Sentencia nº 1506 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 9 de Agosto de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA

El 24 de abril de 2004, comparecieron ante la Secretaría de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, los abogados J.A.P. y C.C.G., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 7.802 y 74.568, respectivamente, con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano F.F.A., titular de la cédula de identidad N° 4.946.072, para interponer acción de amparo constitucional contra la Resolución N° 01-00-100, del 6 de noviembre de 2003, dictada por la Contraloría General de la República, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto, contra la Resolución N° 01-00-100, del 6 de noviembre del mismo año, dictada por el referido organismo.

En esa misma oportunidad se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Antonio J. García García, quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.

Efectuado el estudio individual del expediente esta Sala procede a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I FUNDAMENTO DE LA ACCIÓN Señalaron los apoderados judiciales del accionante como hechos que precedieron a la acción de amparo constitucional que, mediante decisión dictada el 21 de abril de 2003, la Contraloría Interna del Metro de Caracas C.A., impuso a una “(...) multa de DOS MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA MIL BOLÍVARES (Bs. 2.880.000,00) equivalente a 100 U.T. a la ciudadana ISYEINY RIVEROL y al ciudadano F.F.A. multa por BOLÍVARES TRESCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL (Bs. 345.000,00) equivalente a 12 U.T. (...), tomando en consideración las circunstancias atenuantes y agravantes señaladas en el literal b) y numeral 1 del artículo 66 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento de ocurrencia de los hechos”, por irregularidades en el manejo y custodia del Fondo Rotatorio de la Caja Principal.

Por otra parte, argumentaron que, el 25 de junio de 2003, la Contraloría General de la República declaró la responsabilidad administrativa de su mandante como Jefe de la Oficina de Pagos de la Gerencia de Tesorería de la referida compañía, por no realizar una adecuada supervisión del custodio, destituyéndolo del cargo en el que se desempeñaba. Asimismo, la referida Resolución lo inhabilitó para el ejercicio de las funciones públicas por un período de tres años, contados a partir de la respectiva notificación de dicha decisión.

Que, ante tal situación, indicaron que su mandante ejerció recurso de reconsideración contra las medidas dictadas por la Contraloría General de la República, órgano que, mediante Resolución N° 01-00-100, del 6 de noviembre de 2003, declaró que las mismas se encontraban ajustadas a derecho, en atención a lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que prescribe las circunstancias que se deben tomar en cuenta para imponer las sanciones disciplinarias, según la gravedad de la falta cometida. Decisión que se fundamentó en la consideración de que su representado había actuado con negligencia en las funciones inherentes al cargo de Jefe de la Oficina de Pagos del Fondo Rotatorio de la Caja Principal del Metro de Caracas C.A., evidenciado por la realización de transferencias indebidas, emisión y cobros de cheques no relacionados en las reposiciones del referido Fondo, y por la falta de comprobantes de pago que soportasen la erogaciones efectuadas, teniendo como resultado un faltante de ciento veinte millones novecientos cincuenta y nueve mil quinientos setenta y ocho bolívares con setenta y un céntimos (Bs. 120.959.578,71); motivo que estimó suficiente para que la sanción disciplinaria del accionante fuera la destitución de su cargo y la inhabilitación de las funciones públicas por un período de tres años contados a partir de su respectiva notificación.

En tal sentido, manifestaron que la Resolución N° 01-00-100, señaló que la Contraloría Interna de Metro de Caracas C.A. impuso la referida multa a su representado, y que la misma quedaba firme en vía administrativa, adquiriendo el carácter de cosa juzgada, toda vez que su mandante no había ejercido el recurso de reconsideración, contra la decisión del referido órgano Contralor Interno, por lo que en su criterio mal podía la Contraloría General de la República, partiendo de tal premisa cambiar la sanción de multa por la destitución de su mandante, basándose en el poder discrecional que le otorgaba el artículo 105 de la Ley de la Contraloría General de la República, razón por la que refirieron que tal proceder le transgredía a su representado el derecho constitucional al debido proceso y a la defensa establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por lo expuesto, solicitó que la acción de amparo constitucional se admitiera, se declarara con lugar en la definitiva, se restableciera la situación jurídica infringida y se acordara medida cautelar innominada, a fin de que se suspendieran los efectos del acto administrativo dictado el 6 de noviembre de 2003, por la Contraloría General de la República, según lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy artículo 19, parágrafo décimo, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

II

DE LA RESOLUCIÓN ACCIONADA

Mediante Resolución N° 01-00-100 del 6 de noviembre de 2003, la Contraloría General de la República declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 01-00-046, del 25 de junio del mismo año, dictado por éste, que ordenó destituirlo del cargo que ocupaba para ese momento e inhabilitándolo para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres años, contados a partir de su notificación. En tal sentido, dicha decisión tuvo como fundamento para ello, lo siguiente:

Señaló que “[e]n relación con los alegatos vinculados a la declaratoria de responsabilidad administrativa, debe precisarse que no puede pretender el recurrente impugnarla mediante una nueva revisión, EN VÍA ADMINISTRATIVA, por parte de una autoridad (Contralor General de la República) distinta a la que dictó, pues tal como se desprende de Oficio N° AIN/101 de fecha 6 de mayo de 2003, (folio1) la declaratoria de responsabilidad en cuestión quedó firme en sede administrativa, por no haber sido recurrida la decisión de fecha 21 de abril de 2003 por el ciudadano F.F.A.”.

Por otra parte, observó que “[c]on relación a lo manifestado por el ciudadano F.F.A., en cuanto al acto recurrido, acerca de que no existe una proporcionalidad entre la sanción conferida, como lo es la destitución del cargo público e inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres (3) años, cuando el lapso de supervisión que realizó fue de apenas seis meses (...) debe precisarse que la propia norma del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, prescribe la circunstancia que se debe tomar en cuenta para la imposición de las sanciones disciplinarias allí previstas, la entidad de ilícito cometido o gravedad de la falta cometida (...), en el presente caso este Organismo Contralor, atendiendo a la gravedad de la falta cometida, derivada de la entidad de los ilícitos administrativos imputados al recurrente, por una parte, su actuación negligente toda vez que no ejerció, eficientemente, las funciones inherentes a su cargo de Jefe de la Oficina de Pagos del Fondo Rotatorio de la Caja Principal, situación ésta vinculada con la realización de transferencias indebidas, emisión y cobro de cheques no relacionados en las reposiciones del referido Fondo y en la falta de comprobantes de pago que soporten las erogaciones efectuadas, lo que arrojó un faltante de CIENTO VEINTE MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS SETENTA Y OCHO BOLÍVARES CON SETENTA Y UN CÉNTIMOS (Bs. 120.959.578,71), y por la otra el daño causado al patrimonio de la Compañía Anónima Metro de Caracas, para la fecha de la ocurrencia de los hechos irregulares, y vistas las circunstancias agravantes y concurrentes señaladas y a consecuencias de las conductas asumidas por el recurrente en su condición de Jefe de la Oficina de Pagos del Fondo Rotatorio de la Caja Principal adscrito a la Oficina de Pagos de la Gerencia de la Tesorería de la Compañía Anónima Metro de Caracas, el Contralor General de la República en su carácter de máxima autoridad y superior responsable de la salvaguarda de los fondos de la mencionada empresa, consideró (sic) que las sanciones disciplinarias procedente y efectivamente aplicables eran la destitución del cargo público que ocupaba el recurrente así como su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3). En razón de lo expuesto se desestima el señalamiento del recurrente acerca de que la desproporcionalidad de la sanción impuesta. Así se declara”.

III

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente acción y, al efecto, observa que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5 numeral 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en concordancia con el primer aparte del referido artículo, le corresponde a esta Sala Constitucional “Conocer en primera y última instancia las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los altos funcionarios públicos nacionales”.

Por cuanto la presente acción fue intentada contra un acto administrativo suscrito por el Contralor General de la República, entendido éste como uno de los “altos funcionarios públicos nacionales” a que se refiere la citada norma en concordancia con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en virtud de ser el titular de un ente de rango Constitucional y de competencia Nacional, esta Sala resulta competente para conocer de la presente acción de amparo. Así se declara.

Precisado lo anterior, esta Sala pasa a determinar lo referente a la admisión de la acción de amparo constitucional interpuesta y, al respecto, observa que la misma efectivamente cumple con los requisitos formales exigidos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Por lo que concierne a los supuestos de inadmisibilidad establecidos en el artículo 6 eiusdem, la Sala precisa que, en el presente caso se intentó un amparo autónomo contra un acto administrativo de efectos particulares, contenido en la Resolución N° 01-00-100 del 6 de noviembre de 2003, mediante el cual el Contralor General de la República destituyó al accionante del cargo en el que se desempeñaba como Jefe de la Oficina de Pagos del Fondo Rotatorio de la Caja Principal en el Metro de Caracas C.A., y lo inhabilitó para el ejercicio de la función pública por el período de tres años. Al efecto, resulta oportuno señalar que el artículo 6, numeral 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, textualmente dispone lo siguiente:

Artículo 6. No se admitirá la acción de amparo:

(omissis)

5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. En tal caso, al alegarse la violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, el Juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la presente Ley, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado

.

