiento administrativo previo a la declaratoria de absolución o a la imposición de la sanción, por lo tanto es forzoso concluir que habiéndose dictado por parte de la Comisión Nacional de Valores la sanción de revocatoria de la autorización otorgada a Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores, C.A., para actuar en el mercado primario y secundario como sociedad de corretaje de títulos valores, ésta dejó sin efecto la medida de suspensión, por lo que resulta inadmisible la interposición de la presente acción de amparo contra el acto de suspensión contenido en la Resolución N° 204-2008, dictada en fecha 26 de septiembre de 2008 por la Comisión Nacional de Valores, y así se decide.

Igualmente debe este Tribunal pronunciarse sobre la denuncia formulada por la apoderada judicial de la empresa accionante, relativa a que la sanción de suspensión le violentó el derecho a la defensa y al debido proceso, ya que la misma se le impuso sin otorgarle la oportunidad de promover y evacuar las pruebas que creyere pertinentes en su descargo. No obstante, a la anterior declaratoria de inadmisibilidad de la impugnación del acto de suspensión, considera este órgano jurisdiccional que en el presente caso, no existió violación alguna de la garantía al debido proceso y el derecho a la defensa, por cuanto como se mencionara anteriormente la suspensión consistió en una medida cautelar administrativa dictada por la Comisión Nacional de Valores, durante la sustanciación del procedimiento administrativo que culminó con el acto administrativo definitivo sancionador, procedimiento éste en el cual la accionante tuvo una participación activa, pues le fue notificada la apertura del procedimiento, se le concedió un lapso perentorio para que promoviera lo que creyere conveniente, presentó escrito de descargo, se le notificó del acto definitivo e interpuso recurso de reconsideración contra el mismo, por consiguiente no hubo violación alguna de la garantía y el derecho constitucional denunciados, y así se decide.

Por lo que se refiere a la opinión del representante del Ministerio Público, estima este Tribunal que en el sistema jurídico venezolano existen medios ordinarios para extinguir los efectos de cualquier actividad o actuación material de la administración contraria a derecho, ya sea por inconstitucionalidad o ilegalidad, siendo el medio común ordinario el recurso de nulidad sea contra actos de efectos generales o particulares y recientemente por vía jurisprudencial se estableció que contra las vías de hecho o actuaciones materiales también el medio ordinario es el recurso de nulidad.

Ahora bien, hay que distinguir entre la viabilidad del medio ordinario (recurso de nulidad) del medio extraordinario (amparo autónomo) ejercido contra norma, el primero de ellos si bien puede ejercerse conjuntamente con medida cautelar de amparo, está dirigido contra el acto mismo o actuación material de la administración, mientras que el amparo contra norma, fue previsto por el legislador e interpretado por la doctrina y la jurisprudencia para ser ejercido también contra el acto, pero cuyo fundamento jurídico esta basado en una norma de rango legal o sublegal que colide directamente con una norma constitucional, de allí que el amparo contra norma es ejercido de forma directa contra el acto administrativo que aplique la norma, esto es, que verificada la violación de una garantía o derecho constitucional por la norma cuestionada, ello lleva consigo de forma directa que tal declaratoria repercuta en los efectos del acto que se fundamenta en la norma declarada inconstitucional, de allí que los efectos entre un recurso y otro son evidentemente distintos, por cuanto la finalidad del recurso de nulidad es obtener la nulidad del acto administrativo impugnado, mientras que en el amparo contra norma la finalidad será la inaplicación de la norma impugnada para el caso concreto, y sólo con efectos entre las partes dentro de los términos que señale el fallo.

Es cierto que la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece en su artículo 6 numeral 5 que la acción de amparo será inadmisible cuando el agraviado haya recurrido a las vías judiciales ordinarias, por interpretación en contrario la jurisprudencia ha establecido que también será inadmisible cuando existiendo esos medios ordinarios no se hace uso de ellos, ahora bien se deberá ponderar si esos medios judiciales ordinarios son los idóneos y viable para evitar la violación inmediata e inminente de una Garantía o Derecho Constitucional.

Aceptar que habiendo el recurso ordinario judicial contra el acto siempre ha de privar el ejercicio de éste antes del A.C., sería negar la existencia del a.c., más aún cuando el propio constituyente lo ha establecido de manera expresa en el artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y desarrollado en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales en la modalidad de amparo contra norma, tal como está consagrado en el tantas veces nombrado artículo 3 de dicha Ley. En consecuencia, no comparte este Tribunal el criterio expuesto por el representante del Ministerio Público, cuando opina que la presente acción ha de ser declarada inadmisible, ya que el justiciable tenía a disposición el recurso ordinario de nulidad contra actos de efectos particulares.

En lo que se refiere a la denuncia de inconstitucionalidad del numeral 20 del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales, por violentar el derecho constitucional contenido en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que prevé que ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas u infracciones en leyes preexistentes (Nulla crimen, nulla pena sine lege), el cual se inserta dentro del principio de legalidad sancionatoria, éste órgano jurisdiccional pasa a realizar las siguientes consideraciones a fin de verificar si dicho numeral contraría la disposición constitucional antes referida.

