REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
JUZGADO SUPERIOR CUARTO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN
Expediente Nº 07742
I
RESEÑA DE LAS ACTAS PROCESALES.
Mediante escrito presentado en fecha primero (1º) de diciembre del año dos mil dieciséis (2016) ante el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo (Distribuidor) y recibido por este Tribunal el día seis (06) del mismo mes y año, NORELIA ARAQUE TORRES, titular de la cédula de identidad Nº V-2.845.459, asistida por el abogado JOSÉ GREGORIO GUZMÁN VELÁSQUES, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 188.895, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el CUERPO DE INVESTIGACIONES, CIENTÍFICAS, PENALES Y CRIMINALÍSTICAS (C.I.C.P.C.).
En fecha ocho (08) de diciembre del año dos mil dieciséis (2016), este Juzgado dictó decisión mediante la cual declaró inadmisible la presente querella. (Ver folios 22 al vuelto del folio 23 del expediente judicial).
En fecha veinte (20) de diciembre del año dos mil dieciséis (2016), se dictó auto mediante el cual el Tribunal oyó en ambos efectos la apelación interpuesta por la parte querellante. (Ver folio 25 del expediente judicial).
En fecha veinte (20) de abril del año dos mil diecisiete (2017), se dictó auto mediante el cual este Tribunal dio por recibido de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el presente expediente, en virtud de la sentencia dictada por la referida Corte en fecha 29 de marzo de 2017. (Ver folio 58 del expediente judicial).
En fecha veintisiete (27) de abril de dos mil diecisiete (2017) este Tribunal se declaró competente para conocer el presente recurso, de conformidad con el artículo 25 numeral 6 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Asimismo, se admitió la presente causa cuanto ha lugar en derecho, de conformidad con el artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. (Ver folio 59 del expediente judicial).
En fecha tres (03) de mayo de dos mil diecisiete (2017), se dictó auto mediante el cual este Tribunal ordenó emplazar al Procurador General de la República, de conformidad con el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Asimismo, se le solicitó la remisión de los antecedentes administrativos del caso. Igualmente, se ordenó notificar al Director del Cuerpo de Investigaciones, Científicas, Penales y Criminalísticas y al Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz. (Ver folio 60 del expediente judicial).
En fecha doce (12) de junio de dos mil dieciséis (2017), el Alguacil de este Tribunal, consignó Oficios Nº 17-0311, 17-0312 y 17-0313 dirigidos al Procurador General de la República, al Director del Cuerpo de Investigaciones, Científicas, Penales y Criminalísticas y al Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz. (Ver folios 62 al 65 del expediente judicial).
Cumplidas las fases procesales, y celebrada la audiencia definitiva en fecha 10 de octubre de dos mil diecisiete (2017), de conformidad con lo previsto en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual será dictada sin narrativa por exigirlo así el artículo 108 eiusdem. (Ver folio 84 del expediente judicial).
En fecha dieciocho (18) de octubre de dos mil diecisiete (2017), se dictó dispositivo del fallo en la presente querella funcionarial, declarando este Tribunal SIN LUGAR, el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por NORELIA ARAQUE TORRES contra el CUERPO DE INVESTIGACIONES, CIENTÍFICAS, PENALES Y CRIMINALÍSTICAS (C.I.C.P.C.). (Ver folio 85 del expediente judicial).
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad procesal correspondiente para publicar el texto íntegro de la sentencia de mérito conforme al artículo 108 eiusdem, pasa este Juzgado a fundamentar la decisión en los términos siguientes:
A- Consideraciones preliminares:
En primer lugar, el Tribunal observa que el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece:
Artículo 108. El Juez o Jueza, dentro de los diez días de despacho siguientes al vencimiento del lapso previsto en el único aparte del artículo anterior, dictará sentencia escrita sin narrativa y, menos aún, con transcripciones de actas, documentos, demás actos del proceso o citas doctrinales, precisando en forma clara, breve y concisa los extremos de la litis y los motivos de hecho y de derecho de la decisión, pronunciándose expresamente sobre cada uno de esos extremos con fundamento en las pruebas aportadas, si fuere el caso y sin poder extender su fallo en consideraciones doctrinales o citas jurisprudenciales.
El Juez o Jueza, en la sentencia, podrá declarar inadmisible el recurso por cualquiera de las causales establecidas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
No obstante lo anterior, este Juzgado estima pertinente precisar que Norelia Araque Torres solicita, en su petitorio, lo siguiente:
(…)
1.- Declare el efecto extensivo, de la Sentencia 1230, de fecha 03 de octubre de 2014, dictada por la sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el expediente 13-1227, caso Wilmer Enrique Uribe Guerrero en contra del Cuerpo de Investigaciones Científica Penales y Criminalísticas (CICPC), por cuanto la presente causa que se presenta corresponde en condiciones y circunstancias idénticas a lo retroplanteado por quien suscribe, en contra del contenido del Oficio inherente al Acto Administrativo Jubilatorio, identificado bajo el número 9700-104-PJ0068, inherente al punto de cuenta Nº 17-2008, de fecha 03 de marzo de 2008, rubricado para aquel entonces por el ciudadano LIC. MARCOS JOSÉ CHÁVEZ, Comisario General, Director General del Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas.
