Sentencia nº 25 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 22 de Enero de 2003

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.E.C.R.

El 7 de enero de 2003, el ciudadano C.A.G.M., en su carácter de representante principal del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente, asistido por el abogado J.L.R.A., inscrito en el Inpreabogado bajo el número 14.250, solicitó de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo previsto en el artículo 42.29 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, avocarse al conocimiento de la acción de protección interpuesta por el C.N. deD. del Niño y del Adolescente, ante el Juzgado Unipersonal de Juicio XII del Tribunal de Protección del Niño y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, contra los representantes de las diversas Federaciones de Trabajadores de la Educación existentes en el país, para que de manera inmediata cesen en la violación del derecho a la educación y por vía de consecuencia, se inste a los docentes afiliados a dichas Federaciones a reincorporarse a sus labores.

En la oportunidad señalada, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe la presente decisión.

El 9 de enero de 2003, a los fines de resolver sobre la solicitud formulada por el ciudadano C.A.G.M., representante principal del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente, se acordó requerirle al Juzgado Unipersonal de Juicio XII, la remisión a la Sala, dentro de las veinticuatro horas siguientes al recibo de la comunicación respectiva, de copia certificada de la causa contentiva de la acción de protección incoada.

El 10 de enero de 2003, se da cuenta en Sala del recibo de copia certificada del expediente cursante ante el referido Juzgado Unipersonal de Juicio, con ocasión a la acción de protección incoada.

El 14, 15 , 17 y 21 de enero de 2003, la Secretaría de la Sala, da cuenta de los escritos presentados por innumerables ciudadanos, cuya identidad se omite en razón del conjunto de éstos, quienes en uso del derecho consagrado en el artículo 26 de la Constitución y en cumplimiento del deber que les impone el artículo 132 eiusdem, se adhieren a la solicitud de avocamiento formulada.

El 21 de enero de 2002, el ciudadano C.A.G.M., solicita a la Sala, dicte decisión sobre el avocamiento solicitado vista la negativa de la Juez de Juicio Unipersonal No. XII, de otorgar la medida cautelar invocada en beneficio del derecho al estudio de todos los niños y adolescentes.

Efectuado el estudio de las actas que conforman el expediente, pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:

DE LA SOLICITUD DE AVOCAMIENTO

En su escrito, el ciudadano C.A.G.M., entre otros particulares, señala lo siguiente:

“ (...) El derecho a la educación que debe garantizarse a los niños y adolescentes ha sido violado por la organizaciones FEDERACIÓN DE TRABALADORES DE LA ENSEÑAÑZA (FETRAENSEÑANZA), FEDERACIÓN NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA EDUCACIÓN EN VENEZUELA (FENATAV), federación venezolana de maestros (FEV), FEDERACIÓN DE EDUCADORES DE VENEZUELA (FEV), FEDERACIÓN DE SINDICATOS DE LICENCIADOS EN EDUCACIÓN DE VENEZUELA (FESLEV); FEDERACIÓN NACIONAL DE PROFESIONALES DE LA DOCENCIA (FENAPRODO); FEDERACIÓN DE TRABAJADORES DEL MAGISTERIOS DE VENEZUELA (FETRAMAGISTERIO); ASOCIACIÓN NACIONAL DE INSTITUTOS EDUCATIVOS PRIVADOS (ANDIEP), quienes han impartido instrucciones a sus agremiados y asociados a nivel nacional en el sentido de abstenerse de participar en las actividades educativas, obligándolos a sumarse al denominado “Paro Cívico Nacional” , en tal sentido la mayoría de las instituciones educativas de carácter público y la casi totalidad de las privadas, por falta de personal administrativo y docente han dejado de prestar el servicio educativo en perjuicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que habitan a todo lo largo y ancho del territorio nacional”. vo de Primera Instancia en funciones de Control del Circuito Judicial Penal de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas. No obstante, el Ministerio Público de conformidad con lo establecido en el artículo 151 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dentro del lapso legal correspondiente, comunicó a ese Alto Tribunal, en Sala Plena, sobre la detención del referido ciudadano”.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Como se reseñara, el ciudadano C.A.G.M., representante principal del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente, solicitó a la Sala avocarse al conocimiento de la acción de protección interpuesta por el C.N. deD. del Niño y del Adolescente, ante el Juzgado Unipersonal de Juicio XII del Tribunal de Protección del Niño y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, contra los representantes de las siete Federaciones de los Trabajadores de la Educación existentes en el país.

