Sentencia nº 01278 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 18 de Mayo de 2006

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2003-0412

Mediante escrito presentado ante esta Sala el 27 de marzo de 2003, el abogado A.J.M.L., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 16.960, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano L.D.G.A., titular de la cédula de identidad N° 3.797.813, ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad contra el silencio administrativo del MINISTRO DE INTERIOR Y JUSTICIA, en virtud del recurso jerárquico interpuesto contra el acto administrativo emanado del Director General del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas en fecha 23 de septiembre de 2002, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido el 02 de septiembre de 2003 contra el acto emanado de la Dirección General del referido Cuerpo de Investigaciones en fecha 08 de agosto de 2002, a través del cual se le concedió a su representado la jubilación de oficio.

El 1° de abril de 2003 se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se ordenó oficiar al Ministerio de Interior y Justicia solicitando la remisión del expediente administrativo correspondiente.

El 08 de abril de 2003 fue librado el Oficio Nº 0707, por medio del cual se requirió el expediente administrativo.

En fecha 07 de mayo de 2003 compareció el Alguacil de esta Sala y consignó el recibo que le fuera firmado por la ciudadana A.S., sin identificación en autos, funcionaria adscrita al Ministerio de Interior y Justicia, con motivo de la comunicación que se le hiciera con relación al juicio.

Mediante diligencia de fecha 27 de mayo de 2003, la representación judicial del recurrente solicitó que se efectuara la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que se pronunciara con relación a la admisión del recurso.

En fecha 28 de mayo de 2003 se dio cuenta en Sala de lo solicitado y, por auto de la misma fecha, se acordó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación.

El 20 de abril de 2004 el Juzgado de Sustanciación, visto el Oficio emanado del Ministerio de Interior y Justicia, de fecha 29 de mayo de 2003, mediante el cual remitió el expediente administrativo acordó formar pieza separada y agregarlo al expediente.

Por auto del 1° de julio de 2003 el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso interpuesto y ordenó la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República y Procuradora General de la República, así como librar el cartel a que se refiere el artículo 125 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo, acordó oficiar al Ministro de Interior y Justicia remitiéndole copia certificada del auto de admisión.

En fecha 30 de julio de 2003 compareció el Alguacil de esta Sala y consignó el recibo que le fuera firmado por el ciudadano Fiscal General de la República, con motivo de la notificación que se le hiciera con relación al recurso de nulidad.

El 20 de agosto de 2003 compareció el Alguacil de esta Sala y consignó el recibo que le fuera firmado por la ciudadana Procuradora General de la República, con motivo de la notificación que se le hiciera con relación al recurso de nulidad.

En fecha 16 de septiembre de 2003 se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados en el recurso de nulidad interpuesto, de conformidad con el artículo 125 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 17 de septiembre de 2003 el apoderado judicial del recurrente retiró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados. Posteriormente, en fecha 24 del mismo mes y año, consignó la publicación del cartel aparecida en el diario El Universal, en fecha 23 de septiembre del mismo año.

Por diligencia del 22 de octubre de 2003, el apoderado judicial del actor consignó escrito de pruebas y, por auto de igual fecha, el Juzgado de Sustanciación de conformidad con el artículo 110 del Código de Procedimiento Civil, acordó reservar el referido escrito hasta el día siguiente a aquél en que vencía el lapso de promoción.

El 23 de octubre de 2003 el apoderado del recurrente consignó escrito complementario de pruebas.

Por escrito del 28 de octubre de 2003 el abogado M.M.P., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 94.056, actuando con el carácter de sustituto de la Procuradora General de la República consignó escrito de promoción de pruebas.

En fecha 09 de diciembre de 2003 el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por la Procuraduría General de la República y las promovidas por el recurrente, a excepción de la prueba de informes.

El 20 de mayo de 2004 se pasó el expediente a la Sala.

En fecha 02 de junio de 2004 se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Y.J.G. fijándose el tercer día de despacho para comenzar la relación.

El 9 de junio de 2004 comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad en que tendría lugar el acto de informes.

Por auto del 06 de julio de 2004 se difirió el acto de informes para el día 22 de julio de 2004.

Mediante diligencia de fecha 14 de julio de 2004, el apoderado judicial del recurrente consignó copia certificada de la partida de nacimiento de su representado, “la cual promue[ve] como prueba de su edad, para demostrar como aun no llena el requisito o límite de años de vida para que fuese procedente su jubilación de oficio”.

Por auto del 20 de julio de 2004 se difirió para una próxima oportunidad el acto de informes.

