Sentencia nº 568 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 20 de Junio de 2000

Narran los apoderados de la accionante, que en fecha 15 de febrero de 1996, suscribieron un contrato de concesión con el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, que le otorgaba el derecho y la exclusividad para “operar y administrar comercialmente los equipos aeroportuarios de asistencia a aerolíneas y pasajeros conocidos como: Plane Mates; Jet Ways y Pax Ways, del aeropuerto `Simón Bolívar´ de Maiquetía”, por un período de siete (7) años.

Que por acto administrativo contenido en el Oficio número IAAIM-CJ-99-243 de fecha 21 de mayo de 1999, el C. deA. delI.A.A.I. deM. declaró la resolución unilateral del contrato de concesión suscrito entre dicho organismo y la empresa Aerolink Internacional S.A, “con fundamento en las previsiones contenidas en las Cláusulas Novena y Vigésima Primera, literal `B´ del referido instrumento”.

El 27 de julio de 1999, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Aerolink Internacional S.A., ejercieron acción de amparo constitucional contra la decisión del 21 de mayo de 1999, dictada por el C. deA. delI.A.A.I. deM., antes mencionada, por ante la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, la cual por decisión de fecha 23 de septiembre de 1999 se declaró incompetente y ordenó la remisión del expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Los apoderados judiciales de la accionante en amparo, fundamentaron su solicitud en la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 68 de la Constitución de 1961, ya que “nunca se le notificó que el C. deA. deI.A.A.I. deM. había instaurado un procedimiento administrativo en su contra con el fin de rescindir el contrato de concesión suscrito con ella en 1996; nunca se le permitió el acceso al expediente supuestamente abierto al respecto, pudiendo sólo conocer el que contiene documentos relacionados con la concesión otorgada y a la manera como los servicios concedidos fueron ejecutados a lo largo de estos tres años, y ello gracias a la intervención del Dr. Barazarte, Fiscal Segundo del Ministerio Público destacado en La Guaira, vista la negativa de funcionarios de la Consultoría Jurídica del organismo de permitirle conocer, al menos, ese expediente; obviamente, nunca se le concedió la oportunidad para que expusiera sus alegatos y defensas y presentara las pruebas pertinentes para desvirtuar el supuesto incumplimiento de sus obligaciones contractuales que fundamentaron la rescisión del contrato de concesión”.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 16 de noviembre de 1999, declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional, dejando sin efecto el acto impugnado.

El 25 de noviembre de 1999, la abogado I.R., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 17.855, apoderada judicial del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, apeló de la anterior decisión, siendo oída en un solo efecto por auto del 7 de diciembre de 1999, ordenándose la remisión del expediente a la Sala Político Administrativa, de conformidad con lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En fecha 29 de noviembre de 1999, los apoderados judiciales de la empresa Aerolink Internacional S.A., solicitaron de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo mandamiento de ejecución forzosa del fallo antes mencionado, siendo acordado un lapso para el cumplimiento de la sentencia en fecha 8 de diciembre de 1999.

Vista la negativa por parte de funcionarios del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, de ejecutar el mandamiento de amparo, la apoderada de la actora ratificó en fecha 13 de diciembre de 1999 su solicitud de ejecución forzosa.

Mediante escrito de fecha 8 de febrero del año 2000, los apoderados judiciales del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía presentaron las razones de hecho y de derecho en que fundamentaron su apelación.

En fecha 15 de marzo del año 2000, los apoderados judiciales de la empresa Aerolink Internacional S.A., consignaron el original de la decisión emitida por el Ministro de Infraestructura en fecha 22 de noviembre de 1999, en la cual declara con lugar el recurso jerárquico por ésta ejercido y ordenó reponer la causa al estado de iniciar el procedimiento administrativo “tendiente a calificar la procedencia de la Resolución del Contrato de Concesión”.

