Sentencia nº 01237 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 9 de Octubre de 2002

MAGISTRADO PONENTE: L.I.Z. Exp. N° 16711

El ciudadano R.R.Z., General de Brigada en situación de retiro, titular de la cédula de identidad N° 288.013, asistido por el abogado B.J.A., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 18.342, actuando en su propio nombre y en representación de la Asociación Civil “GRUNACOR” (GRUPO NACIONAL COORDINADOR PRO DEFENSA DEL ORDEN LEGAL, LA SEGURIDAD SOCIAL Y EL PRESTIGIO DE LA INSTITUCIÓN ARMADA), facultado por los Estatutos de dicha asociación, registrados por ante la Oficina Subalterna del Tercer Circuito de Registro del Distrito Sucre del Estado Miranda en fecha 04 de abril de 1991, bajo el N° 16, Tomo 3, Protocolo Primero, y de acuerdo a los poderes otorgados a la referida Asociación Civil por los ciudadanos: MAURO ANSELMI MÁRQUEZ, C.I. N° 35.144, Contralmirante A.R. ELJURI YUNEZ, C.I. N° 83.642, General de División G.A.M. TORRES, C.I. N° 52.609, General de División HOMERO LEAL TORRES, C.I. N° 73.874, General de División GUSTAVO PARDI DÁVILA, C.I. N° 69.452, General de Brigada ALBERTO LEAL TORRES C.I. N° 247.337, General de Brigada J.A. LOSSADA VOLCÁN, C.I. N° 299.480, Contralmirante R.P. LUCIANI, C.I N° 761.000, Coronel J. delC. VALDES VALENCIA, C.I. N° 65.752, Coronel R.D.J.G. C.I. N° 52.486; Capitán de Navío J.S.H., C.I. N° 51.830, Coronel A.A. CALZADILLA, C.I. N° 99.331, Coronel A.A. VIVAS SERRANO, C.I. N° 93.335, Coronel C.J.G., C.I. N° 236.811, Coronel RAFAEL MIRABAL BORGES, C.I. N° 350.084, General de Brigada ALFREDO MONCH SIEGART, C.I. N° 39.349, Contralmirante E.D.G., C.I. N° 82.243, General de Brigada HUMBERTO VIVAS GONZALEZ, C.I. N° 45.517, General de Brigada HELIOS MADURO ALMONGUERA, C.I. N° 35.230, Coronel OTTO MONCH SIEGART, C.I. N° 58.734, Coronel FERNANDO RISQUEZ IRIBARREN, C.I. N° 957.264, Teniente Coronel P.A. ZAMBRANO ANDRADE, C.I. N° 55.000, Teniente Coronel L.A.G., C.I. N° 78.327, Teniente Coronel J.R. LARRAZABAL, C.I. N° 236.249, Teniente Coronel J.B. VIVAS, C.I. N° 100.282, Teniente Coronel J.G.G.R. C.I. N° 35.031, Teniente Coronel JOSUE DE LA C. RIVAS MONCADA, C.I. N° 93.262, Teniente Coronel S.D.J. ROJAS VIVAS, C.I. N° 385.851, General de Brigada R.D.P.M., C.I. N° 95.991, Maestro Técnico Mayor J.T.L. PIÑANGO, C.I. N° 56.170, Maestro Técnico Mayor J.A. HURTADO, C.I. N° 297.695, Maestro Técnico Mayor F.R. PATIÑO, C.I. N° 764.926, Maestro Técnico de Primera A.L.P., C.I. N° 942.365, Maestro Técnico Mayor PIONONO R.Q., C.I. N° 84.793, Maestro Técnico Mayor R.A. LAGONELL, C.I. N° 933.097, Maestro Técnico Mayor M.A.H. ALEMAN, C.I. N° 301.275, Maestro Técnico Mayor C.A.R. PESTANA, C.I. N° 288.684, Maestro Técnico Mayor J.H. DUARTE HERNANDEZ, C.I. N° 325.211, Maestro Técnico Mayor B.R. VELASQUEZ MARIN, C.I. N° 1.442.194, Maestro Técnico Mayor PATRICIO SANZONETTI ARANGURE, C.I. N° 21.094, General de Brigada J.P.G., C.I. N° 68.297, Contralmirante MARIO DI GIULIO CRISPO, C.I. N° 240.440, Maestro Técnico Mayor A.H. SARMIENTO, C.I. N° 207.215, Maestro Técnico Mayor B.E. LOZADA, C.I. N° 88.004, Coronel A.H.L., C.I. N° 700.179, Teniente Coronel GONZALO BRICEÑO GAVIDIA, C.I. N° 57.204, Maestro Técnico Mayor O.R. TORRES, C.I. N° 56.612, Teniente Coronel J.H.R., C.I. N° 64.310, Maestre Mayor J.A.A. MUÑOZ, C.I. N° 314.225, Maestro Técnico Mayor E.E. RIOS, C.I. N° 45.516, Maestro Técnico Mayor J.T.D. LOBO, C.I. N° 204.230, Maestro Técnico Mayor J.A.M., C.I. N° 311.612, Maestro Técnico Mayor