Sentencia nº 2765 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 12 de Noviembre de 2002

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO JOSE GARCIA GARCIA

Mediante escrito presentado ante la Secretaría de esta Sala el 14 de febrero de 2001, la ciudadana T.S. deM., actuando con el carácter de Presidenta de la Asociación Civil Autogestionaria de Vivienda y Hábitat “Francisco de Miranda”, asistida por la abogada D.P.Á., interpuso recurso de anulación, conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, contra la Ordenanza de Timbre Fiscal del Distrito Metropolitano de Caracas, dictada por el Cabildo de ese Distrito el 19 de octubre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial de la República Nº 5.493 Extraordinario, de esa misma fecha.

En esa oportunidad se dio cuenta del recurso en Sala y se designó ponente para proveer acerca de la admisión del recurso al Magistrado A.J.G. García, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizada la lectura individual del expediente, esta Sala procede a emitir decisión, previas las siguientes consideraciones:

I Alegato de la parte recurrente

Señaló la parte recurrente que el sistema tributario estaba regido por los principios de legalidad, igualdad ante las cargas públicas y no confiscatoriedad. Con respecto a este último principio indicó que representa un límite a la potestad tributaria, toda vez que evita o impide la creación de tributos que lesionen el derecho de propiedad del contribuyente o capacidad económica de éste; por ser una carga excesiva en cabeza del administrado que desequilibra la justa distribución de las cargas públicas, lo cual no sólo perjudica, en su criterio, al contribuyente sino que puede afectar la economía nacional y disminuir el nivel de vida de la población.

Luego de hacer referencia a distintos autores, indicó que el principio de no confiscatoriedad es una garantía constitucional que evita que la Administración tributaria, en ejercicio de la potestad tributaria, cree gravámenes que excedan la capacidad económica del contribuyente, o, como sucede en el caso de la Ordenanza impugnada, se establezca un tributo que absorba una parte sustancial de la operación gravada o medie una desproporcionada magnitud entre el monto de la operación y el impuesto pagado.

Expresó, que el tributo creado con la Ordenanza impugnada, correspondiente a los ramos de timbre fiscal en los cuatro (4) municipios del Estado Miranda en jurisdicción de ese Distrito, implica que en la mayoría de las operaciones que realizaran los contribuyentes de esos Municipios se viesen obligados a pagar por papel sellado y timbre fiscal una cantidad exagerada, ya que deben pagar tal concepto tanto al Distrito Metropolitano de Caracas como al Estado Miranda, lo cual absorbe, en su criterio, una parte sustancial de la operación gravada o genera una desproporción de tal magnitud entre el monto de la operación y el tributo pagado, que lesiona la garantía constitucional de no confiscación y, en consecuencia, el derecho de propiedad del contribuyente.

Indicó, a título ilustrativo que “[p]ara la expedición de una constancia de domicilio en el Municipio Sucre -o cualquiera de los otros tres del Estado Miranda-, conforme lo prevé el artículo 6, numeral 1 de la Ley de Timbre Fiscal del Estado Miranda, se debe pagar una unidad tributaria (1 UT) a dicha entidad federal; y, además, se debe pagar una décima de unidad tributaria (0,1 UT) al Distrito Metropolitano de Caracas, según lo dispone el artículo 5, numeral 6 de la Ordenanza de Timbre Fiscal de ese distrito metropolitano (sic). En fin, se debe pagar por la constancia de domicilio la cantidad de una unidad tributaria con una décima (1,1 UT), esto es, la cantidad de doce mil setecientos setenta bolívares (Bs. 12.760,00), lo cual no sólo resulta desproporcionado para la constancia en cuestión, sino que implica una doble tributación, que lesiona los referidos derechos constitucionales”.