II

DE LA COMPETENCIA Debe previamente esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente apelación, y a tal efecto observa:

Conforme a lo señalado por esta Sala Constitucional en su decisión de fecha 20 de enero del año 2000, caso D.R.M., le corresponde conocer todas las sentencias que resuelvan acciones de amparo constitucional dictadas por los Juzgados Superiores de la República (con excepción de los Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo), Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las C. deA. en lo penal, cuando conozcan como Tribunales de Primera Instancia.

En el presente caso, se somete al conocimiento de la Sala, la apelación de la sentencia emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que conoció de una acción de amparo constitucional autónomo incoada contra un acto administrativo emanado de un instituto autónomo, motivo por el cual, esta Sala se declara competente para resolver la presente apelación, y así se decide.

III

DE LA DECISIÓN APELADA

El fallo cuya apelación es sometida al conocimiento de esta Sala, declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Aerolink Internacional S.A., contra el acto administrativo de fecha 21 de mayo de 1999, emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía. Dicha sentencia dejó sin efecto el acto impugnado y ordenó respetar en todos los actos administrativos el derecho a la defensa de la accionante, sobre la base de las siguientes argumentaciones:

Como punto previo la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo desestimó el alegato opuesto por la representación del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, en el sentido de que la acción de amparo es contraria a la previsión del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por haber ejercido la empresa Aerolink Internacional S.A., los recursos administrativos, con anterioridad al ejercicio de la presente acción de amparo, ya que en criterio de esa Corte “el recurso contencioso administrativo de nulidad, así como los recursos administrativos no son medios breves, sumarios y eficaces frente a una violación constitucional”.

Seguidamente entró a conocer las denuncias de fondo, para lo cual analizó en primer lugar la naturaleza del acto impugnado, concluyendo que el mismo es un acto administrativo, derivado de la naturaleza de contrato administrativo del contrato de concesión suscrito entre la empresa Aerolink Internacional S.A y el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía.

Para llegar a la conclusión acerca de la naturaleza de contrato administrativo, sostuvo que se dan los elementos para calificarlo como tal, a saber: a) una de las partes es un ente público; b) el objeto de la concesión es la prestación de un servicio público, como lo es el transporte de pasajeros; y c) del contenido del contrato de concesión se desprenden las llamadas cláusulas exorbitantes, como la obligación de no interrumpir el servicio y la potestad de rescisión unilateral por parte del ente administrativo.

Precisada la naturaleza de acto administrativo de la decisión impugnada, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasó a analizar si tal decisión fue dictada “en respeto al derecho a la defensa y a la garantía del debido respeto de la accionante, tal como en efecto estaba obligada la administración”, para lo cual observó lo siguiente:

Que el acto administrativo impugnado se fundamentó en los siguientes documentos: a) informe elaborado el 13 de noviembre de 1996 por el órgano de control interno del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía; b) informe de la Contraloría Interna correspondiente al mes de mayo de 1997; c) acta de reunión celebrada con la empresa Aerolink Internacional S.A., los días 22 y 30 de junio de 1998, y; d) informe técnico de la Dirección de Mantenimiento de fecha 25 de septiembre de 1998.

Que del análisis de las anteriores pruebas, el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, decidió la resolución del contrato de concesión por: a) incumplimiento del cronograma previsto en la Cláusula Tercera del contrato; b) “flagrante incumplimiento” respecto a la obligación contenida en la Cláusula Quinta del contrato, y c) incumplimiento de la obligación asumida en el literal “c” de la Cláusula Tercera del contrato.

Sin embargo, sostuvo la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el acto impugnado “no se ha fundado en el examen preciso de alegatos y pruebas aportados por la empresa accionante”.

Que a pesar de lo que afirman los representantes del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, “la empresa Aerolink Internacional S.A, siempre fue advertida de las inconsistencias contractuales de la deficiente ejecución del referido contrato”, estimó el a quo que “de los instrumentos que constan en el expediente –incluyendo, además de los antes indicados, las actas consignadas por el accionado en la oportunidad de celebrarse la audiencia oral y pública de las partes- no se evidencia la tramitación de un procedimiento administrativo previo a la producción del acto señalado como origen de las violaciones de los derechos y garantías denunciados, ni consta, tampoco, que se le haya proporcionado a la empresa accionante la oportunidad para exponer las pruebas y razones que estimare convenientes frente a los alegatos del instituto accionado”.