En ese sentido, en cuanto a los principios de Reserva Legal y Tipicidad, hay que traer a colación lo asentado por el Dr. J.P.S., relativo al origen histórico de estos principios, señalando que, autores como Amato (1994), G.d.E. (1990) y Lavagna (1976), sostienen que los orígenes de la Reserva Legal se remonta a las Asambleas Parlamentarias Medievales, especialmente las inglesas, las cuales en su intento por limitar la actuación del Rey, logran obtener que éste, después de muchas luchas, acepte que existen materias exclusivas de su ámbito de potestad legislativa, por ser de la exclusiva competencia de dichas Asambleas, esas materias eran la relativa a la imposición de tributos y al establecimiento de delitos y penas. La reserva legal en la doctrina alemana a finales del siglo XIX, se caracterizó por que el Monarca mantuvo casi todos los poderes que detentaba durante el Absolutismo, pero contando con la presencia de una Asamblea Estamental (Dieta) con un número reducido de funciones.

El surgimiento del concepto de reserva legal dentro de ese marco conceptual y doctrinario, obedece a una finalidad garantista o garantizadora de los derechos de los ciudadanos, dado que ambos órganos (Rey y Dieta), detentaban potestad normativa; por tanto se imponía la identificación de un conjunto de materias de suma importancia, vinculada a lo que abstractamente se le denominó derechos de libertad y propiedad (impuestos, delitos y penas en la Edad Media), con la finalidad de sustraerlas –al igual que los Parlamentos Medievales- de la esfera de competencia del Rey, y atribuirlas de forma exclusiva al Parlamento, lo que condujo a postular que dichas materias únicamente podían ser aseguradas por Ley. Fue así como la doctrina Alemana a finales del Siglo XIX elaboró e impuso en ese país el concepto de reserva legal.

Conviene precisar que esta institución viene a ser recibida en las constituciones de países europeos, cuyos ordenamientos se forjan al calor de la Revolución Liberal (Francia, Italia, España, etc.). La consagración formal de la primacía de Parlamento y de su producto normativo: la Ley, impedía también formalmente que el gobierno pudiera regular materias como la libertad, la propiedad, así como otros derechos similares, máxime si se tiene en cuenta que la conceptualización de dichos derechos obedece a la teoría liberal que los reputa como fundamentales (naturales), los cuales no pueden ser afectados por el Estado, sin el consentimiento de los ciudadanos, pues éstos participan del Pacto Social para lograr la preservación de esos derechos, no para sacrificarlos; de allí que la c.d.R. acerca de la Ley como expresión de la voluntad general, conduce por esa misma vía a sostener que la limitación de la libertad y la propiedad únicamente pueden provenir de sus titulares, quienes lo hacen mediante sus representantes en el Parlamento.

En ese mismo orden de ideas, los Principios de Reserva Legal, Legalidad y Tipicidad, pueden verse desconocidos con lo que la doctrina y la jurisprudencia tanto patria como extranjera han denominado la Ley o N.P. en Blanco, la cual es un término que en derecho, alude a una norma de rango de ley que habilita a otras normas de rango reglamentario, mediante una delegación, para que puedan penar actividades como delitos o conductas antijurídicas, sin hacer mención expresa a las actividades penadas en la norma legal.

La utilización de leyes penales en blanco puede suponer una vulneración del principio de la legalidad sancionatorio, sea en materia penal o administrativa disciplinaria. El principio de legalidad en todo ordenamiento jurídico que descanse en un sistema político democrático, cuya base fundamental es la autonomía o separación de los poderes públicos que conforman un Estado, lleva aparejada cuatro exigencias, a saber: lex scripta, lex certa, lex previa y lex stricta, o lo que es lo mismo nullum crimen nulla poena sine lege. Las dos primeras exigencias pueden verse afectadas por la existencia de normas establecidas en una ley formal, que hacen un reenvío a normas de rango menor o en cuerpos normativos de rango sublegal, habilitando así a un ente público distinto al legislador, para que establezca y regule conductas antijurídicas en instrumentos de rango menor (Reglamento) a la Ley.

En materia de derecho comparado, en numerosas sentencias el Tribunal Constitucional Español ha validado la constitucionalidad de las denominadas normas penales en blanco, flexibilizando lo restringido y estricto del principio de reserva legal. Ejemplo de ello es la sentencia 82/2005 de fecha 6 de abril de 2005, en la que estableció que la reserva legal en determinados casos, cuando una ley reenvía el establecimiento de conductas antijurídicas, penas o sanciones para estas, por cuanto esa actividad inherente del parlamento (congreso, asamblea nacional), esta justificado por el mismo legislador, quien a través de norma expresa ha dado esa habilitación.