C.J. ROA JAIMES, C.I. N° 329.066, Maestro Técnico J.D.C.G. CHACON, C.I. N° 314.297, Coronel CARLOS GAMEZ CALCAÑO, C.I. N° 49.949; Coronel J.B. COLMENARES, C.I. N° 55.047, Coronel DAVID DELGADO CHACON, C.I. N° 236.249, Contralmirante PORFIRIO DELGADO COLMENARES, C.I. N° 362.045, Capitán de Navío C.M.H. BARRETO, C.I. N° 46.502, Teniente Coronel G.D. PADRON, C.I. N° 29.846, Maestro Técnico Mayor CLERO A. PAREDES PICON, C.I. N° 314.871, Mayor L.G. CARDENAS, C.I. N° 50.307, Teniente Coronel T.H. SALGADO AYALA, C.I. N° 206.699, Maestro Técnico Mayor J.R. PORRAS CUBEROS, CI. N° 83.467, Teniente Coronel D.A.G., C.I. N° 252.753, Teniente Coronel J.E.B., C.I. N° 54.786, Contralmirante J.M.R.P., C.I. N° 363.264, Teniente Coronel R.A.Z., C.I. N° 237.984, General de Brigada J.G.G.R., C.I. N° 6.056, Coronel GONZALO MURILLO SPERANDIO, C.I. N° 93.836, General de Brigada E.E.G.P., C.I. N° 95.197, General de Brigada N.E. TESORERO, C.I. N° 211.038, Maestro Técnico Mayor F.A. BRACAMONTE, C.I. N° 260.733, Coronel O.D. LOMELLI VERDE, C.I. N° 68.293, General de Brigada A.M., C.I. N° 72.187, General de Brigada FRANCISCO MILIANI ARANGUREN, C.I. N° 67.035, General de Brigada F.R.R., C.I. N° 40.550, General de Brigada HECTOR GALINDEZ VASQUEZ, C.I. N° 244.659, Z.M. GUEDES DE PALAVICINI, C.I. N° 210.173, viuda del General de Brigada CONRADO PALAVICINI FREITES, LUISA LARRAZABAL DE PIMENTEL, C.I. N° 88.926, viuda del Coronel TOMAS PIMENTEL D’ALTA, L.M.M., C.I. N° 9.964.219, viuda del Teniente Coronel J.C.M. HUERFANO, M.L.S.D.A., C.I. N° 932.155, viuda del Maestro Técnico Mayor J.R.A.M., MAGDALENA VILLALBA DE VILLALBA, C.I. N° 1.890.165, viuda del Maestro Técnico Mayor S.J. VILLALBA, M.D.L. ROTVER DE MARQUEZ, C.I. N° 2.075.352, viuda del Maestro Técnico de Segunda J.A.M.G., BERTA SERRANO DE QUINTERO, C.I. N° 4.812.844, viuda del Teniente Coronel L.A.Q. CHACON, FELICITA CASIQUE DE CASANOVA, C.I. N° 151.653, viuda del Teniente Coronel P.P. CASANOVA TAPIAS, G.I. ARAUJO DE SANCHEZ, C.I. N° 3.623.621, viuda del Maestro Técnico Mayor J.T.S.R., M.M.D.C., C.I. N° 1.623.732, viuda del Teniente Coronel J.A.C. y CELINA CARVALLO DE CARNEVALI, C.I. N° 951.996, viuda del General de Brigada CARLOS CARNEVALI RANGEL, poderes autenticados que fueron acompañados en las piezas identificadas “Pieza 1 y Pieza 1-A”, interpusieron recurso de nulidad, por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, conjuntamente con acción de amparo cautelar, contra de la decisión emanada del Ministerio de la Defensa, contenida en la comunicación N° 5.339 de fecha 23 de julio de 1999, acto administrativo suscrito por el Director de Secretaría de dicho ministerio, ciudadano Gral. de Brigada (EJ) A.P.R., en virtud de delegación efectuada en dicho funcionario por el ciudadano MINISTRO DE LA DEFENSA, mediante el cual se declara improcedente la petición que formulara la mencionada asociación civil y los ciudadanos antes identificados, de reconocimiento del pago de asignación de antigüedad a aquellos militares que pasaron a retiro con anterioridad a la fecha de promulgación de la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas. El acto impugnado reitera la negativa de dicho ministerio a peticiones que en idéntico sentido fueron dirigidas anteriormente por los ahora demandantes, a distintas instancias y autoridades de dicho órgano ejecutivo, incluida la Presidencia de la República; y por tanto, a juicio del Ministerio de la Defensa, con la referida comunicación quedó agotada la vía administrativa.

