Sentencia nº 1740 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 12 de Noviembre de 2009
| Fecha de Resolución | 12 de Noviembre de 2009 |
| Emisor | Sala de Casación Social |
| Ponente | Carmen Elvigia Porras de Roa |
| Procedimiento | Apelación |
Ponencia de la Magistrada Doctora CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA
El Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Región Sur de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, remitió a esta Sala expediente contentivo del recurso de nulidad que interpuso la sociedad mercantil AGROPECUARIA VENEZUELA C.A. (AGROVENCA) representada judicialmente por el abogado A.R.U.G., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 90.961, contra el acto administrativo de fecha 18 de diciembre de 2006, dictado por el Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI), representado judicialmente por el abogado J.H.P., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 32.244, en el cual se acordó la revocatoria del otorgamiento de Certificación de Finca Productiva sobre un lote de terreno denominado Hato Providencia, ubicado en el sector la Providencia, Parroquia Mantecal, Municipio Muñoz del Estado Apure, con una superficie de veinte mil hectáreas con noventa y nueve áreas (20.000,99 ha).
El tribunal de la causa, en decisión de fecha 17 de diciembre de 2008, declaró con lugar el recurso, y por consiguiente, nulo y sin efecto alguno el acto administrativo recurrido.
La remisión se efectuó en razón de la consulta que elevara a esta Sala el tribunal de la causa, “en virtud de lo dispuesto en el artículo 72 del Decreto Nº 6286, con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,(…)”, por cuanto las partes no ejercieron recurso alguno contra la referida decisión.
En fecha 21 de mayo de 2009, se dio cuenta en Sala, asignándose el conocimiento de la causa al Magistrado ALFONSO VALBUENA CORDERO, y el 16 de junio de 2009, conforme a lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reasignó la ponencia a la Magistrada Dra. CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA.
Concluida la sustanciación del presente recurso, y cumplidas las formalidades de ley, se pasa a decidir en los siguientes términos:
PUNTO PREVIO
En vista de la solicitud que hiciera la representación judicial de la parte querellante, referida a la acumulación del expediente signado con el Nº AA60-S-2008-000564, a esta causa, el cual consta de una incidencia planteada en el juicio principal, como lo es la solicitud de la medida cautelar innominada de suspensión de efectos, esta Sala de acuerdo a lo establecido en el artículo 80 del Código de Procedimiento Civil la acuerda.
Ahora bien, con respecto a la solicitud de la medida cautelar innominada, el juez de la causa, en fecha 8 de noviembre de 2007, declaró improcedente la misma de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil; en consecuencia, la parte querellante apeló de esa decisión, en escrito de fecha 13 de noviembre de 2007, por lo que en fecha 21 de febrero de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil, Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial de la Región Sur, con sede en San F. deA., la envió a esta Sala para que sea decidida.
Ahora bien, en cuanto al pronunciamiento que debe hacer esta Sala referido a la apelación propuesta por la representación judicial de la parte querellante, en vista de la acumulación solicitada y acordada por la Sala, el artículo 291 del Código de Procedimiento Civil establece:
Artículo 291. La apelación de la sentencia interlocutoria se oirá solamente en efecto devolutivo, salvo disposición especial en contrario.
Cuando oída la apelación, está no fuere decidida antes de la sentencia definitiva, podrá hacérsela valer nuevamente junto con la apelación de la sentencia definitiva, a la cual se acumulará aquélla.
En todo caso, la falta de apelación de la sentencia definitiva, producirá la extinción de las apelaciones de las interlocutorias no decididas.
Relacionando lo anterior con el caso que nos ocupa, la apelación interpuesta por la parte querellante no fue decidida antes de la sentencia definitiva, siendo acumulada la misma al expediente principal, que cursa en esta Sala bajo el Nº AA60-S-2009-000694, donde hubo una decisión definitiva, que no fue apelada por ninguna de las partes en el juicio; por lo tanto, de acuerdo a lo establecido en el artículo trascrito anteriormente, se extinguió la apelación de la sentencia interlocutoria, referida a la medida cautelar innominada de suspensión de efectos solicitada. Así se establece.
En fecha 23 de marzo de 2007, la representación judicial de la sociedad mercantil Agropecuaria Venezuela C.A., interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Región Sur de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, recurso de nulidad contra el acto administrativo de fecha 18 de diciembre de 2006, sesión 35-06, punto de cuenta Nº 18, dictado por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), recaído sobre un lote de terreno denominado Hato Providencia, ubicado en el sector la Providencia, Parroquia Mantecal, Municipio Muñoz del Estado Apure, “(…) mediante el cual se hace constar el reconocimiento de Nulidad Absoluta de la Certificación de Finca Productiva del Hato denominado “Providencia” (…)”.