Igualmente en sentencia del 24 de julio de 1984, precisó la relación de reserva legal con la potestad reglamentaria ejecutiva del Gobierno, estableciendo:

¨Este principio de reserva ley entraña, en efecto, una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, y como tal ha de ser preservado. Su significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos. El principio no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sin que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador.¨

Ahora bien, en el ordenamiento jurídico venezolano, la figura de la reserva legal obedece al anterior marco conceptual elaborado por la doctrina del Derecho Público, pues ya la Constitución de 1961, de manera expresa no sólo en su artículo 136 establecía las competencias del Poder Público Nacional, si no que al mismo tiempo en determinadas normas preveía que era de reserva legal tal materia, así mismo ocurre con la Constitución de 1999, la cual establece de manera expresa que determinadas materias deben ser disciplinadas solamente por Ley, razón por la cual se excluye toda posibilidad de que las mismas sean reguladas mediante cuerpos normativos de rango inferior que una Ley, esto es, a través de un Reglamento o cualquier otro acto de rango sublegal, pues es la propia Constitución quien le impone el deber al Legislador, llámese en nuestro caso Asamblea Nacional, de desarrollar o disciplinar materias única y exclusivamente a través de Ley.

Con fundamento a lo antes expuesto el Constituyente de 1999, en el artículo 156 numeral 32, consagra una enunciación de algunas de las materias consideradas como de reserva legal, enunciación ésta no restringida por cuanto como se mencionara anteriormente, existen normas esparcidas en la Constitución que consagran otras actividades o materias que al mismo tiempo han de considerarse como de reserva legal. En ese sentido debemos mencionar que en materia de delitos, sanciones, faltas o infracciones, la reserva legal no esta contenida en el artículo antes mencionado, sino que esta recogida en el numeral 6 del artículo 49, el cual prevé que: “Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas, u infracciones en leyes preexistentes.¨

Hay que mencionar que ese principio de reserva legal establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no es absoluta, pues la propia Constitución prevé la posibilidad de que una Ley pueda ser Reglamentada a fin de que se desarrolle el espíritu y propósito del Legislador al momento de sancionar dicha Ley, pero el Reglamentista no podrá ir mas allá de esa intención y propósito del Legislador al regular determinada actividad, so pena de incurrir en violación al principio de reserva legal o de tipicidad, pues le esta en principio vedado al Reglamentista establecer delitos, infracciones, faltas, penas o sanciones, salvo que el propio Legislador en circunstancias muy especiales lo autorice para imponer las sanciones que se previeron en la Ley a establecer determinadas conductas antijurídicas.

En lo que se refiere a los principios de Legalidad, Reserva Legal y Tipicidad, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 02673 de fecha 28 de noviembre de 2006 con ponencia de la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz, en el caso Sociedad W.E. & Compañía, estableció lo siguiente:

“En este orden de ideas, se hace necesario para la Sala realizar las siguientes precisiones:

El principio de legalidad se encuentra consagrado en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y exige la conformidad de las actuaciones de todos los órganos del Estado con el derecho. Así, el artículo 137 constitucional establece:

Artículo 137. Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen

.

Ahora bien, dentro del desarrollo de la actividad administrativa, el principio de legalidad encuentra dos intereses contrapuestos: por una parte, la necesidad de proteger los derechos de los administrados contra los posibles abusos de la Administración; y, por otra parte, la exigencia de dotar a la Administración de un margen de libertad de acción.

En este sentido, si bien debe evitarse que se produzcan actuaciones arbitrarias por parte de la autoridad administrativa supeditándola en su actividad a una serie de reglas jurídicas, tal sujeción no debe impedir el normal desenvolvimiento de la actividad administrativa pues, igualmente, se causarían graves perjuicios a los administrados. De esta manera, la oportunidad de adoptar determinadas medidas no siempre puede precisarse por vía general anticipadamente sino en el momento específico en que cada caso concreto se presente.

En lo que se refiere al ámbito administrativo sancionador, la Sala ha expresado (sentencia Nº 1.947 del 11 de diciembre de 2003) que “el principio de legalidad admite una descripción básica, producto de caracteres atribuidos en primera instancia, a la legalidad punitiva, pero que resultan extensibles a la legalidad sancionadora en general”.

Así, el principio de legalidad implica la existencia de una ley (lex scripta), que ésta sea anterior (lex previa) y que describa un supuesto de hecho determinado (lex certa), lo cual tiene correspondencia con el principio nullum crimen, nulla poena sine lege, esto es, no hay delito ni pena, sin ley penal previa. Se entiende, pues, que la potestad sancionatoria requiere de una normativa que faculte a la Administración para actuar y aplicar determinada sanción administrativa.

Por otra parte, debe señalarse que el principio de legalidad se relaciona con el principio de la reserva legal, mediante el cual determinadas materias deben ser reguladas por Ley.

En el caso de las sanciones administrativas, según la voluntad del legislador, éstas pueden estar establecidas en una ley o un reglamento, y en este último supuesto, es indispensable que la propia Ley establezca que por vía reglamentaria, se determinarán las sanciones, con el fin de dar cumplimiento al principio constitucional de la reserva legal.

En lo que concierne al principio de tipicidad cuya violación fue alegada por la parte recurrente, debe indicarse que éste se encuadra en el principio de la legalidad: mientras el principio de tipicidad postula la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas, el principio de legalidad concreta tal prescripción en el requerimiento de definición, suficiente para su identificación, del ilícito y de su consecuencia sancionatoria.