Esta norma ha sido interpretada por esta Sala en diversos fallos (vid. sentencias 848/2000, 963/2000, 1120/2000, 1351/2000, 1592/2000, 27/2001, 454/2001, 1488/2001, 1496/2001, 1809/2001, 2529/2001 y 865/2002, entre otras), en los cuales han sostenido que el amparo constitucional, como acción destinada al restablecimiento de un derecho o una garantía constitucional que ha sido lesionada, sólo se admite -para su existencia armoniosa con el sistema jurídico- ante la inexistencia de una vía idónea para ello, la cual por su rapidez y eficacia, impida la lesión de los derechos que la Constitución vigente garantiza.

Así, en sentencia 1496/2001 (caso: R.A.R.R.), la Sala estableció las condiciones necesarias para que opere la vía de la acción de amparo constitucional, ante la falta de agotamiento de la vía judicial previa. A tal efecto, resolvió:

...la acción de amparo constitucional opera bajo las siguientes condiciones:

a) Una vez que los medios judiciales ordinarios han sido agotados y la situación jurídico constitucional no ha sido satisfecha; o

b) Ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de su urgencia, no dará satisfacción a la pretensión deducida.

La disposición del literal a), es bueno insistir, apunta a la comprensión de que el ejercicio de la tutela constitucional por parte de todos los jueces de la República, a través de cualquiera de los canales procesales dispuestos por el ordenamiento jurídico, es una característica inmanente al sistema judicial venezolano; por lo que, en consecuencia, ante la interposición de una acción de amparo constitucional, los tribunales deberán revisar si fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos, que de no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción, sin entrar a analizar la idoneidad del medio procedente, pues el carácter tuitivo que la Constitución atribuye a las vías procesales ordinarias les impone el deber de conservar o restablecer el goce de los derechos fundamentales, por lo que bastaría con señalar que la vía existe y que su agotamiento previo es un presupuesto procesal a la admisibilidad de la acción de amparo.

La exigencia del agotamiento de los recursos a que se refiere el aludido literal a), no tiene el sentido de que se interponga cualquier recurso imaginable, sino sólo los que permitan reparar adecuadamente lesiones de derechos fundamentales que se denuncian. No se obliga, pues, a utilizar en cada caso todos los medios de impugnación que puedan estar previstos en el ordenamiento procesal, sino tan sólo aquellos normales que, de manera clara, se manifiesten ejercitables y razonablemente exigibles. En consecuencia, por ejemplo, ante el agotamiento de la doble instancia en un juicio civil, el actor tendrá la posibilidad de recurrir en casación o en amparo constitucional, pues es sabido que aquélla constituye una vía extraordinaria de revisión.

De cara al segundo supuesto, relativo a que la acción de amparo puede proponerse inmediatamente, esto es, sin que hayan sido agotados los medios o recursos adjetivos disponibles, el mismo procede cuando se desprenda de las circunstancias fácticas o jurídicas que rodean la pretensión, que el uso de los medios procesales ordinarios resulta insuficiente al restablecimiento del disfrute del bien jurídico lesionado

Alguna de tales circunstancias podría venir dada cuando, por ejemplo, la pretensión de amparo exceda del ámbito intersubjetivo para afectar gravemente al interés general o el orden público constitucional; en caso de que el recurrente pueda sufrir una desventaja inevitable o la lesión devenga irreparable por la circunstancia de utilizar y agotar la vía judicial previa (lo que no puede enlazarse el hecho de que tal vía sea costosa o menos expedita que el procedimiento de amparo); cuando no exista vía de impugnación contra el hecho lesivo, o ésta sea de imposible acceso; cuando el peligro provenga de la propia oscuridad o complejidad del ordenamiento procesal; o ante dilaciones indebidas por parte los órganos judiciales, tanto en vía de acción principal como en vía de recurso

.

Igualmente, en sentencia 2369/2001 (caso: Parabólicas Service´s Maracay, C.A.), ratificada luego en fallos posteriores, esta Sala estableció que la norma in commento prevé simultáneamente el supuesto de admisibilidad e inadmisibilidad de la acción de amparo, al disponer:

...en primer término, se consagra claramente la inadmisión de la acción cuando el agraviado haya optado por recurrir a la vías ordinarias o a los medios judiciales preexistentes, sobre el fundamento de que todo juez de la República es constitucional y, a través del ejercicio de los recursos que ofrece la jurisdicción ordinaria, se pueda alcanzar la tutela judicial efectiva de derechos o garantías constitucionales.

