Sentencia nº 0134 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 19 de Marzo de 2015

Mediante escrito de fecha 14 de febrero del año 2011, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil ESTUDIOS Y PROYECTOS DITECH, S.A., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra el acto administrativo emanado de la DIRECCIÓN ESTADAL DE S.D.L.T.M. “DELEGADO DE PREVENCIÓN JESÚS BRAVO” del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD, Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) contenido en p.a. N° USM/0001/2011 de fecha 14 de enero de 2011, por medio de la cual se condena a pagar a dicha empresa la cantidad de Bs. 1.184.040,00 por concepto de multa, derivada de la infracción contenida en el numeral 18 del artículo 120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

En el aludido escrito recursivo, la parte actora solicita la suspensión de efectos de la p.a. N° USM/0001/2011 objeto de impugnación, alegando que dicho acto administrativo adolece de los vicios de incompetencia, falso supuesto, inmotivación y violación al principio de proporcionalidad de las multas; solicitud ésta, que hiciere de conformidad con lo establecido en los artículos 26 y 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 20 de septiembre del año 2013, el Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas declaró improcedente tal solicitud cautelar por no aportar al proceso los elementos demostrativos de su pretensión.

Posteriormente, en fecha 18 de marzo del año 2014 la representación judicial de la parte recurrente introduce nuevo escrito de pretensión cautelar, en el cual ratifica la solicitud de suspensión de efectos de la p.a. N° USM/0001/2011 objeto de impugnación, expresando igualmente que dicho acto administrativo adolece de los vicios de incompetencia, falso supuesto, inmotivación y violación al principio de proporcionalidad de las multas; no obstante, en ésta oportunidad amplía la fundamentación de su pretensión sobre la base de una decisión signada con el No. 1435 emitida en fecha 17 de diciembre del año 2013 por esta Sala de Casación Social en un caso que a su decir es similar al aquí tramitado y en el que se declaró la nulidad del acto administrativo sancionatorio sobre la base de los vicios de inmotivación y desproporcionalidad de la sanción impuesta.

Igualmente, expresó la recurrente que a los efectos de fundamentar la presunción de buen derecho acompañó a su solicitud la p.a. objeto de impugnación y señaló que de la misma se desprende que: 1) la base legal que se utilizó para declarar la competencia de la Dirección Estadal de S.d.l.T.M. “Delegado de Prevención Jesús Bravo” es errada, pues la presidencia del INPSASEL no delega ni desconcentra en la aludida Dirección Estadal la competencia para imponer sanciones; 2) la existencia del falso supuesto, pues a su decir es falso que despidieren de forma injustificada al Delegado de Prevención de la empresa; 3) la inmotivación del acto, pues no se indica el por qué el monto de la multa impuesta y; 4) la desproporcionalidad de la multa, pues al poseer una nómina de 53 trabajadores y al ser el pago 100 Unidades Tributarias por cada trabajador expuesto, le aplicó la sanción máxima que establece el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Finalmente, arguyó el recurrente que en relación a la demostración de que los daños son de difícil reparación, señala que dicha p.a. está imponiendo una multa inmotivada y desproporcionada, que de no pagarla dentro del lapso de Ley, será incoado un procedimiento de ejecución de créditos fiscales en su contra por parte de la Dirección Estadal de S.d.l.T.M. “Delegado de Prevención Jesús Bravo”; en virtud de las razones expuestas, la parte actora considera necesario el decreto de suspensión de efectos del acto administrativo recurrido.

DECISIÓN APELADA

El Juzgado Quinto Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante decisión de fecha 2 de junio de 2014, declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte actora, por las siguientes razones:

Estando en la oportunidad legal para emitir pronunciamiento expreso en cuanto a la nueva solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, esta juzgadora lo hace previa las motivaciones siguientes:

(Omissis)

(…) que la liquidación de la multa constituya eventualmente un pago indebido, así como su desproporción en el método de cálculo, está directamente vinculado con la decisión de mérito que se dicte, de allí a que la misma recurrente condicione su vigencia a alcanzar una sentencia favorable, por lo tanto, no puede ser un elemento válido para conformar el “periculum in mora”, siendo que además no guarda relación con un daño de imposible o de difícil resarcimiento producto de la ejecución del acto administrativo recurrido.

(Omissis)

Por último, en relación con la posibilidad de recuperar el monto de la multa cancelada en el caso que la empresa logre una sentencia definitiva favorable, es conveniente citar un extracto de la sentencia N° 1.876 de la Sala Político Administrativa, de fecha 20 de octubre de 2004, que expone lo que sigue:

(Omissis)

Vemos de este modo que la sentencia más que un acto procesal, es un mandato jurídico, en el cual se acoge o rechaza los pedimentos realizados por la parte actora en su escrito libelar, y que además la eficacia de la cosa juzgada en caso de dictarse una sentencia favorable a la pretensión de nulidad, determinan la obligación de restituir el monto de la multa que fue impuesta. Estos dos aspectos permiten desechar que la ejecución del acto administrativo recurrido materialice un daño de difícil o imposible reparación.

(Omissis)

Por los razonamientos antes expuestos, este Juzgado Quinto Superior (…) Declara: Improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo contenido en la contra (Sic) P.A. N° USM/0001/2001 (…).

De la decisión parcialmente transcrita, esta Sala de Casación Social encuentra que el a quo declaró la improcedencia de la solicitud cautelar sobre la base de la falta de cumplimiento del requisito concurrente y necesario para la procedencia de la misma, que no es otro que el peligro en la demora o “periculum in mora”, al no compartir el sentenciador de la recurrida que el pago de la multa pueda constituir un pago indebido, pues existe dentro del ordenamiento jurídico los mecanismos necesarios para un eventual reintegro; como tampoco comparte que mediante una cautelar se condicione la vigencia de un acto administrativo a la espera de una sentencia favorable, circunstancias éstas, que no pueden ser válidas para conformar el referido requisito de peligro en la demora.

FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

La parte recurrente, consigna ante la Secretaría de esta Sala, escrito de fundamentación de la apelación propuesta, expresando los siguientes argumentos:

(…) contrario de lo afirmado en la DECISIÓN, mi representada sí aportó pruebas para fundamentar el presente alegato, y en consecuencia, acompañó a la demanda de nulidad el acuerdo transaccional que fuera suscrito entre DITECH y el Extrabajador. (…)

(Omissis)

En el caso que nos ocupa, la P.A. está imponiendo una multa inmotivada y desproporcionada, y que de no pagarla dentro del lapso de ley, el DIRESAT procederá a demandar su cobro coactivo (…)

(Omissis)

(…) urge la necesidad de que esta Sala de Casación Social proceda a suspender los efectos del acto administrativo aquí impugnado, y así evitar la ejecución y cobro de una multa que tal como ha sido alegado y demostrado en esta sede judicial, la misma ha sido dictada de manera inmotivada y desproporcionada, en franca violación a lo previsto en la LOPCYMAT.

(Omissis)

Con el otorgamiento de la cautela solicitada, no se afectarán los intereses públicos generales y colectivos, pues la P.A. solo tiene efectos en el ámbito subjetivo de DITECH, toda vez que el Delegado de Prevención renunció a la empresa, y desistió al procedimiento que ante ese ente intentó contra mi representada; (…)

Por las razones antes expuestas; y en aras de garantizarle a DITECH su derecho a obtener una tutela judicial efectiva, respetuosamente le solicitamos a esta Sala de casación Social se sirva declarar con lugar la presente apelación, y en consecuencia, proceda acordar la suspensión inmediata de los efectos del acto administrativo impugnado; todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución, en concordancia con el artículo 104 de la LOJCA.

3.4.- Violación del derecho a la tutela judicial efectiva de DITECH

Tal como hemos señalado, mi representada alegó y demostró cumplir cabalmente con los requisitos de procedencia de la suspensión de efectos solicitada por lo que al negársela el TRIBUNAL, la DECISIÓN le violó su derechos a la tutela judicial efectiva garantizada en el artículo 26 de la Constitución, y en consecuencia, la DECISIÓN resulta nula a tenor de los previsto en el artículo 25 de la norma constitucional.

De la denuncia transcrita parcialmente, evidencia la Sala que la parte actora fundamenta su recurso de apelación sobre la base de los mismos argumentos que utilizó para solicitarla, destacándose de éstos, el referente a que tal p.a. está imponiendo una multa inmotivada y desproporcionada que de no pagarla dentro del lapso de Ley, será incoado un procedimiento de ejecución de créditos fiscales en su contra por parte de la Dirección Estadal de S.d.l.T.M. “Delegado de Prevención Jesús Bravo”, señalando adicionalmente la violación a la tutela judicial efectiva al declararse el juzgado a quo la improcedencia de su solicitud cautelar.

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

En cuanto a la presunción del buen derecho (fumus boni iuris) y al peligro en la demora (periculum in mora), el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece respecto de los requisitos de procedencia de las medidas cautelares, lo que a continuación se transcribe:

Artículo 104: A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.

El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.

En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.

De la norma íntegramente transcrita, es preciso colegir que el poder cautelar debe ejercerse con estricta sujeción a las disposiciones legales que lo confieren, y en virtud de ello las providencias cautelares sólo se confieren cuando exista en el expediente de la causa, medios de prueba que constituyan presunción grave de la existencia del riesgo manifiesto de quedar ilusoria la ejecución del fallo, así como del derecho que se reclama.

En relación con los requisitos para declarar procedente la medida cautelar de suspensión de efectos de un acto administrativo, la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia N° 01038 de 21 de octubre de 2010, expediente 2009-0769, estableció lo siguiente:

Así, ha sido criterio reiterado de este Alto Tribunal, que la suspensión de efectos de los actos administrativos, como antes se indicó, constituye una medida preventiva típica del contencioso administrativo, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del auto, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.

(Omissis)

Por tanto, la medida preventiva de suspensión de efectos procede sólo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es, que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio, y que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable; significa entonces que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama, a lo cual hay que agregar, conforme a lo dispuesto en el antes citado artículo 104 de la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la adecuada ponderación de los “intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego”. (Resaltado de la Sala).

Así, de la sentencia trascrita se desprende que para acordar o decretar las medidas cautelares que estime pertinentes, el operador de justicia debe velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente, que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable y, de conformidad con el artículo 104 de la Ley Orgánica de Jurisdicción Contencioso Administrativa, ponderar los intereses públicos generales y colectivos concretizados y las gravedades en juego; pudiendo exigir garantías suficientes para el otorgamiento de la medida en las causas de contenido patrimonial.

Aunado a lo anterior, es preciso señalar, que la finalidad del proceso cautelar consiste en asegurar la eficacia práctica de la sentencia o resolución definitiva que debe recaer en el proceso a la cual se halla necesariamente ligado por un nexo de instrumentalidad.

El autor P.C. precursor de la Escuela Clásica Italiana, respecto de la instrumentalidad que acompaña a las medidas cautelares ha considerado lo siguiente:

La instrumentalidad de las providencias cautelares determina que su emanación presuponga un cálculo preventivo de probabilidades acerca de cuál podrá ser el contenido de la futura providencia principal.

A tal efecto, la Doctrina Patria en relación al principio de la instrumentalidad ha realizado las siguientes consideraciones:

(…) es un carácter genérico de todas las providencias cautelares, resulta así, de una instrumentalidad hipotética, es decir, las mismas funcionan como medios para asegurar la eficacia práctica, de una providencia principal, en la hipótesis de que ésta tenga un determinado contenido concreto, del que se anticipan los efectos previsibles.

Ahora bien, con el objeto de evidenciar la procedencia de los requisitos cautelares anteriormente descritos; así como la necesidad del decreto de la cautelar solicitada, la parte recurrente consignó los siguientes medios de prueba: 1) libelo de demanda con documento poder, 2) p.a. N° USM/0001/2011 de fecha 14 de enero de 2011 emanada de la DIRECCIÓN ESTADAL DE S.D.L.T.M. “DELEGADO DE PREVENCIÓN JESÚS BRAVO” del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD, Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), por medio de la cual se condena a pagar a la parte recurrente la cantidad de Bs. 1.184.040,00 por concepto de multa, derivada de la infracción contenida en el numeral 18 del artículo 120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, 3) Notificación de la aludida p.a., 4) acta de escrutinio levantada en fecha 21 de marzo de 2007, en el marco de las alecciones del delegado de prevención de la empresa sancionada, 5) notificación de fecha 22 de enero de 2007 mediante la cual la Coordinación de Seguridad y S.L. manifiesta a la Inspectoría del Trabajo la voluntad de elegir al Delegado de Prevención, 6) listado nómina de la empresa recurrente, 7) cuaderno de votación de dichas elecciones, 8) carta contentiva de renuncia del ciudadano Yexinio Urdaneta , 9) acuerdo transaccional celebrado entre la parte actora y el ciudadano Yexinio Urdaneta homologado por la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas en fecha 1° de agosto de 2009.

Ello así, del análisis de las pruebas y de los hechos alegados, esta Sala de Casación Social, se encuentra en la imperiosa necesidad de aclarar al recurrente que en cuanto a los fundamentos dados para justificar el cumplimiento del periculum in mora, un acto administrativo es ejecutivo y ejecutorio desde que nace, y sólo por vía excepcional puede suspenderse su cumplimiento, no siendo con ello, excusa para su cumplimiento las consideraciones que los afectados sobre el mismo tengan, sin que medie para ello una declaratoria judicial previa; por lo que la eventual ejecución de los créditos derivados de tal incumplimiento por parte de DIRECCIÓN ESTADAL DE S.D.L.T.M. “DELEGADO DE PREVENCIÓN JESÚS BRAVO” en contra del administrado declarado en desobediencia, no es más que la consecuencia jurídica que imponen los principios administrativos del ejecutividad y ejecutoriedad de los actos dictados por la administración. Así se declara.

Ahora bien, no encuentra esta Sala de Casación Social ningún medio probatorio que permita verificar que la liquidación de la multa impuesta a la empresa recurrente constituya eventualmente un pago indebido, o que tal pago supuestamente desproporcionado esté directamente vinculado con la decisión de mérito que se dicte, como lo alegó el recurrente, lo cual no puede ser un elemento válido para conformar el “periculum in mora”, siendo que además no guarda relación con un daño de imposible o de difícil resarcimiento producto de la ejecución del acto administrativo recurrido.

A mayor abundamiento, en torno a la posibilidad de recuperar el monto de una multa pagada, en el caso que la empresa logre una eventual sentencia definitiva favorable, es conveniente citar un extracto de la sentencia N° 1.876 de la Sala Político Administrativa, de fecha 20 de octubre de 2004, que expone lo que sigue:

(…) independientemente de las dificultades que en la práctica pueda conseguir un particular para obtener del Estado el reintegro del dinero erogado por concepto del pago de una multa, el carácter coactivo de las decisiones jurisdiccionales obliga a la Administración, en el caso de declararse con lugar el recurso incoado, a devolver el monto percibido por concepto de la multa anulada. En este sentido, debe quedar claramente establecido, que la devolución del monto de la multa impuesta en ejecución de la decisión favorable del recurso, no constituye una potestad discrecional de la Administración, por el contrario, es un verdadero deber jurídico derivado de una sentencia cuyos efectos son de obligatorio cumplimiento y cuya inobservancia genera responsabilidades personales y directas a los funcionarios públicos.

Asimismo, la Sala ha precisado que la devolución de la multa no constituye una prestación de imposible ejecución, ya que una vez acordada la nulidad de la misma, basta la realización del correspondiente procedimiento administrativo, para que proceda el reintegro del dinero.

De la transcripción parcial de la decisión antes dictada, vemos que ordenamiento jurídico establece en cabeza de la Administración la obligación en el caso de dictarse una sentencia favorable a la pretensión de nulidad de uno de sus actos, el deber jurídico de restituir el monto de la multa que fue impuesta o su diferencia.

En consideración a los razonamiento de hecho y de derecho expuestos, esta Sala colige que la recurrente no cumplió con su carga de demostrar los requisitos de procedencia de su pretensión cautelar, esto es el “fumus boni iuris” y el “periculum in mora”, así como, tampoco logró evidenciar el eventual daño que pudiera generarle tal cumplimiento, por lo que dado el carácter concurrente de los requisitos de procedencia de las medidas preventivas deviene sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la sociedad mercantil accionante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior que declaró improcedente la medida de suspensión de efectos solicitada; en razón de lo dispuesto en el el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se declara.

DECISIÓN

En mérito de las precedentes consideraciones, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, hace los siguientes pronunciamientos: PRIMERO: Declara SIN LUGAR el recurso de apelación propuesto por la parte actora contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Quinto del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas en fecha 02 de junio del año 2014, de conformidad con lo dispuesto en el artículo el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y, SEGUNDO: Declara FIRME el mencionado fallo.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia en Caracas a los diecinueve (19) días del mes de marzo del año 2015. Años 204° de la Independencia y 156° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

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M.C. GUERRERO

La Vicepresidenta, La Magistrada,

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MÓNICA GIOCONDA MISTICCHIO TORTORELLA C.E.P.D.R.

El Magistrado, El Magistrado Ponente,

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EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ D.A.M.M.

El Secretario,

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M.E. PAREDES

Apl. Lab. Nº AA60-S-2014-001052

Nota: Publicado en su fecha

El Secretario,