De allí, que la exigencia de legalidad o tipicidad tiene su origen en el principio de seguridad jurídica, fundamental en todo Estado de Derecho, requiriéndose que la definición normativa de los ilícitos administrativos debe reunir unas características de precisión que satisfagan esa demanda de seguridad y certeza.”

Doctrinariamente se ha venido afirmando que el principio de reserva legal ha adquirido una nueva dimensión, pues no es tanto el deber del legislador de tipificar sanciones como el que tenga la posibilidad de hacerlo y decida si va a realizarlo él directamente o va a encomendárselo al Poder Ejecutivo; así, sobre este tema vale destacar al mismo tiempo, que ya la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa dictó sentencia de fecha 05 de junio de 1986, en el caso Difedemer C.A., ratificada por la misma Sala en sentencia Nº 1947 de fecha 11 de diciembre de 2003, en el caso Seguro la Federación, C.A., en las cuales ha sostenido que las sanciones de carácter administrativo, según la intención y voluntad del legislador, pueden establecerse tanto en una Ley como en un Reglamento, pero, en este segundo caso, es indispensable que la propia Ley establezca que por vía reglamentaria, se determinarán sanciones. Ése ha sido el camino escogido por el Legislador en numerosos casos, al autorizar o delegar en el Poder Ejecutivo la determinación de las Penas y sanciones a las infracciones de los administrados a la normativa legal y, en tal supuesto, se cumple con el precepto constitucional, pues el particular conoce, con antelación, cuales son concretamente, las sanciones aplicables a determinadas infracciones, y el poder administrador ejerce su acción dentro de los causes que no permiten arbitrariedades y abuso de poder. (vid. Sentencia Nº 2005-4238 de fecha 16/06/ 2005).

Estima este Juzgador entonces que no cabe duda que el régimen general, llamado a regir en principio de la tipificación de infracciones, delitos, faltas y al establecimiento de sanciones, es el de la reserva legal, es decir, que solo será la Ley la que regule esas materias en específico, por consiguiente no podrá ningún otro poder distinto al Legislativo establecer conductas antijurídicas ni mucho menos consagrar las sanciones a imponer a los transgresores de dichas normas, con la excepción de que el propio legislador en la misma Ley habilite al Reglamentista a incluir determinados tipos antijurídicos. En tal sentido, vale la pena mencionar que esa excepción de modo alguno de manera expresa fue establecida por el propio Constituyente al momento de sancionar la norma que consagra el principio de reserva legal, por cuanto en cada una de las normas constitucionales no se hace referencia alguna a la posibilidad de que el Legislador pueda en determinados casos desviar su competencia o reserva que le otorga la propia Constitución, ya que de la redacción de las normas constitucionales que prevén la reserva legal siempre se establece que será la Ley la que desarrolle o consagre tal materia o actividad, lo cual se ha venido, estableciéndose solo por vía jurisprudencial.

En ese orden de ideas, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en relación al principio de tipicidad y reserva legal, en sentencia Nº 1270, de fecha 12 de agosto de 2008, expediente Nº 04-0143, con ponencia del Magistrado Marco Tulio Dugarte Padrón, en el caso, Constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, estableció:

El principio de tipicidad, tal y como ha sido referido, se encuentra previsto en nuestro texto constitucional (artículo 49.6) en los siguientes términos: “El debido proceso se aplicará a todas la actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia (…) Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.

En atención a este principio, es el legislador, y no la autoridad administrativa, la competente para establecer tanto los supuestos de las infracciones administrativas como las sanciones que pueden ser aplicadas. Este principio, originalmente consagrado para la materia penal, ha sido adoptado por el derecho administrativo sancionador y, en consecuencia, debe ser respetado por las autoridades administrativas en la imposición de sus sanciones.

No obstante ello, debe destacar esta Sala, que si bien resulta indiscutible la aplicabilidad de este principio en materia administrativa, también resulta incuestionable que la actividad que realiza la Administración cuando impone sanciones administrativas resulta distinta a la función que realizan los jueces penales cuando establecen penas; así, en el primero de los casos estamos en presencia de sanciones administrativas y en el otro caso nos encontramos con penas privativas de libertad, esto es, sanciones que inciden sobre el derecho a la libertad de las personas que se encuentra consagrado en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En este contexto, si bien tanto en sede administrativa como en sede judicial podemos hablar de un ius puniendi por parte del Estado, este tiene distintas manifestaciones.

Así las cosas, la Contraloría General de la República en la aplicación de la potestad sancionatoria, debe someterse al principio de la legalidad, en el entendido de que será el legislador el que defina cuáles son las infracciones administrativas y deberá indicar las sanciones que puede imponer la Administración.

Sin embargo, resulta permisible que el legislador busque apoyo en la Administración para la regulación de las infracciones y sanciones administrativas, sin que esa colaboración se traduzca en la delegación de la facultad para crearlas.

