Sentencia nº 952 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 16 de Julio de 2013

SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M.L.

Expediente N° 09-1029

El 16 de septiembre de 2009, fue recibido en esta Sala Constitucional escrito presentado por los abogados A.B.-U.Q. y C.L.M.E., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nros. 20.554 y 70.483, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA, asociación civil sin fines de lucro inscrita por ante la Oficina Subalterna de Registro del Primer Circuito del Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal el 19 de agosto de 1955, bajo el n.° 76, folio 137 del Tomo 15 del Protocolo Primero, y MAPFRE LA SEGURIDAD, C.A. DE SEGUROS, sociedad mercantil (antes denominada Seguros La Seguridad, C.A.), empresa de seguros inicialmente inscrita ante el Registro de Comercio que llevaba el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal, el 12 de mayo de 1943, bajo el n.° 2135 del Tomo 5-A, modificado íntegramente su Documento Estatutario, por resolución de Asamblea Ordinaria de Accionistas celebrada el 1° de marzo de 2002, inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 24 de abril de 2002, bajo el n.° 58 del Tomo 56-A-Pro., modificada su denominación social por resolución de Asamblea Extraordinaria de Accionistas celebrada el 13 de octubre de 2003, bajo el n.° 30 del Tomo 168-A-Pro., e inscrita ante la Superintendencia de Seguros bajo el n.° 12; contentivo de la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada contra el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio n.° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006, por la presunta violación de los derechos “(…) de libertad económica, propiedad, reserva legal, prohibición de confiscación y seguridad jurídica, consagrados, respectivamente, en los artículos 112, 115, 116 y 299 del Texto Fundamental (…)”.

El 22 de septiembre de 2009, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño.

Mediante diligencias del 18 de noviembre de 2009, 14 de enero de 2010, 18 de marzo de 2010, 27 de abril de 2010, 19 de mayo de 2010 y 9 de junio de 2010, el abogado C.L.M.E., actuando en su condición de apoderado judicial de la Cámara de Aseguradores de Venezuela, solicitó pronunciamiento en la presente causa.

El 7 de diciembre de 2010, fue reconstituida la Sala por el nombramiento de sus nuevos integrantes en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010.

Mediante sentencia n.° 783 del 24 de mayo de 2011, esta Sala se declaró competente, admitió la acción, negó la medida cautelar solicitada y ordenó la continuación de la tramitación de la presente causa.

Mediante diligencia del 31 de mayo de 2011, el abogado C.L.M.E., actuando en su carácter de autos, solicitó la continuación de la causa, a fin de que se libraran los oficios correspondientes.

El 9 de agosto de 2011, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala vista la decisión n.° 783/2011, acordó comisionar al Juzgado Primero del Municipio Barinas de la Circunscripción Judicial del Estado Barinas, para que practicaran las citaciones del Presidente del Concejo Municipal y del Síndico Procurador del Municipio Barinas de Estado Barinas, así como librar el cartel de emplazamiento a los terceros interesados.

Mediante diligencias del 9 de noviembre de 2011, 9 de febrero de 2012 y 23 de febrero de 2012, el abogado C.L.M.E., ya identificado, solicitó la continuación en la tramitación de la presente causa.

El 14 de marzo de 2012, el Juzgado de Sustanciación de la Sala Constitucional expidió el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, el cual fue retirado por el apoderado judicial de la parte accionante el 21 de marzo de 2012.

El 27 de marzo de 2012, el abogado C.L.M.E., ya identificado, consignó copia del ejemplar del cartel de emplazamiento publicado en el diario “El Nacional” del día viernes 23 de marzo de 2012.

El 13 de noviembre de 2012, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala constatado el vencimiento del lapso establecido en el artículo 139 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, para que las partes consignasen sus escritos de defensa y promovieren pruebas, por cuanto se observó que no fue promovida prueba alguna, ordenó la remisión de las presentes actuaciones a la Sala Constitucional, a los fines de la continuación del procedimiento.

El 29 de noviembre de 2012, se dió por recibido el presente expediente y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Constituida esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 8 de mayo de 2013, quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente y los Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

            Los recurrentes fundamentaron su pretensión, entre otros, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

            En la Gaceta Municipal del Municipio Barinas del Estado Barinas identificada con el N° 88-06, del 22 de noviembre de 2006, se publicó la Ordenanza de Impuestos sobre Vehículos del referido Municipio, la cual establece en su artículo 44 que: “Las Notarías y Registros quedan obligados a exigir a todos los enajenantes de los vehículos objeto del Impuesto regulado en la presente Ordenanza, residenciados o domiciliados en el Municipio Barinas, la CERTIFICACIÓN DE SOLVENCIA por concepto de Impuesto sobre Vehículos. Igualmente las empresas o Compañías Aseguradoras deberán exigir la CERTIFICACIÓN DE SOLVENCIA antes indicada a todo propietario de vehículos residenciado o domiciliado en el Municipio Barinas que solicitare el Contrato de Seguros respectivo. PARÁGRAFO ÚNICO: Los Notarios, Registradores y Representantes Legales de las Empresas Aseguradoras, serán responsables por los perjuicios que puedan causar al T.M. derivados del incumplimiento del presente artículo. El daño ocasionado será resarcido por el Funcionario o el representante legal de la empresa aseguradora, con el valor del impuesto que dejare de ingresar al T.M.”.

Que “[e]l interés en la aplicación de esta norma local, por parte de las autoridades municipales, a diferencia de otros casos en los cuales las normas entran en vigencia, pero sufren en su eficacia por desatención funcionarial, se pone claramente de manifiesto cuando se toma en consideración que el día veintitrés (23) de junio de 2009, el funcionario Delido E.R.M., Superintendente Municipal Tributario de la Alcaldía del Municipio Barinas del Estado Barinas, notificó a Mapfre La Seguridad, C.A. de Seguros que (sic) requería el concurso de nuestra representada a fin de aplicar la norma contenida en dicho artículo”.

