Sentencia nº 00324 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 13 de Marzo de 2008

Expuso el apoderado judicial de la recurrente, en su escrito recursivo, que la P.A. Nº 00045-07 de fecha 27 de febrero de 2007, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador (Sede Norte), está viciada de ilegalidad que acarrea su nulidad absoluta, por las siguientes razones:

- Que aun cuando el Inspector del Trabajo tiene competencia para imponer ese tipo de sanciones, en este caso “… la misma persigue la ejecución de un acto administrativo dictado fuera de su competencia, como es la orden de reenganche dictada a favor de funcionarios públicos”.

- Que el ciudadano H.O., autor del acto impugnado, carecía de la investidura de Inspector Jefe Encargado de la citada Inspectoría del Trabajo, por lo que se configuró el vicio de usurpación de autoridad, de acuerdo al numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

- Asimismo, adolece del vicio de incompetencia manifiesta, de acuerdo con la disposición legal antes mencionada, por cuanto es de conocimiento público que la competencia por el territorio le correspondía a la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador (Sede Sur), llamada también “Pedro O.D.”, la cual le había sido conferida sobre varias parroquias caraqueñas, entre las que se encontraba Caricuao, lugar donde tiene asiento el establecimiento educativo que pertenece a su representada y no a la Inspectoría del Municipio Libertador (Sede Norte), que dictó el acto impugnado.

- Que la nulidad del acto deviene igualmente, de la falta de motivación de la sanción aplicada, es decir, de la citada multa. En este caso el funcionario que ordenó la referida sanción, la fundamentó en el dispositivo del artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo, que le da un margen de discrecionalidad para dictar la decisión, pues sólo fija un límite mínimo y uno máximo; sin embargo, sostiene la recurrente, que esa discrecionalidad no significa que le da una libertad de acción completa a la Administración Pública, puesto que no puede concebirse la referida discrecionalidad separada del principio de legalidad, conforme al cual “aquella somete su conducta a las normas jurídicas establecidas reguladoras de la misma”. En tal virtud, señaló que en el caso de una multa, para saber si la Administración guardó la debida proporcionalidad entre la infracción cometida y la sanción aplicada, es necesario examinar los motivos en que se fundamenta, los cuales deben constar en el mismo texto de la decisión, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 8 y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; sin embargo, señaló que en el presente asunto, el funcionario administrativo se limitó a imponer la mencionada multa, sin ninguna justificación, por lo tanto, considera que se violaron los artículos 9, 12 y 18 numeral 5 eiusdem.

Por las razones antes señaladas, solicita que el acto impugnado en el presente caso, sea declarado nulo.

II

DEL ACTO RECURRIDO

La P.A. Nº 00045-07 de fecha 27 de febrero de 2007, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador (Sede Norte), es del tenor siguiente:

Vistos: Que mediante acta de fecha nueve (09) de diciembre de 2005, emanada por esta Inspectoría del Trabajo (…), SALA DE SANCIONES, se procedió a iniciar el Procedimiento de Multa, de conformidad con el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, contra el ‘INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A.B.’, ubicado en la siguiente dirección: UD5, detrás del Bloque 23, Edificio IUPMA, La Hacienda, Caricuao, de estas jurisdicción; en virtud del incumplimiento a la P.A. ministrativa Nº 919-05, de fecha 01 de septiembre de 2005, emanada de la SALA DE FUERO SINDICAL de esta Inspectoría del Trabajo, mediante la cual se ordena el Reenganche y Pago de Salarios Caídos de los ciudadanos GILABERT DEVANT GABRIELA, SERRANO MILAGROS, VENTO G.M. y J.J. (…), en virtud de haber sido despedidos no obstante gozar de la inamovilidad laboral prevista en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, desacato este que hace incurrir a la prenombrada empresa en la sanción prevista en el artículo 639 de la citada Ley Orgánica (…).

(…omissis…)

Riela al folio diecinueve (19) auto de fecha diecisiete (17 de octubre de 2006, mediante el cual el abogado H.O., INSPECTOR JEFE DEL TRABAJO EN EL DISTRITO CAPITAL MUNICIPIO LIBERTADOR SEDE NORTE (E), se avocó (sic) al conocimiento de la presente causa.

Vencido el lapso probatorio, y llegado el momento para decidir, este Despacho lo hace en base a los siguientes razonamientos:

PRIMERO: Que a el ‘INSTITUTO UNIVERSITARIO (…), se le inició un Procedimiento de Multa en virtud del incumplimiento a la P.A. (…), mediante la cual se ordena el Reenganche y Pago de Salarios Caídos de los ciudadanos (…), en virtud de haber sido despedidos no obstante gozar de la inamovilidad laboral prevista (…), desacato este que hace incurrir a la prenombrada empresa en una sanción cuya infracción se encuentra prevista en el artículo 639 de la citada Ley Orgánica; la cual acarrea una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a dos (02) salarios mínimos.

SEGUNDO: Que en la oportunidad legal para formular los alegatos pertinentes, la parte accionada no dio contestación en la oportunidad legal correspondiente, configurándose así la confesión, conforme lo indica el literal ‘c’ del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo. En tal sentido, incurre en la infracción prevista en el artículo 642 de la citada Ley la cual acarrea una multa no menor del equivalente a un octavo (1/8) de un salario mínimo ni mayor del equivalente a un (1) salario mínimo, por la desobediencia a la citación emanada en el presente procedimiento.

TERCERO: Que en virtud de la reiterada contumacia del accionado por el desacato a la orden de reenganche y a una citación emanada por esta Inspectoría del Trabajo, se determina imponer una multa equivalente a tres salarios mínimos.

Por las razones antes expuestas esta Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, Municipio Libertador, en uso de sus atribuciones legales:

RESUELVE

Imponer Multa por la cantidad de UN MILLÓN QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO CÉNTIMOS (sic) (Bs.1.536.975,00) al ‘INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A.B.’, por desacatar la orden de reenganche y por no haber comparecido a las citaciones emanadas por esta Inspectoría del Trabajo (…).

.

III

DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

En el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, el apoderado de la recurrente solicitó, de conformidad con lo dispuesto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, la suspensión de los efectos de la P.A. impugnada Nº 00045-07, de fecha 27 de febrero de 2007, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador (Sede Norte), en los siguientes términos:

Capítulo 5, Medida Cautelar.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo (sic) 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, solicito que se decrete como medida cautelar la suspensión de los efectos de la ‘P.A. Nº 00045-07’, a fin de evitar daños que sean difícilmente reparables por la sentencia definitiva, pues los requisitos de procedencia de la misma están cumplidos, tanto desde la óptica del Derecho Procesal como del Derecho Administrativo.

5.1. Procedencia de la medida desde el punto de vista del Derecho Procesal.

Por lo que respecta a la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), debo decir que el alegato de mi representada luce razonable y verosímil, pues el material probatorio acompañado a este recurso de nulidad permite hacer un estudio preliminar del caso del cual se deduce la existencia de los vicios denunciados.

Por lo que respecta al ‘Periculum in Mora’, debo decir que existe la posibilidad de sufrir nuevas multas, pues según lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Administración –a los efectos de obtener la ejecución forzosa de sus actos- podrá imponerle a mi representada nuevas penalidades de manera sucesiva e incluso de monto mayor al original, lo que a la postre podría significarle un severo detrimento patrimonial.

Capítulo 5.2. Procedencia de la medida desde el punto de vista del Derecho Administrativo.

Los alegatos anteriores son suficientes para demostrar que la solicitud de la medida cautelar de suspensión de efectos del acto impugnado, tiene sustento desde el punto de vista del Derecho Procesal; sin embargo, dado que este es un procedimiento contencioso administrativo, es necesario referirse a los requisitos de procedencia de dicha medida, desde la óptica del Derecho Administrativo, que de acuerdo con la doctrina son:

A) Que se trate de un acto de efectos particulares: Con la sola lectura de las pruebas que cursan en autos, se evidencia que el acto impugnado pertenece a esa categoría jurídica.

B) Que no se trate de un acto denegatorio: De acuerdo con un sector de la doctrina, la medida de suspensión de efectos no procede contra actos denegatorios, pues de hacerlo, el juez estaría sustituyendo a la Administración ‘lo cual desquicia todo el sistema de reparto de poderes y funciones’.

Este requisito también está cumplido pues el acto recurrido es de carácter positivo, es decir, impone a mi representada una prestación de hacer, la cual puede suspenderse por vía cautelar.

C) Que el acto haya sido objeto de un recurso de nulidad: Este requisito también está cumplido, pues la medida de suspensión de efectos fue solicitada en el curso del procedimiento de impugnación del acto administrativo dictado por el Inspector del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital (Sede Norte).

Como puede verse, la solicitud de la medida cautelar reúne también todos los requisitos de procedencia, exigidos por la doctrina administrativa; por consiguiente, debe concluirse que la sentencia dictada por el Juzgado a quo no tiene ningún basamento jurídico y debe ser anulada, como expresamente lo pido a esta Corte (sic).

Por todo lo anteriormente expuesto pido a esta Sala que decrete la medida cautelar de suspensión de efectos del acto impugnado, al estar cumplidos los requisitos de procedencia de la misma.

Si a pesar de la precedente explicación, esta Sala considera que no están cubiertos los extremos legales para acordar la medida cautelar solicitada, pido que se fije entonces la caución que considere pertinente, a fin de decretarla

. (Subrayado del original y negrillas de la Sala).