En fecha 27 de julio de 2004 se fijó el día 23 de septiembre para que tuviera lugar el acto de informes.

El 23 de septiembre de 2004, oportunidad fijada para el Acto de Informes, se dejó constancia de la comparecencia de los abogados A.J.M.L. apoderado judicial del recurrente, y E.B.M., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 52.134, actuando con el carácter de sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República Bolivariana de Venezuela, quienes expusieron sus alegatos y consignaron sus conclusiones escritas.

El 11 de noviembre de 2004 terminó la relación de la causa, y se dijo “Vistos”.

Por auto del 29 de marzo de 2005 se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de los Magistrados E.G.R. y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, y de la elección, en fecha 02 de febrero de 2005, de la actual Junta Directiva de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R.. Asimismo, se ordenó la continuación de la causa, en el estado en que se encontraba.

En fecha 17 de marzo de 2005 la abogada E.M.T.C., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.288, actuando con el carácter de Suplente Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante este Supremo Tribunal, consignó escrito de opinión del Ministerio Público con relación al recurso de nulidad interpuesto.

Por auto del 20 de septiembre de 2005, en virtud de la nueva conformación de la Sala, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTÍZ.

Siendo la oportunidad para decidir, la Sala observa:

I

DEL RECURSO DE NULIDAD INTERPUESTO

En el escrito contentivo del recurso de nulidad interpuesto contra el silencio administrativo del Ministro de Interior y Justicia presentado por el abogado A.J.M.L., actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano L.D.G.A., manifestó lo siguiente:

Que, en fecha 13 de agosto de 2002, su representado fue notificado del contenido del Oficio Nº 9700-104 AL.- 10823, de fecha 08 de agosto del mismo año, emanado de la División Nacional de Personal del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Crimalísticas, a través del cual se le participaba que le había sido concedido el beneficio de jubilación de oficio, a partir del día 16 de agosto de 2002. Para el momento de otorgarse la jubilación, su mandante tenía el rango de “Comisario Jefe” del referido Organismo.

En primer lugar, solicita la desaplicación por vía del control difuso de la constitucionalidad de las normas jurídicas en que la Administración fundamentó el acto administrativo impugnado, específicamente, del primer aparte del artículo 7, literal a del artículo 10 y el último aparte del artículo 12 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, contenido en el Decreto Presidencial Nº 2.734 del fecha 31 de enero de 1989, publicado en la Gaceta Oficial Nº 34.149 del 1° de febrero del mismo año.

Señala el apoderado judicial del recurrente, que dicho Reglamento encuentra su fundamento en las atribuciones conferidas al Presidente de la República por el numeral 10 del artículo 190 de la Constitución de 1961, en concordancia con el artículo 17 de la Ley de Policía Judicial del 5 de septiembre de 1988, pero que al ser la materia relativa al régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados de la Administración Pública materia reservada a la competencia del Poder Legislativo Nacional, el referido Reglamento deviene en inconstitucional por cuanto “el entonces Presidente de la República, Dr. J.L., al dictar por vía reglamentaria un régimen especial de jubilaciones y pensiones de funcionarios públicos, invadió el ámbito de la competencia del Poder Público Nacional, acarreando para ese cuerpo normativo sublegal viciado la sanción de nulidad absoluta”

Asimismo, solicita la desaplicación de la norma contenida en el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, por ser contraria al artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Subsidiariamente, solicita el apoderado judicial del recurrente que se declaré la nulidad del acto administrativo de “jubilación oficiosa” de su representado, por adolecer del vicio de falso supuesto de derecho, en razón de que no es cierto que las normas del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, autoricen a la Dirección de dicho Órgano Policial para jubilar de oficio a aquellos funcionarios que no llenen los extremos de edad y/o tiempo de servicio activo máximo que fija dicho Reglamento.

Señala, que de la interpretación concatenada de las normas del referido Reglamento, debe concluirse que la Administración no tiene la potestad de jubilar de oficio a aquellos funcionarios que no tengan por lo menos 30 años de servicio activo, a menos que alcancen la edad de 55 años en el hombre y de 50 años en la mujer; siempre y cuando hayan prestado por lo menos 15 años de servicio dentro de la Institución.

Denuncia, también, que el acto impugnado incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, por que no es cierto que la jubilación de oficio otorgada a su representado pueda subsumirse en el supuesto de hecho contenido en la norma del literal a) del artículo 10 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, pues “la jubilación acordada no se corresponde con las jubilaciones de retiro por tiempo mínimo de servicio”.