En el mismo escrito solicitaron, como subsidiaria a la acción de amparo, medida cautelar innominada, mediante la cual solicitan el pago inmediato de la bonificación de antigüedad con su respectiva indexación; y que como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto que impugnan, se condene al Ministerio de la Defensa a pagar a los demandantes la cantidad de dos mil quinientos treinta millones setecientos cuarenta y dos bolívares con ochenta un céntimos (Bs. 2.530.000.742,81) por concepto de la antigüedad que reclaman, así como la indexación de dicha suma, intereses y gastos del proceso.

El 14 de diciembre de 1999 se dio cuenta en Sala, se ordenó abrir cuaderno separado a los fines de tramitar la acción de amparo, se acordó oficiar al Ministerio de la Defensa requiriéndole el expediente administrativo correspondiente al recurso de nulidad, y se ordenó pasar los autos al Juzgado de Sustanciación para que éste se pronuncie sobre la admisibilidad del recurso.

El 21 de diciembre de 1999, el ciudadano R.R.Z., en su carácter de Coordinador Ejecutivo Nacional de la Asociación Civil “GRUNACOR” consignó los poderes otorgados a dicha asociación por las ciudadanas L.E.L.D.P., titular de la cédula de Identidad N° 88.926, viuda del ciudadano Coronel TOMÁS PIMENTEL D’ALTA, y de M.D.L.S.D.A., cédula de Identidad N° 932.155, viuda del Maestro Técnico Mayor J.R.A., a los fines de acreditar la legitimidad procesal de las referidas ciudadanas en este juicio.

Mediante auto de fecha 02 de febrero de 2000, la Sala dio cuenta que en virtud de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial N° 36.860 de fecha 30 de diciembre de 1999, se estableció un cambio en la estructura y denominación de este M.T. y que la Asamblea Nacional Constituyente, mediante Decreto de fecha 22 de diciembre de 1999, designó los Magistrados de este Tribunal Supremo de Justicia, quienes se juramentaron el 27 del mismo mes y año; en la misma fecha se ordenó la continuación de la presente causa en el estado en que se encontraba.

El 17 de febrero de 2000, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda cuanto ha lugar en derecho y de conformidad con el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ordenó notificar, mediante oficio, a los ciudadanos Fiscal General de la República y Procurador General de la República, remitiéndoles copias certificadas de la solicitud, de la documentación acompañada a ésta y del auto de admisión; también se acordó oficiar al ciudadano Ministro de la Defensa, solicitándole la remisión del expediente administrativo, anexándole copia certificada de la solicitud y del auto de admisión. Igualmente se estableció que una vez practicadas las notificaciones, se libraría el cartel a que se refiere el artículo 125 eiusdem; y en lo que respecta a la solicitud de medida cautelar innominada, el Juzgado de Sustanciación acordó proveer lo conducente una vez que se decidiera sobre la acción de amparo, por ser una petición subsidiaria a esta última.

El 1° de marzo de 2000, el ciudadano R.R.Z., en su carácter antes indicado, consignó poder otorgado a los abogados B.J.A. y H.F.H., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 18.342 y 18.356, para que actúen en su nombre y representación en este juicio; y reiteró la solicitud de que se acuerde a sus representados el mandamiento de amparo a sus derechos constitucionales.

Mediante oficio N° MD-CJ-793 de fecha 23 de marzo de 2000, el Ministerio de la Defensa informó haber remitido el expediente administrativo, el cual fue consignado erróneamente ante la Sala. Posteriormente, la Secretaría de la Sala Político Administrativa, remitió el referido expediente al Juzgado de Sustanciación, se agregó el oficio de remisión al expediente y se ordenó abrir piezas separadas con los recaudos administrativos recibidos.