Que “(…) surge a partir del veinticuatro (24) de junio de 2009 una situación específica, fáctica, real y concreta de violación efectiva de la garantía constitucional de reserva legal penal y de inminente amenaza de lesión de los derechos constitucionales de libertad económica y propiedad, así como de las garantías constitucionales de prohibición de la confiscación y de seguridad jurídica, de nuestras representadas, que deriva de la exigencia, por parte de la Alcaldía del Municipio Barinas del Estado Barinas, por intermedio de su Superintendencia Municipal Tributaria, a las empresas aseguradoras y a sus representantes legales, de la aplicación de la norma del artículo 44 de la Ordenanza de Impuestos sobre Vehículos del antes mencionado Municipio, obligando en consecuencia, a nuestras mandantes, a exigir a todos los asegurados y tomadores de pólizas de vehículos, residenciados o domiciliados en la jurisdicción territorial de dicho Municipio, la certificación de la solvencia tributaria por concepto del Impuesto de Vehículos, so pena de incurrir en infracciones y ser responsabilizadas por los perjuicios que pudiere causar al T.M. el incumplimiento de las respectivas obligaciones tributarias de los contribuyentes propietarios de vehículos, por conceptos de impuestos, recargos, intereses moratorios, sanciones pecuniarias, etc., según los casos”.

Que “(…) el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, se dirige contra las ‘empresas y Compañías Aseguradoras’, es decir, los sujetos pasivos u obligados son las empresas aseguradoras (Vid. Artículos 7° del Decreto con fuerza de Ley del Contrato de Seguros; 1° del Decreto con fuerza de Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros; y 1° del Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros)”.

Que “(…) las limitaciones establecidas por la norma del artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas al derecho de propiedad, sin basamento jurídico, consistentes en la afectación del patrimonio de nuestras representadas, mediante la amenaza de responsabilizarlas de la ocurrencia de infracciones sancionables (en caso de serlo con multas), por la falta de exigencia de la solvencia por concepto de dicho impuesto, constituye en realidad una confiscación desautorizada, proscrita por el artículo 116 de la Carta Magna (…)”.

Que “(…) las compañías aseguradoras y sus representantes legales no podrían, en modo alguno, ser tenidos como responsables de un perjuicio que es causado con anterioridad a la contratación con una persona que no ha cumplido su obligación tributaria con el T.M., pues, el asegurar el vehículo sin solvencia no causa en sí ningún daño al patrimonio municipal, ni, insistimos, lo agrava. El daño fue causado en el momento en que el propietario del vehículo no pagó el impuesto debido, siendo éste el verdadero infractor, y no, reiteramos, al momento de contratar con la compañía aseguradora”.

Que “(…) la obligación de nuestras representadas de responder de la ocurrencia de presuntas infracciones sancionables con multas, frente al T.M., por el incumplimiento de este cuestionable deber de pedir el certificado de solvencia del tributo de marras, redunda en una inminente amenaza del derecho constitucional a la propiedad, que se traduce en un sustancial desequilibrio patrimonial de nuestras representadas, toda vez que su derecho a la propiedad se ve limitado con la ilegítima pretensión de la norma en discusión, al forzarlas a soportar sanciones pecuniarias de absoluta antijuridicidad”.

Que “[e]sta situación es a todas luces una amenaza inminente de conculcación al derecho de propiedad de nuestras mandantes, cuando al pretender responsabilizarlas               -entendiéndose que pudiera el Municipio demandar, incluso por el juicio ejecutivo, a nuestras representadas, por el pago de estas sanciones pecuniarias, por el incumplimiento de una obligación de fondo que no le es propia o de personas dependientes- por este presupuesto de hecho ajeno a ellas, se deba, entonces, cercenar su propiedad a fin de restituir la del Fisco Municipal, afectando ilícitamente en consecuencia, a nuestras representadas por una presión insoportable que vulnera además su capacidad contributiva, detrae su patrimonio impidiéndole o coartándole ejercer sus actividades económicas”.

Que el artículo impugnado viola el derecho a la libertad económica, establecido en el artículo 112 de la Carta Magna, en virtud que “(…) existe una proporcionalidad y razonabilidad que debe caracterizar al impuesto, que no impida el ejercicio de la actividad económica del contribuyente y, menos aún cuando la obligación no surge para la persona cuya propiedad se pretende coartar, como sucede en el presente caso (…)”.

Que la norma impugnada “(…) no sólo amenaza con privar de sus bienes a nuestras mandantes, al advertirles de tomar previsiones para no incurrir en infracciones obviamente sancionables, en caso de tratarse de penas pecuniarias o multas, sino que igualmente consistiendo tales sanciones en multas o, peor aún, en penas de otra naturaleza, como una orden de cierre temporal o de clausura definitiva, también les condiciona el ejercicio de la actividad económica aseguradora a situaciones riesgosas determinantes de su resultado lucrativo o no, de ningún modo previstas en las normas legales de carácter nacional dictadas en desarrollo de expresos mandatos constitucionales, y que regulan el ejercicio de la actividad aseguradora”.

            Que “(…) esta actividad puede ser desarrollada por los particulares limitados únicamente a las condiciones previstas en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, su Reglamento, a la Ley del Contrato de Seguro, y a las demás normas dictadas por la Superintendencia de Seguros que regulan la materia, sin que su ejercicio pueda verse restringido por la aplicación de impuestos desproporcionales y, menos aún por la imposición de responsabilidades que resultan ajenas a su actividad comercial, tal y como sucede en este asunto en particular”.

Que “[l]a exigencia de la certificación de la solvencia del Impuesto de Vehículos para la celebración del contrato de seguro, así como la imputación de responsabilidad por comisión de infracciones sancionables, constituyen limitaciones al ejercicio de la actividad aseguradora completamente ajenas a la legislación reguladora de esta actividad, que usurpa la potestad normativa del Poder Público Nacional, concretamente de la Asamblea Nacional, siendo que el artículo 138 eiusdem, precisamente en el ámbito de la usurpación de autoridad, dispone que: ‘Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos’ (…)”.