Finalmente, desechó el pedimento de la accionante de que la decisión de la acción de amparo debería tener efectos anulatorios sobre el acto impugnado, reiterando el criterio sostenido por ese juzgado de que el amparo tiene efectos restablecedores y no constitutivos.

IV

FUNDAMENTOS DE LA APELACION

Los apoderados judiciales del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía fundamentaron su apelación en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

Que el contrato de concesión celebrado entre su representada y la empresa Aerolink Internaconal S.A., es un contrato administrativo y que por el hecho de estar “involucrado el interés público, mal puede invocarse la violación al derecho a la defensa”, cuando del expediente administrativo se desprende el incumplimiento contractual por parte de dicha empresa.

Que en razón del incumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas por el concesionario, es que su representada procedió a dictar el acto impugnado, siendo que el mismo se encuentra suficientemente motivado, fue dictado por una autoridad competente, válidamente notificado al administrado, quien ejerció los recursos administrativos que la ley le otorga, por lo que mal puede hablarse de violación al derecho a la defensa.

Que resulta contradictorio que el fallo apelado deseche el pedimento de nulidad del acto impugnado, y en su dispositivo deje sin efectos esa misma decisión.

Finalmente, solicitan se declare con lugar la apelación.

V

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Visto lo anterior, esta Sala pasa a decidir la apelación ejercida, y a tal efecto observa:

Corresponde decidir el primero de los alegatos esgrimidos por la representación del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, según el cual el fallo apelado incurrió en un error al declarar la violación del derecho a la defensa en un acto de resolución unilateral de contrato de concesión de un servicio público, cuando está demostrado, a su decir, el incumplimiento de la concesionaria y los recursos administrativos que ésta ejerció.

No resulta controvertido la calificación de contrato administrativo, ni la naturaleza de servicio público objeto de la concesión otorgada a la empresa Aerolink Internacional S.A., por parte del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía. En efecto, tanto las partes, como la decisión declinatoria de competencia emitida por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia y la decisión objeto de la presente apelación, coinciden en la naturaleza administrativa del contrato supra indicado.

Ello es así, ya que una de las partes otorgantes es un ente público, a saber, el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía; se da en concesión un servicio público, como lo es el servicio de transporte de pasajeros en un aeropuerto; en el cuerpo del contrato se evidencia la presencia de cláusulas exorbitantes, como la posibilidad de rescisión unilateral del contrato contenida en la Cláusula Vigésimo Primera del mismo.

En lo que sí existe divergencia de criterios y no sin razón, toda vez que el problema ha sido génesis de un amplio debate doctrinario y jurisprudencial, es en la naturaleza del acto de rescisión unilateral del contrato de concesión.

Sobre este punto reciente jurisprudencia de fecha 22 de julio de 1998, de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, al decidir la demanda de nulidad de un acto de rescisión unilateral de un contrato de concesión del Aeropuerto La Chinita, S.B. y Oro Negro, precisó que las decisiones como la declaratoria de caducidad de una concesión administrativa, constituyen `actos administrativos´, ya que son el producto del ejercicio de potestades administrativas, no de facultades contractuales, conclusión que es plenamente acogida por esta Sala.