Mediante escrito consignado el 11 de abril de 2000, los abogados B.J.A. y H.F.H. reiteraron la solicitud de que se decidiera la petición de amparo a favor de sus representados, por cuanto muchos de ellos tenían avanzada edad por lo cual podían fallecer durante el proceso. A modo ilustrativo, consignaron la partida de defunción del ciudadano A.H.L., quien en vida era titular de la cédula de identidad N° 700.179 y fue uno de los accionantes en esta causa.

Practicadas las notificaciones, librado, retirado, publicado y consignado el cartel, y abierto el lapso probatorio sin actividad de las partes, se dio por concluida la sustanciación, remitiéndose los autos a la Sala, donde se dio cuenta el 12 de julio de 2000.

En la misma fecha se designó ponente al Magistrado L.I.Z. y se fijó el quinto día de despacho para el comienzo de la relación.

El 09 de agosto de 2000 tuvo lugar el acto de informes, compareciendo el abogado H.F.H., en su carácter de apoderado de la parte actora, y el abogado B.P.S., en su condición de representante de la República Bolivariana de Venezuela, quienes consignaron sus respectivos escritos de conclusiones, los cuales fueron agregados a los autos.

El 1° de noviembre de 2000 terminó la relación y se dijo “Vistos”.

En fecha, 06 de febrero de 2001, se dio cuenta de la instalación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de la República Bolivariana de Venezuela, presidida por el Magistrado L.I.Z., en virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Y.J.G., y la ratificación del Magistrado L.I.Z., por la Asamblea Nacional en Sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.105 del 22 del mismo mes y año, la cual se había reconstituido el 27 de diciembre de dicho año, ordenándose la continuación de la causa.

Pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I

EL ACTO IMPUGNADO Y LOS FUNDAMENTOS ESGRIMIDOS PARA SU IMPUGNACIÓN

La comunicación de fecha 23 de julio de 1999 cuya legalidad y constitucionalidad cuestionan los recurrentes, es del tenor siguiente:

Cumpliendo instrucciones del ciudadano General de División (Ej) Ministro de la Defensa, me dirijo a Ud. en la oportunidad de hacer referencia a la comunicación cursada el 24 de mayo del año en curso, en la cual solicita el reconocimiento y pago de antigüedad, para un grupo de profesionales militares, pasados a situación de retiro antes del 04 de julio de 1977, fecha en que se promulgó la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas.

Al respecto signifícole que este Despacho, previa valoración de los elementos legales, ratifica el criterio sobre la improcedencia de la petición, habida cuenta de no haberse producido variantes en el sistema jurídico que permitan darle el carácter retroactivo, a que se contrae el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, que justifique el pago de la asignación de antigüedad para el personal profesional militar pasado a situación de retiro antes del 04 de julio de 1977

.

El acto transcrito, según los recurrentes, no toma en cuenta que el principio de irretroactividad de las leyes consagrado constitucionalmente en el artículo 44 de la Constitución (1961) y legalmente en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, admite excepciones de orden constitucional y legal, en los siguientes casos:

En el mismo artículo 44 de la Constitución (de 1961), si bien se establece que ninguna ley tendrá efecto retroactivo, la misma norma contiene una excepción cuando admite que la ley podrá tener efectos hacia el pasado cuando ésta imponga menor pena.

En el orden legal, el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos señala que la Administración podrá modificar los criterios establecidos por sus distintos órganos, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados; y los artículos 9 y 71 del Código Orgánico Tributario de 1992, vigente para el momento en que se encontraba en vigor la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, establecían respecto de las sanciones, que se aplicarían con efecto retroactivo las que impusieran menor pena a los contribuyentes, que suprimiesen hechos punibles o infracciones legales, o que establecieran sanciones más favorables al reo o infractor de ilícitos tributarios.

Con vista a las señaladas excepciones, la parte actora sostiene que el Ministerio de la Defensa estaba obligado a interpretar el artículo 21 de la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas promulgada el 04 de julio de 1977, en forma concatenada con lo dispuesto por el artículo 11 de Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Al respecto, señalan que el artículo 21 de la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas consagró el pago del beneficio de antigüedad para el personal militar, y por cuanto los militares por el hecho de haber pasado a retiro por cualquier causa legal, no pierden jamás su condición de militar, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que permite a la Administración modificar su criterio cuando la nueva interpretación redunde en beneficios más favorables para los administrados, debió reconocerles el pago de antigüedad a todos aquellos profesionales militares pasados a retiro antes del 04 de julio de 1977 y no sólo otorgárselo a los integrantes del estamento militar en servicio activo, pues tal debió ser la correcta interpretación de la norma que acordó ese beneficio.