Asimismo aducen en su escrito que “(…) la actuación normativa municipal impugnada aquí contraría la seguridad jurídica a que está sujeto el régimen socioeconómico de la República. Efectivamente, tal como lo establece el artículo 299 de la Constitución de la República, el Estado, del cual el Municipio es parte fundamental, tiene el deber de promover el desarrollo armónico de la economía nacional garantizando, entre otros valores esenciales y principios fundamentales del derecho, la seguridad jurídica (…)”.

Que “(…) las autoridades municipales disponen de potestad tributaria por mandato constitucional, para pechar las actividades comerciales con el Impuesto a las Actividades Económicas. Empero, ello incide únicamente en el gravamen al ejercicio de la actividad (hecho imponible), más no en el establecimiento de requisitos extras para poder ejercer la actividad misma”.

Que “(...) se pretende fijar un requerimiento adicional, cual es la exigencia de la certificación de la solvencia tributaria de vehículos, en cuya ausencia no habría de producirse el consentimiento necesario, por parte del asegurador, para el perfeccionamiento del contrato de seguros, vistas las desproporcionadas consecuencias posibles. Se impediría así la libre contratación prevista en la Constitución y regida por el cumplimiento de las normas nacionales, quedando vulnerada la libertad económica y la seguridad jurídica”.

Igualmente, alegan la violación al principio de reserva legal cuando la “(…) Cámara Legislativa Municipal, (…) usurpando las funciones propias del Poder Público Nacional, estableció mediante una Ordenanza Municipal, limitaciones o condiciones extraordinarias a la actividad aseguradora, exigiendo la certificación de la solvencia tributaria por concepto del Impuesto de Vehículos, a los fines de celebrar el contrato de seguro, sin que tal requerimiento esté previsto en la normativa especial reguladora de la materia, vale decir, en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, su Reglamento, la Ley del Contrato de Seguros y las demás normas dictadas por la Superintendencia de Seguros, lo que materializa el vicio de inconstitucionalidad relativo a la usurpación de funciones”.

Que “[e]l Concejo Municipal del Municipio Barinas del Estado Barinas, como ente político territorial; rama legislativa a nivel municipal del Poder Público, está obligado a respetar la Constitución. No le es dado desconocer los postulados, principios, derechos y garantías constitucionales. No puede legislar en materias reservadas al Poder Público Nacional; usurpando funciones que no le corresponden. No puede desconocer los derechos constitucionales de nuestras mandantes a la propiedad, y a la libertad económica, ni mucho menos menoscabar las garantías de no confiscación, y a la propiedad. No puede pretender que un tercero asuma la responsabilidad que claramente corresponde a otro, limitando a un mismo tiempo su derecho a dedicarse libremente a la actividad lucrativa de su preferencia”.

Solicitan medida cautelar innominada mediante la cual “(…) SE ACUERDE SUSPENDER LA APLICACIÓN DE LA NORMA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 44 DE LA ORDENANZA DE IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS DEL MUNICIPIO BARINAS DEL ESTADO BARINAS, PUBLICADA EN LA GACETA MUNICIPAL DEL REFERIDO MUNICIPIO NÚMERO 88-06, DE FECHA VEINTIDÓS (22) DE NOVIEMBRE DE 2006, A NUESTRAS REPRESENTADAS Y AFILIADAS, MIENTRAS SE SUSTANCIA Y DECIDE LA PRESENTE ACCIÓN POPULAR DE INCONSTITUCIONALIDAD” (Mayúsculas del texto original).

Al efecto, alegan la existencia del fumus boni iuris, en atención a los vicios de inconstitucionalidad denunciados sobre la norma, la cual le es directamente aplicable por ser las recurrentes empresas aseguradoras “(…) que ofrecen a los usuarios de dicha ciudad pólizas de seguro en el ramo de vehículos, razón por la cual la norma impugnada le es aplicable”, y el periculum in mora en que “(…) si la norma no se suspende nuestras mandantes quedarán sujetas a exigir a cada usuario la certificación del pago del tributo, y en caso contrario, penderá sobre su patrimonio la amenaza de imposición de sanciones pecuniarias (multas y demás accesorios) por no cumplir con tal exigencia, a todas luces inconstitucional. Todo lo cual queda demostrado, primero, por la vigencia de la norma en cuestión, y segundo, por el aviso (…)” suscrito por el Superintendente Municipal Tributario de la Alcaldía del Municipio Barinas del Estado Barinas.

Asimismo, señala que “[e]n caso de no suspenderse la aplicación de la norma denunciada, podrían causarse daños de índole patrimonial de difícil cuantificación y reparación (reintegro de las multas y sus accesorios) en la esfera jurídica de nuestras patrocinadas, al generarles un gravamen injusto, que afectaría su capacidad operativa, llegando incluso a sobrellevar el cese, la paralización de su actividad económica en el Estado Barinas, cual es, la prestación del servicio de seguros en la región”.

Finalmente, solicitan que la presente acción popular de inconstitucionalidad conjuntamente con medida cautelar innominada contra el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio n.° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006, sea admitida, sustanciada y declarada con lugar en la definitiva.

 

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

           

Determinada la competencia de la Sala para conocer de la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad mediante sentencia n.° 783/2011, le corresponde pronunciarse acerca de la materia debatida, a cuyo efecto observa:

            La parte accionante alega que el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, viola su derecho constitucional a la propiedad, a la libertad económica, reserva legal, a la prohibición de confiscación y al principio a la seguridad jurídica, por cuanto la norma impugnada establece la imposición de una sanción por el hecho de un tercero con anterioridad a la contratación de una persona que no es dependiente y generan una confiscación velada con la sanción impuesta, aunado al hecho de que la exigencia de la certificación de solvencia como condición previa a la contratación de seguros implica un requerimiento adicional a la actividad reguladora, la cual es ajena a la actividad comercial y asimismo, alegan que la sanción contemplada no guarda una proporcionalidad y racionalidad con la actividad ejercida por la compañía aseguradora.