Indica el apoderado judicial de la parte accionante, que su representada en fecha 11 de diciembre de 2006, recibió del INTI la Certificación de Finca Productiva, pero que en fecha 26 de enero de 2007, lo notificaron nuevamente, manifestando que el Certificado de Finca Productiva otorgado, había sido revocado con fundamento en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 19 numeral 1 de la referida Ley.
Igualmente señala que el referido acto administrativo no es revocable de oficio por ser un acto firme, por cuanto con el, se entiende agotada la vía administrativa, y además, es un instrumento público, ya que el instrumento de certificación fue debidamente autenticado.
Alega que la revocatoria de la Certificación de Finca Productiva del Hato Providencia, está viciada de nulidad absoluta y constituye una violación flagrante del debido proceso y el derecho a la defensa, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el artículo 19, numeral 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por desacato de los artículos 44 y 45 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
Expresa que el acto recurrido en nulidad lesiona los principios de legalidad, irretroactividad, cosa juzgada administrativa e inmutabilidad de los actos administrativos, que la administración no puede reponer procedimientos para declarar la nulidad absoluta de un acto que ha creado derechos subjetivos a favor de particulares.
El recurrente argumenta lo siguiente:
Por otra parte la notificación del acto aquí atacado en su primera página y de manera mas precisa en su primer aparte enuncia que el asunto notificado es la Revocatoria del otorgamiento de Certificación de Finca Productiva… sobre el lote de terreno denominado Hato “Providencia”, siendo que la palabra Revocatoria la define M.O., en su obra titulada “DICCIONARIO DE CIENCIAS JURÍDICAS POLÍTICAS Y SOCIALES” como: “Con fuerza de revocar o dejar sin efecto; de esta definición se presupone que el acto el cual se revoca existe en el mundo jurídico, porque un acto inexistente no puede ser objeto de una revocación de efectos que nunca han surgido; y allí precisamente es que estriba lo contradictorio de el asunto aquí planteado lo que nos lleva a preguntarnos ¿Por qué si dicha solicitud de certificación de Finca Productiva nunca fue resuelta, hoy se pretende dejar sin efecto por medio de una revocatoria? O mas preciso aún ¿Por qué se pretenden revocar los efectos de un acto que según los dichos del ente administrativo agresor (INTI) nunca nacieron en el mundo jurídico? Es que acaso la administración pública representada en este acto por el INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS pretende olvidar que hubo una manifestación de voluntad autenticada por ante un funcionario autorizado por la Ley tal como quedo debidamente explicado supra donde manifiesta que “El Directorio del Instituto Nacional de Tierras, en reunión extraordinaria número: 24-06, de fecha 27 de septiembre de 2006, acordó otorgar la presente CERTIFICACIÓN DE FINCA PRODUCTIVA, a favor de la AGROPECUARIA VENEZUELA C.A. (AGROVENCA)” (…), SOBRE UN LOTE DE TERRENO DENOMINADO “Hato Providencia”,…” acto este creador de derechos subjetivos a mi representada, y que hoy la misma administración pretende desconocer alegando un error involuntario decidiendo de esta manera sobre un acto definitivamente firme en total inobservancia del artículo 19 ordinal 2 de la LOPA.
Concluye que en el expediente administrativo donde se sustanció la solicitud de Certificación de Finca Productiva del Hato Providencia, se encuentran satisfechos los requisitos exigidos en el artículo 42 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario para certificar como finca productiva el mencionado Hato, por lo que el directorio del INTI procedió a otorgar dicho certificado a la parte recurrente en fecha 27 de septiembre del año 2006; que solicitó al ente la remisión al tribunal del expediente administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 174 de la referida ley.
Solicita se acuerde medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo atacado, acreditando como pretensión del buen derecho, la notificación referida a la revocatoria y copia certificada del instrumento mediante el cual adquirió los derechos vulnerados del referido Hato; como periculum in mora; por otra parte, acota que la unidad de producción afectada ha estado en constante productividad desde hace más de 113 años.