En este sentido, adujo que la Sala Constitucional en la sentencia N° 1563/2000, dictada con ocasión del recurso de interpretación de la Ley sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas y la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, señaló que el Distrito Metropolitano no podía crear tributos que colidiesen con otros tributos estadales, ya que la acumulación de cargas tributarias podía asfixiar las actividades de los contribuyentes y generar una situación confiscatoria.

Expresó, que era importante resaltar que la indicada interpretación fue solicitada por el Alcalde del Distrito Metropolitano el 11 de octubre de 2000, en virtud de las dudas que tenía en cuanto al verdadero alcance de la Ley sobre Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas y de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, pero que antes de que la Sala dictara la decisión orientadora sobre cómo se instrumentarían las competencias otorgadas a ese ente público municipal, el Cabildo Metropolitano de Caracas dictó la Ordenanza de Timbre Fiscal, “[e]s decir, el Distrito Metropolitano de Caracas, a sabiendas de las dudas que tenía sobre las potestades tributarias otorgadas mediante los mencionados instrumentos legales y ocupando la atención de ese M.T., procedió sin esperar la decisión orientadora a dictar la ordenanza que se impugna”.

Por otra parte, alegó la recurrente la violación de la garantía constitucional que impide la doble tributación. En tal sentido, adujo que la doble tributación o múltiple imposición se configuraba cuando la misma persona o bien es gravada dos o más veces por análogo concepto en el mismo tiempo por parte de dos o más sujetos con potestad tributaria.

Indicó, que el Distrito Metropolitano de Caracas, a través de la Ordenanza de Timbre Fiscal, pretendía de manera unilateral crear un tributo idéntico al ya creado por el Estado Miranda, a través de la Ley de Timbre Fiscal, lo cual implica una doble tributación ajena a una coherente, conciliada y coordinada política nacional de justa distribución de las cargas tributarias, lo que lesionaría, en su criterio, de manera directa no sólo el derecho de propiedad de los contribuyentes, sino el ejercicio de las competencias propias de la República y de los Estados de la Federación.

En efecto señaló, que con la Ordenanza impugnada el Distrito Metropolitano de Caracas invadió el dominio rentístico del Estado Miranda, en virtud de que crea un tributo idéntico al ya creado por esa entidad federal y, por ende, una doble tributación que perjudica severamente a los contribuyentes de los cuatro (4) municipios del Estado Miranda.

Afirmó, “(...) que estamos en presencia, una vez más, de un abuso por parte de un ente municipal (el Distrito Metropolitano de Caracas es un ente municipal que actúa en segundo nivel) que en forma inadvertida, apresurada (recuérdese que estaba pendiente de decisión la acción de interpretación solicitada por el propio Alcalde Metropolitano) y evidente en la creación del tributo (papel sellado y estampillas) se manipuló el principio de territorialidad y se dictó la Ordenanza de Timbre Fiscal del Distrito Metropolitano de Caracas, lo cual excede la esencia de lo local, así como los límites y garantías constitucionales –entre las que cabe mencionar la garantía que impide la doble tributación cuando ésta es perjudicial- que encausan el ejercicio autónomo de las potestades tributarias municipales, que necesariamente deben ser entendidas desde una perspectiva que garantice la unidad jurídica y económica del país, la igualdad de los individuos y de las empresas ante los tributos, así como la justa distribución de las cargas tributarias”.

Asimismo, la parte recurrente alegó la transgresión del principio de legalidad tributaria, principio que conceptualizó como premisa fundamental del Estado de Derecho, al someter el Poder Público al cumplimiento de lo previsto en la Ley, en la medida que ella lo establezca.

Con respecto a este alegato señaló que dicho principio limita y condiciona la función administrativa, pues, para que ésta fuese válida y legítima debía provenir de un precepto normativo, como fundamento de la actividad desplegada por el Poder Público. Indicó, con fundamento en lo expuesto y en la sentencia de esta Sala N° 1563/2000, que dicho principio se hallaba transgredido por la Ordenanza impugnada, toda vez que para crear el tributo correspondiente al timbre fiscal y papel sellado debía existir una ley orgánica dictada por la Asamblea Nacional, en virtud de que los Municipios “(...) que se fusionaron pertenecen a entidades distintas; además por tratarse de una competencia establecida en la Constitución de 1999 a los Estados, por lo que debe -a través de la ley orgánica- establecerse quien es el ente que la va a ejercer y la forma en que la ejercerá, a los efectos de crear un sistema tributario armónico y coordinado que no atente contra los derechos constitucional del contribuyente”.