            Finalmente, exponen que el Concejo Municipal del Municipio Barinas al establecer un requerimiento adicional a la actividad de seguros y un incumplimiento por su exigencia con la retribución económica del importe del impuesto que debía ser enterado por el sujeto pasivo de la obligación tributaria incurrió en el vicio de usurpación de funciones ya que “(…) no puede legislar en materias reservadas al Poder Público Nacional; usurpando funciones que no le corresponden. No puede desconocer los derechos constitucionales de nuestras mandantes a la propiedad, y a la libertad económica, ni mucho menos menoscabar las garantías de no confiscación, y a la propiedad. No puede pretender que un tercero asuma la responsabilidad que claramente corresponde a otro, limitando a un mismo tiempo su derecho a dedicarse libremente a la actividad lucrativa de su preferencia”.

            Determinados los fundamentos de impugnación, debe esta Sala citar el contenido del artículo 44 de Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, el cual dispone:

Artículo 44. Las Notarías y Registros quedan obligados a exigir a todos los enajenantes de los vehículos objeto del Impuesto regulado en la presente Ordenanza, residenciados o domiciliados en el Municipio Barinas, la CERTIFICACIÓN DE SOLVENCIA por concepto de Impuestos sobre Vehículos.

Igualmente las empresas o Compañías Aseguradoras deberán exigir la CERTIFICACIÓN DE SOLVENCIA antes indicada a todo propietario de vehículos residenciado o domiciliado en el Municipio Barinas que solicitare el Contrato de Seguro respectivo.

PARÁGRAFO ÚNICO: Los Notarios, Registradores y Representantes Legales de las Empresas Aseguradoras, serán responsables por los perjuicios que puedan causar al T.M. derivados del incumplimiento del presente artículo. El daño ocasionado será resarcido por el Funcionario o el representante legal de la empresa aseguradora, con el valor del Impuesto que dejare de ingresar al T.M.

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El artículo en cuestión contempla una obligación legal de requerir la certificación de solvencia del impuesto sobre vehículos a los Notarios, Registradores y compañías aseguradoras, como condición previa a la certificación de una enajenación del vehículo respectivo o a la celebración de un contrato de seguro sobre el vehículo, consagrando finalmente en el parágrafo único, una sanción pecuniaria por el incumplimiento del requerimiento, en atención a los daños que se causen al T.M., siendo el quantum de la sanción el valor del impuesto que dejare de ingresar, cuyo importe se encuentra establecido en el artículo 21 de la referida Ordenanza.

Ante ello, es de destacar que el impuesto sobre vehículos, se encontraba previsto en el cardinal 3 del artículo 31 de la Constitución de 1961 y actualmente está consagrado en el cardinal 2 del artículo 179 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como un ingreso de los Municipios. Dicho impuesto se concibe por el uso de las vías públicas dentro del Municipio, pudiendo variar la base imponible del mismo por el peso del vehículo, su uso o cilindrada, siendo los sujetos pasivos de la obligación tributaria el titular o propietario del vehículo residente o domiciliado en el municipio.

Al efecto, el artículo 179 del Texto Constitucional, establece:

Artículo 179. Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:

1. Los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes.

2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitución; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.

3. El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participación en la contribución por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de dichos tributos.

4. Los derivados del situado constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales;

5. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias y las demás que les sean atribuidas;

6. Los demás que determine la ley

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Esta regulación constitucional fue desarrollada por el legislador en los artículos 193, 194, 195 y 196 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial n.° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010, la cual no es innovadora en este aspecto, ya que se encontraba establecido dicho régimen en los artículos 195 al 198 de la Ley derogada -2005-. Así, expone la regulación vigente, lo siguiente:

Artículo 193. El impuesto sobre vehículos grava la propiedad de vehículos de tracción mecánica, cualesquiera sean su clase o categoría y sean propiedad de una persona natural residente o una persona jurídica domiciliada en el Municipio respectivo.

Artículo 194. A los fines de este impuesto, se entiende por:

1. Sujeto residente: quien, siendo persona natural propietario o asimilado, tenga en el Municipio respectivo su vivienda principal. Se presumirá que este domicilio será el declarado para la inscripción en el Registro Automotor Permanente.

2. Sujeto domiciliado: quien, siendo persona jurídica propietaria o asimilada, ubique en el Municipio de que se trate un establecimiento permanente al cual destine el uso del referido vehículo.

Se consideran domiciliadas en el Municipio, las concesiones de rutas otorgadas por el Municipio respectivo para la prestación del servicio del transporte dentro del Municipio.

Artículo 195. A los fines del gravamen previsto en esta Ley, podrán ser considerados contribuyentes asimilados a los propietarios, las siguientes personas:

1. En los casos de ventas con reserva de dominio, el comprador, aun cuando la titularidad del dominio subsista en el vendedor.

2. En los casos de opciones de compra, quien tenga la opción de comprar.

3. En los casos de arrendamientos financieros, el arrendatario.

Artículo 196. Los jueces y juezas, notarios y registradores o registradoras cuyas oficinas se encuentren ubicadas en la jurisdicción del Municipio correspondiente, colaborarán con la Administración Tributaria Municipal para el control del cobro del tributo previsto en esta Ley. A tal fin, cuando deban presenciar el otorgamiento de documento de ventas o arrendamiento financiero de vehículos que sean propiedad de residentes o domiciliados en ese Municipio, deberán exigir comprobante de pago del impuesto previsto en esta Subsección, sin perjuicio de la colaboración que pueda requerirse a oficinas notariales o registrales ubicadas en jurisdicciones distintas.

El daño ocasionado al Municipio debido a la contravención de esta norma será resarcido por el funcionario respectivo con el valor del pago de la tasa vehicular correspondiente

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            En el caso de la Ordenanza impugnada -artículo 44- se aprecia que la norma en cuestión se fundamentó en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2005, y actualmente es concorde con lo establecido en el artículo 196 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal -2010-, aun cuando, es de destacar que extiende la referida obligación no solo a los Notarios y Registradores, sino a las compañías aseguradoras aplicando igualmente la sanción en atención a los “los perjuicios que puedan causar al T.M. derivados del incumplimiento del presente artículo”, siendo el valor de la misma “(…) con el valor del Impuesto que dejare de ingresar al T.M.”.