No obstante, la misma norma es inconsistente, cuando consagra que, en el caso de la opción por la vía ordinaria, si se alega violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, la acción de amparo será admisible, caso en el cual el juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos previstos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y su decisión versará exclusivamente sobre la suspensión o no, de manera provisional, sobre el acto cuestionado de inconstitucionalidad.

En otras palabras, la acción de amparo es inadmisible cuando el agraviado haya optado por recurrir a vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes; por argumento a contrario es admisible, entonces, si el agraviado alega injuria constitucional, en cuyo caso el juez debe acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente. De otro modo, la antinomia interna de dicho artículo autorizaría al juez a resolver el conflicto de acuerdo con las técnicas integrativas de que dispone el intérprete (H. Kelsen, Teoría P. delD., Buenos Aires, Eudeba, 1953, trad, de M.N.)

. (Subrayado de dicho fallo).

De la doctrina transcrita supra se colige que la acción de amparo constitucional presupone la inexistencia de un medio procesal idóneo contra la providencia que fue dictada o, caso de la existencia de éste, la imposibilidad de su ejercicio útil o de su agotamiento inútil, dado que, a juicio de esta Sala, no puede pensarse que el amparo constituya el único medio capaz de ofrecer al justiciable la garantía de un proceso restablecedor de su esfera jurídica cuando hubiese sido lesionada, o sobre la cual haya incidido alguna conducta antijurídica. Por ello, se ha establecido que la escogencia de la acción de amparo frente a las vías, medios o recursos judiciales preexistentes es de carácter excepcional, de modo que sólo es posible cuando circunstancias determinantes de la admisibilidad y procedencia del amparo constitucional así lo ameriten, “...para lo cual, resultaría necesario que el agraviado las ponga en evidencia ante el Juez, quien, en definitiva, las ponderará en cada caso” (vid. sentencia 369/2003, caso: B.Z.K.).

Lo expuesto obliga a esta Sala a dilucidar la idoneidad de la presente acción de amparo para el restablecimiento de la situación jurídica del accionante cuya infracción denuncian, frente a la existencia de medios procesales preexistentes.

Al respecto, observa la Sala que la resolución que se identificó como lesiva de derechos constitucionales son actos administrativos que, como tales, están sujetos a un régimen de control jurisdiccional particular regulado en la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, para solicitar –y obtener de ser procedente- la nulidad de este tipo de actuaciones; competencia que tienen atribuida, según lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, los cuales, además, gozan de amplios poderes para el logro del restablecimiento que se pretende (vid. sentencia 82/2001, caso: A.B.A.).

Así entonces, advierte la Sala que el referido acto administrativo de contenido sancionatorio dictado por la Contraloría General de República, en virtud de la presunta responsabilidad administrativa del accionante, pudo ser impugnado directamente a través del referido recurso contencioso administrativo de anulación ante este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 5, numeral 31, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, concatenado con el artículo 43 eiusdem, y en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, caso en el que el juez contencioso administrativo podía lograr el restablecimiento inmediato de la situación jurídica infringida, incluso frente a violaciones de rango constitucional, de manera cautelar, mientras se decide el fondo del asunto.

De lo anterior se colige que existe un mecanismo procesal diseñado exclusivamente para lograr la nulidad de actuaciones contrarias a Derecho, procedimiento en el cual se prevé, incluso, la posibilidad de obtener protección cautelar a través de incidencias breves y efectivas, en cuyo caso el amparo debe ceder ante la presencia del medio judicial mencionado, pues es éste mecanismo procesal y no otro, el medio idóneo para tutelar los derechos constitucionales que el accionante alegó como infringidos.

De allí que, esta Sala declare inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta, por encontrarse inmersa bajo el supuesto establecido en el numeral 5, del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y, así se decide.

IV DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE la acción de amparo constitucional interpuesta por los apoderados judiciales del ciudadano F.F.A., contra la Resolución N° 01-00-100 del 6 de noviembre de 2003, dictada por la Contraloría General de la República.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 09 días del mes de agosto de dos mil cuatro (2004). Años: 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

El Presidente,

I.R.U. El Vice-presidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO

Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp.- 04-1046

AGG/cml