Así, el texto del fallo antes mencionado reza de la manera siguiente:

La jurisprudencia de esta Sala Político Administrativa ha señalado que las decisiones unilaterales de la Administración Pública en materia de contratos administrativos y que se refieren a la dirección, interpretación, incumplimiento, sanción y extinción de la relación contractual, son el producto del ejercicio de poderes extracontractuales, por lo que no requieren estar previstas en el texto del contrato. Así, en sentencia de esta Sala que recoge criterios de la extinguida Corte Federal, se expresó:

`Con sus reglas propias, distintas a las del derecho común, el contrato administrativo autoriza a la administración contratante para rescindirlo unilateralmente juzgando el incumplimiento del particular que con ella lo suscribiera, a quien en todo caso queda abierta la vía contencioso para asegurarse, en un debate ante el juez competente, la preservación de la ecuación económica si la causa de la rescisión no le fuere imputable, como lo sentara este Supremo Tribunal en la citada sentencia de 12-11-54 (Corte Federal:...en el campo de acción de los contratos administrativos, y aunque no conste en las cláusulas de la convención, la rescisión de ellos cuando así lo demandan los intereses generales y públicos, es una facultad que la Administración no puede enajenar ni renunciar...´(Sentencia del 14 de junio de 1983 en el juicio de Acción Comercial, S.A).

El carácter extracontractual de estos poderes también ha sido sostenido por la doctrina nacional:

`En primer lugar, están todas aquellas decisiones unilaterales de la Administración Pública en materia contractual, y que se refieren, como lo ha señalado la jurisprudencia venezolana, a la dirección, interpretación, incumplimiento, sanción y extinción de la relación contractual. Sin embargo, como lo señala E. G. deE., estas cláusulas, en realidad son extracontractuales, y provienen de los poderes propios de acción unilateral de la administración como gestora del interés público. Por ello, con razón, la jurisprudencia venezolana ha establecido que estas cláusulas no necesitan estar previstas en el texto contractual, por supuesto que no, pues como se dijo, no son realmente estipulaciones contractuales, ni podrían serlo´. (Cf. Brewer Carías, A.R., La Evolución del Concepto de Contrato Administrativo, en el Libro Homenaje a A.M.C., UCV, Caracas, 1981, Tomo I, p. 63). Subrayado de esta Sala

En realidad, las llamadas `cláusulas exorbitantes son poderes que detenta la Administración Pública como consecuencia del Principio de Autotutela Administrativa. Por consiguiente, decisiones como la declaratoria de caducidad de una concesión administrativa, constituyen `actos administrativos´ ya que son el producto del ejercicio de potestades administrativas, no de facultades contractuales

. (Subrayado de esta Sala).

En otro orden de ideas, como lo expone la apelante, media un interés general en la concesión otorgada en el presente caso, como es el transporte aéreo de pasajeros, lo cual se considera como un servicio publico de vital interés.

Sobre este tema, la vigente Constitución de 1999, prevé en su artículo 259, cuando hace referencia a la jurisdicción contencioso administrativa, a los servicios públicos, cuya prestación será protegida por los órganos de esa jurisdicción, la cual debe ser ininterrumpida a tenor de lo dispuesto por el único aparte del artículo 113 del mismo texto fundamental, con lo cual quiso el constituyente que se protegiera al administrado de los abusos de la Administración o de los particulares en la forma y continuidad de la prestación de esos servicios públicos, ya que no puede afectarse el interés general por la supresión o discontinuidad en su prestación. A tal efecto atribuye competencia al Defensor del Pueblo para su protección, conforme al numeral 2 del artículo 281 de nuestra Carta Magna.

Ahora bien, tomando en cuenta que lo fundamental en toda concesión de un servicio público es la protección del interés general, traducido en la forma y continuidad en la prestación del mismo, existen derechos de los concesionarios quienes han invertido capital y han adquirido derechos y obligaciones frente a la Administración para la prestación de ese servicio, -esto a pesar, de que como antes se precisó existan cláusulas exorbitantes del derecho civil a favor de la Administración-, que pudieran incidir en la relación contractual, siendo una de éstas la potestad de rescisión unilateral del contrato por parte de la Administración.