Finalmente solicita que sea recibido el escrito, a fin de interrumpir la caducidad de la presente acción; que sea admitido y sustanciado conforme a derecho, y declarado con lugar en la definitiva y que a su vez, se otorgue la medida cautelar solicitada, sin exigir caución para tales efectos, por cuanto el acto cuya suspensión se solicita, no es susceptible de estimarse en dinero; y por último que se decrete la nulidad absoluta, tanto del instrumento, como de su notificación, donde se reconoce la nulidad absoluta de la Certificación de Finca Productiva otorgada a AGROVENCA, en los terrenos que conforman el Hato Providencia y en consecuencia, se declare válida dicha certificación, así como también se establezca que la vigencia de la misma, empiece a transcurrir desde el mismo día en que quede firme la sentencia definitiva.
SENTENCIA EN CONSULTA
Luego de admitido el presente recurso de nulidad y practicadas las notificaciones correspondientes, el tribunal de la causa dictó sentencia definitiva en fecha 17 de diciembre de 2008, en la que declaró con lugar el recurso y nulo el acto administrativo recurrido.
Se indica que el apoderado judicial de la parte actora, solicitó rectificación y ampliación de la sentencia proferida por el tribunal de la causa, en los siguientes términos:
(…) Rectificación en cuanto a la palabra querellada que por error aparece en el folio 219 (…) al referirse el contenido del texto a la parte querellante y no a la parte querellada como quedo asentado, y Ampliación en cuanto a que la sentencia no se pronunció sobre lo alegado y probado por mi parte sobre la causal de nulidad del acto administrativo(…) en tanto que la notificación del otorgamiento de finca productiva, creó derechos subjetivos a favor de mi representada, originando así cosa juzgada administrativa, motivo este que acarea la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado (…). También solicito que este tribunal (…) determine que el tiempo de validez del certificado de finca productiva otorgada a mi representada para el hato denominado la Providencia”, en fecha 27 de septiembre del año 2006 y notificado su otorgamiento el día 11 de diciembre de ese mismo año, empiece a contarse desde el día en que quede firme la sentencia definitiva dictada en la presente causa (…) ya que si se omite la indicación del lapso de validez del instrumento administrativo referido, el mismo para la fecha actual se encontraría vencido.
El tribunal de la causa, en fecha 15 de enero de 2009, con respecto a la rectificación aducida por el recurrente, manifestó que ciertamente en el fallo existe un error de palabra (…) parte querellada… entonces se leería así: “(…) parte querellante“, estableciendo que lo anterior sólo conlleva a una rectificación de un error en el texto de la sentencia, sin comprometer o cambiar el fondo y la forma del fallo rectificado.
Y en cuanto a la ampliación solicitada, el tribunal manifestó lo siguiente:
(…) mediante una decisión complementaria de su previo fallo por parte de esta instancia, se excedería el alcance del debido pronunciamiento en torno a la litis ante ella planteada, que como tal quedo resuelta al declarar que a la parte recurrente le fueron violados los derechos constitucionales consagrados en el artículo 49 ordinal 1 y 3 de la Constitución (…); y como quiera que la denuncia de violación al derecho de defensa atiende a un quebrantamiento de normas de orden público, que en el caso concreto, afectó la validez del acto administrativo impugnado, lo cual requirió ser estudiado analizado y decidido previamente por este Tribunal, habida consideración que ante su procedencia resultó inoficioso cualquier otro pronunciamiento, en este caso particular, del vicio legal denunciado por el recurrente
.
Por lo que declaró improcedente la presente ampliación.
Ahora bien, en auto de fecha 22 de abril de 2009, el tribunal de la causa, ordenó la consulta de ley establecida en el artículo 72 del Decreto Nº 6286, con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que contra la decisión, no fue ejercido el recurso ordinario de apelación.
DE LA COMPETENCIA
Esta Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social, en cuanto a la competencia para conocer de la consulta sometida a su consideración, observa que el artículo 195 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario vigente, establece:
Artículo 195. Dada la especialidad e interés social de la materia regulada en la presente Ley, será de la competencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, además de las atribuciones que le confiere la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes de la República, las siguientes:
(omissis)
-
De las apelaciones o consultas de las sentencias dictadas por los tribunales superiores contenciosos administrativos agrario y demás asuntos contenciosos administrativos relacionados con la materia regulada en la presente Ley.