Agregan los accionantes que el artículo 94 de la Constitución (1961) determinó que en forma progresiva se desarrollaría un sistema de seguridad social para proteger a todos los habitantes de la República contra infortunios en el trabajo, enfermedad, invalidez, vejez, muerte, desempleo y cualquier riesgo que pueda ser objeto de previsión social, y en acatamiento al mandato constitucional, el Congreso de la República sancionó la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas que entró en vigencia el 04 de julio de 1977. Por cuanto los demandantes pasaron a retiro después de la entrada en vigencia de la Constitución, en el año 1961, pero antes de la promulgación de la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, se imponía al Ministerio de la Defensa una interpretación apegada a la equidad y a la justicia de las nuevas disposiciones en vigor y no la aplicación aislada de un precepto legal de rango inferior, como lo es el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil.

En consecuencia, según los demandantes, el acto impugnado vulnera el derecho al trabajo y a la recompensa por antigüedad, consagrados en los artículos 85 y 88 de la Constitución, a la seguridad social, prevista en el artículo 94 eiusdem, a la no discriminación que señala el artículo 61 ibidem y lesiona los derechos inherentes a la persona humana que contempla el artículo 50 de la Carta Magna de 1961, normas que se reiteran en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela redactada por la Asamblea Nacional Constituyente (la cual, agrega la Sala, fue aprobada por referéndum del 15 de diciembre de 1999 y entró en vigencia el 30 de diciembre de ese mismo año).

Igualmente, según los actores, la comunicación objeto del recurso de nulidad viola lo establecido en el artículo 47 de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas que contempla que la igualdad será absoluta entre todos los militares ante el deber común, y el artículo 124 del Código de Justicia Militar, que dispone que estarán en todo tiempo sometidos a la jurisdicción militar los profesionales de carrera, sea cual fuere su jerarquía y la situación en que se encuentren.

Por otra parte, destacan los demandantes que en el año 1981, la Presidencia de la República les reconoció la existencia del derecho laboral adquirido, pero sujeto al reingreso de cada uno de ellos a la Administración Pública en un cargo de carrera, para que al cesar la nueva relación de empleo se acumularan los años de servicio activo a los nuevos años prestados al servicio civil de la Nación, de lo cual infieren que la Administración reconoce que existe una deuda económica con el personal militar y está implícita la voluntad del ente autor del acto de atribuirle carácter retroactivo a la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas; por tanto, añaden, el beneficio de antigüedad debe ser cancelado de inmediato.

II

OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

El abogado B.P.S., en su carácter de representante de la República Bolivariana de Venezuela, rechazó todos y cada uno de los alegatos esgrimidos por la parte actora. En efecto, señala que el principio de no retroactividad de la ley, consagrado en dos normas fundamentales del ordenamiento positivo, como son el artículo 44 de la Constitución y 3 del Código de Procedimiento Civil, establecen una limitante a la actividad legislativa del Estado, permitiendo la aplicación de la ley hacia el pasado para determinadas disposiciones de derecho penal y por tanto, promulgada una ley, ésta entra de inmediato en vigencia. Agrega que la nueva ley no puede valorar supuestos de hecho pasados, ni consecuencias jurídicas anteriores, respecto de supuestos de hecho también anteriores a su promulgación. Añade que tampoco la nueva ley puede regular las consecuencias futuras de supuestos de hecho ya verificados.

Luego de citar abundante jurisprudencia de esta Sala en relación con el principio de irretroactividad de las leyes, concluye el representante de la República Bolivariana de Venezuela en que resulta “prohibitivo para cualquier ente del Poder Público, decidir sobre situaciones ya consolidadas en el tiempo, utilizando normas positivas que se haya dictado con posterioridad a los actos o hechos ya acaecidos”.

En otro sentido, rechaza el representante de la Procuraduría General de la República las afirmaciones de los demandantes, según las cuales estarían en el supuesto de excepción al cual aludía el artículo 44 de la Constitución, en el sentido de no habérseles aplicado dicha norma en cuanto al beneficio de menor pena al reo, pues tal excepción sólo procede en materia penal y no administrativa.

