Sentencia nº 01527 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 29 de Junio de 2000

Mediante escrito presentado en fecha 11 de noviembre de 1996, el abogado MIGUEL TORO GARCIA, supra identificado, actuando con el carácter señalado, interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, Maracay, Estado Aragua, recurso de abstención, conjuntamente con acción de amparo cautelar y medida cautelar innominada, contra la abstención o conducta omisiva del Alcalde, del Síndico Procurador Municipal y del Administrador de la Municipalidad de San S. deL.R. delE.A., a cumplir con los actos a los que están obligados en virtud de las disposiciones legales contenidas principalmente en la Ordenanza de Concesiones de Uso de Inmuebles de Propiedad Municipal para la Explotación de Minas de Arena y Canteras, así como de lo previsto específicamente en las cláusulas contenidas en el contrato de concesión celebrado en fecha 23 de Septiembre de 1999, entre la referida Municipalidad y los ciudadanos M.T.A. y F.P.D.L..

En fecha 14 de noviembre de 1.996, el Tribunal Superior, asumiendo la jurisdicción constitucional, se avocó el conocimiento de los procesos en curso, con relación a la acción de amparo constitucional intentada conjuntamente con el recurso de carencia y la medida cautelar innominada y, actuando de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ordenó notificar a los ciudadanos Alcalde y Administrador del Municipio San S. de losR. delE.A.; acordó igualmente la medida cautelar innominada solicitada, por considerar que se cumplían los requisitos necesarios para declarar dichas medidas.

Posteriormente, el referido Juzgado, en decisión de fecha 16 de diciembre de 1996, declaró CON LUGAR la acción de A.C. interpuesta, conjuntamente con recurso por abstención o carencia, por la parte actora.

En diligencia estampada el 17 de diciembre de 1996, el apoderado de la parte demandada, abogado E.E.B.M., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 13.395, APELO de la anterior decisión.

El a quo, vista la apelación interpuesta, la OYO EN UN SOLO EFECTO y ordenó remitir copias certificadas del presente expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En decisión de fecha 29 de octubre de 1997, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se declaró INCOMPETENTE para conocer del presente recurso de carencia, ejercido conjuntamente con amparo constitucional y solicitud de medida cautelar innominada. Asimismo, declaró que el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central era igualmente INCOMPETENTE y ORDENO al mencionado Juzgado Superior remitir el expediente contentivo de la causa principal a la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.

II

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

En el caso de autos, el actor fundamentó su recurso, entre otros, en los argumentos siguientes:

Que el 21 de septiembre de 1991, la Municipalidad de San S. de losR. delE.A., representada por su Alcalde y Síndico Procurador Municipal, celebró un contrato de concesión con los ciudadanos M.T.A. y F.P. deL., para la extracción, la explotación y manufacturación de los yacimientos de piedra ubicados en una extensión de terreno propiedad municipal, dentro de los ejidos del indicado Municipio.

Dicho contrato de concesión, según su cláusula sexta, establecía una duración de cinco (5) años. Y que en caso de que desearan obtener la renovación de la concesión se debía dar cumplimiento a los artículos 34, 35, 36 y 37 de la Ordenanza de Concesiones de Uso de Inmueble de Propiedad Municipal para la Explotación de Minas de Arena y Canteras, que rige la materia de ejidos Municipales.

Que según lo estipulado en las cláusulas segunda, décima cuarta y décima quinta, del contrato de concesión, los concesionarios, debían pagar las sumas de dinero establecidas en el mismo.

Que el 25 de septiembre de 1995, en la Gaceta Municipal del Municipio Autónomo San S. deL.R., Nº 8, se publicó la Ordenanza de Concesiones de Uso de Inmuebles de Propiedad Municipal para la Explotación de Minas de Arena y Canteras, la cual dispone en los artículos 15, 17 y 18, los montos que debe recibir el Municipio, en virtud del contrato, estableciendo que los montos de ese precio base se modificará anualmente, mediante la aplicación a esta cantidad del Indice de Precios al Consumidor (IPC) elaborado por el Banco Central de Venezuela, y el Administrador Municipal publicará la resolución que informe a los interesados la mencionada variación.

Que en fecha 26 de junio de 1996, fue publicado en la Gaceta Municipal del Municipio Autónomo San S. deL.R., el Acuerdo de Cámara Municipal autorizando al Alcalde para revocar Concesión de Explotación, acto de efectos particulares que afectaba directamente a los concesionarios, ciudadanos M.T.A. y F.P. deL., puesto que le revocaba la mencionada concesión, según lo contemplado en el artículo 35 de la Ordenanza de Concesiones de Uso de Inmuebles de Propiedad Municipal para la Explotación de Minas de Arena y Canteras. Acuerdo este que fue ratificado por el Secretario de la Cámara Municipal de la Alcaldía del Municipio Autónomo San S. de losR. mediante oficio Nº 68-06-96, de fecha 7 de julio 1996.