Así pues, por mandato expreso del precepto normativo trascrito, esta Sala es competente para conocer como alzada la consulta de la decisión de fecha 17 de diciembre de 2008, mediante la cual el Juzgado Superior Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripció n Judicial del Estado Apure y Municipio A. delE.B., actuando como tribunal de primera instancia declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la parte demandante, contentivo de la certificación de finca productiva del Hato Providencia, otorgada el 2 de noviembre de 2006; e igualmente se declaró nulo y sin ningún efecto jurídico el acto administrativo de fecha 18 de noviembre de 2007, emanado del Instituto Nacional de Tierras, en sesión Nº 35-06, donde se decidió la revocatoria de la certificación de finca productiva del Hato la Providencia, otorgado. Así se decide.
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En el caso de autos, la parte actora solicita la nulidad del acto administrativo de revocatoria del otorgamiento de Certificación de Finca Productiva, dictado por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), en fecha 18 de diciembre de 2006, sesión Nº 35-06, punto Nº 18, sobre un lote de terreno denominado Hato Providencia, ubicado en el sector La Providencia, Parroquia Mantecal, Municipio Muñoz del Estado Apure, con una superficie de veinte mil hectáreas con noventa y nueve áreas.
La solicitud de nulidad se sustenta en que el INTI, en fecha 27 de septiembre de 2006, otorgó Certificado de Finca Productiva al “Hato Providencia”, y posteriormente revocó el mencionado certificado, sin haber sustanciado ningún procedimiento, vulnerando de esta forma el derecho a la defensa.
El tribunal de la causa, consideró que el acto administrativo se dictó prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, que confiere oportunidad al afectado para formular los alegatos pertinentes en defensa de sus intereses, por lo que declaró la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, de conformidad con lo establecido en el ordinal 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Ante la declaración efectuada por la sentencia sometida a consulta, observa esta Sala que efectivamente el acto administrativo se dictó prescindiendo del procedimiento legalmente establecido para ello, lo cual no es susceptible de convalidación, debiendo esta Sala declarar la nulidad absoluta del referido acto, puesto que el mismo se verificó efectivamente sin la apertura del procedimiento administrativo respectivo, para que la parte querellante pudiese presentar sus defensas y alegatos y promover sus pruebas; configurándose de esta forma, una prescindencia total y absoluta del procedimiento administrativo que prevé la correspondiente ley, traduciéndose en una violación al debido proceso y al derecho a la defensa de la parte querellante.
Así las cosas, del examen de las actas contenidas en el expediente, no consta expediente administrativo, ni antecedentes administrativos del procedimiento de revocatoria de la Certificación de Finca Productiva del Hato Providencia.
El expediente administrativo constituye un conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo, que sirve de sustento a éste, y es una carga procesal de la Administración su acreditación en juicio, de allí que la falta de presentación de este recaudo, crea una presunción a favor del administrado como en el caso sub iudice, donde la Sala constata que tal omisión no fue subsanada por la Administración en ningún estado y grado del proceso, cercenando a la parte recurrente el derecho a la defensa, establecido en el artículo 49, ordinales 1 y 3 del texto Constitucional y en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como derechos conexos, a ser oído, a presentar pruebas, entre otros.
Así pues, queda verificado que el ente accionado prescindió del trámite legal de apertura del procedimiento administrativo, que garantizará a la parte afectada presentar sus defensas y alegatos y promover pruebas; se constata además que no agregó al expediente los antecedentes administrativos del procedimiento de revocatoria de la Certificación de Finca Productiva del Hato Providencia, de tal manera que incurrió en vicios del procedimiento que dan lugar a la nulidad del acto recurrido, a tenor de lo previsto en el ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En consecuencia, al encontrar ajustada a derecho la determinación del tribunal de la causa, por evidenciar la violación del debido proceso y el derecho a la defensa de la parte actora, garantías constitucionales consagradas en nuestra Carta Magna, esta Sala declara firme el fallo consultado. Así se decide.
D E C I S I Ó N
En virtud de las consideraciones anteriores, esta Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara: CONFIRMA la sentencia consultada dictada por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Región Sur de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, de fecha 17 de diciembre de 2008.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente al tribunal de la causa.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social, Sala Especial Agraria del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los doce (12) días del mes de noviembre de dos mil nueve. Años: 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
| El Presidente de la Sala, ____________________________ O.A. MORA DÍAZ | |
| El Vicepresidente, ________________________ J.R. PERDOMO | Magistrado, _________________________________ L.E. FRANCESCHI GUTIÉRREZ |
| Magistrado, ________________________________ ALFONSO VALBUENA CORDERO | Magistrada Ponente, __________________________________ CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA |
| Secretario, _____________________________ J.E.R. NOGUERA |
-
Nº AA60-S-2009-0694
Nota publicada en su fecha a
El Secretario,