Señala que resulta falsa la hipótesis esgrimida por los actores en cuanto a la afectación del derecho a la igualdad y no discriminación, por cuanto los militares pasados a retiro tuvieron el mismo trato y beneficios que tuvieron los otros integrantes de las Fuerzas Armadas bajo el imperio de las normas anteriores de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas; por lo que haber aplicado retroactivamente la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas de 1977, hubiera implicado una flagrante violación constitucional que hubiera quebrantado la igualdad de los militares solicitantes con otros miembros retirados bajo esa misma situación.

También supone una falsa hipótesis la supuesta violación al derecho al trabajo, las prestaciones sociales y la seguridad social, pues la actuación administrativa deriva de una obligación que es impuesta al autor del acto directamente por mandato constitucional, por lo cual la misma no debe entenderse como transgresión a tales derechos y resulta a la vez improcedente el señalamiento de violación de intereses constitucionales difusos, como los relativos a los derechos inherentes a la persona humana, pues la normativa fundamental ordena que ninguna ley puede tener efecto retroactivo, lo cual supone que el cumplimiento de una obligación constitucional no puede conducir a violación de otros derechos también contemplados en la Carta Magna.

Finalmente, el representante de la República Bolivariana de Venezuela destaca que resulta incongruente sostener la violación de los preceptos legales contenidos en los artículos 1° y 11 de Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 21 y 22 de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas y 9 y 71 del Código Orgánico Tributario de 1992, porque las obligaciones de índole constitucional deben siempre prevalecer sobre las disposiciones de rango legal; y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos tiene injerencia en la aplicación de actos administrativos, pero no autorizan en modo alguno el quebrantamiento del principio de irretroactividad de las leyes, pues si una ley no puede tener efectos hacia el pasado, mucho menos lo puede hacer un acto de naturaleza sublegal, por lo que el criterio más favorable que puede aplicar la Administración sólo lo puede acordar dentro de los términos permitidos por la Constitución y las leyes, siguiendo el ámbito de validez temporal de éstas.

III

PUNTO PREVIO

Advierte la Sala que en la oportunidad de darse cuenta en Sala del recurso de nulidad interpuesto, se ordenó abrir cuaderno separado para la tramitación de la acción de amparo ejercida conjuntamente al recurso de nulidad; y que el Juzgado de Sustanciación previó proveer lo conducente en cuanto a la solicitud de medida cautelar innominada, ejercida por los actores en forma susidiaria a la acción de amparo, una vez que se decidiera esta última.

Ahora bien, visto que fue abierto el cuaderno separado para que se tramitara la acción de amparo y no se ha producido decisión sobre la medida solicitada; y visto que la misma es una acción de carácter accesoria al recurso de nulidad interpuesto, resulta inoficioso pronunciarse sobre su procedencia en esta oportunidad, en la cual se resuelve el mérito del asunto. Igualmente resulta inútil emitir pronunciamiento ni dictar providencia alguna sobre la medida cautelar innominada solicitada por los demandantes, por cuanto la misma fue formulada como subsidiaria a la acción de amparo ejercida y ésta, como se refirió, no tiene objeto decidirla en esta oportunidad, donde se resuelve el fondo de la controversia. Así se declara.

IV

MOTIVACION PARA DECIDIR

El artículo 21 de la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, promulgada el 04 de julio de 1977 y publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 2.058 Extraordinario de fecha 06 de julio de 1977, cuya aplicación retroactiva pretenden los accionantes, disponía:

El Oficial, Suboficial, Profesional de Carrera, Reenganchado o Guardia Nacional, que pase a Situación de Retiro, excepto el que está incurso en los delitos a que se refiere el artículo 16 de esta Ley, percibirá por una sola vez, una asignación de antigüedad en dinero efectivo equivalente al producto de la multiplicación de la última remuneración mensual devengada en su condición de militar por el número de años de servicio activo, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos siguientes. La fracción de seis (6) meses o más, se considera como un año de servicio cumplido

.

De la transcripción anterior se observa:

El beneficio de pago de antigüedad se otorga a aquellos militares que pasen a situación de retiro, esto es, excluyendo a quienes ya estuvieren en tal situación. Los efectos de la ley en el tiempo son, evidentemente, hacia el futuro y está destinada para regular supuestos de hecho que se verifiquen a partir de la entrada en vigencia de dicha ley y en ningún caso para situaciones ya consumadas.

Por otra parte, se establece en la citada disposición legal que el pago se hará a aquellos profesionales militares por los años servicios que acumulen en su condición de militares en servicio activo, lo cual ratifica que para acceder a la prestación de antigüedad deben estar, en primer lugar, en servicio activo, y luego pasar a situación de retiro, doble condición cuyo cumplimiento supone que los acreedores de tal prestación no deben haber pasado a retiro con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley.