Asimismo, alega el apoderado judicial del recurrente que el acto impugnado adolece del vicio de inmotivación, por omitir cualquier tipo de referencias a las razones de orden físico o mental que justificaron la concesión del beneficio de jubilación de oficio.

Del mismo modo, invoca la violación del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de que el acto impugnado infringe los principios de eficacia, racionalidad y justicia consagrados en dicha norma.

Por último, denuncia que el acto recurrido incurre en el vicio de desviación de poder, porque el objetivo real del mismo “fue la remoción del funcionario recurrente, por vía de la aparente concesión del derecho de jubilación que establece el artículo 4 del reglamento (sic) de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, desviando la finalidad natural del acto por el interés de retirar potenciales y eventuales candidatos a formar parte de los puestos directivos de la institución”.

Como pedimentos accesorios, solicita el apoderado judicial del recurrente que se acuerde la efectiva reincorporación de su mandante al Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, se le cancelen todos los sueldos y demás emolumentos dejados de percibir por efecto de su separación del servicio activo y “el goce de las prerrogativas de ascenso que le hubiesen correspondido de no haber sido separado de la Institución Policial mediante el acto que se impugna”.

II

ARGUMENTOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En fecha 23 de septiembre de 2005, oportunidad fijada para la realización del acto de informes, la abogada E.B.M., actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, según se desprende del Oficio Poder Nº 000699 de fecha 25 de septiembre de 2005, compareció y expuso en forma oral la opinión del órgano que representa.

Su opinión se contrae a los términos siguientes:

Que, el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, no viola el principio de reserva legal en virtud de que la Administración al dictarlo estaba habilitada por normas de carácter legal dictadas a tales efectos, como lo son los artículos 17 de la Ley de Policía Judicial de fecha 5 de septiembre de 1988 y el ordinal 10 del artículo 190 de la Constitución de 1961 (hoy ordinal 10 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Con relación al falso supuesto alegado por el recurrente, manifestó la representación de la República que la Administración al dictar la jubilación de oficio lo hizo con fundamento en el instrumento que la facultaba a tales fines, esto es, en los artículos 10, literal a), en concordancia con los artículos 7 y 12 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial.

Por otra parte, en cuanto al vicio de inmotivación denunciado, señaló que éste no se configura, pues se le permitió al recurrente conocer la fuente legal y las razones de hecho y de derecho apreciadas por los funcionarios al dictar la decisión impugnada.

En cuanto al vicio de desviación de poder, señaló que éste se da cuando existe falta de adecuación del acto administrativo a los fines de la norma, es decir, que existiría desviación de poder si la Administración otorgase la jubilación con fines represivos o sancionatorios, lo cual en el caso del recurrente no se verifica, pues “no existen indicios ni pruebas en el expediente administrativo que corroboren tal afirmación”.

Con fundamento en lo expuesto solicitó se declare sin lugar el recurso de nulidad incoado.

III OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO En fecha 17 de marzo de 2005 la abogada E.M.T.C., actuando con el carácter de Suplente Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia, consignó escrito con la opinión del órgano que representa en relación al recurso de nulidad interpuesto, en los siguientes términos:

Que, la Administración, fundamentó su actuación en una norma de rango sub-legal dictada por el entonces Presidente de la República, en virtud de las atribuciones conferidas en el numeral 10 del artículo 190 de la entonces vigente Constitución de 1961, es decir, en el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial que lo habilitaba para actuar.

Señala, que el artículo 7 del referido Reglamento prevé el beneficio de jubilación especial, que “podrá” ser concedido de oficio o a solicitud de parte.

Argumenta, que el artículo 10 del mencionado Cuerpo Normativo, establece la potestad del Ministerio de Interior y Justicia para otorgar jubilaciones a personas que no cumplan con los extremos necesarios para obtenerla de pleno derecho.

Asimismo, indica que el artículo 11 eiusdem consagra el carácter excepcional de esa jubilación especial, al establecer que sólo puede ser acordada con “la mayoría calificada de los miembros que componen al organismo judicial”.

Respecto al último de los alegatos, agrega que en el caso de autos, el beneficio de jubilación otorgado al recurrente se acordó con la aprobación de los miembros integrantes de la Junta Superior del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas.

En virtud de lo antes expuesto, solicita que se declare sin lugar el recurso de nulidad incoado.