Que el 29 de agosto de 1996, los concesionarios, interpusieron acción de amparo constitucional, ejercida conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad contra los actos de efectos particulares arriba identificados, por ante este mismo Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, con sede en Maracay, Estado Aragua.

Que en fecha 3 de septiembre de 1996, el a-quo, suspendió provisionalmente los efectos del acto administrativo de efectos particulares, contenido en el Acuerdo de la Cámara Municipal, mediante el cual se le autoriza al Alcalde revocar la concesión de explotación de los yacimientos antes identificados; y el 12 de septiembre de 1996, declaró totalmente con lugar el amparo constitucional incoado, además, confirmó la medida de suspensión de efectos inicialmente decretada llegando incluso a extenderla a “cualquier otra actuación que se haya realizado con ocasión del acto recurrido”.

Que desde que se dictó el Acuerdo de la Cámara Municipal de efectos particulares, hasta inclusive después de la sentencia declaratoria totalmente con lugar de la acción de amparo interpuesta, la Municipalidad se ha negado a recibir los pagos que le corresponden a los concesionarios, como contraprestación a la explotación de la cantera objeto del citado contrato, es decir, ha incumplido su obligación de hacer, constituida por la aceptación de los pagos señalados en las cláusulas décima cuarta y décima quinta del contrato de concesión. Además de no cumplir con su obligación legal de comunicar mediante resolución emanada del Administrador del Municipio y publicada en Gaceta Municipal, el monto de la variación anual que tal ente debía recibir por concepto de la concesión, y que atendería al Indice de Precios al Consumidor publicado por el Banco Central de Venezuela, según lo establecido por el artículo 15 de la anteriormente citada Ordenanza.

Que por las razones antes expuestas, los concesionarios interpusieron la presente acción de carencia, conjuntamente con acción de amparo constitucional, para que se le indique la variación del índice aplicable a los pagos anuales, le acepte la municipalidad los referidos pagos o cualquier otro derivado del contrato de concesión y que se le renueve el contrato en cuestión.

Que en fecha 16 de diciembre de 1996, el Juzgado Superior Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, con sede en Maracay, Estado Aragua, declaró con lugar la acción de amparo constitucional. Decisión esta que fue apelada y se ordenó remitir copias certificadas a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, para que se pronunciara al respecto.

Que en fecha 17de abril de 1997, se admitió el recurso de abstención o carencia, cuanto a lugar en derecho, y ordenó las notificaciones pertinentes abriéndose así el procedimiento contencioso administrativo respectivo para la tramitación de dicho recurso, llegándose a cumplir los actos procesales correspondientes hasta la segunda (2da.) etapa de la relación.

1. DE LA DETERMANACION DE LA COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS PRESENTES RECURSOS:

   Corresponde a esta Sala, en primer término, determinar su competencia para conocer del presente recurso de abstención, ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, interpuestos contra la conducta omisiva del Alcalde, del Síndico Procurador Municipal y del Administrador, de la Municipalidad de San S. deL.R. delE.A., a cumplir con los actos a los que están obligados en virtud de las disposiciones legales contenidas, principalmente, en la Ordenanza de Concesiones de Uso de Inmuebles de Propiedad Municipal para la Explotación de Minas de Arena y Canteras, así como de lo previsto, específicamente, en las cláusulas contractuales. De ahí, la necesidad de verificar las atribuciones conferidas a esta Sala para conocer de los recursos interpuestos y al respecto observa:

   El conflicto planteado se fundamenta en la existencia de un contrato de concesión celebrado entre el ente Municipal y los particulares, ciudadanos F.P. deL. y M.T.A., de forma tal que es necesario analizar la naturaleza del mismo, a fin de determinar si se trata de un contrato administrativo o no para así determinar el órgano competente para conocer de las acciones intentadas.