En tal virtud, la ley promulgada se adecúa al precepto constitucional que consagra el principio de no retroactividad de la ley que contemplaba el artículo 44 de la Constitución de 1961 y que se reiteró en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, principio desarrollado por el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, normas que fundamentaron la negativa de pago de la prestación de antigüedad decidida por la Administración. En efecto, dispone el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:

Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aún en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o la rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron.

Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo

.

La citada disposición es idéntica a la que establecía la Constitución de 1961, salvo la distinción de género respecto a los sujetos beneficiarios de la excepción en materia penal; y por otra parte, el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, dispone lo siguiente:

La jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para la presentación de la demanda, y no tiene efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa

.

Ahora bien, sostienen los demandantes que el principio constitucional antes citado admite interpretaciones que afectan el carácter absoluto de su postulado, debiendo relativizarse su interpretación a la luz de las excepciones que la propia norma constitucional contiene; y las que emergen de los artículos 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 9 y 71 del Código Orgánico Tributario de 1992, vigente para el 06 de julio de 1997, fecha en que entró en vigencia la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas. Al respecto, se observa:

Ciertamente, el principio de irretroactividad de las leyes encuentra excepción en el propio texto constitucional, cuando previene la posibilidad de que una ley nueva contemple una menor pena al reo o rea, condenado en virtud de disposiciones legales anteriores que sancionaban con una pena mayor el mismo delito por el cual éstos fueron enjuiciados.

Sin embargo, tal excepción no resulta aplicable al caso de autos, pues los demandantes no han sido condenados por ningún delito y por tanto ninguna menor pena puede favorecerlos, y la referida excepción se atiene a supuestos contemplados exclusivamente a cuestiones de naturaleza penal o sancionatoria.

En los casos de presuntas disposiciones de carácter retroactivo contenidas en los artículos 9 y 71 del Código Orgánico Tributario de 1992, se observa:

Disponía el artículo 9 del Código Orgánico Tributario, publicado en Gaceta Oficial N° 4.4666 de fecha 11 de septiembre de 1992, que contiene la Ley de Reforma Parcial de dicho texto, que “Las normas que supriman o reduzcan sanciones, y las de procedimiento, se aplicarán desde que la ley entre en vigencia, aunque las infracciones se hubiesen cometido, o los procedimientos se hubieren iniciado, bajo el imperio de leyes anteriores”; y el artículo 71 eiusdem señalaba que “Las normas tributarias punitivas tendrán efecto retroactivo cuando supriman hechos punibles o infracciones legales o establezcan sanciones más benignas”.

De las disposiciones citadas, contrariamente a lo afirmado por los actores, se observa una adecuada conformidad de las normas legales con el contenido de la disposición constitucional que consagra la irretroactividad de las leyes, pues en el caso del artículo 9 parcialmente transcrito, expresamente se alude a que las normas que contengan sanciones y las de procedimiento sólo se aplicarán a partir de la entrada en vigencia de la ley; y en el supuesto del artículo 71 se reafirma la excepción a dicho principio cuando se trate de materia sancionatoria. En consecuencia, en modo alguno las disposiciones del Código Orgánico Tributario de 1992 pueden catalogarse como una excepción al principio constitucional antes enunciado. Así se declara.

Por otra parte el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece:

Los criterios establecidos por los distintos órganos de la Administración Pública podrán ser modificados, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso la modificación de los criterios no dará derecho a revisión de los actos definitivamente firmes

No se desprende del texto citado, a juicio de la Sala, que se relaje el principio constitucional de irretroactividad de las leyes, por cuanto la mención “salvo que fuere más favorable a los administrados” se relaciona con criterios interpretativos, no con la aplicación hacia el pasado de una ley nueva. En efecto, lo que puede variar es una interpretación sostenida por la Administración en relación a un caso concreto sometido a su consideración, para lo cual debió formular su criterio con base en una normativa vigente para ese momento; y la referencia a supuestos de hecho anteriores debe igual y necesariamente someterse a la misma ley o acto que interpretó, para lo cual los sujetos sobre el que recayó el objeto de su interpretación, deben haber estado amparados por una normativa específica. En tal virtud, no resulta aplicable a los demandantes un criterio nuevo que sólo podía sustentarse en una ley vigente. Así se declara.