2. Solicito en consecuencia, sea revocada y ordenada la rectificación del quantum del porcentaje del 94% de pensión de jubilación establecido por la Coordinación de Recursos Humanos del Cuerpo de Investigaciones, Científicas, Penales y Criminalísticas, y se sustituya por una pensión de jubilación equivalente al 100% correspondiente al sueldo que venía devengando, con los respectivos incrementos que por resolución del Ejecutivo Nacional se han realizado desde el ilegal Acto Jubilatorio hasta la fecha resolutoria de la causa que ante usted presento.
3. Que se ordene el consecuente pago de las diferencias entre ambos porcentajes de pensión (Noventa y dos por ciento 94% y Cien por ciento 100%), es decir el incremento del Ocho 6% faltante para cubrir la pensión jubilatoria la 100%, tal y como corresponde por Derecho y Justicia, así como todos los demás beneficios de orden económico, que le corresponden a mi representada, desde la fecha en que el referido acto administrativo se consumo, jubilándole de oficio, hasta la fecha que se haga efectivo el ajuste de la pensión de jubilación al 100%.
4. Que la presente acción, sin apartarse de su esencia y naturaleza, sea igual manera tramitada con las características de una Acción Mera Declarativa de Derecho, por cuanto el Petitium, se encuentra circunscrito de manera muy focal, a un reconocimiento de Derecho invocado por aplicación “ In extenso”, de un fallo de la Sala Constitucional de Nuestro Tribunal Supremo de Justicia, que tiene carácter vinculante, de acuerdo a los particulares fácticos retroindicados.
(…)
Según se ha citado, la pretensión de la hoy querellante se circunscribe a solicitar la nulidad parcial del acto administrativo mediante el cual le fue concedido el beneficio de jubilación, específicamente solicita la corrección del monto porcentual de ese beneficio social, expresamente solicita que pase del 94% del sueldo al 100%.-
En este sentido, se precisa que la litis quedó trabada en la solicitud de la querellante de la aplicabilidad al caso concreto del contenido de la decisión número 1.230, de fecha 03 de octubre de 2014, dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en la denuncia de la querellante de Desviación de Poder, violación al derecho fundamental y de infracción al principio de seguridad jurídica. Es importante destacar que la parte querellante solicita que la decisión sea tramitada como un asunto de mero de derecho.-
Por su parte, la representación de la República, niega la configuración de los vicios y de la infracción denunciada, así como señala que el Cuerpo Policial dictó el acto conforme al bloque de legalidad, y el monto de jubilación acordado es el correspondiente.-
B- De la aplicabilidad de la decisión judicial invocada:
Norelia Araque Torres fundamenta su pretensión en el argumento según el cual la sentencia número 1.230, de fecha 03 de octubre de 2014, dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, recaída en el expediente número 13-1227, caso: Wilmer Enrique Uribe Guerrero, y en consecuencia el monto que le corresponde para su remuneración mensual de jubilación debe ser el 100% de la sumatoria total del sueldo básico mensual, compensaciones y demás remuneraciones fijas por él devengadas en su último cargo desempeñado, y no el 94% otorgado en el acto administrativo hoy recurrido.-
A fin resolver el punto controvertido es menester indicar que no todas las sentencias que profiere el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional gozan de carácter vinculante para las otras salas de ese Máximo Tribunal y demás tribunales de la República. Para que una sentencia de esa Sala, como último y máximo intérprete del Texto Constitucional, goce de tal carácter tiene que efectuarse en esa decisión una interpretación de una norma adaptada a los valores y principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe establecer el carácter vinculante de esa interpretación de manera expresa, y en consecuencia ordenar la publicación de esa sentencia tanto en la Gaceta Judicial, como en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, y de ser el caso en la gaceta oficial de las entidades político territoriales.- Revisado lo anterior, este Tribunal observa que la parte dispositiva de la decisión antes mencionada establece lo siguiente:
(…)
V
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones que preceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara HA LUGAR la revisión constitucional interpuesta por el ciudadano Wilmer Enrique Uribe Guerrero, asistido por el abogado Leonardo Rafael Hernández, respecto de la sentencia que dictó, el 15 de mayo de 2013, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa. En consecuencia, ORDENA a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo proceda a dictar decisión en atención a lo dispuesto en este fallo.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, para su nueva distribución. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 03 días del mes de octubre de dos mil catorce. Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación. (…)
De ello se evidencia, primero que fue una sentencia dictada para resolver un recurso de constitucionalidad interpuesto por una persona natural contra una decisión proferida por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Segundo, que el Alto Tribunal declaró ha lugar la revisión constitucional. Tercero, que se ordenó a esa Corte dictar una nueva decisión conforme a los lineamientos que se señala en la parte motiva de la decisión. No se desprende, por último, del texto del dispositivo que el análisis efectuado goce de carácter vinculante para la propia Sala Constitucional, las demás salas que conforman el Tribunal Supremo de Justicia, y demás tribunales de la República, ni que en tal virtud se haya ordenado la publicación del fallo en la Gaceta Judicial y en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.-