   La Sala Político Administrativa, en sentencia del 11 de julio de 1983, caso Cervecería Oriente, C.A., estableció que:

   …cuando requerimientos del interés colectivo así lo postulan, la Administración acude a la figura del contrato administrativo para asegurarse la colaboración del particular en la satisfacción de determinadas necesidades de interés general. La presencia de la Administración en el negocio jurídico marca a este, inevitablemente, de características distintas a las de la contratación ordinaria, para asegurar de esta manera que aquélla, depositaria del interés general o colectivo, pueda comprometerse sin sacrificarlo en aras de intereses privados de los administrados, por importantes que éstos parezcan…

   …la presencia de ‘cláusulas exorbitantes’ en un contrato celebrado por la Administración Pública constituye índice evidente de la existencia de un contrato administrativo, pero ellas no hacen otra cosa que revelar la noción de interés general o colectivo que el servicio público entraña. En otras palabras, si bien las ‘cláusulas exorbitantes’ son importantes para identificar un contrato administrativo, no obstante ante la ausencia de éstas en una negociación pública, la noción de servicio publico, que lleva implícita la de interés general o colectivo, recobra su plena y absoluta vigencia. Si se trata de una negociación de este tipo, es decir, en la cual se evidencia la presencia de cláusulas que desborden el ámbito del derecho común (cláusulas exorbitantes) o en las que prive el interés del servicio publico en su realización, la competencia corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.

   En el encabezamiento del contrato de concesión, objeto de la presente causa, se lee textualmente que es un “Contrato Administrativo de Interés Público Municipal, de acuerdo al artículo Nº 3 de la Ordenanza de Concesiones para la Explotación de Minas de Arenas y Canteras propiedad Municipal…”

   Así pues, se observa, que los concesionarios se obligan “a contratar con preferencia un 75% del personal o técnico en la cantera entre los habitantes de San S. deL.R.”, según lo establece la cláusula octava del contrato de concesión. Igualmente la cláusula décima quinta dispone que los concesionarios se obligan a aportar una suma de dinero anual que pagarán por anticipado como contribución especial para obras deportivas o de interés social. Esto demuestra claramente que la intención de la Municipalidad, al celebrar el contrato de concesión con los ciudadanos anteriormente identificados, es la persecución del bienestar de la comunidad, en función de las ventajas económicas que pueden derivar de dicha concesión, en consecuencia se observan los elementos del “interés público o la prestación de utilidad publica”.

   En este mismo sentido, la Ordenanza de Concesiones de uso de Inmuebles de Propiedad Municipal para la explotación de Minas de Arena y Canteras, que rige la materia del contrato en cuestión, establece en su artículo 3 lo siguiente:

   La concesión de uso para las explotaciones a que se refiere la presente Ordenanza, es un contrato administrativo de interés público Municipal, que podrá celebrar el Municipio con los particulares que cumplan con los requisitos establecidos.

   (Subrayado de esta Sala).

   Determinada la naturaleza administrativa del mencionado contrato de concesión, y conforme a lo que establece el ordinal 14º del artículo 42 de la Ley de la Corte Suprema de Justicia en concordancia con el 43 ejusdem corresponde a esta Sala Político Administrativa el conocimiento recurso de contencioso de abstención, ejercido conjuntamente con acción de amparo, tal y como lo sostuvo la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en decisión de fecha 29 de octubre de 1997, declarándose incompetente para conocer de la presente causa, en virtud de que dicha competencia se encuentra atribuida a esta Sala Político Administrativa,

2. DE LA SOLICITUD DE LOS RECURSOS INTERPUESTOS:

   Ahora bien, aunado a lo anterior, respecto a la declinatoria de competencia formulada por el Juzgado Superior Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, con sede en Maracay, Estado Aragua, observa la Sala, como supra se señaló, que en el caso de autos se ha ejercido un recurso contencioso administrativo de abstención, conjuntamente con acción de amparo cautelar, contra una omisión por parte de la Municipalidad de recibir los pagos señalados en dicho contrato y demás obligaciones legales establecidas en la Ordenanza de Concesiones de Uso de Inmuebles de Propiedad Municipal para la Explotación de Minas de Arena y Canteras, razón por la cual, visto que en el presente caso se encuentra otorgado un amparo, en decisión de fecha 16 de diciembre de 1996, como medida cautelar, dictada por el Juzgado que declinara la competencia en esta Sala y que, en cuanto al recurso de abstención, el procedimiento de éste se encuentra en estado de la segunda etapa de la relación, considera la Sala que, de conformidad con lo previsto en el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela Bolivariana, en concordancia con el artículo 69 del Código de Procedimiento Civil, debe proceder a conocer el mencionado recurso principal en el estado en que se encuentra.

   En efecto, las normas citadas, respectivamente establecen:

   El proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia. Las leyes procesales establecerán la simplificación, uniformidad y eficacia de los trámites y adoptaran un procedimiento breve, oral y publico. No se sacrificará la justicia por la omisión de formalidades no esenciales.

   La sentencia en la cual el Juez se declare incompetente…(omissis)…Habiendo quedado firme la sentencia, la causa continuará su curso ante el Juez declarado competente, en el plazo indicado en el artículo 75.