En tal sentido, alegó que en la sentencia antes referida, la Sala estableció que los poderes tributarios otorgados al Distrito Metropolitano debían instrumentarse de manera armónica y coordinada, además de responder a una jerarquía de textos normativos, relacionados a través de los principios de supremacía legal y reserva legal, por lo que en su criterio “(...) la Asamblea Nacional debe dictar la ley orgánica que coordine y armonice el sistema tributario y las relaciones entre las potestades tributarios (sic) de la República, los Estados y el Distrito Metropolitano de Caracas; mientras que la normativa que regule los principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio de la potestad tributaria de los municipios que integran el mencionado distrito le corresponderá a éste”, concluyendo con base en esta premisa que la Ordenanza de Timbre Fiscal del Distrito Metropolitano de Caracas reguló una materia reservada a la Asamblea Nacional, con lo cual viola dicha garantía constitucional.

Con base en lo anterior, adujo que el Distrito Metropolitano debió esperar no sólo que la Sala Constitucional dictara la sentencia correspondiente a la interpretación solicitada por el Alcalde Mayor, sino a que la Asamblea Nacional dictará la respectiva ley orgánica que garantizará la coordinación y organización de las distintas potestades tributarias del Distrito Metropolitano de Caracas y del Estado Miranda, por lo que al no hacerlo así, y dictar la Ordenanza impugnada, en su criterio, se creó un tributo correspondiente al ramo de timbre fiscal y papel sellado con el cual se lesionó la garantía constitucional a la reserva legal, a la no confiscatoriedad del tributo, al principio de legalidad, y a la prohibición de doble tributación, por lo que solicitó que el presente recurso de nulidad se declarara con lugar en la definitiva.

II

De la Competencia

Corresponde a esta Sala pronunciarse, en esta ocasión, acerca de la admisión del recurso de nulidad interpuesto para lo cual, previamente, debe dilucidar su competencia. En tal sentido, se observa que el objeto del presente recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con amparo constitucional, lo constituye la Ordenanza de Timbre Fiscal del Distrito Metropolitano de Caracas, dictada por el Cabildo de ese Distrito el 19 de octubre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial de la República Nº 5.493 Extraordinario, de esa misma fecha.

En tal sentido, se debe señalar que conforme lo dispuesto en el artículo 336, numeral 2 de la Carta Magna, es competencia de esta Sala Constitucional “[d]eclarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella” (Resaltado de la Sala).

Así las cosas, observa esta Sala que al interponer la parte actora acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad conjuntamente con solicitud de amparo constitucional contra un acto normativo de efectos generales dictado por el Cabildo Metropolitano de Caracas, actuando como cuerpo legislador, específicamente, contra la Ordenanza de Timbre Fiscal del Distrito Metropolitano de Caracas, la misma resulta competente para conocer del caso planteado en autos. Así se decide.

III

De la admisión de la acción

Declarado lo anterior, corresponde revisar la admisibilidad del recurso de nulidad interpuesto. A tal efecto se observa que, no se desprende de autos ninguna causal que lo haga inadmisible, toda vez que cumple con las exigencias previstas en el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al indicarse con precisión en el escrito libelar las disposiciones contenidas en el acto normativo cuya nulidad se solicita. Asimismo, observa esta Sala, que la parte recursiva indicó en el escrito contentivo de la acción las normas que consagran los derechos y principios constitucionales cuya presunta violación alega. De la misma forma se encuentran explanadas las razones de hecho y de derecho que sirven de fundamento a la acción interpuesta.

Finalmente, aprecia esta Sala, que en el caso de autos, se encuentran cumplidos los requisitos exigidos en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, referentes a las solicitudes o demandas intentadas por ante el Tribunal Supremo de Justicia, por lo cual esta Sala Constitucional admite, cuanto ha lugar en derecho y salvo su apreciación en la definitiva, el recurso de nulidad interpuesto y, en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, acuerda notificar, remitiéndole copia certificada del escrito recursivo y de la presente decisión, al Presidente del Cabildo Metropolitano de Caracas y al Fiscal General de la República. Asimismo, se ordena el emplazamiento mediante cartel a los interesados en el presente juicio.

IV De la acción de amparo interpuesta

Ahora bien, en vista de que se ha solicitado amparo constitucional conjuntamente con el recurso de nulidad, esta Sala considera necesario hacer ciertas consideraciones:

La Sala, mediante decisión N° 982 del 6 de junio de 2001, calificó la inactividad del accionante en el proceso durante más de seis (6) meses como abandono del trámite, en los siguientes términos:

...la pérdida del interés puede sobrevenir en el curso del proceso. Es lo que ocurre cuando el actor desiste de su pretensión, caso en el cual se otorga autoridad de cosa juzgada al desistimiento y se declara la extinción del proceso. También puede ocurrir que decaiga únicamente el interés en el procedimiento que se halla en curso, caso en el cual ocurre el desistimiento del procedimiento a que se refiere el artículo 266 del Código de Procedimiento Civil. Finalmente, puede ocurrir que el interés decaiga por la inacción prolongada del actor o de ambas partes, caso en el cual se extingue la instancia iniciada en protección de determinada pretensión. El Código de Procedimiento Civil señala expresamente los supuestos que configuran la inacción prolongada y que dan lugar a la perención de la instancia. En el caso específico de la inacción prolongada del actor, señala el incumplimiento de ciertas obligaciones procesales como causa de la perención. En la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales no consta una regulación semejante, pero en ella se prevé la figura del abandono del trámite, que expresa también el decaimiento del interés del actor, lo cual se deduce del paralelismo entre ese supuesto en la Ley especial y los supuestos de extinción de la instancia, a causa del incumplimiento de las obligaciones del actor, previstas en el artículo 267 del Código de Procedimiento Civil. El abandono del trámite expresa una conducta indebida del actor en el proceso, puesto que revela una actitud negligente que procura la prolongación indefinida de la controversia

(...)

En criterio de la Sala, el abandono del trámite a que se refiere el artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales puede asumirse –entre otros supuestos, como la falta de comparecencia a la audiencia constitucional- una vez transcurrido un lapso de seis meses posteriores a la paralización de la causa por falta de interés procesal de la parte actora. Ello es producto del reconocimiento, a partir de signos inequívocos –el abandono, precisamente- de que dicha parte ha renunciado, al menos respecto a esa causa y a este medio procesal, a la tutela judicial efectiva y al derecho a una pronta decisión que le confiere la Constitución; por otra parte, y desde otro punto de vista, el principio de la tutela judicial efectiva no ampara la desidia o la inactividad procesal de las partes.