            Antes de entrar en el cuestionamiento constitucional de la norma en atención a la proporcionalidad y racionalidad de la sanción económica que luego será reflexionado, debe esta Sala atender, en primer lugar, al alegato formulado sobre el vicio de usurpación de funciones por parte del Concejo Municipal del Municipio Barinas, al invadir las competencias del Poder Público Nacional, al establecer una serie de restricciones y sanciones a una actividad intensamente regulada como es la actividad de seguros y reaseguros.

            Establecido ello, es de advertir que si bien el artículo 180 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que la potestad tributaria municipal es diferente y autónoma de las potestades reguladoras del Estado, dicha norma debe entenderse en cuanto a la acción establecida en ésta, es decir, a la actividad económica generadora del tributo -la base imponible de la actividad gravada-, lo cual ha permitido la interpretación de la procedencia del impuesto sobre actividades económicas en los Municipios y su correspondencia o subsistencia con la regulación de actividades reservadas exclusivamente al Poder Público Nacional.

Sin embargo, resulta relevante aclarar que la potestad fiscal del impuesto sobre vehículos, es diferente al establecimiento de condiciones para el ejercicio de la actividad aseguradora dentro de un determinado Municipio, lo cual es sustancial y materialmente diferente al gravamen de los ingresos, por cuanto éstos –ingresos- son posteriores o consustanciales al beneficio económico por el desarrollo de una actividad comercial mientras que el ejercicio previo de la celebración del contrato de seguro mediante condicionamientos o requisitos, atiende por su parte, al control previo que ejercita en el Estado en función de la importancia económica, política y/o social que tiene una actividad condicionada a través del cumplimiento de ciertos requisitos y procedimiento para conceder un título habilitante que permita el ejercicio de la misma (vgr. Instituciones Financieras, Telecomunicaciones, Aseguradoras).

Con respecto a ello, debe esta Sala resaltar que las normas sobre control de la actividad aseguradora, están intensamente reguladas en el ordenamiento jurídico venezolano en función de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 5.990 Extraordinaria del 29 de julio de 2010, el cual establece que “El objeto de la presente Ley es establecer el marco normativo para el control, vigilancia, supervisión, autorización, regulación y funcionamiento de la actividad aseguradora, a fin de garantizar los procesos de transformación socioeconómico que promueve el Estado, en tutela del interés general, representado por los derechos y garantías de los tomadores, asegurados y beneficiarios de los contratos de seguros, de reaseguros, los contratantes de los servicios de medicina prepagada y de los asociados de las cooperativas que realicen actividad aseguradora de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional”.

En congruencia con lo expuesto, es que la intervención, control y vigilancia de la actividad aseguradora no se puede limitar sólo a un control ex post de la actividad sino a un control previo, intermedio y ejecutivo de las empresas aseguradoras, mediante el establecimiento de requisitos al ejercicio de la actividad, a la ejecución de la misma y por último, a una actividad sancionatoria ante el incumplimiento de las obligaciones legales establecidas, por lo que existe una fuerte intervención del Estado en el ejercicio de la mismas mediante un control previo y posterior de la actividad, así como una actividad fiscalizadora en el ejercicio de la misma.

La regulación de la actividad aseguradora se encuentra encaminada al resguardo de la solvencia de la institución, como a la estabilidad del sistema socio económico y a la protección de los asegurados por vía de consecuencia, en atención a ello, es que existe un control prudencial de las normas de ingreso, contratación y ejecución en el ejercicio de sus actividades, control que comprende desde el acceso y ejercicio de la profesión, cumplimiento del estatuto asegurador, y/o intervención aplicable en casos de crisis económicas; regulaciones las cuales se articulan en dos vertientes; con normas de Derecho Público y privado atinentes a la regulación mercantil del contrato de seguros.  

En este sentido, interesa citar lo expuesto por J.B.V., que asimila la intervención del sector asegurador por su incidencia en el ámbito económico a las entidades de crédito, cuando expone:

La actividad de las entidades aseguradoras incide, sin discusión, en el sistema financiero y en la economía en general del país. No sólo por el volumen de recursos que manejan, sino porque puede considerarse que, en cierta medida, su actuación se asimila a la de las entidades de crédito, aunque sea adoptando una perspectiva inversa, ya que la relación que les une con el público se concreta igualmente en la percepción de fondos (destinados, en su caso, a cubrir los resultados dañosos de riesgos o eventualidades que se han querido asegurar). Se ha señalado, en este sentido, la inversión del ciclo productivo con respecto al habitual, puesto que una parte –el asegurador- se compromete a realizar eventualmente, la contraprestación correspondiente a la que desde el principio lleva a cabo el asegurado al pagar las cuotas del seguro.

En función de estas características se justifica el interés interventor del poder público en la actividad aseguradora, intentando garantizar la protección de los asegurados frente a las consecuencias negativas del incumplimiento de las entidades aseguradoras. Ha sido puesto de manifiesto el paralelismo existente entre el sector seguros y el sistema financiero, por estar involucrada en ambos la buena fé del público al entrar en contacto con las respectivas entidades confiando en su correcto desenvolvimiento desde el punto de vista de la solvencia, lo que determina igualmente la semejanza estructural de la ordenación del sistema financiero y de las entidades aseguradoras, aunque desde el punto de vista del contenido de esa ordenación la tendencia ha sido divergente, puesto que ha tenido carácter liberalizador en el primero y de acentuación de la intervención pública en las segundas

(vid. J.B.V., Derecho Administrativo -Parte Especial-, Edit. Civitas, 1999, p. 1014).

La regulación económica de la actividad, implica no solo el ingreso a la actividad aseguradora, sino la vigilancia en la solvencia económica como un mecanismo de protección al consumidor -usuario del seguro-, ya que tal actividad se soporta en la contribución de los sujetos sometidos a un riesgo económico –principio de mutualidad-, razón por la cual el legislador establece una serie de regulaciones intensivas en función de la protección del sistema socioeconómico, en franca garantía a lo establecido en el artículo 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra: “El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democratización, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para garantizar una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática participativa y de consulta abierta”.

           

            Con fundamento en la importancia para la actividad económica que genera el sector de seguros y su incidencia en la regulación normativa pública, es que el Constituyente reservó su ordenación como una competencia exclusiva del Poder Legislativo Nacional, al establecer en el artículo 156.32, la reserva legal de dicha actividad, de la forma siguiente:

Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

…omissis…

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional

(Subrayado de esta Sala).

            En tal sentido, se aprecia que la imposición de una obligación a las compañías aseguradoras sobre la exigencia del certificado de solvencia del impuesto sobre vehículos a terceros contratantes, limita la libertad económica en cuanto al acceso a la contratación con los particulares, de manera disímil a la regulación que recae en el Poder Nacional, al establecer condiciones a la actividad aseguradora diferentes a las consagradas por el legislador nacional, por lo que, en el presente caso, no se grava la actividad comercial                  –percepción económica- dentro del Municipio sino que se limita la actividad –contratación- imponiendo condiciones a su ejercicio y sanciones por el incumplimiento de las mismas, llegando al límite de crearse sanciones económicas equiparables al ingreso dejado de percibir por un tercero ajeno a la relación sancionatoria, ya que el sujeto pasivo de la obligación tributaria es un tercero distinto a la compañía aseguradora, con la cual no existe una relación de dependencia sino una relación derivada de un acto de comercio.

            En este orden de ideas, debe destacarse que el derecho a la libertad de empresa, se encuentra consagrado constitucionalmente en el artículo 112 del Texto Constitucional, el cual no sólo implica el ingreso a la actividad económica de su preferencia, conforme con las limitaciones establecidas en la ley, sino el desarrollo de las mismas así como a su salida del mercado, en este sentido interesa citar lo establecido en el referido artículo, cuando dispone:

Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país

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            Así, es de destacar que el derecho a la libertad de empresa no solo funge como un derecho constitucional sino como un principio constitucional, y su limitación debe derivarse de un análisis de la ponderación de los principios involucrados y el grado de afectación, por lo que, no toda limitación puede ser restrictiva o violatoria de éste sino cuando se desnaturalice o afecte su esencia mediante la imposición de condiciones no establecidas previamente por el Legislador Nacional o cuando incida en el contenido neural del derecho, haciendo desproporcionado el control y la limitación con el desarrollo de la actividad en condiciones de una normalidad técnica y económica que deslegitimen o hagan imposible su ejercicio comercial, en función del derecho de igualdad económica o el derecho de propiedad.

            Respecto al ámbito del derecho a la libertad de empresa y las limitaciones a su ejercicio, cabe referir decisión de esta Sala n.° 1422/2005, en la cual se dispuso:“Respecto a la libertad de empresa, la Sala comparte la posición sostenida por parte de la doctrina (vid. ARIÑO, Gaspar. Principios de Derecho Público Económico. Tercera Edición, 2004. Pp. 259 y ss.) referente a que si bien existe una notoria dificultad para analizar dentro de la perspectiva constitucional los diversos elementos esenciales relacionados con cada sector económico en particular, la consagración del principio de igualdad y el basamento general del derecho a la libertad, son los pilares esenciales de los cuales debe partir todo desarrollo vinculado con el ejercicio de actividades económicas. En tal sentido, debe entenderse que las mismas operan hacia todos los factores económicos de un sector que posean idénticas peculiaridades y disfruten de una misma libertad dentro de la clase a la cual pertenecen, considerando para ello, las perspectivas mínimas esenciales de los elementos vinculados al ingreso, desarrollo y posibilidad de abandono del derecho a la actividad empresarial, los cuales deben considerarse en el siguiente orden: en cuanto al acceso, el reducto infranqueable debe ser mínimo, en el sentido de no prohibir de manera absoluta y no imponer el ingreso de forma forzosa, sólo debe matizarse a través de requerimientos pautados para permitir la habilitación al sector; respecto al abandono de la actividad, dicho reducto también debe ser mínimo, no debe imponerse la obligación de continuar, salvo que deban cumplirse determinadas obligaciones que exijan en razón de la actividad, el cumplimiento de un proceso necesario antes de permitir el cesamiento; mientras que, en cuanto al ejercicio, quien ejerza la actividad ha de gozar de un mínimo, pero suficiente reducto infranqueable de autonomía que le permita el ejercicio de la actividad de empresa”.

En el caso concreto, en primer lugar, se aprecia que la imposición por parte del Municipio de una condición previa al ejercicio de la contratación del seguro de vehículo entre la aseguradora y el contratante del contrato de seguro mediante el requerimiento del certificado de solvencia, constituye una limitación indebida a la libertad de empresa, que no se encuentra establecida en la Ley de la Actividad Aseguradora, ya que no grava las rentas -propia competencia en materia de ingresos municipales (Artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) sino que por el contrato limita el desenvolvimiento normal en materia de contratación de seguros, competencia que recae en el Poder Legislativo Nacional y en la inspección del control de las condiciones de contratación por parte de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.

En segundo lugar, debe destacarse que la competencia municipal para gravar la actividad comercial o en el presente caso, el impuesto sobre vehículos, tiene una doble incidencia, respecto al último de los ingresos el mismo se encuentra establecido y se exige en función del sujeto titular del vehículo, quien es el sujeto pasivo del tributo referido y no la compañía aseguradora, conforme a lo establecido en el artículo 5 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos, el cual dispone:

Son sujetos pasivos en calidad de contribuyentes, las personas naturales residenciadas y personas jurídicas domiciliadas en el Municipio Barinas, que ejerzan por si o a través de terceros, la titularidad de la propiedad de algunos de los vehículos indicados en esta Ordenanza.

De igual forma se consideran sujetos pasivos los contribuyentes asimilados a propietarios

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En tal razón, la competencia municipal se encuentra limitada al cobro de impuesto sobre vehículos, por tanto la compañía aseguradora por la sola celebración de un contrato de seguros no es el sujeto pasivo de la obligación tributaria -salvo los vehículos de su propiedad-, por lo que mal podía el legislador municipal establecer una sanción por el incumplimiento de una exigencia -certificado de solvencia del impuesto- que no le corresponde al Municipio por ser una actividad intensamente regulada con exclusividad por el Poder Legislativo Nacional y que su exigencia no se deriva de la normativa establecida en la Ley de la Actividad Aseguradora ni previamente de las disposiciones de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros –ley derogada-, publicada en la Gaceta Oficial n.º 4.865 Extraordinario del 8 de marzo de 1995.