De lo último puede señalarse que tal decisión no goza de carácter vinculante, y que tan solo se ella se ocupó de resolver un caso particular, en el que se analizó las circunstancias que envuelven ese caso concreto. Por tal motivo, este Tribunal no considera que la motivación y decisión plasmada en esa sentencia no tiene vinculación con el thema decidendum a resolver en esta sentencia, razón por la cual no se revisará su contenido, al haber esta resuelto otro asunto con particularidades distintas que han sido resueltas por el Máximo Tribunal, y que por no establecerlo expresamente no tienen carácter vinculante para este Juzgado, en consecuencia no resulta aplicable en este caso. Así se establece.-
Por lo tanto, este Tribunal pasará a decidir sobre lo alegado y probado en autos conforme al derecho aplicable en el caso concreto, vale decir como se trata de un beneficio de jubilación concedido a funcionario del Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas, lo que corresponde revisar es si ese Órgano Policial actuó conforme a lo ordenado en el acto normativo que establece su régimen interno de jubilaciones, como lo es el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones para el Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, contenido en el Decreto Presidencial número 2.733, de fecha 31 de enero de 1989, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela número 34.149, de fecha 1º de febrero de 1989, aún vigente. Así se establece.-
C- De la presunta violación a la seguridad jurídica:
Resuelto el punto anterior, se observa que la querellante denunció la violación del principio de seguridad jurídica, al habérsele otorgado a un monto porcentual para el pago de su pensión de jubilación menor al que estima le corresponde.-
Tal como lo señaló la querellante en su libelo, el principio de seguridad jurídica fue desarrollado por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, mediante decisión n° 3.180, recaída en el expediente n° 04-1823, de fecha 15 de diciembre de 2004, caso: TECNOAGRÍCOLA LOS PINOS TECPICA, C.A., en la cual dejó sentado lo siguiente:
(…)
El principio de seguridad jurídica como tal no se encuentra establecido en la vigente constitución.
Pero a pesar que el Texto Fundamental expresamente no lo define, el artículo 299 Constitucional, en lo relativo al sistema económico, señala: “(...) El Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, ...” (Subrayado de la Sala).
La seguridad jurídica aparece ligada al fortalecimiento de la economía del país, pero considera la Sala, que ella obedece a un criterio más amplio, que se derivaría del propio Texto Constitucional y que se convierte en un principio constitucional.
Seguridad Jurídica se refiere a la cualidad del ordenamiento jurídico, que implica certeza de sus normas y consiguientemente la posibilidad de su aplicación. En ese sentido en Venezuela existe total seguridad jurídica desde el momento que la normativa vigente es la que se ha publicado, después de cumplir con los diversos pasos para su formación, en los órganos de publicidad oficiales, por lo que surge una ficción de conocimiento para todos los habitantes del país, y aún los del exterior, de cuál es el ordenamiento jurídico vigente, el cual no puede ser derogado sino por otra ley, que a su vez, tiene que cumplir con los requisitos de validez en su formación, y con los de publicidad.
Pero, a juicio de esta Sala, este no es sino un aspecto de la seguridad jurídica, ya que el principio lo que persigue es la existencia de confianza por parte de la población del país en el ordenamiento jurídico y en su aplicación, por lo que el principio abarca el que los derechos adquiridos por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes; y porque la interpretación de la ley se hace en forma estable y reiterativa, creando en las personas confianza legítima de cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán.
Estos otros dos contenidos generales de la seguridad jurídica (a los cuales como contenido particular se añade el de la cosa juzgada), se encuentran garantizados constitucionalmente así: el primero, por la irretroactividad de la ley sustantiva, lo que incluye aspectos de las leyes procesales que generan derechos a las partes dentro del proceso (artículo 24 constitucional); y el segundo, en la garantía de que la justicia se administrará en forma imparcial, idónea, transparente y responsable (artículo 26 constitucional), lo que conduce a que la interpretación jurídica que hagan los Tribunales, en especial el Tribunal Supremo de Justicia, sea considerada idónea y responsable y no caprichosa, sujeta a los vaivenes de las diversas causas, lo que de ocurrir conduciría a un caos interpretativo, que afecta la transparencia y la imparcialidad.
Corresponde al Tribunal Supremo de Justicia la mayor responsabilidad en la interpretación normativa, ya que es la estabilización de la interpretación lo que genera en la población y en los litigantes, la confianza sobre cual sería el sentido que tiene la norma ante un determinado supuesto de hecho (a lo que se refiere la uniformidad de la jurisprudencia).
Tan ello es así, que las interpretaciones de la Sala Constitucional tienen carácter vinculante, en materia constitucional (artículo 335 constitucional); las de la Sala de Casación Civil, si bien es cierto que no son vinculantes, sin embargo los jueces de instancia procurarán acoger la doctrina de dicha Sala, para defender la integridad de la legislación y la uniformidad de la jurisprudencia, tal como lo exige el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil; y durante la vigencia del derogado Código de Enjuiciamiento Criminal, un efecto análogo al de la Casación Civil, producía la sentencia de la Sala de Casación Penal cuando casaba en interés de la ley, ya que advertía a los jueces de instancia (sentenciadores) la infracción o infracciones cometidas, para que no vuelvan a incurrir en ellas (artículo 347), a lo que se aunaba la publicación del fallo (artículo 354 del derogado Código de Enjuiciamiento Criminal).
La uniformidad de la jurisprudencia es la base de la seguridad jurídica, como lo son los usos procesales o judiciales que practican los Tribunales y que crean expectativas entre los usuarios del sistema de justicia, de que las condiciones procesales sean siempre las mismas, sin que caprichosamente se estén modificando, sorprendiéndose así la buena fe de los usuarios del sistema.