Sin embargo, a pesar de mediar un incumplimiento contractual, mas no un incumplimiento en la prestación del servicio público, ya que de paralizarse el servicio la Administración pudiera en aras del interés general, prestar por sus propios medios el servicio para garantizar su continuidad, la Administración frente a ese incumplimiento contractual como por ejemplo falta de pago, falta de constitución de las fianzas exigidas, falta de rendición de cuentas etc, tiene la potestad de rescindir unilateralmente el contrato pero respetando los derechos subjetivos o intereses legítimos de los concesionarios, toda vez que el acto por el cual se rescinde la concesión es un acto administrativo que debe estar precedido de un procedimiento que garantice el derecho a la defensa y al debido proceso del concesionario, aun cuando ese procedimiento sea expedito, como lo sería el procedimiento sumario contenido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En este contexto, la Sala como intérprete de las normas fundamentales contenidas en el texto constitucional, observa que en los actuales momentos que vive el país, donde existe una necesidad de inversiones para la reactivación del aparato productivo y donde el administrado espera una contraprestación en los servicios públicos por las contribuciones, cargas e impuestos a los que son sometidos, debe garantizarse, por una parte la continuidad y correcta prestación de los servicios públicos y por la otra respetarse y garantizarse la inversión erogada por los concesionarios mediante su respeto al derecho a la defensa y al debido proceso al momento de resolver unilateralmente este tipo de contratación por parte de la Administración.

Ahora bien, teniendo clara la naturaleza de acto administrativo del acto impugnado, conviene precisar la procedencia o no de la violación del derecho a la defensa y al debido proceso en el contexto del procedimiento constitutivo del mismo, para lo cual esta Sala observa:

Durante la vigencia de la Constitución de 1961, la jurisprudencia había aceptado reiterada y pacíficamente la protección del derecho al debido proceso como correlativo al derecho a la defensa en el contexto del procedimiento administrativo, no limitándolo en consecuencia a los procesos desarrollados en sede judicial.

Ese ha sido el criterio sostenido por Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 20 de febrero de 1996, caso: M. deJ.R., la cual se precisó lo siguiente:

"Cuando la normativa fundamental alude a los conceptos de 'juez natural', 'debido proceso' y 'derecho a la defensa', tales principios se aplican a cualquier situación en que sobre un sujeto recaiga el peso de una función jurisdiccional o bien, en la cual se asuman decisiones que puedan afectar los derechos o intereses de las figuras subjetivas del ordenamiento. De allí que en un procedimiento administrativo de naturaleza sancionatoria, disciplinaria o de cualquier otra índole que pueda afectar la situación jurídica del administrado, tales principios deben ser respetados" (Subrayado nuestro).

Por su parte, el debido proceso ha sido entendido por reiterada jurisprudencia de la misma Sala, en sentencia de fecha 9 de junio de 1999, caso: Banesco Banco Universal, como "...el trámite que permite oír a las partes de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas, lo que incluye (de acuerdo a las dos leyes aprobatorias de las Convenciones citadas) y como parte del derecho a la defensa el derecho a probar. Este criterio sobre el debido proceso lo ha mantenido esta Sala en forma reiterada en fallos del 17 de marzo de 1993, 10 de agosto de 1995 y 19 de junio de 1996".

La protección al debido proceso ha quedado expresamente garantizada por el artículo 49 de la Constitución de 1999, cuando dispone que “se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas”.

Este importante reconocimiento de la novísima Constitución de 1999, implica el respeto del derecho de los administrados que se vean afectados por un procedimiento administrativo instaurado en su contra, de conocer ese procedimiento, lo cual conlleva a que sea válidamente llamado a participar en él, es decir, que sea notificado, y conocer la causa del mismo.

Pero el derecho de los administrados no se agota con el conocimiento del inicio de un procedimiento administrativo, además de ello, debe la Administración garantizarle el acceso a las actas que conforman el expediente que debe ser abierto por la Administración.

En ese orden de ideas, la Administración debe respetar el derecho a ser oído del administrado, quien tiene el derecho de participar activamente en la fase de instrucción del procedimiento administrativo, por lo que debe serle otorgada oportunidad para probar y controlar las pruebas aportadas al proceso, alegar y contradecir lo que considere pertinente en la protección de sus derechos e intereses.