IV MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por el abogado A.J.M.L., actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano L.D.G.A., contra el silencio administrativo del Ministro de Interior y Justicia, respecto al recurso jerárquico interpuesto por el recurrente contra el acto administrativo emanado del Director General del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra el acto emanado de la Dirección General del referido Cuerpo de Investigaciones, a través del cual se le concedió a su representado la jubilación de oficio. Sobre el particular, se observa:

Denuncia el apoderado judicial del recurrente la inconstitucionalidad del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, publicado en la Gaceta Oficial N° 34.149 de fecha 1° de febrero de 1989, por lo cual solicita la “desaplicación de las normas jurídicas en que la Administración fundamentó el acto administrativo de efectos particulares cuya nulidad se pide, por vía del control difuso de la constitucionalidad, y subsecuente nulidad del acto recurrido”.

Indica, que el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados de la Administración Pública es materia reservada al Poder Legislativo Nacional, por lo que el referido Reglamento incurre en el vicio de “usurpación de funciones”, lo cual -a su juicio- conlleva a su nulidad absoluta.

Manifiesta, que el Reglamento cuya desaplicación solicita viola los límites de la reserva legal impuesta por mandato del ordinal 24 del artículo 136 de la Constitución de 1961, vigente para la fecha de su publicación, reproducida en los numerales 22 y 32 del artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el numeral 1 del artículo 187 eiusdem.

Asimismo, solicita que se desaplique por inconstitucional la norma contenida en el artículo 5 de la “Ley del Estatuto sobre el Régimen de Pensiones y Jubilaciones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios”, por constituir “una de las llamadas ‘normas en blanco’, que carecen de contenido material y que dejan al reglamentista la determinación de los supuestos de hecho que son materia de la estricta reserva legal”.

Para decidir, la Sala observa:

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el aparte primero del artículo 334, consagra el control difuso de la constitucionalidad que debe ser aplicado de manera obligatoria por todos los Jueces de la República, para asegurar la integridad de la Constitución, en el ámbito de sus competencias y conforme a las previsiones constitucionales y legales.

De acuerdo con esta disposición se establece para todos los Jueces, de cualquier nivel, el poder-deber de controlar la legalidad de la actuación administrativa y ofrecer a todas las personas la tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, desaplicando en los casos concretos que deban decidir, las leyes que estimen inconstitucionales. Por tanto, si bien en nuestro país se puede afirmar que existe una “jurisdicción constitucional”, concentrada en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, no es menos cierto que por mandato expreso de la propia Constitución de 1999, se encuentra previsto el control difuso de la constitucionalidad de las normas legales como obligación para todos los Jueces de la República.

Ahora bien, esta Sala, antes de entrar en consideraciones acerca del ejercicio del control difuso de la constitucionalidad que le atañe para desaplicar las disposiciones reglamentarias antes señaladas, estima necesario realizar algunas precisiones con relación a la potestad reglamentaria de la Administración Pública y la incidencia que sobre ésta tiene el principio de la reserva legal.

En este sentido, el numeral 32 del artículo 156 de la Constitución vigente (antes numeral 24 del artículo 136 de la Constitución de 1961), reserva a la Ley nacional la regulación de todo lo relacionado con el trabajo, la previsión y la seguridad social, lo que excluye que la Administración pueda normar directa y autónomamente en tales campos, concretamente, a través del establecimiento de requisitos y condiciones específicas para acordar algún tipo de beneficio de carácter social, como lo sería todo lo relativo a la jubilación de los funcionarios públicos.

La reserva legal constituye, así, una limitación a la potestad reglamentaria y un mandato específico del Constituyente al legislador para que sólo éste regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales. Es decir, la reserva legal no sólo limita a la Administración, sino también de manera relevante, al legislador, toda vez que este último sujeta obligatoriamente su actividad a la regulación de determinadas materias previstas en el Texto Fundamental como competencias exclusivas del Poder Nacional.

En este orden de ideas, en la doctrina se ha venido afirmando que la reserva legal ha adquirido una nueva dimensión, pues no es tanto el deber del legislador de regular él mismo directamente las materias reservadas a la ley, como el que tenga la posibilidad efectiva de hacerlo y decida si va a realizarlo él directamente o a encomendárselo al Poder Ejecutivo. Es, así, como se infiere que la reserva legal implica una prohibición al reglamento de entrar por iniciativa propia en el mencionado ámbito legislativo, pero no prohíbe al legislador autorizar al Poder Ejecutivo para que así lo haga. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1947, del 11/12/2003).