Por otra parte, en el caso de autos, los demandantes estaban sometidos a la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, promulgada en virtud de Decreto-Ley de fecha 06 de noviembre de 1947, el cual no contemplaba el beneficio de antigüedad para sus miembros, cualquiera fuera su situación, beneficio que se estatuyó posteriormente en la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas para los militares en servicio activo y una vez que éstos pasaran a retiro. Ahora bien, en forma recurrente la parte actora ha sostenido que un militar sigue siendo siempre un militar, así pase a situación de retiro, y en tal virtud, el beneficio de antigüedad les debió ser reconocido por la Administración con base en dicha circunstancia. Al respecto se observa:

Un profesional de cualquier disciplina conservará siempre los grados y títulos que en su desarrollo profesional haya alcanzado. Así un docente seguirá siéndolo, aún cuando se jubile por años de servicios u otra causa legal, y un médico, ingeniero o abogado igualmente ostentará y detentará tal titulación o condición, aunque no ejerza su profesión. Lo que determina el reconocimiento de determinados beneficios son las condiciones de ejercicio activo en la profesión o industria de que se trate y que una ley específicamente se los reconozca con independencia de la situación en que se encuentre.

Sostener lo contrario equivaldría a fracturar el ordenamiento positivo, privando a la sociedad de la seguridad jurídica indispensable que requieren todos los ciudadanos. En efecto, sostener que se debe cancelar una determinado beneficio a personas que la ley no contempló como receptores del mismo, basado en la especialísima condición de pertenencia a un particular estamento de la sociedad, equivaldría a reconocer como acreedores del mismo a todos los que alguna vez pertenecieron al mismo y a sus herederos, por lo cual se asignaría un efecto retroactivo a perpetuidad. Resultaría completamente desacertado que esta Sala, por la vía que pretenden los accionantes, deba ordenar que se pague a los fundadores del ejército bolivariano la prestación de antigüedad acordada en 1977, porque los mismos siguen siendo militares, razonamiento que escapa a la noción mínima de seguridad jurídica que debe preservar este Alto Tribunal.

En consecuencia, las presuntas infracciones al derecho al trabajo, a la seguridad social y al respeto de los derechos inherentes a la persona humana que estarían presentes en el acto impugnado, deben desestimarse totalmente, por cuanto las supuestas violaciones a tales derechos derivan, precisamente, de un mandato constitucional que ordena no aplicar con efecto retroactivo las leyes, principio esencial atinente a la seguridad jurídica de la República. Así se declara.

Por último, los actores consignaron diversas comunicaciones y gestiones realizadas ante el Ministerio de la Defensa y la Presidencia de la República, en función del reconocimiento del pago que reclamaron posteriormente ante esta Sala, e infirieron que dichos órganos habrían reconocido la deuda y el carácter retroactivo de la ley.

Al respecto, contrariamente a lo afirmado por los demandantes, los señalados documentos demuestran que la Administración tramitó dichas peticiones como una posibilidad de pago excepcional y por vía de gracia; y en ningún modo reconoció la deuda que se le planteara. Aún más, se condicionó cualquier pago por dicho concepto a la eventualidad de que los militares retirados reingresaran a la Administración Pública, caso en el cual se les computaría nuevamente el tiempo de servicio a dichos efectos.

En tal virtud, debe desestimarse, en su totalidad, la demanda intentada. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

QUE NO TIENE MATERIA SOBRE LA CUAL DECIDIR respecto de la acción de amparo ejercida conjuntamente con el recurso de nulidad, ni sobre la medida cautelar innominada solicitada en forma subsidiaria a la acción de amparo.

SEGUNDO

SIN LUGAR la demanda interpuesta por el ciudadano R.R.Z., General de Brigada en situación de retiro, actuando en su propio nombre y en representación de la Asociación Civil “GRUNACOR” (GRUPO NACIONAL COORDINADOR PRO DEFENSA DEL ORDEN LEGAL, LA SEGURIDAD SOCIAL y EL PRESTIGIO de la INSTITUCIÓN ARMADA), y los ciudadanos identificados en la narrativa del presente fallo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítanse copias certificadas de esta decisión a la ciudadana Procuradora General de la República Bolivariana de Venezuela y anéxese copia certificada de este mismo fallo al cuaderno separado que contiene la tramitación de la acción de amparo. Cumplido, archívese el expediente.

Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los ocho (08) días del mes de octubre del año dos mil dos. Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I.Z. El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Y.J.G. Magistrada

La Secretaria,

A.M.C. Exp. N° 16711 LIZ/hmr.

En nueve (09) de octubre del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01237.