Por último, aplicando los principios antes mencionados al caso de autos, el administrado tiene derecho a que se adopte una decisión oportuna, dentro del lapso legalmente previsto para ello, que abarque y tome en cuenta todas y cada una de las pruebas y defensas aportadas al proceso, así como a que esa decisión sea efectiva, es decir, ejecutable, lo que se traduce en que no sea un mero ejercicio académico.

Precisado lo anterior, debe esta Sala analizar si en el presente caso le fue respetado el derecho a la defensa y al debido proceso a la accionante, en el contexto del procedimiento constitutivo del acto administrativo impugnado, para lo cual se observa:

Aducen los representantes del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, como fundamento de su apelación, que dada la naturaleza de contrato administrativo por ser un servicio público el otorgado en concesión, no procedía invocar el derecho a la defensa, cuando se esté en presencia de un incumplimiento contractual.

Por el contrario, los apoderados de la accionante, sostienen que dada la naturaleza de acto administrativo del acto de resolución unilateral del contrato de concesión, el mismo debe estar precedido de un procedimiento administrativo, donde se respeten las garantías al derecho a la defensa y al debido proceso, y -lo cual previamente ha quedado aclarado por el presente fallo- que no obstante ellos haber ejercido el respectivo recurso de reconsideración y jerárquico no puede entenderse como subsanada la violación a tales derechos, ya que no intervinieron válidamente en la etapa de formación del mismo.

Al respecto esta Sala, luego de un estudio detenido de las actas que conforman el presente expediente, así como de los argumentos expuestos por las partes y de la sentencia apelada, observa que no se evidencia que a la empresa Aerolink Internacional S.A, se le haya notificado del inicio de algún procedimiento administrativo, de la causa de su inicio, que haya podido intervenir en la fase de instrucción del procedimiento administrativo, probando o controlando las pruebas (basadas especialmente en informes técnicos realizados con fecha muy anterior al acto mismo), que haya tenido oportunidad de oponer las defensas que hubiese considerado pertinentes para desvirtuar el supuesto incumplimiento del contrato de concesión, que la Administración haya acudido a la instancia arbitral para dilucidar tal incumplimiento, como así lo pactaron las partes en la Cláusula Décima del contrato de concesión, como medio de resolución de conflictos; simplemente consta que fue notificada de un acto administrativo y que contra ese acto ejerció los recursos administrativos que la ley le otorga, pero –se insiste- no hay prueba de la intervención de la accionante en el procedimiento constitutivo del acto administrativo por el cual le rescindieron unilateralmente la concesión del servicio público de transporte de pasajeros en el Aeropuerto Internacional de Maiquetía, razón por la cual el fallo apelado debe ser confirmado en ese sentido, y así se declara.

En apoyo del criterio adoptado por esta Sala en el presente fallo, la propia Administración reconoce en la decisión emitida por el Ministro de Infraestructura en fecha 22 de noviembre de 1999, a través de la cual declara con lugar el recurso jerárquico ejercido por la empresa Aerolink Internacional S.A., la presencia de las infracciones constitucionales invocadas por la accionante como conculcadas.

Adicionalmente a lo anterior y respecto a la denuncia de violación al debido proceso, por el incumplimiento por parte de la Administración de la vía arbitral prevista en el contrato de concesión, esta Sala observa que la Constitución de 1999, se identifica con los postulados plasmados en la Ley de Arbitraje Comercial, cuando en su artículo 258 dispone lo siguiente:

Artículo 258: "... la ley promoverá el arbitraje, la conciliación, la mediación y cualesquiera otros medios alternativos para la solución de los conflictos".

La eficacia y validez de una cláusula compromisoria estipulada en un contrato administrativo es hoy una cuestión fuera de toda duda, como lo confirma la opinión de nuestra más calificada doctrina (cfr. Antonio Moles Caubet: "El Arbitraje en la Contratación Administrativa", en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Venezuela, N° 20, páginas 9 a 34; Baumeister, Alberto: "Algunas Consideraciones sobre el Procedimiento Aplicable a los Casos de Arbitrajes regidos por la Ley de Arbitraje Comercial", en Seminario sobre la Ley de Arbitraje Comercial, Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, 1999, páginas 95 a 100), opinión ratificada por la sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de 6 de noviembre de 1997 en el caso Van Dam contra la República y acogida además en el artículo 10 del Decreto Ley N° 138 de 1994 sobre "Concesiones de Obras y Servicios Públicos".

En ese sentido, expone dice L.F.P. que "lo propio en materia de concesiones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto-Ley Nro. 138 sobre Concesiones de Obras Públicas y Servicios Públicos Nacionales, cuyo artículo 10 dispone que el Ejecutivo Nacional y el concesionario podrán convenir en que las dudas y controversias que puedan suscitarse con motivo de la interpretación o ejecución del contrato de concesión se decidan por un tribunal arbitral cuya composición, competencia, procedimiento y derecho aplicable serán determinados por las partes" (El Arbitraje y la Transacción como Métodos Alternativos de resolución de Conflictos Administrativos, en IV Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo A.R.B.C.; 1998, pág 176).

En el presente caso, en el contrato de concesión las partes de mutuo acuerdo decidieron someterse al procedimiento de arbitraje en caso de surgir posibles diferencias en la ejecución del referido contrato de concesión; tal acuerdo quedó plasmado en la Cláusula Décima del contrato.

Ahora bien, tampoco consta en las actas del expediente la utilización de ese procedimiento por parte de la Administración, dentro de las discrepancias que motivaron la rescisión unilateral del contrato de concesión, por lo cual resulta evidente la violación al debido proceso, conforme al artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual como antes quedó anotado ha sido extendido al procedimiento administrativo, y así se declara.

Por último, en lo atinente a la negativa de acatar y cumplir la decisión proferida por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, objeto de la presente apelación, por parte de funcionarios del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, esta Sala deplora tal actitud, más aun cuando la misma negativa proviene de funcionarios integrantes de la Administración Pública, lo cual podría subsumirse en el delito de desacato tipificado en el artículo 31 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, razón por la cual esta Sala ordena mandamiento de ejecución forzosa a todas las autoridades de la República para el cumplimiento del presente fallo y de la decisión que aquí se confirma y remitir copia al Fiscal General de la República a los fines de que éste, de considerarlo pertinente, inicie el respectivo proceso penal por tal negativa, todo en estricto apego al derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que se traduce en el derecho de los particulares al acceso a los órganos llamados a la administración de justicia, y en el derecho a obtener un pronunciamiento oportuno y efectivo que sea ejecutable, así como las decisiones emanadas de los tribunales de la República en uso de las potestades públicas conferidas por el ordenamiento jurídico, no sean meras declaraciones desprovistas de efectos en el mundo de los hechos, y así también se decide.

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

1. - SIN LUGAR la apelación ejercida por la abogado I.R., apoderada judicial del INSTITUTO AUTONOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETIA, contra la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 16 de noviembre de 1999, que declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional ejercida contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Oficio número IAAIM-CJ-99-243, de fecha 21 de mayo de 1999, emanado por el C. deA. del referido organismo, mediante la cual, declaró la resolución unilateral del contrato de concesión suscrito en fecha 15 de febrero de 1996 con la empresa AEROLINK INTERNACIONAL S.A.

2. - Se CONFIRMA el fallo sujeto a apelación.

3. - Remítase copia de la presente decisión al Ejecutivo Nacional y al Fiscal General de la República, a los fines de que éstos, si lo consideren necesario, den inicio al procedimiento disciplinario y penal, por el desacato de funcionarios de la Administración Pública a la ejecución del presente mandamiento de amparo.

4. - Se ORDENA la inmediata ejecución forzosa del presente fallo a los funcionarios adscritos al INSTITUTO AUTONOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA y a cualquier autoridad de la República.