Advertido lo anterior, debe la Sala recordar que la actividad administrativa, por su propia naturaleza, se encuentra en una constante dinámica y evolución, suscitándose con frecuencia nuevas situaciones y necesidades que, en su oportunidad, no pudieron ser consideradas por el legislador, estimándose, por tanto, que el sujetar la actuación de las autoridades administrativas a lo que prescriba exclusivamente un texto de carácter legal, conllevaría indefectiblemente a que la gestión pública se torne ineficiente e incapaz de darle respuesta a las nuevas necesidades del colectivo. Es por esto, que la doctrina ha venido aceptando la viabilidad para que el legislador, en la misma ley, faculte a la Administración para que dicte reglas y normas reguladoras de la función administrativa que le permita tener cierta libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, lo cual de modo alguno puede estimarse como una transgresión a los principios de legalidad y de reserva legal.

En el caso de autos, el acto administrativo por el cual se acordó conceder la jubilación de oficio al ciudadano L.D.G.A., tuvo como fundamento el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, por lo que resulta necesario destacar lo que ha sido jurisprudencia reiterada de este M.T. con respecto al alcance que han de tener los Reglamentos en relación a los derechos fundamentales, en la que se ha señalado:

"(...) estima esta Corte exigible conforme a nuestro ordenamiento que las limitaciones o restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales de los administrados, consagrados constitucionalmente mediante disposición expresa, o bien a través de la formula general del artículo 50, venga impuesta -en principio e inicialmente- sólo por Ley que, en todo caso, ha de respetar el contenido esencial de los mismos ... y salvo posteriores precisiones, al ámbito de la actividad de la Administración dirigida a producir actos de contenido sancionatorio o ablatorio por lo que, en principio y en términos generales, tales actos deben encontrar apoyo en normas de rango legal que especifiquen claramente en qué consisten esas conductas u obligaciones cuya realización o incumplimiento, respectivamente, acarrea el padecimiento de los efectos perjudiciales también legalmente fijados (...).

... omissis ...

Lo hasta aquí expuesto podría afirmarse que constituye el régimen general, llamado a regir en principio lo relativo a la tipificación de infracciones y el establecimiento de sanciones, siempre dentro de un marco de relaciones ordinarias entre la Administración y los administrados al que alude el párrafo anterior, régimen que -como bien señala la accionante- encuentra reflejo en lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que prohibe, en principio, la posibilidad de que por acto administrativo puedan crearse sanciones o modificarse las establecidas mediante Ley. Pero ello -como se ha enfatizado anteriormente- es sólo "en principio", pues el propio texto del artículo 10, mediante la expresión "salvo dentro de los límites determinados por la Ley", deja abierta en criterio de esta Corte la posibilidad para que los actos sublegales puedan actuar efectivamente como complemento o colaboración de la Ley, y no exclusivamente en materias ajenas a la garantía de reserva legal, como lo pretende la accionante, dado de que para ello carecería de sentido aclaratoria o salvedad alguna, sino precisamente en materias sujetas por excelencia a dicha garantía, como las relativas a sanciones y tributos referidos por la norma.

De esta forma, si bien puede sostenerse que en materia de sanciones administrativas rige como principio general el de la exigencia de la reserva legal, en los términos antes expuestos y como garantía general a la libertad dentro del marco de las relaciones ordinarias entre la Administración y los administrados, no puede desatenderse la circunstancia de que, aun dentro de dicho régimen general y en esa clase de relaciones, existe excepcionalmente la posibilidad de dar cabida o participación a los actos de rango sublegal para que desarrollen una labor de colaboración o complemento de la Ley, no obstante tratarse de una materia sancionatoria (...)". (Sentencia de la Corte en Pleno, 13 de febrero de 1997, citada en la Sentencia N° 1947 de fecha 11/12/2003 ). (Destacado de la Sala).

El criterio antes transcrito, hace alusión a la posibilidad que por vía reglamentaria se pueda ejercer la potestad sancionatoria. Sin embargo, el razonamiento allí formulado es también aplicable a la potestad reglamentaria de la Administración Pública en otras materias reservadas a la Ley, en el caso específico de autos, lo relativo al régimen de jubilaciones de los funcionarios públicos.

Ahora bien, para dictar el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, el Presidente de la entonces República de Venezuela se basó en “las atribuciones que le conf[ería] el ordinal 10 del artículo 190 de la Constitución [vigente para la fecha] y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Policía Judicial”.

En efecto, el numeral 10 del artículo 190 de la Constitución de 1961 disponía:

Artículo 190. Son atribuciones y deberes del Presidente de la República:

(…)

1. Reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y razón;

(…)

Por su parte, el artículo 17 de la Ley de Policía Judicial de fecha 5 de septiembre de 1988, publicada en Gaceta Oficial Nº 34.044 vigente para el momento, disponía:

Los funcionarios del Cuerpo de las categorías policial y técnica sólo podrán ascender conforme a un orden jerárquico estrictamente riguroso. El Reglamento establecerá las normas relativas al ingreso, escalafón, transferencias, sueldos, jubilación, sanciones disciplinarias, recompensas y protección y asistencia social.

(Subrayado de la Sala.)

De las normas antes transcritas se evidencia, la posibilidad que tiene el Presidente de la República de reglamentar total o parcialmente las leyes de acuerdo a la Constitución y, asimismo, la posibilidad de regular por vía reglamentaria todo lo relativo a las pensiones y jubilaciones de los funcionarios adscritos al Cuerpo Técnico de Policía Judicial, hoy Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, estableciendo condiciones para su otorgamiento, requisitos de procedencia y sus beneficiarios; regulación reglamentaria ésta que como quedó establecido, se encuentra permitida expresamente por la Ley.

En vista de las consideraciones antes expuestas, estima la Sala, que la aplicación en el caso de autos del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial no vulnera de modo alguno el principio de reserva legal, por lo que el mencionado alegato debe ser desestimado. Así se declara.

Los anteriores razonamientos son válidos también con relación al artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios publicada en la Gaceta Oficial Número 3.850 Extraordinario de fecha 18 de julio 1986, el cual dispone:

Artículo 5. El Presidente de la República, en C. deM., podrá establecer requisitos de edad y tiempo de servicio distintos a los previstos en la presente Ley para aquellos organismos o categorías de funcionarios o empleados que por razones excepcionales, derivadas de las características del servicio o riesgos para la salud, así lo justifiquen.

El régimen que se adopte deberá ser publicado en la Gaceta Oficial de la Republica de Venezuela.

(Resaltado de la Sala).

El referido artículo faculta al Presidente de la República para que establezca, en ejercicio de la potestad reglamentaria, requisitos de edad y tiempo de servicio distintos a los previstos en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, para los funcionarios u organismos que por razones excepcionales así lo ameriten. De tal modo que el legislador delegó en el Ejecutivo Nacional la facultad para el establecimiento de regímenes distintos al establecido como estatuto general en la referida Ley, sin que esto pueda considerarse como violatorio al principio de la reserva legal. Así se declara.

En consecuencia, debe la Sala negar la solicitud del recurrente en el sentido de desaplicar las normas utilizadas como base legal en el acto recurrido.

Establecido lo anterior, la Sala pasa a emitir su pronunciamiento con relación a los vicios denunciados por el accionante.

En primer lugar, alega el apoderado recurrente que el acto impugnado adolece del vicio de falso supuesto de derecho, por cuanto -a su juicio- no es cierto que las normas del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, autoricen a esa Institución para jubilar de oficio a aquellos funcionarios que no llenen los extremos de edad y/o tiempo de servicio activo máximos que fija dicho Reglamento. Del mismo modo, señala que “existe un falso supuesto de hecho que vicia el acto, pues es falso que la jubilación acordada se corresponda con las jubilaciones de retiro por tiempo mínimo de servicio.”.

Al respecto, los artículos 7, 10, 11 y 12 del Reglamento antes referido establecen:

Artículo 7: El beneficio de jubilación podrá ser concedido de oficio o a solicitud de parte (...).

Artículo 10°: Se establecen los siguientes tipos de jubilaciones y pensiones:

a) Jubilaciones de retiro por tiempo mínimo de permiso.

b) Jubilaciones de retiro por edad y tiempo mínimo de servicio. (…)

Artículo 11°: Los beneficios de jubilaciones y pensiones serán aprobados por el C.D. de IPSOPOL. A tales efectos, la Junta Superior del Cuerpo, previo estudio de los respectivos informes, presentará al Director del Cuerpo Técnico de Policía Judicial las recomendaciones pertinentes

Artículo 12°: Los funcionarios del Cuerpo Técnico de Policía Judicial que hayan cumplido veinte (20) años de servicio podrán solicitar que se les conceda la jubilación.

Aquellos que cumplieron treinta (30) años de servicio, pasarán a la situación de retiro y serán jubilados. (…)

De la interpretación concatenada de las normas antes transcritas, se observa que existen dos tipos de jubilación: aquélla que se concede a solicitud de parte y la que es otorgada de oficio por parte del referido Cuerpo Policial. Igualmente, se desprende de las referidas normas que el tiempo mínimo de servicio requerido para que pueda ser concedido el beneficio de jubilación es de 20 años, y que la antigüedad en el servicio de 30 años o más, impone a la institución la obligación de pasar a retiro a los funcionarios que se encuentran dentro de estos límites, y jubilarlos de oficio.

En este orden de ideas, de la revisión de las actas del expediente (folio 55) se evidencia que el Comisario L.D.G.A., tenía 28 años de servicio al momento de serle otorgado el beneficio de jubilación, es decir, que reunía las condiciones de tiempo mínimo de servicio para ser jubilado de conformidad con el artículo 12 del Reglamento al que se hizo mención anteriormente.

Asimismo, de la lectura tanto de la Resolución a través de la cual se concedió al recurrente el beneficio de la jubilación como del expediente administrativo se observa que el referido beneficio se otorgó de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones para el Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, el cual consagra que el beneficio de jubilación deberá acordarse por el Director General del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, previo estudio del caso que hiciere la Junta Superior del Cuerpo.

En efecto, cursa a los folios 84 al 86 del expediente administrativo copia del acta de la reunión celebrada en fecha 9 de julio de 2002, firmada por los Comisarios R.Y.C., A.H., C.M., E.M., F.P., E.H. y V.F., integrantes de la Junta Superior del entonces Cuerpo Técnico de Policía Judicial, a través de la cual se recomendó el otorgamiento del beneficio de jubilación de 16 comisarios y se estableció lo siguiente:

...que del estudio del expediente personal de cada uno de ellos se ha determinado su ingreso al suprimido Cuerpo Técnico de Policía Judicial, y su continuación prestando sus servicios en el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, ajustándose el Reglamento a los derechos contemplados en el artículo 89 (...) de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (...) siendo favorecidos los funcionarios: (...) 4. Guanda A. L.D., Comisario Jefe (...). Se sometió a estudio y consideración el beneficio de favorecer a los (...) funcionarios antes mencionados, con la Jubilación de Oficio, por tiempo Mínimo de Servicio, siendo aprobado por decisión unánime de la mayoría de los integrantes de la Junta Superior. (...).

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Así, el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas aplicó de manera correcta el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones para el Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial cuando otorgó el beneficio de jubilación al ciudadano L.D.G.A., en virtud de que el referido Reglamento habilita a dicho Cuerpo Policial para jubilar de oficio a los funcionarios que cumplan con determinados requisitos de edad y/o tiempo mínimo de servicio, supuesto este último en el que encuadra el recurrente.

En virtud de los razonamientos antes expuestos, se desechan los vicios de falso supuesto de hecho y de derecho denunciados. Así se declara.

Por otra parte, alega el apoderado recurrente que el acto de jubilación de oficio carece de motivación por cuanto fue “dictada fuera de los parámetros normativos, y sin motivos que justifiquen su discrecionalidad.” violando en consecuencia el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues, a su juicio, “la separación de un funcionario del servicio activo sin razones que realmente lo justifiquen infringe los principios de eficacia, de criterio objetivo, de racionalidad y de justicia...”.

Con relación al vicio de inmotivación, debe la Sala reiterar que éste ocurre cuando el acto administrativo que se impugna se encuentra desprovisto de toda clase de fundamentación de hecho y de derecho. Asimismo, la jurisprudencia ha advertido la imposibilidad de que coexistan los vicios de inmotivación y falso supuesto, pues este último supone un acto aparentemente motivado, pero que yerra en cuanto a la apreciación de los hechos o la aplicación del derecho, razón por la cual si se denuncia el vicio de falso supuesto, es porque se conocen las razones que motivaron el acto. (Vid. Sentencia 02568 de fecha 05/05/2005). En consecuencia, y al haberse alegado en el caso de autos ambos vicios, se desecha el alegato de inmotivación formulado. Así se declara.

En lo atinente a la denuncia de violación a los principios de racionalidad, justicia y proporcionalidad, la Sala considera pertinente señalar lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone:

Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.

Conforme a la norma antes transcrita y según se evidencia de la revisión del expediente administrativo, el acto administrativo que otorgó el beneficio de jubilación al ciudadano recurrente fue dictado con estricto apego a las disposiciones reglamentarias aplicables al caso, esto es, el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones para el Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, y en atención al tiempo de servicio dentro de la Institución que había acumulado el ciudadano L.D.G.A., tal y como quedó expuesto anteriormente.

Debe precisar la Sala que la jubilación es un derecho del funcionario en cuanto le permite disfrutar de una remuneración de por vida sin una contraprestación en trabajo, por lo que para pasar del servicio activo a la condición de jubilado se requiere además de la necesidad de cumplir con los requisitos de edad y tiempo de servicio establecidos, que el interesado haya solicitado dicho beneficio o que la Administración proceda de oficio. En el primer caso, se está frente al ejercicio de un derecho por parte del funcionario y, en el segundo, se trata del ejercicio de una potestad pública de la cual es objeto aquél, por cuanto es la sola voluntad de la Administración la que puede apartarlo legítimamente de las actividades que dentro de su ámbito desarrollaba, y por ende debe forzosamente ajustarse a los requerimientos legales y reglamentarios que le sean aplicables a los fines de evitar que la jubilación se convierta en una forma de remoción velada del funcionario.

En virtud de las referidas consideraciones y vista las actas que conforman el expediente, debe esta Sala concluir en la racionalidad del criterio empleado por el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Crimanalísticas a fin de otorgar el beneficio de jubilación al ciudadano recurrente, toda vez que la Administración actuó apegada a los requerimientos legales y reglamentarios. En efecto, estima esta Sala que en el caso de autos ciertamente, se verificó, en el ciudadano recurrente, el cumplimiento del tiempo mínimo de servicio a los fines de que le fuera otorgado el beneficio de jubilación de oficio, en atención al contenido del artículo 12 del Reglamento antes referido, no lesionándose con dicho acto en modo alguno, los principios de proporcionalidad y racionalidad de la actividad administrativa, pues el mencionado beneficio se adecuó perfectamente a los supuestos de hecho contemplados en la normativa según la cual debe regirse.

Por último, denuncia el apoderado recurrente el vicio de desviación de poder, respecto al cual alega que “se configuró por cuanto la finalidad legal –la concesión u otorgamiento del beneficio de jubilación- escondió la verdadera finalidad perseguida por el funcionario emisor del acto administrativo recurrido –la remoción o separación del funcionario con la intención de eliminar eventuales candidatos que pudiesen relevarlo de su posición directiva dentro del organismo (…)”.

Ahora bien, en torno a este último aspecto estima la Sala que deben realizarse las siguientes consideraciones:

La desviación de poder es un vicio que afecta el elemento teleológico del acto y se configura cuando el autor de un acto administrativo, en ejercicio de una potestad conferida por la norma legal, se aparta del espíritu y propósito de las normas, persiguiendo con su actuación una finalidad distinta de la contemplada en el dispositivo legal.

Constatar la existencia de este vicio requiere de una investigación profunda basada en hechos concretos, reveladores de las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo, en la cual se verifique que el funcionario que dicta el acto administrativo tenía atribución legal para hacerlo, y que el acto dictado persigue un fin distinto al previsto por el legislador.

En el caso de autos, el recurrente se limita a alegar la existencia del vicio por presentar el acto una “injustificada discrecionalidad” pues, a su juicio, el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas desvió “la finalidad natural del acto por el interés de retirar potenciales y eventuales candidatos a formar parte de los puestos directivos de la institución”; no obstante, no demuestra el accionante que dicho Cuerpo Policial haya actuado con una finalidad distinta a la prevista legalmente para el otorgamiento del beneficio de jubilación, limitándose a realizar la denuncia en términos vagos e imprecisos.

Ante tal situación, la Sala debe señalar que no resultan suficientes para la comprobación del vicio en referencia los alegatos genéricos esgrimidos por parte del recurrente, sino que era necesaria la comprobación fehaciente de que la Administración se apartó al dictar el acto impugnado de la finalidad que legalmente el mismo debía perseguir.

Cabe destacar, además, que una lectura del acto impugnado no revela ningún indicio que permita inferir a esta Sala que la finalidad perseguida por el órgano emisor del acto fue otra distinta a la de otorgar el beneficio de jubilación al recurrente, razón por la cual ante la falta de pruebas del vicio denunciado debe la Sala desestimar el alegato bajo análisis. Así se decide.

Desestimados como han sido los alegatos formulados por el apoderado judicial del recurrente, es forzoso para la Sala declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado. Así se decide.

V DECISIÓN Por las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. NIEGA la solicitud de desaplicación del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial y del artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

2. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado A.J.M.L., actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano L.D.G.A., contra el silencio administrativo del MINISTRO DE INTERIOR Y JUSTICIA, en virtud del recurso jerárquico interpuesto contra el acto administrativo emanado del Director General del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto emanado de la Dirección General del referido Cuerpo de Investigaciones, a través del cual se le concedió a su representado la jubilación de oficio.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diecisiete (17) días del mes de mayo del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta- Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta,

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En dieciocho (18) de mayo del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01278.

La Secretaria,

S.Y.G.