En este último aspecto, interesa citar la sentencia de esta Sala n.° 1299/2001, en la cual en un caso similar al de autos se analizó la inconstitucionalidad de la Ordenanza sobre Patente de Vehículos del Municipio Iribarren del Estado Lara, conforme con las competencias municipales y se dispuso que:

Así, en materia específica de contratación de seguros rigen las disposiciones de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en la  Gaceta Oficial Nº 4.865 Extraordinario del 8 de marzo de 1995, que mantiene su vigencia de acuerdo con la Disposición Derogatoria Unica de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo artículo 1º expresa que su objeto es establecer los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado regula las actividades aseguradora, reaseguradora y conexas realizadas en el país, en beneficio de los contratantes, asegurados y beneficiarios de los seguros mercantiles y de la estabilidad del sistema asegurador, y además indica que la intervención del Ejecutivo Nacional en esas actividades se realizará por órgano de la Superintendencia de Seguros, servicio autónomo de carácter técnico, sin personalidad jurídica, adscrito al Ministerio de Hacienda.

Dentro de este contexto puede afirmarse que los Municipios no pueden establecer condiciones que incidan en la contratación en materia de seguros, ni aún bajo el pretexto de garantizar la recaudación de los ingresos que de acuerdo con la Constitución les corresponde, como es el caso de los impuestos sobre vehículos, previstos en el numeral 2 del artículo 179, puesto que, de acuerdo con lo señalado, la materia de seguros no forma parte del ámbito de sus competencias constitucionales y cualquier regulación en este sentido constituye una limitación no permitida a la libertad de empresa de las compañías aseguradoras que se encuentran sometidas a un régimen especial definido por la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y sujetas a la supervisión de la Superintendencia de Seguros.

Por consiguiente, concluye la Sala que la aplicación del artículo 54 de la Ordenanza sobre Patente de Vehículos del Municipio Iribarren del Estado Lara a las empresas accionantes, constituye efectivamente una extralimitación de atribuciones que cercena el derecho a la libertad de empresa consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara

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Así se aprecia claramente que la conclusión no varía en el tiempo de análisis de la normativa impugnada, por cuanto la regulación de la materia de seguros -Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros -derogada- y actualmente Ley de Actividad Aseguradora- se funda en la facultad constitucional consagrada en el artículo 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que reserva legalmente al Poder Legislativo Nacional la regulación por el impacto de la actividad aseguradora en la económica nacional y en el interés general subyacente en su ejercicio y control, por lo que, toda regulación que restringa el ejercicio de la misma, no así las percepciones fiscales diferentes a las del Poder Nacional y propias del principio de autonomía municipal, deben ser sancionadas con su nulidad por incurrir en el vicio de usurpación de funciones.

Diferente conclusión, debería acometerse en caso de que la actuación se limitara a un gravamen por la actividad aseguradora en el Municipio, caso en el cual no se restringe la libertad de empresa por el ejercicio de la actividad y su desarrollo sino por las percepciones económicas generadas en el Municipio, en tal sentido, cabría aplicar el criterio reiterado en esta materia que ha mantenido esta Sala Constitucional, en cuanto a que la reserva legal de una determinada actividad no implica que el Poder Público Nacional tenga unas potestades ilimitadas desde el punto de vista fiscal, ya que debe respetar las competencias atribuidas a los Estados y a los Municipios, así como los principios constitucionales que rigen la materia. En este sentido, esta Sala mediante sentencia n.° 2322/2006, dispuso que:

Sin embargo, tal atribución de competencias al Poder Nacional, de forma excepcional podría ser transferida, y es así como el artículo 157 constitucional, faculta a la Asamblea Nacional para que atribuya a los Municipios o a los Estados –por mayoría de sus integrantes-, determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización.

Así, el Poder Nacional, -ex artículo 156 numeral 12-, tiene atribuida la creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el valor agregado, los hidrocarburos y minas, de los gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios, los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco.

Igualmente, la norma en comentario consagra un régimen residual que atribuye al Poder Nacional la competencia necesaria en materia tributaria, para la creación, organización, administración y control de los impuestos, tasas, rentas y contribuciones no atribuidas a los Estados y Municipios por el Texto Constitucional y la ley, de lo que se desprende que dichos entes políticos territoriales (Estados y Municipios), no pueden establecer impuestos que no estén contemplados a su favor en la Constitución o en la ley.

Es decir que aparte de las competencias en materia tributaria contempladas expresamente en el mencionado numeral 12 del artículo 156 de la Carta Magna, el Poder Nacional tiene en sus manos amplias facultades para crear tributos en todas aquellas materias que por su índole o naturaleza le correspondan.

Tal correspondencia debe ser definida en cada caso, teniendo en cuenta las orientaciones que se desprenden del Preámbulo de la Constitución, de las facultades que ésta le otorga al Poder Nacional, de la Exposición de Motivos y de la importancia económica o estratégica de la materia gravada para los intereses de la República.

Ello no quiere significar que el Poder Público Nacional tenga unas potestades ilimitadas desde el punto de vista fiscal, ya que debe respetar las competencias atribuidas a los Estados y a los Municipios, así como los principios constitucionales que rigen la materia.