   (Subrayado de esta Sala).

   Conforme a las disposiciones transcritas, esta Sala considera que es inoficioso e innecesario una reposición de la causa al estado de la admisión, en consecuencia, de acuerdo a lo expuesto, la Sala declara concluida la relación de la causa y se dice “VISTOS”. Así se declara.

   Decidido lo anterior, pasa la Sala a decidir en los términos siguientes:

   La jurisprudencia de esta Sala ha establecido, concretamente en sentencia de fecha 28 de febrero de 1985, caso Eusebio Igor Vizcaya Paz, que el recurso por abstención surge cuando las autoridades se niegan “a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes”, es decir, la omisión de la Administración para crear actos cuyos supuestos de hecho se encuentran regulados expresamente por el legislador y ésta se niega a acatar. Tiene su origen en conductas omisivas o incumplidas por la Administración, a pesar de que el legislador prevé concretamente la obligatoriedad de su realización.

   La mencionada sentencia precisó, acerca de este recurso, lo siguiente:

1. “debe tratarse de una obligación concreta y precisa inscrita en la norma legal correspondiente, la cual ha de presentarse como un paradigma de contraste que sirva para verificar si la abstención existe, en efecto, respecto del supuesto expresa y especialmente previsto en la norma, y, por tanto, si procede o no el respectivo recurso. ……..se refiere a determinados actos (específicos) que los funcionarios estén obligados por las leyes a adoptar cuando el cumplimiento de la obligación sea procedente en conformidad con esas mismas leyes.”

2. “El objeto del recurso por abstención no es …(omissis)…sino la abstención o negativa del funcionario público a actuar, es decir, a cumplir determinado acto –en el sentido de actuación- del cual el supuesto de hecho se encuentra previsto en una ley especifica, pero ante cuya ocurrencia real y concreta la autoridad administrativa se abstuvo de extraer la consecuencia jurídica que el imperativo legal le impone. El objeto de este recurso es, pues, una conducta omisiva del funcionario.”

3. “debe surgir la evidencia de una actitud omisa por parte de la administración, en el sentido de mostrarse ella remisa a emitir el acto o a realizar la actuación material cuya obligación se encuentra específicamente contenida en una norma concreta.”

4. El referido recurso conduciría a un “pronunciamiento de la jurisdicción contencioso-administrativa sobre la obligatoriedad para la Administración de producir un determinado acto o de realizar una actuación concreta en vista de un imperativo legal expreso y especifico que, según demuestra el recurrente, ella se niega a cumplir.”

   Si bien es cierto, que en la presente causa, existe el precepto legal en el artículo 15 de la Ordenanza de Concesiones de Uso de Inmuebles de Propiedad Municipal para la Explotación de Minas de Arena y Canteras de dicho Municipio, donde se establece que “El Administrador Municipal, mediante resolución que se publicara en el mes de enero, informará a los interesados la variación del índice aplicable al año corriente.”, esta norma forma parte integrante de las obligaciones y derechos subjetivos que se derivan de la existencia misma del contrato de concesión, que fue celebrado el 23 de septiembre de 1991, por un período de cinco (5) años como lo dispone el mencionado contrato en su cláusula sexta y que, además, según la cláusula décima tercera “los concesionarios en caso de que deseen obtener la renovación de la concesión deberán cumplir con los artículos 34, 35, 36 y 37 respectivamente de la presente Ordenanza que rige la materia (ejidos Municipal).”

   Ahora bien, cursa en esta Sala Político Administrativa, expediente identificado con el Nº 13.142, contentivo de la demanda de cumplimiento de contrato incoada por el Síndico Procurador Municipal del Municipio San S. deL.R. delE.A. contra el ciudadano F.P.D.L. y los herederos de M.T.A., que actualmente se encuentra en el Juzgado de Sustanciación de la Sala en estado de contestación de la demanda, por lo que pronunciarse sobre la obligatoriedad de la Municipalidad de dictar un determinado acto o recibir los pagos respectivos derivados del contrato de concesión, conllevaría a que el recurso de carencia o abstención sirviese como medio para la ratificación o validez de un contrato de concesión que todavía se discute y mas aún cuando otra de las pretensiones de la parte actora es que se le renueve dicho contrato de concesión. Considera esta Sala que el recurso de abstención no es la vía adecuada para obligar a la Municipalidad de San S. deL.R. a recibir los pagos, indicar el índice de la variación de los precios y, mucho menos, visto que la parte actora solicita la renovación del mismo, otorgar un nuevo contrato. Así se declara.

   III

   DECISION

   Con fundamento en lo anteriormente expuesto, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: