Sentencia nº 84 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Electoral de 11 de Junio de 2007

MAGISTRADO PONENTE: L.A. SUCRE CUBA

EXPEDIENTE N° AA70-E-2006-000116

El 19 de diciembre de 2006, el ciudadano C.A.Á., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 9.893.297, actuando en su carácter de “…Presidente de la organización sindical SINDICATO ÚNICO DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO MONAGAS (SUTICEM)…”, asistido por la ciudadana F.K.H., abogada en ejercicio, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 32.172; interpuso Recurso Contencioso Electoral, conjuntamente con A.C., contra la Resolución Nº 061004-864 del 4 de octubre de 2006, emanada del C.N.E., publicada en la Gaceta Electoral Nº 348 del 28 de noviembre de 2006.

El 08 de enero de 2007, se acordó solicitar a la Presidenta del C.N.E. los antecedentes administrativos del caso, así como el informe sobre los aspectos de hecho y de derecho relacionados con el presente recurso, de conformidad con el artículo 243 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política.

El 1° de febrero de 2007, el apoderado judicial del C.N.E. consignó los antecedentes administrativos y el informe con los aspectos de hecho y de derecho relacionados con el presente caso, de conformidad con lo establecido en el artículo 243 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política.

El 12 de febrero de 2007, el Juzgado de Sustanciación de la Sala Electoral dictó auto a través del cual admitió el presente recurso contencioso electoral y, de conformidad con lo establecido en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, ordenó el emplazamiento de todos los interesados. Asimismo, ordenó la notificación del Fiscal General de la República y de la Presidenta del C.N.E..

El 22 de febrero de 2007, el ciudadano Alguacil de la Sala Electoral dejó constancia en el expediente de haber practicado la notificación de la ciudadana T.L., en su condición de Presidenta del C.N.E..

En fecha 26 de febrero de 2007, compareció ante la Sala Electoral el ciudadano C.A.Á., con el objeto de otorgar poder apud-acta a la abogada F.K.H., y consignar copia de los estatutos de la organización sindical.

En esa misma fecha, el ciudadano C.A.Á., asistido de abogado, solicitó se libre el correspondiente Cartel de Notificación, a los efectos de su publicación.

El 27 de febrero de 2007, el ciudadano Alguacil de la Sala Electoral dejó constancia en el expediente de haber practicado la notificación del ciudadano I.R., en su carácter de Fiscal General de la República.

El 28 de febrero de 2007 la ciudadana F.K.H., apoderada judicial del recurrente, retiró el cartel de notificación, a los fines de su publicación.

El 05 de marzo de 2007, la apoderada judicial del recurrente consignó ejemplar del cartel de notificación publicado en el diario Ultimas Noticias, en su Edición del 02 de marzo de 2007.

En auto del 14 de marzo de 2007, el Juzgado de Sustanciación abrió la causa a pruebas, por el lapso de cinco (5) días de despacho, de conformidad con el primer aparte del artículo 245 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política. Sin embargo, ninguna de las partes presentó pruebas.

El 10 de abril de 2007, la abogada F.K.H., en su carácter de apoderada judicial del recurrente, consignó escrito de conclusiones con sus respectivos anexos.

En auto del 16 de abril de 2007, el Juzgado de Sustanciación fijó oportunidad para dictar sentencia en la presente causa, y designó ponente al Magistrado L.A. SUCRE CUBA, quien con tal carácter suscribe el presente fallo, previas las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

En el escrito contentivo del recurso contencioso electoral, el ciudadano C.A.Á., antes identificado, asistido por la ciudadana F.K.H., también identificada, alegó lo siguiente:

(…) En fecha 30 de mayo de 2005 se llevó a cabo el proceso electoral del Sindicato Único de Trabajadores de la Industria de la Construcción del Estado Monagas (…)

(…) En fecha 04 de octubre de 2006, mediante resolución (Sic) Nº 061004-086-408 (…) el C.N.E. emitió decisión administrativa sobre las impugnaciones de fechas 25 de mayo y 08 de junio de 2005, relativas a la denuncia de presunta inelegibilidad (Sic) de acuerdo al artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo (…)

(…) Ciudadanos Magistrados, es a través del presente recurso que impugno:

El acto administrativo contenido en la Resolución Nº. 061004-0864 de fecha 04 de octubre de 2006, emanada del C.N.E. (…) así como cualquier acto administrativo que se derive de la presente actuación (…)

(…) Impugnación que realizo mediante el presente Recurso por considerar que la actuación administrativa señalada, está viciada de inconstitucionalidad e ilegalidad con la consecuencial nulidad absoluta por las siguientes razones:

TITULO III

Fundamentos de Derecho

(…)

1. Violación a la reserva legal.

El acto recurrido, transgrede el principio de la reserva legal al vulnerar las normas procesales que son de orden público y solo pueden ser modificadas mediante normas de igual jerarquía y aplicar al proceso electoral interpretación de normas de procedimiento para la presentación de Informes de Finanzas o la aplicación del artículo 441 de la LOT, aplicando la nueva interpretación a situaciones anteriores, al respecto vale destacar, que la ley precisa el carácter sub-legal de la actividad administrativa, como una actividad que se desarrollada (Sic) vinculada y sometida a la ley y que, por tanto no puede crear situaciones que no estén expresamente establecidas por una norma legal. Es decir, la administración recurrida no puede crear nuevos lapsos ni sanciones o faltas administrativas, principio consagrado en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mediante la aplicación de regulaciones o interpretaciones posteriores a los hechos de que se trate, ya que no solo deja en estado de indefensión a la organización sindical sino también al Ministerio del Trabajo que no podían conocer una interpretación que para el año 2004 no había sido aprobada.

2. A. deC..

La causa es la razón justificadora del acto, conforme a este requisito señalado expresamente [en] el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos cuando el acto administrativo se dicta, el funcionario debe ante todo comprobar los hechos y valorarlos, bajo las normas aplicables al caso, y el auto de admisión que fuese dictado por el C.N.E. no cumple los extremos para la validez de las notificaciones que el mismo solo admite y acuerda un lapso de tres (3) días hábiles.

La Comisión Electoral, por ser el órgano autónomo competente en la materia, notificó al CNE de cada etapa del proceso electoral y de los resultados de la proclamación y adjudicación de cargos de directivos de SUTICEM. En tal sentido, de conformidad con los artículos 25, 26 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como interesados que cumplen los extremos del artículo 22 ejusdem, al encontrarse debidamente notificado el CNE en relación al proceso electoral celebrado y las autoridades sindicales electas de SUTICEM identificada y expresamente autorizadas por la Ley para ejercer la representación de los organismos que la integran de conformidad con el art. 468 de la Ley Orgánica del Trabajo, la administración inmediatamente debió notificar a los interesados, por lo que [la] actuación recurrida transgrede lo preceptuado [en] el artículo 408 en el literal d), 467 y 468 de la Ley Orgánica del Trabajo, en virtud de lo cual la administración accionada debió pedir a los interesados mediante un procedimiento previo cualquier opinión o alegato en base a nuevas interpretaciones jurisprudenciales sobre el artículo 441 L.O.T. para no vulnerar el derecho a la defensa y notificar a los posibles afectados, y no dejarnos en estado de indefensión por investigar hechos más allá de los señalados en el auto de admisión que nos fuera notificado. Actuación que por no cumplirse vicia de nulidad absoluta el acto administrativo recurrido de conformidad con lo previsto en el Artículo 48 y el artículo 19 Ordinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con lo establecido en los artículos 408, literal d), 467 y 468 de la Ley Orgánica del Trabajo, y por prescindir total y absolutamente del procedimiento establecido y que consecuencialmente viola el derecho a la defensa y al debido proceso como garantía constitucional, consagrado en el artículo 49 numerales 1 y 3 de la carta fundamental y demás vicios denunciados ut supra, de lo cual se desprende claramente que la actuación administrativa impugnada a través del presente Recurso de Nulidad, se encuentra viciada de nulidad, como lo establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

. (Corchetes de la Sala)

Por tales razones, el recurrente solicitó “(…) se Declare (Sic) CON LUGAR el Recurso Contencioso Electoral de Nulidad contra el Acto Administrativo contenido en la Resolución 061004-0864 de fecha 04 de octubre de 2006 publicada en la Gaceta Electoral Nº 348 de fecha 28 de noviembre de 2006 (…)”.

II

INFORME DEL C.N.E.

En relación con el mérito del recurso, el C.N.E., a través de su apoderado judicial, expuso:

Que “(…) De los antecedentes administrativos consignados se evidencia que cumplidas las actuaciones correspondientes, en fecha 30 de mayo de 2005 se llevó a cabo la elección de las nuevas autoridades del Sindicato Único de Trabajadores de la Industria de la Construcción del Estado Monagas (SUTICEM)”.

Que “ (…) Con ocasión de la impugnación por razones de inelegibilidad que formularan los ciudadanos J.N., S.G. y L.R., ya identificados, en contra de los ciudadanos C.A.Á., L.G., J.R.O., J.S., V.A.., A.V. y J.P., igualmente identificados y quienes resultaron electos en diversos cargos directivos de la mencionada organización sindical; el máximo organismo electoral procedió en fecha 18 de agosto de 2005 a emitir el correspondiente Auto de Admisión de la impugnación ya referida y en la oportunidad legal correspondiente, comparecieron los interesados y aportaron escritos de alegatos y pruebas (…)”.

Que “(…) En fecha 04 de octubre de 2006, el C.N.E. emitió la Resolución Nº 061004-0864, la cual fue publicada en la Gaceta Electoral Nº 348, del 28 de noviembre de 2006 y que es objeto de impugnación del presente recurso contencioso electoral (…)”.

Que “(…) que la parte recurrente se concreta a impugnar la Resolución ya comentada con fundamento en la presunta violación de la reserva legal y ausencia de causa; sin que la referida parte emitiera algún tipo de alegato o juicio de valor respecto a lo resuelto por el máximo organismo electoral en cuanto al no cumplimiento por parte de dicha Directiva de presentar sus cuentas de manera periódica, tal y como lo exigen los artículos 441 de la Ley Orgánica del Trabajo y 15 de los Estatutos Internos (…)”.

Que “(…) contrario a lo sostenido por la actora para fundamentar la mencionada denuncia, el máximo organismo electoral al emitir el acto impugnado, en modo alguno ´creó´ nuevos lapsos, sanciones o faltas administrativas y mucho menos, aplicó regulaciones, interpretaciones o regulaciones de naturaleza legal posteriores al caso del Sindicato Único de Trabajadores de la Industria de la Construcción del Estado Monagas (SUTICEM).

En tal sentido, explicó “(…) que el máximo organismo electoral, después de sustanciado el procedimiento legal correspondiente y previo el análisis de los alegatos y elementos probatorios que aportaron los interesados -incluyendo el propio actor- procedió a aplicar el supuesto previsto en una norma cuya vigencia es anterior a los hechos que eran objeto de análisis, vale decir, el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo, la cual como se sabe, fue promulgada en el año 1997 (Vid Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.152 de fecha 19 de junio de 1997)(…) En consecuencia, se evidencia de los autos que el máximo organismo electoral, frente a una impugnación que estuvo fundamentada en la causal de inelegibilidad prevista en una norma legal, es decir, el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo, procedió previo el análisis de los alegatos y pruebas aportados por los interesados, a aplicar en el caso concreto, los supuestos previstos en dicha norma legal, sin que por tanto -se insiste- el C.N.E. hubiese establecido sanciones, faltas administrativas o aplicado regulaciones distintas a las establecidas por el marco legal ya mencionado, razón por la cual esta representación judicial solicita que el alegato esbozado al respecto por el recurrente sea desestimado en su oportunidad (…)”.

De otro lado, expresó: “(…) que el máximo organismo electoral, ante las diversas denuncias e impugnaciones que fueron interpuestas en contra del proceso electoral para elegir a las autoridades del Sindicato Único de Trabajadores de la Industria de la Construcción del Estado MONAGAS (SUTICEM), celebrado el 30 de mayo de 2005, apertura el correspondiente procedimiento, constando en autos la convocatoria que se hizo para que los interesados presentaran los alegatos y pruebas que considerasen pertinentes.

Que “(…) el propio accionante compareció en su oportunidad y presentó alegatos y pruebas no sólo respecto a la impugnación formulada con fundamento en el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo, sino también, con relación a otras denuncias e impugnaciones que fueron interpuestas en contra del citado proceso electoral, razones por las cuales esta representación judicial solicita que el alegato esgrimido por el recurrente con relación a la ´ ausencia de causa´ sea declarado improcedente en la oportunidad legal correspondiente (…)”.

En virtud de lo antes expuesto, el representante del C.N.E. concluye que las denuncias formuladas por el recurrente deben ser desestimadas por esta Sala Electoral y, en definitiva, declarado sin lugar el recurso contencioso electoral del que trata el presente asunto.

III

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Siendo esta la oportunidad para decidir la presente causa, esta Sala Electoral pasa a pronunciarse en torno al mérito del asunto y, en tal sentido, observa que la pretensión del recurrente tiene por objeto la declaratoria de nulidad de la Resolución del C.N.E. signada con el Nº 061004-864, de fecha 04 de octubre de 2006, publicada en la Gaceta Electoral Nº 348 del 28 de noviembre de 2006, por las siguientes razones:

a) Porque el acto impugnado viola supuestamente el principio de la reserva legal, en tanto que vulnera “… normas procesales que son de orden público y solo (Si) pueden ser modificadas mediante normas de igual jerarquía y aplicar al proceso electoral interpretación de normas de procedimiento para la presentación de Informes de Finanzas o la aplicación del artículo 441 de LOT, aplicando la nueva interpretación a situaciones anteriores (…) Es decir, la administración recurrida no puede crear nuevos lapsos ni sanciones o faltas administrativas (…) mediante la aplicación de regulaciones o interpretaciones posteriores a los hechos de que se trate…”.

b) Porque el acto impugnado está viciado supuestamente por ausencia de causa. En este sentido, el recurrente señaló que “… la administración (…) debió notificar a los interesados (…) [y] (…) pedir a los interesados mediante un procedimiento previo opinión o alegato en base a nuevas interpretaciones jurisprudenciales sobre el artículo 441 L.O.T. para no vulnerar el derecho a la defensa y notificar a los posibles afectados, y no dejarnos en estado de indefensión por investigar hechos más allá de los señalados en el auto de admisión que nos fuera notificado (…) y por prescindir total y absolutamente del procedimiento establecido y que consecuencialmente viola el derecho a la defensa y al debido proceso…”. (Corchetes de la Sala)

Sobre el particular, el C.N.E. adujo que en modo alguno creó nuevos lapsos, sanciones o faltas administrativas, y mucho menos aplicó regulaciones o interpretaciones posteriores al caso del Sindicato Único de Trabajadores de la Industria de la Construcción del Estado Monagas (SUTICEM). En tal sentido, explicó que “… después de sustanciado el procedimiento legal correspondiente y previo análisis de los alegatos y elementos probatorios que aportaron los interesados -incluyendo el propio actor- procedió a aplicar el supuesto previsto en una norma cuya vigencia es anterior a los hechos que eran objeto de análisis, vale decir, el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo…”.

De otra parte, el C.N.E. alegó que “… el máximo organismo electoral, ante las diversas denuncias e impugnaciones que fueron interpuestas en contra del proceso electoral para elegir a las autoridades del Sindicato Único de Trabajadores de la Industria de la Construcción del Estado MONAGAS (SUTICEM), celebrado el 30 de mayo de 2005, apertura el correspondiente procedimiento, constando en autos la convocatoria que se hizo para que los interesados presentaran los alegatos y pruebas que considerasen pertinentes. De igual forma debe insistirse que el propio accionante compareció en su oportunidad y presentó alegatos y pruebas no sólo respecto a la impugnación formulada con fundamento en el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo, sino también, con relación a otras denuncias e impugnaciones que fueron interpuestas en contra del citado proceso electoral, razones por las cuales esta representación judicial solicita que el alegato esgrimido por el recurrente con relación a la ´ ausencia de causa´ sea declarado improcedente en la oportunidad legal correspondiente…”.

Circunscrito en estos términos la controversia planteada, esta Sala Electoral estima necesario advertir que la figura de la reserva legal viene dada por la consagración constitucional de determinadas materias a ser reguladas sólo mediante ley, con exclusión de su ámbito, con mayor o menor intensidad, a las demás normas jurídicas. Así lo ha establecido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 2338 del 21 de noviembre de 2001, bajo la ponencia del Magistrado Antonio García García (Caso: J.M.A. y otros), en la que señala:

...la figura de la reserva legal viene dada por la consagración a nivel constitucional de determinadas materias que, debido a la importancia jurídica y política que tienen asignadas, sólo pueden ser reguladas mediante ley, desde el punto de vista formal, y ello excluye la posibilidad de que tales materias sean desarrolladas mediante reglamentos o cualquier otro instrumento normativo que no goce de dicho rango legal.

(…)

Así, el principio de la reserva legal contiene una obligación para el legislador de regular en el texto de la Ley de que se trate, toda la materia relacionada con ésta, de tal manera que, sólo puede remitir al reglamentista la posibilidad de establecer o fijar los detalles de su ejecución, esto es, explicar, desarrollar, complementar e interpretar a la Ley en aras de su mejor ejecución, estando prohibidas, por constituir una violación a la reserva legal, las remisiones ‘genéricas’ que pudieran originar reglamentos independientes, o dar lugar a los reglamentos delegados…

.

Es así como la garantía de la reserva legal se concreta en la confianza que tienen todas las personas en que el ejercicio de la potestad legislativa, es la única capaz de reglamentar los derechos y garantías constitucionales. Por ello, cualquier acto de rango sublegal que establezca limitaciones, restricciones, obligaciones o sanciones sobre los derechos o las garantías constitucionales y más específicamente, cualquier acto de rango sublegal que establezca infracciones y sanciones o que las modifique, incurre en violación del principio de la reserva legal.

Esta garantía constitucional (reserva legal) ha sido ratificada respecto a los actos administrativos, en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los siguientes términos:

…Ningún acto administrativo podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieren sido establecidas en las leyes, crear, impuestos u otras contribuciones de derecho público, salvo de los límites determinados por la ley…

.

Bajo este contexto, la Sala Electoral pasa a resolver el alegato referido a la violación de la reserva legal y, a tal efecto, estima necesario transcribir el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo, que reza:

…La junta directiva estará obligada a rendir a la asamblea, cada año, cuenta detallada y completa de su administración.

Quince (15) días antes, por lo menos, de la fecha en que vaya a celebrarse la asamblea, la junta directiva colocará una copia de la cuenta que proyecte presentar, en lugar visible de las oficinas sindicales, para que pueda ser examinada por los socios.

Los funcionarios sindicales que no hayan cumplido esta obligación no podrán ser reelectos…

.

La disposición legal en referencia ha sido interpretada mediante sentencia de esta Sala Electoral signada con el N° 125 del 11 de agosto de 2005, bajo la ponencia del Magistrado L.M.H. (Caso: C.N.E.), en los siguientes términos:

“…Una vez determinado el núcleo del objeto del presente recurso de interpretación, conviene revisar someramente los elementos que componen la norma, es decir, el ya indicado 441 de la Ley Orgánica del Trabajo. En primer lugar, en el mismo se prescribe una obligación a cargo de las juntas directivas de los sindicatos de rendir cuentas detalladas y completas de su administración, a la asamblea, lo cual debe hacer anualmente. Se observa igualmente que la junta directiva debe también colocar una copia de la cuenta que proyecte presentar, en lugar visible de las oficinas sindicales, para que pueda ser examinada por los trabajadores miembros del sindicato, por lo menos quince (15) días antes de la fecha en que vaya a celebrarse la asamblea. Por último, la norma prevé como consecuencia ante el incumplimiento de estas obligaciones, la imposibilidad de reelección de los directivos sindicales que incurran en el referido incumplimiento.

Como ya se señaló, es claro que la norma establece una causal de inelegibilidad como consecuencia del incumplimiento de uno de los deberes vinculados a la administración de los sindicatos, por parte de los directivos de los mismos. Ello implica la necesidad de que en el contexto de los procesos electorales sindicales, el órgano al cual le corresponda examinar la admisibilidad de las postulaciones en función de la aludida causal, deba realizar un examen formal en lo concerniente a constatar el cumplimiento de la obligación de rendir de cuentas por parte de la directiva en los términos previstos en el referido dispositivo legal.

En ese orden de ideas, cabe señalar que el hecho de que se trate de una causal de inelegibilidad tiene consecuencias fundamentales, y es que como lo ha sostenido con anterioridad esta Sala, las normas que recogen este tipo de causales deben ser objeto de interpretación restrictiva y no pueden ser aplicadas por analogía. Así por ejemplo, en la sentencia número 22 del 26 de febrero de 2004, caso M.S. vs Comisión Electoral de la Universidad del Zulia, este órgano judicial señaló lo siguiente:

´En consecuencia, no resulta posible aplicar la mencionada causal de inelegibilidad a la elección de las autoridades de la Federación de Centros Universitarios, tomando en cuenta que toda norma que restringe derechos es de aplicación restrictiva y no puede ser aplicada mediante la analogía.

Aunado a ello, cabe señalar que, de aceptarse con base en los razonamientos del recurrente que la condición de alumno regular (la cual ciertamente no reúne el bachiller J.S., por cuanto ha sido aplazado en más de una asignatura) es exigible para resultar electo como Presidente de la Federación de Centros Universitarios, implicaría en la forma que está planteado el debate procesal, desconocer que las normas que recogen causales de inelegibilidad no pueden ser objeto de aplicación analógica y deben ser interpretadas en todo momento en forma restrictiva´.

Del marco conceptual antes esbozado y recogido en el criterio jurisprudencial invocado, se deriva que cualquier interpretación que se adopte respecto de lo dispuesto en el artículo 441 bajo análisis, debe estar orientada por las anteriores premisas, y por consiguiente la consecuencia jurídica establecida en el artículo 441 sólo resulta aplicable al supuesto de hecho previsto en el mismo, todo ello sin menoscabo de lo que dispongan los estatutos de los sindicatos, los cuales, conforme a lo dispuesto en el artículo 423, letra ´L´, de la Ley Orgánica del Trabajo, pueden regular la forma y oportunidad de presentación de las cuentas de la administración, así como los requisitos que deben reunir.

En el caso de autos, y con el objeto de dar por esclarecida la interrogante fundamental planteada por la parte recurrente, esta Sala Electoral observa que el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo contempla una causal de inelegibilidad, que sólo resulta aplicable para el supuesto de hecho relativo al incumplimiento de la obligación de los directivos sindicales, de rendir cuentas en los términos allí establecidos, todo ello sin perjuicio de lo que establezcan los estatutos de los sindicatos. Así se declara…”.

En el caso bajo examen, el C.N.E. declaró con lugar las impugnaciones interpuestas por los ciudadanos J.N., S.G. y L.R., mediante las cuales denunciaron la inelegibilidad de los ciudadanos C.A.Á., L.G., J.R.O., J.S., V.A., A.V. y J.P., para los cargos de Presidente, Secretario General, Tesorero y Secretarios Ejecutivos de la Junta Directiva del referido Sindicato, respectivamente, y declaró vacantes los mencionados cargos, instando a la Comisión Electoral de la referida Organización Sindical a que realice una nueva convocatoria a elecciones para cubrir las vacantes declaradas, con base en el siguiente razonamiento:

… Revisado exhaustivamente el expediente administrativo, se aprecia que cursan pruebas presentadas por los recurrentes, en el que se evidencia, informe de rendición de cuentas de la Junta Directiva del SINDICATO ÚNICO DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO MONAGAS correspondiente a los años 2001, 2002, 2003 y primer semestre de 2004, presentado en Asambleas celebradas los días 26 y 27 de noviembre de 2004, por los ciudadanos C.A.Á. (…) L.G. (…) J.R.O. (…) J.S. (…) V.A. (…) A.V. (…) J.P. (…) y posteriormente presentado ante el Ministerio del Trabajo Inspectoría del Trabajo del estado Monagas, en fecha 04.04.05, de lo cual se concluye, que la rendición de cuentas de la Junta Directiva no fue hecha de conformidad con las pautas establecidas en el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo, ya que fueron presentadas extemporáneamente las cuentas de los años 2001, 2002 y 2003, encontrándose de esta manera los ciudadanos C.A.Á., L.G., J.R.O., J.S., V.A., A.V., J.P. (…) incursos en el supuesto de inelegibilidad a que se contrae la parte in fine del artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo, y así se decide…

. (Negritas del original)

De modo que el C.N.E. en modo alguno creó nuevos lapsos, sanciones o faltas administrativas, sino que, por el contrario, luego de sustanciar el procedimiento administrativo previo que se inició con motivo de las referidas impugnaciones, y previo análisis de los alegatos y pruebas que aportaron los interesados, procedió a aplicar la consecuencia jurídica prevista en el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo, según la cual, el incumplimiento de la obligación de presentar anualmente las cuentas detalladas y completas de la gestión administrativa de la Junta Directiva, acarreará la imposibilidad de reelección de los directivos sindicales que incurran en el referido incumplimiento.

Cabe destacar, que los estatutos de la referida organización sindical, no establecen ningún otro modo y/o plazo para presentar las cuentas de la administración, limitándose a reproducir la forma y oportunidad a que hace referencia el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Por estas razones, esta Sala Electoral estima que no puede hacer otra cosa sino desestimar el argumento relativo a la violación de la reserva legal, y así se decide.

En relación con el segundo argumento, esto es, el relativo a la ausencia de causa del acto impugnado, esta Sala Electoral considera necesario advertir que las circunstancias o supuestos de hecho que sirven de fundamento al acto administrativo constituyen la causa o motivo de dicho acto. En tal virtud, cualquier vicio que afecte la apreciación y calificación de los supuestos de hecho que sirven de fundamento al acto, origina un vicio en la causa o motivo. De allí que la causa o motivo del acto administrativo lo identificamos al responder estas interrogantes: ¿Por qué se dictó el acto? O dicho en otros términos: ¿Qué situaciones de hecho sirven de fundamento al acto?

En ese sentido, la administración está obligada a comprobar y calificar adecuadamente los hechos para subsumirlos en el fundamento de derecho que autoriza su actuación y aplicar las consecuencias de derecho previstas en la norma. Es por ello que cuando el acto administrativo acusa vicios en su causa o motivo se entiende que es anulable, o sea, que está viciado de nulidad relativa o anulabilidad, de acuerdo con las previsiones de los artículos 20 y 21 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

A propósito de la causa o motivo del acto administrativo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 01705 del 20 de julio de 2000, bajo la ponencia del Magistrado Carlos Escarrá Malavé (Caso. M.Á.G.C.), señaló:

… Por causa del acto administrativo ha de entenderse los antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictarlo. Va de suyo que tales antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho deben existir o concurrir al tiempo de emitirse el acto.

La causa del acto administrativo consiste en el fin concreto que los órganos administrativos persiguen en ejercicio de su actividad para satisfacer el respectivo interés público.

La Administración, cuando dicta un acto administrativo, no puede actuar caprichosamente, sino que tiene que hacerlo, necesariamente, tomando en consideración las circunstancias de hecho que se corresponden con la base o fundamentación legal que autoriza su actuación.

En general, todo acto administrativo para que pueda ser dictado, requiere: a) que el órgano tenga competencia; b) que una norma expresa autorice la actuación; c) que el funcionario interprete adecuadamente esa norma; d) que constate la existencia de una serie de hechos del caso concreto, y e) que esos supuestos de hecho concuerden con la norma y con los presupuestos de hecho. Todo ello es lo que puede conducir a la manifestación de voluntad que se materializa en el acto administrativo.

En tal sentido, los presupuestos fácticos o los supuestos de hecho del acto administrativo son la causa o motivo de que, en cada caso, el acto se dicte.

Este requisito de fondo de los actos administrativos es quizás el más importante que se prevén para el control de la legalidad de los actos administrativos a los efectos de que no se convierta en arbitraria la actuación de un funcionario. Por ello, la Administración está obligada a comprobar adecuadamente los hechos y a calificarlos para subsumirlos en el presupuesto de derecho que autoriza la actuación.

No puede, por tanto, la Administración, dictar actos fundados en hechos que no ha comprobado.

La necesidad de comprobar los hechos como base de la acción administrativa y del elemento causa está establecida expresamente en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en donde se establece que en los procedimientos sumarios, la Administración está obligada a comprobar de oficio ´la verdad de los hechos y demás elementos de juicio necesarios para el esclarecimiento del asunto´. Por tanto, en los procedimientos administrativos, la Administración tiene la carga de la prueba de los presupuestos de hecho, es decir, de la causa o motivos del acto. Los particulares también pueden probar estos hechos, así, el artículo 58 ejusdem establece que los hechos que se consideren relevantes para la decisión de un procedimiento pueden ser objeto de todos los medios de prueba establecidos en el ordenamiento jurídico vigente…

.

Sobre la base de las consideraciones anteriores, esta Sala Electoral observa que el C.N.E., ante las diversas denuncias e impugnaciones que fueron interpuestas contra el proceso electoral celebrado el 30 de mayo de 2005 para elegir a las autoridades del Sindicato Único de Trabajadores de la Industria de la Construcción del Estado Monagas (SUTICEM), abrió el correspondiente procedimiento administrativo y emplazó a los interesados para que presentaran los alegatos y pruebas que considerasen pertinentes.

Una vez hecho el emplazamiento, el ciudadano C.A.Á. compareció con el objeto de presentar alegatos y pruebas no sólo respecto a la impugnación formulada con fundamento en el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo, sino también, en relación con otras denuncias e impugnaciones que fueron interpuestas en contra del citado proceso electoral.

Así las cosas, mal podría esta Sala Electoral declarar que el acto administrativo impugnado carece de causa o motivo, cuando se evidencia de las actas del proceso que el C.N.E., en aras de comprobar los hechos en que se fundamentaban las impugnaciones, abrió el procedimiento correspondiente, notificó a los interesados, y decidió el asunto que nos ocupa con base en el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo. Por lo que no hubo ausencia de causa del acto administrativo impugnado, y mucho menos ausencia total y absoluta de procedimiento, y así se decide.

IV

DECISIÓN

En mérito de lo antes expuesto, la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso electoral interpuesto el 19 de diciembre de 2006, por el ciudadano C.A.Á., antes identificado, actuando en su carácter de Presidente del SINDICATO ÚNICO DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION DEL ESTADO MONAGAS (SUTICEM), asistido por la abogada F.K.H., ya identificada, contra el acto administrativo de efectos particulares emanado del C.N.E., contenido en la Resolución Nº 061004-864 de fecha 4 de octubre de 2006 publicada en la Gaceta Electoral Nº 348 de fecha 28 de noviembre de 2006, en la cual emitió decisión administrativa sobre las impugnaciones de fechas 25 de mayo y 08 de junio de 2005, relativas a la denuncia de presunta inelegibilidad de acuerdo al artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los (07) días del mes de junio de dos mil siete (2007). Años 197° de la Independencia y 148° de la Federación.-

El Presidente- Ponente,

L.A. SUCRE CUBA

El Vicepresidente,

L.M.H.

Los Magistrados,

J.J. NÚÑEZ CALDERÓN

F.R. VEGAS TORREALBA

R.A. RENGIFO CAMACARO

La Secretaria Accidental,

PATRICIA CORNET

Expediente Nº AA70-E-2006-000116

En siete (07) del año dos mil siete, siendo las doce y cinco de la tarde (12:05 p.m.), se firmó la anterior Sentencia y se difirió su publicación por cuanto hubo anuncio de voto concurrente del Magistrado L.M.H..

La Secretaria Acc.,

Quien suscribe, Magistrado L.M.H., de conformidad con lo establecido en el artículo 62 del Reglamento Interno del Tribunal Supremo de Justicia, manifiesta su opinión concurrente por disentir del criterio sostenido por la mayoría sentenciadora respecto a uno de los razonamientos contenidos en el fallo que antecedente, mediante el cual se declaró SIN LUGAR el recurso contencioso-electoral interpuesto por el ciudadano C.A.Á., antes identificado, en su carácter de Presidente del SINDICATO ÚNICO DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO MONAGAS (SUTICEM), asistido por la abogada F.K.H., contra la Resolución emanada del C.N.E. Nº 061004-864 del 4 de octubre de 2006, publicada en la Gaceta Electoral Nº 348 del 28 de noviembre de 2006. La razón que sustenta esta opinión concurrente ya ha sido expuesta en oportunidades anteriores con ocasión de la resolución de causas en las cuales este órgano judicial ha emitido criterio interpretativo sobre el sentido y alcance del artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo, por lo que a continuación transcribo parcialmente el razonamiento contenido en el voto salvado de la sentencia N° 128 del 7 de agosto de 2006:

“En la decisión de la mayoría sentenciadora, se parte de las premisa de sostener que, ante el incumplimiento por parte de varios de los Directivos de la Federación Nacional de Colegios y Sindicatos de Trabajadores Profesionales de la Educación de Venezuela (FENATEV), de la obligación contenida en el artículo 34 ordinal 7º de los Estatutos Internos del referido ente, referida a la rendición de cuentas de su gestión ante el C.D.N., se encuentran incursos en la causal de inelegibilidad establecida en el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo. Específicamente se señala en el texto del fallo (páginas 21 y 22), que consta en autos que los informes de gestión correspondientes al segundo semestre del año 2001 y todo el año 2002 no fueron presentados ni semestral ni anualmente, sino que los mismos fueron presentados en forma extemporánea, al haber sido rendidos ante la Asamblea celebrada el 2 de junio de 2004, que debía estar destinada a la discusión del informe del año 2003. De allí se concluye entonces, que ante la extemporaneidad evidenciada, para el momento del proceso electoral que fue anulado por el C.N.E., los aludidos directivos resultaban inelegibles.

La conclusión a la que arriba la mayoría sentenciadora parte de una interpretación que toma en cuenta únicamente elemento literal del contenido del artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo. En ese sentido, la razón que sustenta mi objeción a tal criterio es el hecho de que el mismo contradice la posición más amplia sobre el sentido y alcance de la norma electoral sindical en cuestión, establecida por esta misma Sala Electoral en la sentencia Nº 125 del 11 de agosto de 2005 (caso recurso de interpretación del artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo). En esa oportunidad, con ponencia de quien suscribe, este órgano judicial, de manera unánime, armonizó la necesaria exigencia de la rendición de cuentas de los directivos sindicales (como garantía de transparencia en su gestión), con el derecho fundamental al sufragio en su modalidad pasiva (derecho a postularse y ser elegido) que ostentan los mismos, a la luz de la sanción de inelegibilidad que consagra el referido dispositivo para aquellos directivos que falten a la obligación de rendir cuentas. Cabe agregar que, tratándose de un fallo dictado con ocasión de un recurso de interpretación, las conclusiones expuestas en esa decisión debían resultar orientadoras a futuro para todos los operadores jurídicos.

En efecto, en la sentencia referida, este órgano judicial fijó los lineamientos interpretativos en relación con el contenido y alcance del artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo, en los siguientes términos:

El principio general es que el incumplimiento de la presentación oportuna de las cuentas legalmente exigida ante la Asamblea de Trabajadores del Sindicato por parte de la Junta Directiva del Sindicato acarrea la imposibilidad de los miembros de esta última para la reelección (causal de inelegibilidad).

En los Estatutos de cada organización sindical puede establecerse un plazo distinto y unas formalidades adicionales para la presentación de las cuentas, conforme al principio de la autonomía sindical, recogido en este aspecto en el artículo 423, letra “L” de la Ley Orgánica del Trabajo. En tal caso, la aplicación de la causal de inelegibilidad legalmente exigida deberá interpretarse en armonía con lo dispuesto estatutariamente.

La presentación del informe de gestión por parte de los directivos sindicales al final del período de ejercicio de la junta directiva en caso de que así lo dispongan los estatutos sindicales, no exime del cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo a los efectos de la reelección, sin menoscabo de que esta última obligación resulte cumplida cabal y acumulativamente en la oportunidad de la presentación del informe de gestión.

En caso de que se presenten impugnaciones con fundamento en el alegato de incumplimiento de la obligación a que se contrae el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo en un proceso electoral sindical, el órgano competente para resolver éstas procederá a revisar el cumplimiento de los requisitos formales previstos en el referido dispositivo a los efectos de determinar la procedencia o no de las mismas sobre la base de los alegatos y pruebas que cursen en el expediente, sin menoscabo de que los interesados acudan a los órganos jurisdiccionales competentes para resolver controversias intrasindicales atinentes al mérito de la controversia planteada.

(omissis)

Pero, más allá de las implicaciones del cambio de criterio para el caso concreto (modificación jurisprudencial que, en abstracto en modo alguno resulta censurable, toda vez que los cambios resultan consustanciales con la propia dinámica de la interpretación jurídica, la cual debe adaptarse a las nuevas realidades), el suscrito deplora que la mayoría sentenciadora no haya realizado, como debió hacerlo, un detenido análisis del contenido y alcance del ya referido artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo, en cuanto a la forma de cumplimiento de la obligación de rendir cuentas que allí se establece, a la luz de de la consecuencial sanción de inelegibilidad, análisis que le permitiera llegar a una tesis interpretativa distinta -y que se considerara más adecuada- a la que hasta ahora había venido siendo sostenida, y que por tanto, exigiera su replanteamiento.

En ese sentido sí es cuestionable, y eventualmente hasta violatorio del principio constitucional de igualdad, el cambio de criterio, dado que el mismo se produce de forma implícita y sin un adecuado razonamiento que lo sustente, en desmedro de la seguridad jurídica de los justiciables, máxime si se toma en cuenta que se ha modificado un criterio en un caso concreto (recurso de nulidad) que se estableció de forma general (recurso de interpretación).

Pero es que además, este análisis de la norma ya referida resultaba especialmente necesario, más aún, indispensable, si se toma en consideración que el nuevo criterio hermenéutico que adopta la mayoría sentenciadora, al interpretar de forma mucho más rigurosa las exigencias referidas a la presentación de las cuentas por parte de los Directivos Sindicales, por vía de consecuencia implica que la sanción de inelegibilidad prevista ante el incumplimiento de tales exigencias, resulte a partir del presente fallo aplicable, no sólo a los Directivos Sindicales que no rindan en absoluto cuentas de su gestión durante el período de su ejercicio, sino también a aquellos que no lo hayan hecho en todas y cada una de las oportunidades establecidas en los estatutos, aún habiendo rendido cuentas de forma satisfactoria a criterio de las correspondientes asambleas al final de su gestión. Cabe preguntarse si una solución tan rigurosa resulta razonable, igualitaria en todos los casos, y sobre todo, ajustada al principio de proporcionalidad, si se toman en consideración sus implicaciones en cuanto a la imposibilidad automática de reelección para cualquier Directivo Sindical que deje de presentar una sola rendición de cuentas durante su período de ejercicio, rendición que podrá ser anual, semestral, o aún de forma más frecuente, de acuerdo con las disposiciones estatutarias”.

Tales razonamientos son aplicables al caso de autos, en el cual la mayoría sentenciadora, al revisar los alegatos de la parte recurrente, acoge la interpretación que del artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo hace el C.N.E., en el sentido de que la obligación de rendir de cuentas por parte de la Junta Directiva que impone la norma en referencia debe cumplirse ineludiblemente de forma anual. Por consiguiente, su presentación en forma acumulada al finalizar el período de la Junta Directiva resulta extemporánea, lo cual a su vez determina la inelegibilidad de los integrantes de esa Junta Directiva Sindical (pp. 17-18).

En opinión del suscrito, como ya ha señalado en anteriores oportunidades, la presentación de las cuentas a que se refiere el artículo 441 de la Ley Orgánica del Trabajo puede hacerse en forma acumulativa al finalizar el correspondiente período de ejercicio por parte de la Junta Directiva, por las razones ya expuestas.

Queda así expuesto el criterio del Magistrado concurrente,

En Caracas, a la fecha de su presentación.

El Presidente,

L.A. SUCRE CUBA

El Vicepresidente-Concurrente,

L.M.H.

Magistrado,

J.J. NÚÑEZ CALDERÓN

Magistrado,

F.R. VEGAS TORREALBA

Magis-…/…

…/…trado,

R.A. RENGIFO CAMACARO

La Secretaria Accidental,

PATRICIA CORNET

LMH.-

Exp. N° AA70-E-2006-000116

En once (11) de junio el año dos mil siete, siendo las doce y cinco de la tarde (12:05 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia, con el voto concurrente del Magistrado L.M.H., bajo el N° 84.

La Secretaria Acc.,