Así, en cada situación jurídica el legislador, dependiendo de las circunstancias envueltas y de la complejidad de la materia a regular, establecerá cuál es el grado de rigidez que tendrá el principio de legalidad en materia del derecho administrativo sancionador, esto es qué tan formalizada será la actividad sancionatoria de la Administración.

Por ello, puede darse el caso de que el legislador establezca la infracción administrativa y además consagre distintas sanciones dentro de las cuales deberá la Administración aplicar la que le parezca más conveniente. Cabe resaltar que aun en este caso, en el cual la Administración actúa con cierta discrecionalidad, ello no significa que la misma pueda actuar arbitrariamente, ya que su proceder siempre está sometido a los principios de proporcionalidad y adecuación previstos en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales pueden ser resguardados por los órganos jurisdiccionales.

En este sentido, la doctrina ha señalado que “La descripción rigurosa y perfecta de la infracción es, salvo excepciones, prácticamente imposible. El detallismo del tipo tiene su límite. Las exigencias maximalistas sólo conducen, por tanto, a la parálisis normativa o a la nulidad de buena parte de las disposiciones sancionadoras existentes o por dictar” (NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos. 1994. p. 293).

En torno a este tema, esta Sala Constitucional en sentencia N° 488 del 30 de marzo de 2004, dispuso lo siguiente:

la actividad administrativa, por su propia naturaleza, se encuentra en un constante movimiento y evolución, suscitándose con frecuencia nuevas situaciones y necesidades que no pueden ser en su totalidad previstas por el legislador, estimándose por tanto que el sujetar la actuación de las autoridades administrativas, a lo que prescriba exclusivamente un texto de carácter legal, conllevaría indefectiblemente a que la gestión pública se torne ineficiente e incapaz de darle respuesta a las nuevas necesidades del colectivo.

Por ello se ha venido aceptando que es viable que el legislador, en la misma ley, faculte a la Administración para que dicte reglas y normas reguladoras de la función administrativa, que le permita tener cierta libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, lo cual de modo alguno puede estimarse como una transgresión de los principios de legalidad y de reserva legal.

Asimismo, el legislador delega en la Administración, la posibilidad de dictar normas para su eficaz funcionamiento, de manera de evitar que las autoridades públicas se constituyan en ejecutores mecánicos de decisiones dictadas previamente por él, lo que perjudicaría el cumplimiento de la gestión.

Además, la Sala considera que por razones de técnica legislativa, ante la multiplicidad de normativas dictadas en esta materia y el dinamismo que pudieran revestir los mecanismos utilizados por los organismos o entidades para regular su sistema de control interno, el artículo 91 de la Ley no puede enumerar todas y cada una de dichas normas, bajo el riesgo de excluir alguna de ellas o de que pierda su vigencia en el tiempo cuando se modifique, o elimine alguna de ellas. Por lo cual el numeral 29 del referido artículo 91, no resulta ambiguo, ya que de la redacción del legislador se desprende que no está referido a un número ilimitado de actos hechos u omisiones, sino que se circunscribe o limita a aquellas actuaciones que resulten contrarias a una norma legal o sublegal al plan de organización, las políticas normativas internas, los manuales de sistemas y procedimientos dictados dentro del ámbito del control interno con el propósito de salvaguardar el patrimonio público y procurar la eficacia y legalidad de los procesos y operaciones institucionales

.

En este orden de ideas, no puede esta Sala dejar de indicar que en materia del derecho administrativo sancionador lo que sí está prohibido es que el legislador establezca lo que la doctrina ha calificado como las normas penales en blanco; esto es aquellos casos donde la norma jurídica permite que la Administración sea quien defina la infracción administrativa o que consagre cuáles son las sanciones que puede imponer.” (Subrayado de este Tribunal).

Expuesto lo anterior, ha de a.s.e.c. de la norma denunciada como inconstitucional, y que sirvió de fundamento para dictar los actos administrativos, ha de considerarse una norma sancionatoria en blanco o genérica y si por consiguiente violenta o colide de manera grosera con la prevista en el artículo 49 numeral 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en ese sentido el artículo numeral 20 de la Ley de mercado de Capitales, establece:

Artículo 9.- El Directorio de la Comisión Nacional de Valores tendrá las siguientes atribuciones y deberes:

…/…

20.- Autorizar y supervisar la actuación de los corredores públicos de valores, miembros o no de una bolsa y llevar el registro de los mismos, así como revocar o suspender la autorización y cancelar su inscripción en caso de grave violación de las normas que regulan su actividad.

Al respecto estima este juzgador, que no cabe duda que lo cuestionado de la norma parcialmente transcrita es su última parte, esto es, lo relativo a la facultad que dicha norma le confiere al Directorio de la Comisión Nacional de Valores para “revocar o suspender la autorización y cancelar su inscripción en caso de grave violación de las normas que regulan su actividad”. En ese sentido el análisis ha de centrarse en verificar si esa parte de la norma ha de considerarse como una norma punitiva genérica o lo que es lo mismo una n.p. en blanco, ya que la denuncia por parte de la justiciable esta referida, a que dicho numeral contraría el principio de tipicidad exhaustiva, el cual es inherente al principio de legalidad de las penas o sanciones. (Negrillas del Tribunal).