Según se ha citado, el Tribunal Supremo de Justicia el principio de seguridad jurídica, pese a no estar implícitamente recogido en la Carta Fundamental, alcanza rango de principio constitucional por su contenido, toda vez que el mismo se trata de la certeza que tienen las personas sobre la existencias de las normas que integran el ordenamiento jurídico (y añade quien aquí decide su rango dentro de este) y su aplicabilidad.-
Como consecuencia de ese principio constitucional surge otro que alcanza el mismo rango, y se encuentra muy ligado a la actividad de administración, de modo que es imperativo para las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales su respeto; tal principio consecuencial es el denominado principio de confianza legítima o principio de expectativa plausible, sobre el cual el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional analizó en su sentencia número 578 del 30 de marzo de 2007, recaída en el expediente n° 07-0008, caso: María Elizabeth Lizardo Gramcko de Jiménez, lo siguiente:
(…)
Ahora bien, respecto de las diversas infracciones constitucionales denunciadas, estima preciso esta Sala examinar, en primer orden, la del principio de confianza legítima. En tal sentido, apunta la Sala, lo siguiente:
La confianza legítima o expectativa plausible se encuentra estrechamente vinculada con el principio de seguridad jurídica, el cual refiere al carácter del ordenamiento jurídico que involucra certeza de sus normas y, consiguientemente, la posibilidad de su aplicación, toda vez que lo que tiende es a la existencia de confianza por parte de la población del país, en el ordenamiento jurídico y en su aplicación. De allí que comprenda:
1.- El que los derechos adquiridos por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes.
2.- Que la interpretación de la ley se haga en forma estable y reiterativa, creando en las personas confianza legitima de cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán. (…)
Tal como lo ha establecido el Máximo Tribunal en el texto antes citado, el principio de confianza legítima responde a que las personas teniendo conocimiento de las normas tengan una convicción sobre cómo actuarán las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales, en la resolución de los asuntos que afecten su esfera de derechos subjetivos.-
En este sentido, a las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales se les impone dos obligaciones consecuenciales en virtud de este principio: en primer lugar una obligación de no hacer consistente en no vulnerar los derechos adquiridos por las personas cuando hay modificaciones de los actos de rango legal; y en segundo lugar una obligación de hacer que ha de materializarse con la interpretación estable y reiterativa de las normas, de modo que las personas sabrán por adelantado cómo actuarán los órganos y entes que componen las administraciones públicas.-
Por último hay que señalar que ese principio se vincula estrechamente con otro principio que rige la actividad de las administraciones públicas como lo es el principio de buena fe, entendiendo este como la necesidad de una conducta leal y honesta de los órganos y entes que desempeñan actividad administrativa, ya que por máxima de experiencia es bien sabido que solo se puede confiar en alguien cuando este actúa constante y reiteradamente de manera proba, leal y honesta. De modo que por lo puede señalarse que la salvaguarda de la buena fe y el mantenimiento de la confianza forman la base del tráfico jurídico y, en particular, de toda la vinculación jurídica individual.-
Ante la situación planteada, el Tribunal observa, en primer lugar, que el Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas está obligado a otorgar las pensiones y jubilaciones conforme al Reglamento de Jubilaciones y Pensiones para el Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, contenido en el Decreto Presidencial número 2.733, de fecha 31 de enero de 1989, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela número 34.149, de fecha 1º de febrero de 1989, aún vigente. De modo que por ahí se puede observar la existencia de un acto normativo que vincula a la obligación y ejerce influencia sobre la esfera de derechos subjetivos de los particulares, específicamente los funcionarios de ese Cuerpo Policial, así como la certeza de su aplicación.-
En segundo lugar, se observa que el artículo 12º del Reglamento, impone la obligación a ese Órgano Policial de jubilar a los funcionarios que hayan cumplido 27 de años servicio (como el caso de la querellante) con un monto del 94% de la sumatoria total del sueldo básico mensual, compensaciones y demás remuneraciones fijas devengadas por el funcionario.-
Esto es relevante a fin de poder determinar qué puede esperar el ciudadano que la Administración decida en ese supuesto, es decir la persona que se encuentre en ese supuesto tiene la convicción y la confianza de esperar que sea jubilado al tener 27 años de servicio con un monto de 94%, o en el caso que tenga 30 años de servicio o más con el 100% de la sumatoria de los conceptos antes indicados.-
En tercer lugar se observa de las documentales que obran en el expediente judicial, así como de las declaraciones de las partes, que el Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas le otorgó el beneficio de jubilación a Norelia Araque Torres, y que la cantidad a pagar será el 94% de la sumatoria total del sueldo básico mensual, compensaciones y demás remuneraciones fijas que este devengó.-
De lo que se puede concluir que el Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas actúo en el caso concreto dentro del bloque de legalidad que lo rige, y conforme a lo que ha debido esperar la querellante, con lo cual no se evidencia violación alguna a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, toda vez que la Administración actuó conforme a los mismos, por lo que debe desecharse la violación denunciada. Así se establece.-
D- Sobre el estado social de derecho y de justicia, y el beneficio de jubilación:
Determinado lo anterior, corresponde en este momento revisar la denuncia efectuada por el querellante según la cual señala que la Administración actuó alejada de los principios que informan al Estado Venezolano constituido como un estado social de derecho y de justicia, al vulnerar su derecho a la jubilación entendido este como un derecho social fundamental, y por consiguiente inalienable, al serle otorgado un monto distinto al que considera le corresponde.-
En este sentido, este Tribunal ha señalado en distintas oportunidades que conforme a la Constitución vigente, el derecho a la seguridad social, reconocido en su artículo, es un principio fundamental del estado social de derecho y de justicia a que hace referencia su artículo 2. Es importante señalar que las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos forman parte de ese derecho constitucional a la seguridad social, que incluye la protección integral del los adultos mayores.-
Tal cuestión de previsión social constituye un derecho del funcionario a vivir una vida digna como contraprestación por los años de trabajo y servicios prestados al Estado, y que por lo tanto este está obligado a garantizar, proporcionándoles un ingreso periódico, durante su adultez avanzada, o bien durante su incapacidad, tendiente a cubrir los gastos para la subsistencia que eleven y aseguren su calidad de vida.-
En este sentido, es importante destacar que el Constituyente consideró que los adultos mayores merecen una protección especial, a los fines de garantizarles su dignidad humana, su autonomía y atención integral, así como los beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su calidad de vida.-
Esto que implica un compromiso del Estado de dar protección integral, que incluye un sistema de jubilaciones y pensiones acorde con tales fines, por lo cual la Constitución estableció que no puede en ningún caso otorgarse una pensión inferior al salario mínimo; y en ese orden de ideas cuando hay un acto normativo que impone la obligación de conferir las jubilaciones con un porcentaje determinado, este debe ser celosamente respetado por las administraciones públicas, siempre que el monto que se acuerde no sea inferior al salario mínimo establecido mediante decreto del Presidente de la República.-
En este sentido, el Tribunal al haber concluido que a Norelia Araque Torres le fue acordado el beneficio de jubilación, siendo que había prestado sus servicios para el Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas por un tiempo de 27 años consecutivos, y que le fue asignado el monto de 94% de la sumatoria total del sueldo básico mensual, compensaciones y demás remuneraciones fijas por él devengadas en su último cargo desempeñado, conforme al artículo 12 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones para el Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, no puede concluirse que se haya actuado lejos de los principios que orientan la República Bolivariana de Venezuela como un estado social de derecho y de justicia, y que haya habido violación alguna del derecho social y fundamental a la jubilación.-
Por el contrario, al verificarse que la Administración de oficio le concedió el beneficio de jubilación al hoy querellante, y le asignó como monto mensual de remuneración el 94% de la sumatoria total del sueldo básico mensual, compensaciones y demás remuneraciones fijas por él devengadas en su último cargo desempeñado, según lo ordenado en el artículo 12 eiusdem, se debe forzosamente concluir que el Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas actuó conforme a los principios esenciales que orientan el estado social de derecho y de justicia, en el cual se constituye la República, y en resguardo del derecho fundamental a la jubilación, por lo que se desecha la violación denunciada. Así se establece.-
E- De la presunta desviación de poder
La querellante denuncia que la presente causa adolece del vicio de desviación de poder toda vez que el Director General del Cuerpo de Investigaciones, Científicas, Penales y Criminalísticas, tiene la facultad de jubilar en forma obligatoria a todo funcionario en cualquier tiempo, constituye una interpretación errada y asistemática de la norma.
Del vicio de desviación de poder, conviene mencionar que se materializa en aquellos casos en los cuales aún cuando el acto se encuentre dictado con una apariencia de legalidad, el fin legítimo que persigue es distinto al previsto en la norma, así lo ha expuesto la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 341 del 05 de mayo de 2016 (Caso: Constitucionalidad de Ley), en la que estableció lo siguiente:
En tal sentido, el artículo 139 de la Carta Fundamental pauta que “el ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad por abuso o desviación de poder o por violación de esta Constitución o de la ley” (subrayado de este fallo).
Dicho vicio originalmente se le atribuía con exclusividad a la Administración Pública (Poder Ejecutivo), quedando formulado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (artículo 12), en los siguientes términos: “Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia” (subrayado de este fallo).
Es decir, que aun tratándose el acto de una manifestación de su competencia normativa, debe adecuarse a los fines previstos por el Constituyente o legislador, además de seguir el iter procedimental pautado para ello. (Negrilla del Juzgado)
En la Constitución de 1999, este vicio está referido, como se indicó supra, en el artículo 139 y puede manifestarse en el accionar de cualquiera de los órganos del Poder Público. De tal manera, que hay desviación de poder cuando el funcionario u órgano “que tiene competencia para tomar una decisión en una situación de hecho concreta, efectivamente decide, pero no para cumplir los fines previstos en la norma, sino para otros distintos” (Emilio CALVO BACA. Ibídem; pág.272).
Así, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N.º 1193 de fecha 05 de octubre de 2011, estableció:
“… Es criterio reiterado de esta Sala que el vicio de desviación de poder se configura cuando la Administración actúa con fines distintos de aquellos para los cuales la ley le confirió una facultad determinada. En consecuencia, habrá desviación de poder cuando un acto sea dictado de conformidad con lo previsto en la ley, pero con un fin distinto al pretendido por ella para tal facultad. (vid sentencia de esta Sala Nº 1052 del 13 de agosto de 2002).