En efecto, al crear el tributo que por su naturaleza le corresponde debe tener en cuenta los principios generales de la imposición consagrados constitucionalmente en los artículos 316 y 317 de la Carta Magna, relativos a los principios de progresividad y de legalidad tributaria, respectivamente; por lo que no puede el Poder Nacional establecer un gravamen de carácter confiscatorio, o violatorio del principio de capacidad contributiva o pagadero en servicios personales, por ejemplo

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En el mismo contexto, cabe citar sentencias de esta Sala nros. 2408/2007 y 750/2012, en las cuales se pronunció sobre el régimen de subsistencias del tributo nacional a la producción en materia de alcohol y especies alcohólicas correspondiéndole en consecuencia a la Ley de Alcohol y Especies Alcohólicas, y a los gravámenes municipales, en atención a la compatibilidad de ambos tributos por gravar actividades distintas. Así se expuso en el primero de los fallos que:

De esta forma, mal puede acusarse la incompatibilidad en nuestro sistema tributario de la aplicación de ambos impuestos de naturaleza tan disímil, pues uno y otro regulan distintos hechos imponibles que –además- inciden en distintos sujetos. De este modo, la reserva exclusiva que declara la Ley de Impuesto al Alcohol y Especies Alcohólicas a favor de la República, debe ser entendida como la imposibilidad de que otros entes político-territoriales establezcan tributos de igual entidad, pero en modo alguno excluye que éstos ejerzan las potestades tributarias que la propia Constitución acordó como fuente de sus ingresos.

Mal puede referirse que el Legislador Nacional quiso excluir de manera inequívoca el ejercicio de tales potestades por parte de los Municipios, cuando expresamente señala en el artículo 208 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que «[e]ste impuesto [a las actividades económicas] es distinto a los tributos que corresponden al Poder Nacional o Estadal sobre la producción y el consumo específico de un bien, o el ejercicio de una actividad en particular y se causará con independencia de éstos. En estos casos, al establecer las alícuotas de su impuesto sobre actividades económicas, los Municipios deberán ponderar la incidencia del tributo nacional o estadal en la actividad económica que se trate».

Por su parte, el artículo 215 del mismo texto orgánico, prevé que «[e]n el caso de actividades económicas sometidas al pago de regalías o gravadas con impuestos a consumos selectivos o sobre actividades económicas específicas, debidos a otro nivel político-territorial, los Municipios deberán reconocer lo pagado por tales conceptos como una deducción de la base imponible del impuesto sobre actividades económicas, en proporción a los ingresos brutos atribuibles a la jurisdicción municipal respectiva».

Así las cosas, se infiere el reconocimiento por parte del Legislador de la plena compatibilidad entre el gravamen específico al consumo previsto en la Ley de Impuesto al Alcohol y Especies Alcohólicas y el impuesto a las actividades económicas que corresponde a los Municipios, no obstante que -en atención al potencial impacto de este último- haya establecido como cláusulas de armonización tributaria la exclusión de su base imponible de lo pagado a la República por concepto de este tributo específico, así como la autorización para que -vía Ley de Presupuesto- sean fijados topes en las alícuotas municipales

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En congruencia con lo expuesto, se aprecia que en el presente caso, como se ha reiterado el artículo 44 de la Ordenanza impugnada, impone no sólo una limitación a la actividad aseguradora que no forma parte del ámbito de sus competencias constitucionales y, cualquier regulación en este sentido constituye una limitación no permitida a la libertad de empresa de las compañías aseguradoras que se encuentran sometidas a un régimen especial definido por la Ley de la Actividad Aseguradora y sujetas a la supervisión de la Superintendencia de Seguros, sino que a su vez, impone una sanción que supera los límites de la proporcionalidad de la misma, visto que no se produce como consecuencia de la actividad del sujeto pasivo de la obligación tributaria sino de un tercero ajeno a la misma, por lo que el presunto ilícito administrativo ni siquiera se deriva del gravamen de la actividad económica producido en el respectivo Municipio sino por el ejercicio consustancial de su actividad comercial, coto vedado de restricción por carecer de competencia en virtud de la reserva legal establecida en el artículo 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

En consecuencia, esta Sala debe declarar la nulidad parcial del artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio n.° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006, por cuanto cercena el derecho a la libertad de empresa consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, anulándose lo referente a la regulación de la actividad aseguradora y debiendo leerse el artículo en cuestión de la siguiente manera:

Artículo 44. Las Notarías y Registros quedan obligados a exigir a todos los enajenantes de los vehículos objeto del Impuesto regulado en la presente Ordenanza, residenciados o domiciliados en el Municipio Barinas, la CERTIFICACIÓN DE SOLVENCIA por concepto de Impuestos sobre Vehículos.

PARÁGRAFO ÚNICO: Los Notarios, y Registradores, serán responsables por los perjuicios que puedan causar al T.M. derivados del incumplimiento del presente artículo. El daño ocasionado será resarcido por el Funcionario, con el valor del Impuesto que dejare de ingresar al T.M.

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Finalmente, en relación con los efectos de la decisión en el tiempo, esta Sala determina que esta sentencia tendrá efectos ex nunc. Así se decide.

III

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, declara CON LUGAR la acción de nulidad interpuesta por los abogados A.B.-U.Q. y C.L.M.E., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nros. 20.554 y 70.483, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA, asociación civil sin fines de lucro inscrita por ante la Oficina Subalterna de Registro del Primer Circuito del Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal el 19 de agosto de 1955, bajo el n.° 76, folio 137 del Tomo 15 del Protocolo Primero, y MAPFRE LA SEGURIDAD, C.A. DE SEGUROS, sociedad mercantil (antes denominada Seguros La Seguridad, C.A.), empresa de seguros inicialmente inscrita ante el Registro de Comercio que llevaba el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal, el 12 de mayo de 1943, bajo el n.° 2135 del Tomo 5-A, modificado íntegramente su Documento Estatutario, por resolución de Asamblea Ordinaria de Accionistas celebrada el 1 de marzo de 2002, inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 24 de abril de 2002, bajo el n.° 58 del Tomo 56-A-Pro., modificada su denominación social por resolución de Asamblea Extraordinaria de Accionistas celebrada el 13 de octubre de 2003, bajo el n.° 30 del Tomo 168-A-Pro., e inscrita ante la Superintendencia de Seguros bajo el n.° 12; contra el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio n.° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006.

SE ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en la Gaceta Oficial del Municipio Barinas del Estado Barinas y en la Gaceta Judicial de la República Bolivariana de Venezuela, con la siguiente mención en su sumario: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad parcial del artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas”.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de  julio  de dos mil trece (2013). Años: 203º de la Independencia y 154º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

G.M.G.A.

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

L.E.M.L.

Ponente

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. n.° 09-1029

LEML/