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a la Sala pronunciarse sobre la solicitud de suspensión de efectos, formulada por el apoderado judicial de la Fundación Universitaria Monseñor R.A.B. “a la cual de acuerdo con su documento constitutivo pertenece el establecimiento educativo” Instituto Universitario Pedagógico Monseñor R.A.B. y al respecto, observa:

En primer lugar, debe señalarse que ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Sala Político-Administrativa, que la suspensión de efectos consagrada en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, constituye una excepción al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, mediante la cual se persigue evitar que se produzcan lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse la decisión definitiva, lo cual representaría una violación al derecho fundamental al acceso a la justicia y al debido proceso.

En efecto, el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este M.T., establece:

El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio

.

Con relación a la mencionada medida cautelar, jurisprudencialmente ha sido establecido, que la solicitud de suspensión de efectos, propia del contencioso administrativo de nulidad, comparte una naturaleza análoga a la de las medidas cautelares contenidas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil. Por lo tanto, se hace impretermitible para su procedencia la demostración concurrente de los requisitos fumus boni iuris (presunción grave del buen derecho que alega el o la recurrente) y el periculum in mora (la necesidad de la medida para evitar perjuicios irreparables, de difícil reparación o el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo), con la particularidad que éstos deben derivarse de la actuación administrativa y de la necesidad de suspender sus efectos para salvaguardar la situación jurídica infringida.

De acuerdo a lo antes expuesto, el fumus boni iuris constituye uno de los fundamentos de la protección cautelar, debido a que, en definitiva, sólo a la parte que tiene la razón en juicio pueden causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que sean producidos por la contraparte o que deriven de la tardanza del proceso; mientras que el periculum in mora es requerido como supuesto de procedencia en el caso concreto.

Por lo tanto, la decisión del Juez debe fundamentarse no sobre simples alegatos de perjuicio sino en la argumentación y acreditación, mediante elementos probatorios fehacientes de hechos concretos, que permitan crear en el Juzgador al menos una presunción grave de la existencia de un posible perjuicio material y procesal para la parte solicitante.

Así, establecidos como han quedado los anteriores lineamientos, la Sala pasa a verificar su cumplimiento en el caso concreto y en tal sentido, observa que la representación judicial de la recurrente señaló con respecto al fumus boni iuris, fundamento mismo de la protección cautelar “que el alegato de mi representada luce razonable y verosímil, pues el material probatorio acompañado a este recurso de nulidad permite hacer un estudio preliminar del caso del cual se deduce la existencia de los vicios denunciados” y con respecto al periculum in mora señaló, que “existe la posibilidad de sufrir nuevas multas, pues según lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Administración –a los efectos de obtener la ejecución forzosa de sus actos- podrá imponerle a mi representada nuevas penalidades de manera sucesiva e incluso de monto mayor al original, lo que a la postre podría significarle un severo detrimento patrimonial”.

Al respecto se advierte que la accionante no señaló de manera concreta ni presentó prueba alguna que indicara una presunción verosímil de su buen derecho y de la naturaleza y extensión de los perjuicios o daños que se le ocasionarían si no se suspendiesen los efectos del acto, pues, se reitera, que con respecto al periculum in mora no basta con indicar que se vaya a causar un perjuicio sino que deben señalarse los hechos o circunstancias específicas que considere la parte afectada, le causan un daño o perjuicio irreparable, aportando al juicio los elementos suficientes que permitan al órgano jurisdiccional concluir objetivamente sobre la irreparabilidad del mismo por la definitiva; explicando, en el caso concreto, por ejemplo, cómo la cantidad a que se contrae la sanción afecta su capacidad económica, acompañando para ello, algún medio probatorio del cual pueda colegirse lo afirmado por la solicitante.

En consecuencia, examinados los elementos presentes en este caso, juzga la Sala que las razones invocadas por la recurrente son insuficientes, motivo por el cual debe necesariamente desestimarse la solicitud de suspensión de efectos del acto recurrido. Así se declara.

V

DECISIÓN

De acuerdo a los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara IMPROCEDENTE LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS solicitada por el apoderado judicial de la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA MONSEÑOR R.A.B., en su condición de propietaria del Instituto Universitario Pedagógico Monseñor R.A.B., de la P.A. Nº 00045-07 de fecha 27 de febrero de 2007, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, Municipio Libertador (Sede Norte).

Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el presente cuaderno de medidas al Juzgado de Sustanciación y agréguese copia certificada de la presente decisión a la pieza principal. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los doce (12) días del mes de marzo del año dos mil ocho (2008). Años 197º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta - Ponente

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En trece (13) de marzo del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00324, la cual no esta firmada por la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.

La Secretaria,

S.Y.G.