En este sentido, debe contrastarse la intención que tuvo la ley al crear una competencia con el fin que ha perseguido un funcionario al dictar el acto, es decir, descubrir los motivos reales que le llevaron a dictaminarlo, lo cual requiere, ineludiblemente, la prueba de la divergencia que se impute a la acción administrativa, en cuya virtud, no bastarán apreciaciones subjetivas o suspicaces de quien invoque la desviación si no se demuestran hechos concretos que conduzcan a su plena comprobación….” (Negrillas de este Juzgado).-
Así, la teoría de la desviación de poder como vicio de nulidad de los actos, supone que la Administración emita un acto que divorciado o apartado de la finalidad objetiva predeterminada en la ley, incurriendo en un uso desviado del poder que la ley le ha conferido. De allí que se conciba este vicio como “(…) aquel en el cual su autor [el funcionario público], al ejercer la potestad que le confiere la norma, se aparta del espíritu, propósito, razón de la misma, y en forma intencional procura la realización de un fin distinto al preceptuado en el ordenamiento jurídico-positivo”. (Henrique Meier. Teoría de la Nulidades en el Derecho Administrativo. Editorial Jurídica ALVA, S.R.L. Caracas, 1991, página 273).
En lo que respecta a la prueba del vicio de desviación de poder, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 00134, de fecha 29 de enero de 2009, afirmó lo siguiente:
“(…) observa la Sala que dicho vicio se configura cuando el autor del acto administrativo, en ejercicio de una potestad conferida por la norma legal, se aparta del espíritu y propósito de ésta, persiguiendo con su actuación una finalidad distinta de la contemplada en el dispositivo legal.
Al respecto, esta Sala en múltiples decisiones ha expresado lo siguiente:
“(...) Ahora bien, la Sala reiteradamente ha establecido sobre el vicio de desviación de poder, que es una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador; de manera que es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el juzgador.
Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una finalidad diferente a la prevista a la Ley.
Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos supuestos deben ser concurrentes.” (Vid. sentencia Nº 1722, del 20 de julio de 2000 y 00623 del 25 de abril de 2007).
De lo anterior se aprecia que la prueba del vicio de desviación de poder requiere de una investigación profunda basada en hechos concretos, reveladores de las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo dictado por el funcionario competente. (…)”
En consonancia con el criterio de la Sala Político-Administrativa, debe indicarse, que la desviación de poder no se presume, es necesaria su demostración. Por lo tanto, dado que la desviación de poder supone que la autoridad administrativa se desvincula del fin que el legislador se propuso al darle poderes para dictar determinados tipos de actos, lo cual debe ser probado, se concluye, que no bastan las simples apreciaciones subjetivas de quien invoca el vicio si no presenta los hechos concretos que conduzcan a su total comprobación.-
En este sentido, tal como se dijo en líneas precedentes, el Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas procedió en cumplimiento a lo establecido en el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones para el Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, al otorgarle a la hoy querellante el beneficio de jubilación, aplicando de manera correcta el referido Reglamento, por lo que no se evidencia que la Administración haya hecho uso de su facultad jubilatoria con un fin distinto a lo señalado en la norma, por lo que es forzoso para quien decide concluir que el acto recurrido no adolece del vicio de desviación de poder. Así se establece.-
F.- De la presunta falta de motivación del acto administrativo
Denuncia la hoy querellante que el acto recurrido adolece del vicio de inmotivación toda vez que la Administración tenía la obligación de hacer explícitos los fundamentos o razones de hecho y de derecho de sus decisiones.
Precisado lo anterior, el Juzgado pasa de seguidas a pronunciarse sobre el vicio de inmotivación alegado por la parte querellante. Para decidir, este Tribunal Superior observa que los artículos 9; 18, numeral 5; y 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establecen:
Artículo 9.- Los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite o salvo disposición expresa de la Ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto.
Artículo 18.- Todo acto administrativo deberá contener:
(…)
5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.
(…)
Artículo 62.- El acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación.
Las anteriores normas consagran que todo acto administrativo particular de carácter definitivo debe ser motivado, y por tanto contener la motivación, la cual es entendida por la jurisprudencia y la doctrina como requisito de forma que está estrechamente relacionada con el motivo como elemento de fondo. Y este último atiende a las razones que justifican la decisión adoptada por la Administración Pública, dicho en otras palabras ambos elementos se orientan en torno a la pregunta “por qué”, el porqué del acto administrativo, que también debe tratar todo lo planteado en el procedimiento.-
Así pues, el vicio de inmotivación contraviene a la motivación como elemento de forma, y consecuencialmente al motivo como elemento de fondo para la validez del acto administrativo.-
En algunas ocasiones, tal como lo admite la jurisprudencia de los Juzgados Nacionales de lo Contencioso Administrativo (aún denominados Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo) y del Tribunal Supremo de Justicia, pero también de la extinta Corte Suprema de Justicia, la simple cita del enunciado legal en el que se subsumen los hechos puede ser considerada como motivación suficiente, siempre que los hechos sean totalmente acordes con el supuesto de hecho de esa norma.-
Para que ello proceda el caso debe tener las suficientes características fácticas, que con la lectura de la norma pueda hacerse saber al particular interesado las razones por las que la Administración toma la decisión.-
Por otra parte, la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia (incluso de la extinta Corte Suprema de Justicia) y de todos los demás órganos que conforman el Sistema Contencioso Administrativo Venezolano, admiten que la motivación también puede estar contenida en otro acto previo al definitivo, lo que también es conocido como motivación acogida; siendo esta una de varias diferencias que existe entre el procedimiento administrativo y el proceso civil, siendo que en este último la motivación acogida sí es considerada por la jurisprudencia y la doctrina como un vicio de la sentencia.-
Ante la situación planteada, la inmotivación como vicio se materializa cuando hay una ausencia absoluta de la motivación, o bien cuando sí la hay pero es muy deficiente. Lo determinante es que no se permita al particular conocer de ninguna forma los motivos de hecho y de derecho por los que se ha decidido una determinada manera.-
En este mismo orden y dirección, el Juzgado Superior estima conveniente citar el criterio del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, proferido en la sentencia número 00447, de fecha 27 de abril de 2017, recaída en el expediente número 2010-1010, caso Vicente Emilio Jubes López y Luis Emilio Jubes Vela, en la que señaló:
(…)
En cuanto al vicio de inmotivación denunciado por los demandantes, esta Máxima Instancia considera oportuno señalar, que la nulidad de los actos administrativos por inmotivación sólo se produce cuando no se permite a los interesados o las interesadas conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyen las bases o motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, mas no así, cuando la sucinta motivación permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario o la funcionaria actuante. (Vid. sentencia de esta Sala número 01815 de fecha 3 de agosto de 2000, reiterada entre otras, en decisiones números 00387 del 16 de febrero de 2006 y 00649 del 20 de mayo de 2009).
En definitiva, el objetivo de la motivación es, en primer lugar, permitir a los órganos jurisdiccionales el control de la legalidad del acto emitido y, en segundo lugar, hacer posible a los administrados y a las administradas el ejercicio del derecho a la defensa.
(…)
En virtud de la citada jurisprudencia, resulta necesario para este Juzgado Superior aclarar que el requisito contenido en los artículos 9 y 18, numeral 5, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, quedará satisfecho siempre que del propio acto administrativo se pueda entender cuál ha sido la razón fáctica y/o jurídica que lo sustenta; en el entendido que no se requiere de un análisis excesivamente minucioso del caso. Lo fundamental es que el administrado pueda entender en que se justifica el acto. Por esa misma razón, para que la motivación deficiente sea causal de nulidad, se requiere que esa deficiencia impida de manera absoluta conocer los motivos por los cuales la Administración proveyó de determinada manera, que sea tan sucinta no se pueda comprender los motivos que justifican el acto.-
El vicio de inmotivación afecta el derecho fundamental a la defensa, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; toda vez que si no hay motivación, no puede constatarse si lo decidido se sustenta en el contenido del expediente administrativo, resultando imposible para el particular atacar la veracidad de los motivos fácticos o jurídicos en que se funda la decisión.-
Si se trata de varios particulares, en especial en los actos ablatorios, cada particular debe motivarse, como una de las consecuencias del principio de globalidad de la decisión contenido en el artículo 62 de la Ley de Procedimientos Administrativos antes citado.-
Dadas las condiciones que anteceden, para determinar las consecuencias jurídico-prácticas del vicio de inmotivación resulta importante revisar el contenido del artículo 19, numeral 1, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que señala:
Artículo 19. Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:
1. Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal. (…)
Según lo contempla la norma citada, el acto administrativo es nulo cuando lo determina una norma legal o constitucional. Así pues, lo dispuesto en la norma cobra fuerza al revisar el contenido del artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo texto es el siguiente:
Artículo 25. Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo; y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores.
De la interpretación concordada de los artículos 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos con los artículos 25 y 49 constitucionales, se desprende que el vicio de inmotivación afecta de nulidad absoluta al acto administrativo que lo adolezca. Lo anterior es cierto por cuanto con ello se viola el derecho fundamental a la defensa, así como por vía de consecuencia también vulnera el derecho al debido procedimiento administrativo; y siendo que todo acto que viole los derechos garantizados por la Constitución, entendida como verdadera norma y pilar del ordenamiento jurídico, es absolutamente nulo.-
Lo anterior cobra más fuerza, cuando el operador de justicia entiende que las normas y principios contenidos Constitución de la República Bolivariana de Venezuela son de aplicación directa e inmediata para todas las personas que ejercen la actividad administrativa, ya sea mediante la emisión de actos administrativos definitivos, como es el caso del que se encuentra sometido a control en este proceso, o de los actos de autoridad dictados por particulares que están habilitados para la prestación de un servicio público que desarrolle un derecho constitucional, y en virtud del mismo ejercen actividad administrativa, como por ejemplo el caso de las universidades privadas.-
Ahora bien, pasando a resolver el controvertido el Tribunal observa que el Acto Administrativo
“(…)
Me dirijo a usted, en la oportunidad de notificarle que por disposición del Ciudadano [sic] Director General; vistos los informes presentados por la Junta Superior y cumplido con lo establecido en el artículo 11° Reglamento de Pensiones y Jubilaciones para el Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, que rige para los funcionarios del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, según punto cuenta N° 17-2008 de fecha 31/01/2008 [sic] se ha acordado concederle el beneficio de jubilación a partir del 01/03/2008 [sic], de conformidad con lo establecido en los artículos 7°, 10° Literal “a” y artículo 12° primera parte edjusdem [sic], los cuales señalan:
Artículo 7°.- El beneficio de jubilación podrá ser concedido de oficio o a solicitud de parte interesada.
Cuando la jubilación haya sido concedida de oficio la persona favorecida no puede solicitar le sea revocada para continuar prestando servicio. Sin embargo, puede solicitar reconsideración dentro de los 30 días siguientes a su notificación, en escrito dirigido al Ministro de Justicia, únicamente en el caso siguiente:
a) Cuando considere que el monto de la jubilación no se ajusta a los porcentajes establecidos en el reglamento.
…Omissis…
Artículo 10°.-Se establecen los siguientes tipos de jubilaciones y pensiones:
a) Jubilaciones de retiro por tiempo mínimo de servicio.
…Omissis…
Articulo 12°.- El funcionario a quien se le conceda el beneficio de jubilación gozará de una asignación mensual vitalicia calculada conforme a la siguiente escala:
AÑOS DE SERVICIO PORCENTAJE
20 70
21 74
22 78
23 82
24 86
25 90
26 92
27 94
28 96
29 98
30 O MÁS 100
Finalmente se acuerda que el monto de jubilación se hará ajustado al porcentaje establecido en el citado Reglamento, determinando que prestó sus servicios en esta Institución desde el 01/09/1980 [sic] hasta la presente fecha por un lapso de 27 años de servicio. Siendo importante mencionar que la jubilación es un derecho que garantiza la Seguridad Social del funcionario que ha cumplido con los requisitos para el beneficio del mismo.
Notificación que se hace para su conocimiento y demás fines consiguientes.
De lo anteriormente trascrito, se observa que la Administración al dictar el acto administrativo que le otorgó el beneficio de jubilación a la hoy querellante, señaló los fundamentos de hecho y de derecho de su otorgamiento, ya que una vez verificado si la funcionaria cumplía con los requisitos de ley, estaba facultada para concederlo sin iniciar algún procedimiento sancionatorio, ya que el fin del acto es otorgar un beneficio de ley y no una sanción, y aunque ciertamente la jubilación es una de las formas de retiro de la Administración, no es menos cierto que su otorgamiento no está sujeto a la realización de un procedimiento administrativo sino cumplir con las formalidades contenida en la ley, razón por la cual este Juzgado desestima el alegato de la parte querellante en cuanto a que el acto recurrido está infestado del vicio de inmotivación. Así se decide.-
G- Consideraciones finales:
Hechas las consideraciones anteriores, resulta forzoso para este Juzgado Superior declarar firme el acto administrativo impugnado, y ratificar su contenido en todas y cada unas de sus partes. Así se declara.-
Finalmente, con respecto al resto de las peticiones presentadas en la querella, relacionadas con el pago de diferentes conceptos dejados de percibir relativos al beneficio de jubilación, dada la naturaleza de la decisión proferida, y la declarada legalidad acto administrativo sometido a control jurisdiccional, es preciso para Juzgado Superior decide negar dichos conceptos por ser su pago manifiestamente improcedentes, toda vez que son peticiones accesorias de una reclamación principal la cual no prosperó en esta instancia judicial. Así se declara.-
Por los motivos precedentemente expuestos, resulta forzoso para este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital DECLARAR SIN LUGAR la querella funcionarial interpuesta. Es todo y así se decide.-
III
DECISIÓN
Por todas y cada una de las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por NORELIA ARAQUE TORRES, titular de la cédula de identidad Nº V-2.845.459, contra el CUERPO DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS PENALES Y CRIMINALÍSTICAS.
En consecuencia pasa este Administrador de Justicia a precisar el contenido del dispositivo del presente fallo en los siguientes particulares:
PRIMERO: Se DECLARA FIRME el acto administrativo impugnado, mediante el cual se le concedió el beneficio de jubilación a NORELIA ARAQUE TORRES, antes identificada, y se asignó como monto de remuneración mensual el 94% de la sumatoria total del sueldo básico mensual, compensaciones y demás remuneraciones fijas por él devengadas en su último cargo desempeñado, conforme a los términos expuestos en la motiva del fallo.-
SEGUNDO: Se NIEGA el resto de las reclamaciones judiciales, por ser su pago manifiestamente improcedentes, toda vez que son pretensiones accesorias de una reclamación principal la cual no prosperó en esta instancia judicial.-
TERCERO: Se ORDENA la publicación del presente fallo en la página web del Tribunal Supremo de Justicia.-
PUBLÍQUESE y REGÍSTRESE
Dada, firmada y sellada en la sala de despacho del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la ciudad de Caracas a los veinticuatro (24) días del mes de octubre del año dos mil diecisiete (2017). Años 207° de la Independencia y 158° de la Federación.
EMERSON LUIS MORO PÉREZ
EL JUEZ
GABRIEL JOSÉ RODRÍGUEZ PONCE
EL SECRETARIO
En esta misma fecha de hoy, siendo las nueve horas exactas de la mañana (09:00 a.m.) se publicó y registró la anterior decisión en el asiento Nº ____, dando cumplimiento a lo ordenado en el dispositivo del presente fallo.-
GABRIEL JOSÉ RODRÍGUEZ PONCE
EL SECRETARIO
Expediente. Nº 07742.-
E.L.M.P./G.JRP/N.edam.-