En lo que concierne al principio de tipicidad, debe indicarse que éste se encuadra en el principio de la legalidad, por cuanto, mientras el primero de los mencionados (principio de tipicidad) postula la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas, el principio de legalidad concreta tal prescripción en el requerimiento de definición, suficiente para su identificación, del ilícito y de su consecuencia sancionatoria, de allí, que la exigencia de legalidad o tipicidad tiene su origen en el principio de seguridad jurídica, fundamental en todo Estado de Derecho, requiriéndose que la definición normativa de los ilícitos administrativos debe reunir unas características de precisión que satisfagan esa demanda de seguridad y certeza.

A los efectos de la imposición de sanciones, sea en materia penal o administrativa, en lo que se refiere al principio de la legalidad de las penas y tipicidad de las infracciones, la conducta antijurídica debe estar prevista o descrita en una norma preexistente, estableciéndose en la norma con mediana claridad el supuesto de hecho generador de la sanción, lo que crea certeza y seguridad jurídica para los administrados, en el sentido que éstos conocen con anticipación qué conductas van a ser sancionadas en caso de materializarse y cuál es la sanción que le corresponde; estando prohibido en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia como el venezolano, siendo éste un principio rector de su política de estado, tal como lo prevé el artículo 2 constitucional; el establecimiento de normas punitivas genéricas o en blanco que dejen en manos de la autoridad competente el tipificar si la actuación o conducta desplegada del administrado es contraria a derecho o antijurídica, lo cual tiene cabida en un sistema político democrático donde la actuación de todos y cada uno de los órganos que conforma el Poder Público están sujeto a la Ley.

De manera pues, que toda norma sancionatoria debe prever dentro de su estructura de manera clara y precisa el tipo antijurídico y la consecuencia jurídica o sanción, de lo contrario dicha norma ha de considerarse genérica o penal en blanco lo cual es contrario a la previsión constitucional establecida en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela.

Así pues que del análisis de la Ley de Mercado de Capitales, se verifica que efectivamente dentro de las atribuciones del Directorio de la Comisión Nacional de Valores, esta la de Autorizar y supervisar la actuación de los corredores públicos de valores, miembros o no de una bolsa y llevar el registro de los mismos, así como revocar o suspender la autorización y cancelar su inscripción en caso de grave violación de las normas que regulan su actividad, tal como lo prevé el numeral 20 del artículo 9 de dicha Ley, pero la propia Ley también consagra de manera expresa cuales son las sanciones tanto administrativas como penales que pudieran ser acreedores aquellos que incurrieren en los supuestos de hechos previstos en los artículos 136, 137 y 138 y siguientes ejusdem, no previéndose de manea expresa, clara y precisa, cuáles son las conductas desarrolladas por las personas naturales o jurídicas sometidas a ella y que pueden llevar al Directorio de la Comisión Nacional de Valores a la imposición de las sanciones de suspensión y el periodo de tiempo durante el cual se aplicaran las mismas, así como la de revocación de la autorización y cancelación de su inscripción.

Así las cosas, la Ley sólo prevé como causales para la suspensión, revocación de la autorización y cancelación de la inscripción, la grave violación de las normas que regulan su actividad, no se consagra cuáles hechos han de considerarse de grave violación de las normas que regulan las actividades previstas en ese cuerpo normativo o las del propio Directorio, por lo que en criterio de este juzgador dicha norma es genérica al no establecer cuáles son las conductas o tipos o ilícitos que han de servir de fundamento para aplicar las sanciones de suspensión o revocación y cancelar la inscripción como sociedad de corretaje de títulos valores, dejando así la Ley en manos del Directorio la potestad de determinar qué hechos se consideran de grave violación, es decir, los deja a su discrecionalidad, lo cual atenta contra el principio de tipicidad punitiva inserto en el principio de legalidad, y se ajusta de manera perfecta a lo establecido en los fallos parcialmente transcritos, en cuanto a la conceptualización de lo que ha de considerase normas penales genéricas o en blanco; por consiguiente atenta de manera directa y flagrante contra el artículo 49 numeral 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y así se decide.

Al mismo tiempo debe este Tribunal pronunciarse con fundamento a la respuesta dada por la representante judicial del ente accionado a la pregunta formulada durante la celebración de la audiencia oral y pública. El Tribunal formuló la siguiente interrogante: Primera pregunta: ¿En qué norma legal o de rango sublegal que regule las actividades de la Comisión Nacional de Valores, está tipificada de manera expresa las causales que pueden llevar a ese ente a la imposición de la sanción de suspensión o revocatoria de la autorización? Dando como respuesta lo siguiente: “Las normas en base a la facultad normativa de la Comisión se dictaron las normas sobre intermediación de las sociedades de corretaje y casas de bolsa, allí se establecen absolutamente todas las obligaciones que deben cumplir específicamente los corredores públicos y en este caso personas jurídicas sociedades de corretaje y casas de bolsa, cuyo incumplimiento acarrea las sanciones establecidas en el Título VII de la Ley de Mercado de Capitales.”