Ahora bien, vista la solicitud formulada corresponde a la Sala precisar su competencia para conocer de la misma.

En tal sentido, en sentencia del 24 de abril de 2002 (Caso: Sintracemento), la Sala dispuso:

(...) Previo al examen de la solicitud planteada, es necesario dilucidar la competencia de la Sala para conocer de la misma.

1.- En este sentido, la Sala advierte que la potestad de avocamiento a nivel del máximo tribunal de la República, esto es, aquella conforme a la cual éste atrae para sí el conocimiento y decisión de un juicio que cursa ante otro tribunal de inferior jerarquía fue atribuida por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (artículo 42.29. en concordancia con el 43) exclusivamente a la Sala Político Administrativa.

El artículo 42.29. referido establece:

“Es de la competencia de la Corte como más alto Tribunal de la República:

(...)

29. Solicitar algún expediente que curse ante otro tribunal, y avocarse al conocimiento del asunto, cuando lo juzgue pertinente;

.

El artículo 43 eiusdem expresa a su vez:

La Corte conocerá en Pleno de los asuntos a que se refiere el artículo anterior en sus ordinales 1º al 8º. En Sala de Casación Civil, hasta tanto el Congreso decida la creación de nuevas Salas, de los enumerados en los ordinales 33, 20 y 21, si estos últimos correspondieren a la jurisdicción civil, mercantil, del trabajo o de alguna otra especial; de igual manera conocerá de los asuntos a que se refiere el ordinal 34. En Sala de Casación Penal, de los señalados en los ordinales 30 al 32 y en los ordinales 20, 21 y 34, cuando estos últimos correspondan a la jurisdicción penal. En Sala Político-Administrativa, de los mencionados en los restantes ordinales del mismo artículo y de cualquier otro que sea de la competencia de la Corte, si no está atribuido a alguna de las otras Salas

(Subrayado de la Sala).

Esta Sala Constitucional, no obstante la claridad y laconismo con que fue redactado el precepto, objeta el monopolio que se desprende de la lectura conjunta de ambos artículos, en lo que respecta a que el trámite de las solicitudes de avocamiento sea una facultad exclusiva y excluyente de Sala Político Administrativa. Es decir, y sobre ello ahondará seguidamente, esta Sala es del parecer que tal potestad es inconsistente desde el punto de vista constitucional, y que la misma corresponde, en un sentido contrario a como lo trata dicho dispositivo, a todas las Salas del Tribunal Supremo de Justicia, según que el juicio curse en un tribunal de instancia de inferior jerarquía a la Sala que en definitiva decida examinar la petición (aquí el vocablo inferior se entiende en sentido amplio, ya que algunas de estas Salas no son propiamente alzada de dichos tribunales; tal sucede con las de casación).

1. Esta postura resulta de lo dispuesto por el artículo 262 de la Constitución de 1999, conforme al cual el Tribunal Supremo de Justicia funcionará en Sala Plena y en las Salas Constitucional, Político Administrativa, Electoral, de Casación Civil, de Casación Penal y de Casación Social, lo cual confirma una tradición respecto a los criterios atributivos de competencia a nivel del máximo tribunal del país. El primer criterio podría denominarse como de competencia: a su respecto las tareas son asignadas según la naturaleza del conflicto planteado. Así, cada Sala ejerce su función de juzgar en relación a una determinada materia, es decir, a un determinado complejo de relaciones, situaciones y estados jurídicos que presentan un denominador común. El segundo criterio se resuelve en la asignación de competencias excepcionales a alguna(s) Sala(s), en razón de circunstancias que atañen a la relevancia político-social del asunto de que se trate.

   Dicha norma constitucional, tanto por su posición en la pirámide normativa (rango constitucional) cuanto por el criterio sustancial y excepcional que trasluce, tiene una incidencia en el orden jurídico normativo que puede observarse a la luz de los siguientes aspectos: i) jerárquico, lo que hace que prevalezca sobre las normas de menor rango, es decir, sobre las disposiciones que le desarrollen, pero que en todo caso no lo agotan, tales como las contenidas en los artículos 42 y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; ii) lógico-deductivo, según el cual tiene aptitud para que a su respecto se deriven otras normas, tanto de origen legislativo como judicial; iii) teleológico, en cuanto fija los fines de las normas que lo instrumentan; y, por último, iv) axiológico, en tanto guarda relación con una serie de valores que la ética pública estima relevantes, como aquel en que se resuelve la garantía procesal de ser juzgado por un juez predeterminado por el ordenamiento jurídico.

   De allí que a las normas de rango legal no les sea dado innovar en lo que tiene de esencial el aludido artículo 262, es decir, en lo relativo a los aludidos criterios sustancial y de conveniencia, en ese orden. Ello justifica, lógicamente, que las facultades excepcionales (en cuanto atribuidas con carácter exclusivo a alguna de las Salas, con fundamento en criterios de conveniencia), estén (y deban estar) expresamente señaladas en la Constitución; así, la facultad del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena de declarar si hay mérito o no para el enjuiciamiento del Presidente de la República o de quien haga sus veces y, en caso afirmativo, continuar conociendo previa autorización del órgano legislativo nacional, señalada en el artículo 266.2. de la Constitución vigente (asunto que prima facie podría corresponder a la Sala Constitucional o a la Sala de Casación Penal), atribuida, por razones también de conveniencia, en Italia, al Tribunal Constitucional –art. 134 Constitución–; en Alemania, al Tribunal Constitucional Federal –art. 61 Ley Fundamental–; en Francia, al Tribunal Supremo de Justicia (aun cuando existe un C.C.) –art. 68 Ley Constitucional– y en la Federación Rusa atribuido conjunta y parcialmente al Tribunal Supremo y al Tribunal Constitucional –art. 93.1 Constitución–, por dar algunos ejemplos con los que se intenta demostrar la inoperancia del criterio sustancial en estos casos y la consagración a nivel constitucional de las excepciones, en tanto derogan dicho criterio.

   Llegado este punto, siendo, pues, que la facultad de avocamiento conferida a la Sala Político Administrativa por el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia no está prevista en la Constitución, ni se deduce de ella, ni la justifica su texto, y que, por el contrario, conspira contra el principio de competencia que informa la labor que desempeñan las Salas del máximo tribunal de la República (art. 232), esta Sala concluye en que dicho precepto resulta inconstitucional.

2. Por otra parte y a mayor abundamiento, conviene recordar la doctrina que en torno a este instituto formó la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia. En dicha jurisprudencia late una preocupación constante respecto al alcance de su facultad de avocamiento, que, en la práctica, se tradujo en serias limitaciones en su ejercicio.

   Tal preocupación se palpa en el uso constante de dicha Sala hizo del argumento conforme al cual el avocamiento resultaba una grave restricción de ciertas garantías procesales constitucionales, tales como: el derecho a la defensa, al debido proceso y, fundamentalmente, al juez natural, y todo ello, a despecho de que tal norma no contenía excepción alguna.

   Así, en la sentencia de 10.08.89, caso: Wolmer Pinilla y otro, dicha Sala, tras considerar que la materia subyacente tras el caso distaba de ser de aquéllas para las cuales tenía competencia natural contencioso administrativa, decidió que avocarse al mismo “...implicaría no sólo privación del debido proceso, sino aun –en esta forma– del juez natural que corresponda, aun cuenta habida del carácter extraordinario de la figura de la avocación; ambas garantías también de rango constitucional (artículos 68 y 69), y protectoras asimismo de los derechos humanos”. Esta decisión, aunque no lo manifestara expresamente, constituía en toda regla una desaplicación (control difuso) tácita de la norma contenida en el artículo 43 comentado, en atención a la superioridad de los derechos fundamentales.

   Otro fallo que enfatizó este aspecto, fue el dictado el 30.07.92, según el cual el avocamiento , “...aunque no altera radicalmente la competencia ratione materiae de los tribunales, constituye sin duda una variación de la competencia por grado y, en este sentido, lo más resaltante resulta ser, la inaplicabilidad del principio ‘bi-instancia’ con la cual se vulnera el derecho a revisión de las decisiones judiciales.” Otra afirmó que el ejercicio del avocamiento requería prudencia y cautela, “ya que la misma es derogatoria de un principio básico del derecho como lo es, la regla de la competencia inspirada en la noción del Juez natural y el debido proceso” (sent. del 10.07.96).

   En segundo lugar, la anotada limitación que hiciera la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia de su facultad de avocamiento, –o, por decir lo menos, la adaptación constitucionalizante que en esa jurisprudencia sufriera dicho artículo en cuanto a la amplitud del mandato que contiene–, se evidencia también, pero esta vez desde un punto de vista orgánico, en el requisito de que la materia subyacente tras la solicitud de avocamiento se encontrara dentro del orden natural de competencias atribuido ordinariamente a los tribunales contencioso-administrativos. Ello, para esta Sala –se insite– no fue más que un reconocimiento implícito de que la exclusividad de la facultad, no obstante ejercida, sólo podía abarcar conflictos asociados al ámbito competencial inherente a la Sala titulada con la misma.

   Para dar fe de la comentada adaptación se transcribirán algunos paradigmáticos pasajes contenidos en varias sentencias de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa. Así, en sentencia del 13.08.85, caso: Viuda de Barboza Montiel, se estableció que “De la lectura de la solicitud y de los recaudos anexos, se evidencia que el proceso a cuyo conocimiento se le pide a la Corte que se avoque, se refiere a una solicitud de inhabilitación, que es de la exclusiva y especial competencia de los Tribunales de Primera Instancia en lo Civil, a tenor de lo establecido en el artículo 568 del Código de Procedimiento Civil y, en ningún caso, materia de la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa”. En otra, refiriéndose al punto, se afirmó: “Parece ello natural, (se refería a su doctrina respecto a conocer sólo de asuntos relacionados con su propia competencia) porque no podría asignarse competencia enteramente ajena a la que normalmente le corresponde –conforme a su carácter de tribunal contencioso- administrativo sensu stricto- o, por lo menos, a la que le ha venido siendo conferida de manera excepcional en función de explicables razones de política legislativa a esta jurisdicción” por lo que “...sería inconcebible en cambio (...) que la Sala Político Administrativa se avocara al conocimiento de causas enteramente ajenas a su cometido legal, como las de índole penal, justamente la que animó a solicitar la avocación en el presente caso; causas en las cuales se vería compelida a dictar decisiones que impusieren pertinentes penas restrictivas de la libertad (...). Y tanto más cuanto que finalmente la avocación versaría sobre materia sustraída de otra Sala de este Supremo Tribunal (la de Casación Penal), a la cual llegará en definitiva el conocimiento del asunto” (sent. del 10.08.89, anteriormente reseñada).

   En otra estableció, igualmente, que “...sólo procede la figura procesal denominada ‘avocamiento’... (cuando, entre otros requisitos) ...el caso pueda ser subsumido dentro de la competencia natural asignada a esta Sala...” (sent. del 1°.02.90, caso: L.M.S.) (además, pueden consultarse las sentencias del 13.08.85, del 13.05.86, del 10.08.89, del 12.08.92, del 27.08.93 y del 14.08.96, así los comentarios y las prolijas referencias realizadas por la autora R.O.G., en su obra: El avocamiento de la Corte Suprema de Justicia, EJV-UCAB, 1998, p. 53 y ss.).

   Tales declaraciones no son, propiamente, precedentes de la posición que mantiene esta Sala Constitucional respecto al tema, toda vez que en ellas se sostuvo, al mismo tiempo, que dicha facultad excepcional, no obstante las referidas limitaciones, resultaba de la exclusiva potestad de dicha Sala Político Administrativa (vid. sobre el punto de la exclusividad: ob. cit. pp. 40 y 41). Criterio de exclusividad que ha sido expresamente abandonado por esta Sala desde su sentencia n° 456 del 15.03.02, caso: M.R. deC.. Lo que sí comparte es lo relativo a que la Sala Político Administrativa no estaba constitucionalmente facultada para examinar solicitudes de avocamiento ni adentrarse a su conocimiento cuando de conflictos ajenos a su competencia natural se tratara. Pero, para prestar un mejor servicio a la justicia, esta Sala Constitucional dará, en atención a sus propias competencias, un giro en este camino, pues declarará que tal competencia (con los límites impuestos por la práctica judicial comentada) debe extenderse a las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.

   Al fallar que la norma contenida en el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que reserva de modo exclusivo y excluyente a la Sala Político Administrativa la facultad de avocamiento contenida en el artículo 42.29. de la misma ley, es incompatible con el principio de distribución de competencias por la materia a nivel del máximo tribunal de la República, sin que la propia Constitución lo autorice ni establezca una excepción al mismo en tal sentido, esta Sala es competente para conocer la solicitud de avocamiento en el caso de autos. Así se declara”.

   En sintonía con la doctrina establecida en la sentencia parcialmente trascrita, la Sala observa, que ciertamente todas las Salas del Tribunal Supremo de Justicia están facultadas para examinar solicitudes de avocamiento e imbuirse en su conocimiento; sin embargo, tal competencia surgirá cuando de conflictos propios a su competencia natural se tratare.

   A la Sala Constitucional le corresponde, conforme a lo dispuesto en el último aparte del artículo 266 de la Constitución, ejercer la jurisdicción constitucional. La jurisdicción constitucional comprende, entre otros asuntos, no sólo declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el poder público, dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango legal (artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), sino también la revisión de las sentencias de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de las leyes o normas jurídicas dictadas por los Tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva (numeral 10 del artículo 336 de la Constitución).

   Igualmente, es claro que la materia de su conocimiento abarca las infracciones constitucionales, como lo demuestran las atribuciones que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela otorga a la Sala Constitucional en su artículo 336. Esta circunstancia la convierte en la Sala que por la materia tiene la competencia para conocer, según el caso, de las acciones de amparo constitucional propuestas conforme a la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales.

   En el presente caso, si bien se trata de la solicitud de avocamiento de una acción de protección interpuesta por el C.N. deD. del Niño y del Adolescente, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 137, literal “n”, 278 y 318 y siguientes de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, contra los actos generados por las Federaciones que agrupan a los trabajadores de la educación en el país, con ocasión al paro cívico nacional, violatorios del derecho que tienen los niños y adolescente a recibir educación de manera efectiva y permanente, consagrado en los artículos 78, 102 y 103 de la Constitución, dicha acción de protección es un recurso judicial restitutorio de los derechos, garantías y deberes de los niños y adolescentes, regulada en la señalada Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente y cuyo conocimiento compete al Tribunal de Protección del Niño y del Adolescente del territorio donde tenga o haya tenido lugar el acto, motivo por el cual la resolución de los asuntos tutelados por la ley corresponde a la jurisdicción especial de menores.

   Siendo ello así, la Sala, en razón de la competencia natural que tiene asignada, es incompetente para resolver respecto de la solicitud de avocamiento formulada y, en consecuencia declina su conocimiento en la Sala Social del Tribunal Supremo de Justicia, a quien a tenor de lo establecido en el artículo 262 en su único aparte, le compete lo referente a la materia de menores, y así se declara.

   DECISIÓN

   En virtud de los razonamientos antes expuestos, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

   1.- QUE NO TIENE COMPETENCIA para conocer y resolver la solicitud de avocamiento formulada por el ciudadano C.A.G.M., en su carácter de representante principal del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente.

   2.- DECLINA el conocimiento de la solicitud en la Sala Social del Tribunal Supremo de Justicia.

   Publíquese y regístrese. Remítase el expediente. Cúmplase lo ordenado

   Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 22 días del mes de enero de 2003. Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

   El Presidente de la Sala,

   I.R.U.

   El Vicepresidente - Ponente,

   J.E.C.R.

   Los Magistrados,

   J.M.D. Ocando A.J.G.G.

   P.R.R.H.E.S.,

   J.L.R.C.

   JECR/

   Exp. Nº: 03-0010