5- Remítase copia de la presente decisión a la Defensoría del Pueblo para que verifique la forma y continuidad en la prestación del servicio público otorgado en concesión a la empresa AEROLINK INTERNACIONAL S.A., conforme las atribuciones conferidas en el numeral 2 del artículo 281 de la constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 20 días del mes de JUNIO del año dos mil. Años: 190º de la Independencia y 141º de la Federación.

El Presidente-Ponente,

I.R.U.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

H.P.T.

Magistrado

J.M.D.O.

Magistrado

M.T.

Magistrado

El Secretario,

J.L.R.

Exp. 00-0751

IRU/rln/gps

Quien suscribe, Magistrado H.P.T., salva su voto por disentir de sus colegas en el fallo que antecede, que decidió la apelación de una sentencia dictada en materia de amparo constitucional.

Las razones por las cuales me aparto de la sentencia aprobada por la mayoría son las mismas que he sostenido reiteradamente, desde las decisiones dictadas el 20 de enero de 2000 (Casos: D.R.M.; y E.M.M.), por considerar que no existe en la Constitución de 1999 ninguna disposición que atribuya a esta Sala Constitucional competencia para conocer de las apelaciones o consultas de las sentencias dictadas en materia de amparo por los Tribunales de la República.

En mi criterio, una correcta interpretación en materia de competencias para conocer del amparo debió dejar incólumes las normas atributivas de competencia previstas en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de acuerdo con la evolución jurisprudencial que hasta entonces habían mantenido de forma reiterada tanto la Corte Suprema de Justicia como el resto de los tribunales de la República. La Sala Constitucional solamente debió asumir la competencia prevista en el artículo 3 eiusdem, y en el caso del artículo 8 del mismo texto legal, cuando los actos lesivos fuesen de ejecución directa de la Constitución o tuviesen rango de ley.

En el caso concreto de las apelaciones o consultas, la norma contenida en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que prevé las apelaciones o consultas de las sentencias dictadas en materia de amparo, es precisa al indicar que el conocimiento de las mismas corresponden al Tribunal Superior respectivo atendiendo a la materia del caso concreto. Ahora bien, cuando dicho artículo alude a los "Tribunales Superiores", no se refiere necesariamente al Tribunal de Alzada, sino a un tribunal jerárquicamente superior dentro de la organización de los tribunales de la República con competencia en la materia afín a la relación jurídica dentro de la cual ocurrió la presunta violación de derechos constitucionales, tal como lo entendieron tanto la doctrina como la jurisprudencia patria, atendiendo al hecho de que la especialización de los tribunales contribuye a las soluciones más idóneas y eficaces en cada caso. De allí que, estima el disidente, el criterio de la afinidad de los derechos o garantías constitucionales se debió mantener igualmente entre las distintas Salas del Tribunal Supremo, adecuándose a las competencias de las nuevas Salas, atendiendo al ámbito de las relaciones jurídicas donde surgieron las presuntas violaciones constitucionales, correspondiendo el conocimiento a aquella Sala cuyo ámbito material de competencia sea análogo a la relación jurídica involucrada (administrativa, civil, penal, laboral, agraria, electoral, mercantil, etc.).

La modificación de las competencias realizada por la mayoría sentenciadora, constituye -a juicio de quien disiente- una alteración del régimen procesal previsto en la Ley Orgánica de Amparo, materia esta (legislación procesal) que es de la estricta reserva legal, por estar atribuida al Poder Legislativo Nacional, de conformidad con el numeral 32 del artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por las razones anteriores, estima el disidente que, esta Sala Constitucional no debió conocer en apelación la decisión de amparo que cursa en autos, sino declinar el conocimiento de la causa en la Sala correspondiente de este Tribunal Supremo de Justicia.

Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

En Caracas, fecha ut-supra.

El Presidente,

I.R.U.

El Vice-Presidente,

J.E.C.R.

Magistrados,

H.P.T.

Disidente

J.M.D.O.

M.A.T.V.

El Secretario,

J.L.R.C.

HPT/mcm

Exp. N°: 00-0751