Al respecto observa el Tribunal que efectivamente en el Título VII de la Ley de Mercado de Capitales, están previstas de manera expresa las sanciones que pudieran imponérsele, no sólo a los particulares sino también a los funcionarios que prestan servicio a la Comisión Nacional de Valores, pues las normas contenidas en dicho Título consagran los supuestos de hecho y las consecuencias jurídicas de quienes incurran en el supuesto de hecho en ellas prevista, ahora bien no se prevé en las referidas normas que conforman dicho Título VII, los supuestos de hecho que pudieran dar lugar a la imposición de las sanciones de cancelación de la autorización y cancelación de la inscripción en el Registro Nacional, éstas sanciones sólo se prevén en el numeral 20 del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales sin hacer descripción alguna del supuesto de hecho que acarrea la misma, sólo se limita dicho numeral a establecer “…así como revocar o suspender la autorización y cancelar su inscripción en caso de grave violación de las normas que regulan su actividad.”

Así mismo, observa el Tribunal que fue consignada por la representación judicial del ente accionado, original de la Resolución 224, sin fecha y sin firmas de quienes debieron haberla suscrito, contentivos de lo que en criterio de esa representación judicial son las normas que autorizan a la Comisión Nacional de Valores para la imposición de las sanciones de suspensión, cancelación de la autorización e inscripción en el Registro Nacional, normas éstas que en su artículo 39, contiene la imposición de dichas sanciones y en su artículo 40 tipifica las conductas y al mismo tiempo consagra las sanciones que han de imponerse a quienes incurran en los supuestos de hechos en ella previstos, actividad ésta que en criterio de este juzgador le está vedada a la Comisión Nacional de Valores, por cuanto tal como se ha expuesto la facultad de tipificar infracciones, ya sean de tipo penal o administrativas, es de reserva legal y la única excepción que lleva consigo que la Administración cumpla o desarrolle esa actividad es que el propio legislador de manera expresa lo haya previsto en la ley material, de manera pues que no existiendo en la Ley de Mercado de Capitales, una norma que reenvíe y prevea de manera expresa la autorización para que la Comisión Nacional de Valores pudiera establecer en cuerpos normativos de rango sublegal infracciones y sanciones, ello lleva consigo de manera directa y flagrante la violación del artículo 49 numeral 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela por parte de dicha Comisión.

Por lo que se refiere al numeral 32 del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales, en el cual se fundamentó la Comisión Nacional de Valores para dictar los artículos 39 y 40 de la Resolución N° 224 antes mencionada, estima este juzgador que dicha norma no lleva consigo de modo alguno la facultad de establecer infracciones y sanciones, ya que ese no fue el espíritu y propósito del legislador al dictar la norma, pues si bien es cierto que se le faculta para que dicte normas relacionadas con su actividad, en ella no se incluyen la facultad o la actividad de tipificar conductas contrarias al ordenamiento jurídico, por cuanto de haber sido esa la intención de manera expresa el legislador hubiese otorgado esa potestad a la Comisión Nacional de Valores, y así se decide.

Por lo anteriormente expuesto considera este Tribunal que al haberse fundamentado el acto administrativo contentivo de la sanción de cancelar la autorización otorgada a la sociedad mercantil Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores, C.A., así como su inscripción en el Registro Nacional, con fundamento en el artículo 9 numeral 20 de la Ley de Mercados de Capitales, se le violentó el derecho constitucional a la justiciable previsto en el artículo 49 numeral 6 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, por lo que resulta pertinente el reestablecimiento de la situación jurídica infringida y por consiguiente de declarar dichos actos cuestionados inconstitucionales, lo que conduce inexorablemente a que se ordene al Directorio de la Comisión Nacional de Valores que se mantenga a la accionante en el ejercicio de los derechos que poseía antes de haberse notificado de los actos cuestionados.

Por lo antes expuesto y con fundamento en lo previsto en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este Órgano Jurisdiccional declara parcialmente con lugar la presente acción de a.c. e inaplica la norma contenida en la parte infine del numeral 20 del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales, ya que en criterio de este Tribunal su contenido colide de manera directa con el artículo 49 numeral 6 constitucional, y por cuanto sólo es potestad de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la aplicación del control concentrado de la constitución, a tenor de lo previsto en el mismo artículo 334 en su último párrafo, y 336 numeral 7 ejusdem, en concordancia con el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se ordena la remisión en copias debidamente certificadas del presente fallo a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a fin de que verifique la constitucionalidad de la norma desaplicada, y así se decide.

Finalmente debe este Juzgador advertir, que los artículos 29 y 31 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales disponen lo siguiente:

Artículo 29. El Juez que acuerde el restablecimiento de la situación jurídica ordenará, en el dispositivo de la sentencia, que el mandamiento sea acatado por todas las autoridades de la República, so pena de incurrir en desobediencia a la autoridad

.