Tal conclusión deriva de la propia naturaleza del amparo como medio judicial reservado para la tutela inmediata de los derechos y garantías constitucionales cuando las vías ordinarias no resultan idóneas, tal como se desprende de la letra del artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que estatuye para el amparo –al unísono, cabe destacar, con varios tratados internacionales en materia de derechos humanos- un procedimiento breve, gratuito y no sujeto a formalidad en el que la autoridad judicial competente tiene potestad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se asemeje a ella y en la que todo tiempo es hábil y el tribunal debe tramitarlo con preferencia a cualquier otro asunto. Así ha sido declarado por la jurisprudencia patria pacíficamente, aún antes de la promulgación de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En efecto, si el legislador ha estimado que, como consecuencia de ese carácter de urgencia que distingue al amparo, la tolerancia de una situación que se entiende lesiva de derechos fundamentales, por más de seis meses, entraña el consentimiento de la misma y, por tanto, la pérdida del derecho a obtener protección acelerada y preferente por esa vía, resulta lógico deducir que soportar, una vez iniciado el proceso, una paralización de la causa sin impulsarla por un espacio de tiempo semejante, equivale al abandono del trámite que había sido iniciado con el fin de hacer cesar aquélla situación lesiva o amenazadora de derechos fundamentales. Por tanto, resultaría incongruente con la aludida naturaleza entender que el legislador hubiere previsto un lapso de caducidad de seis meses para la interposición de la demanda y, al propio tiempo, permitiese que se tolerase pasivamente la prolongación en el tiempo de la causa, sin la obtención de un pronunciamiento, por un lapso mayor a aquél.

(...)

De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que la inactividad por seis (6) meses de la parte actora en el proceso de amparo, en la etapa de admisión o, una vez acordada ésta, en la práctica de las notificaciones a que hubiere lugar o en la de la fijación de la oportunidad para la celebración de la audiencia oral, por falta de impulso del accionante, ocasiona el abandono del trámite de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y,.con ello, la extinción de la instancia. Así se declara

.

En efecto, si la urgencia es consustancial al requerimiento de amparo, es inaceptable que se plantee una solicitud en tal sentido y se deje transcurrir un largo tiempo, sin tan siquiera instar al tribunal para que se pronuncie sobre una cautela que con su inactividad manifiesta no requerir con prontitud, por ello, considera esta Sala que el criterio expuesto resulta aplicable, inclusive, a la acción de amparo ejercida de forma conjunta al recurso de nulidad, dado que se tratan de dos procedimientos disímiles y paralelos. Así se decide.

Ello así, en el caso de autos ha transcurrido íntegramente el lapso de seis (6) meses a que se refiere la decisión en cuestión, y durante ese lapso la parte actora no realizó acto alguno que desvirtuara la presunción de abandono que revela su inactividad, razón por la cual resulta forzoso para esta Sala declarar abandonado el trámite por parte de la demandante, correspondiente a la presente demanda de amparo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y, en consecuencia, terminado el procedimiento. Así se declara.

Por último, con base en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Sala declara, de oficio, la presente causa como de mero derecho en virtud de que es irrelevante prueba alguna, pues no hay elementos fácticos que puedan ser traídos al proceso y basta con el estudio de las actas y su comparación con las normas que se señalan como vulneradas, por lo que se elimina el lapso probatorio y la primera etapa de la relación, pero no el acto de informes ni la segunda etapa de la mencionada relación. Así se decide.

V Decisión

Por lo expuesto, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:

PRIMERO

ADMITE el recurso de nulidad intentado por la Asociación Civil Autogestionaria de Vivienda y Hábitat “Francisco de Miranda” contra la Ordenanza de Timbre Fiscal del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial de la República del 19 de octubre de 2000.

SEGUNDO

ORDENA notificar del recurso de nulidad al Presidente del Cabildo Metropolitano de Caracas y al Fiscal General de la República, a quienes se remitirá oficio junto con copia del libelo.

TERCERO

ORDENA emplazar mediante cartel a los interesados en el presente recurso de nulidad.

CUARTO

DECLARA ABANDONADO EL TRÁMITE de la solicitud de amparo constitucional formulada conjuntamente con la demanda de nulidad.

QUINTO

DECLARA LA CAUSA COMO DE MERO DERECHO. A tal efecto, se ORDENA la eliminación del lapso para la promoción y evacuación de pruebas y la primera etapa de la relación.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Prosígase la tramitación. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 12 días del mes de noviembre de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

IVAN RINCON URDANETA

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO

Ponente

PEDRO RAFAEL RONDON HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. 01-0297

AGG/asa