Artículo 31. Quien incumpliere el mandamiento de a.c. dictado por el Juez, será castigado con prisión de seis (6) a quince (15) meses

.

Por tanto, el presente mandamiento de amparo debe ser acatado por todas las autoridades de la República, so pena de incurrir en desobediencia a la autoridad, y así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, dispone en los siguientes términos:

PRIMERO

Se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la Acción de A.C. incoada por los representantes judiciales de la empresa Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores C.A., por consiguiente se desaplica únicamente para el presente caso la parte infine del numeral 20 del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales, esto es, el contenido de dicha norma que prevé: “…así como revocar o suspender la autorización y cancelar su inscripción en caso de grave violación de las normas que regulan su actividad”, sólo en lo que se refiere a los siguientes actos: Resolución N° 253-2008 dictada en fecha 12 de diciembre de 2008, por medio de la cual la Comisión Nacional de Valores resolvió cancelar la autorización otorgada a la sociedad mercantil Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores C.A., para actuar en el mercado primario y secundario como sociedad de corretaje de títulos valores; y la Resolución N° 011-2009, dictada en fecha 30 de enero 2009, por medio de la cual se declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad mercantil Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores, C.A., y se ratificó en todas y cada una de sus partes el contenido de la Resolución N° 253-2008, de fecha 12 de diciembre de 2008; ello por considerar este Órgano jurisdiccional que la norma desaplicada colide de manera directa y grave con la Garantía Constitucional prevista en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por ser en criterio de este Juzgado Superior dicha n.g. o sancionatoria en blanco, en vista de no prever o señalar de manera expresa los supuestos de hecho o el tipo antijurídico que puede llevar a la Administración a imponer las sanciones contenidas en dicho precepto legal. Como consecuencia de ello se ordena la restitución de la situación jurídica infringida, por lo que se deberá mantener en las mismas condiciones en que se encontraba la justiciable antes de la imposición de la sanción. Ello no es óbice para que el Ente Recurrido continúe en ejercicio de las potestades o facultades que le confiere la parte no desaplicada del numeral 20 del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales y el conjunto de normas que regulan el funcionamiento de la Comisión Nacional de Valores.

SEGUNDO

Se declara INADMISIBLE la impugnación del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 204-2008 de fecha 26 de septiembre de 2008, que ordenó la suspensión de la autorización concedida a la sociedad mercantil Z.V.S.d.C.d.T.V., C.A, para actuar en los mercados primario y secundario, como corredor público de títulos valores, por haber decaído los efectos de éste al haberse dictado el acto administrativo definitivo.

TERCERO

Se declara IMPROCEDENTE la impugnación del contenido del artículo 4 del Reglamento Parcial N° 3 de la Ley de Mercado de Capitales, por cuanto dicha norma no sirvió de fundamento jurídico para dictar los actos cuestionados, esto es, la Resolución Nº 204-2008 de fecha 26 de septiembre de 2008, que ordenó suspender la autorización concedida a la sociedad mercantil Z.V.S.d.C.d.T.V., C.A, para actuar en los mercados primario y secundario, como corredor público de títulos valores, la Resolución N° 253-2008 dictada en fecha 12 de diciembre de 2008, por medio de la cual la Comisión Nacional de Valores resolvió cancelar la autorización otorgada a la sociedad mercantil Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores C.A., para actuar en el mercado primario y secundario como sociedad de corretaje de títulos valores; y la Resolución N° 011-2009, dictada en fecha 30 de enero 2009, en la cual se declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad mercantil Z.V., Sociedad de Corretaje de Títulos Valores, C.A., y se ratificó en todas y cada una de sus partes el contenido de la Resolución N° 253-2008, de fecha 12 de diciembre de 2008.

CUARTO

De conformidad con el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se ordena remitir a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en copia certificada el texto íntegro de la sentencia que se dicte, a los efectos de la revisión de la desaplicación de la norma cuestionada correspondiéndole a esa Sala de considerarlo pertinente a través del principio de jurisdicción normativa, establecer los supuestos o tipos antijurídicos que han de considerarse para la imposición de las sanciones de suspensión y el lapso de ésta y la de revocación contenidas en el artículo y numeral parcialmente desaplicado, esto es, el numeral 20 del artículo 9 en su parte infine, el cual prevé: “…así como revocar o suspender la autorización y cancelar su inscripción en caso de grave violación de las normas que regulan su actividad”.

QUINTO

El presente mandamiento de amparo debe ser acatado por todas las autoridades de la República, so pena de incurrir en desobediencia de la autoridad.

Publíquese, regístrese y notifíquese a la parte agraviante.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas a los diecisiete (17) días del mes de marzo del año dos mil nueve (2009). Años 198° de la Independencia y 150° de la Federación.

EL JUEZ,

Abg. G.J.C.L.

LA SECRETARIA,

Abg. A.E.P.D.

En esta misma fecha diecisiete (17) de marzo de 2009, siendo la una de la tarde (01:00 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia.

LA SECRETARIA,

Abg. A.E.P.D.

Exp. N° 09-2417