Sentencia nº 00554 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 24 de Mayo de 2016
| Fecha de Resolución | 24 de Mayo de 2016 |
| Emisor | Sala Político Administrativa |
| Ponente | Bárbara Gabriela César Siero |
| Procedimiento | Recurso de Nulidad |
Recurso de Nulidad
G.P.O. interpone demanda de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra la Resolución N° 01-00-000198 de fecha 09.09.2011, dictada por la Contraloría General de la República.
La Sala declara SIN LUGAR la demanda de nulidad incoada por el ciudadano G.P.O. contra la Resolución N° 01-00-000198 suscrita por la CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA (E), de fecha 9 de septiembre de 2011, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto. En consecuencia queda FIRME la aludida Resolución.
Bárbara Gabriela César Siero ----VLEX---- 187934-00554-24516-2016-2011-1300.html
Exp. N° 2011-1300
Mediante decisión N° 000052 del 2 de febrero de 2012, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, aceptó la competencia para conocer y decidir la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con acción de amparo cautelar por el abogado O.R.C., inscrito en el INPREABOGADO N° 47.031, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano G.P.O., titular de la cédula de identidad N° 3.666.766 contra la Resolución N° 01-00-000198 suscrita por la CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA (E), de fecha 9 de septiembre de 2011, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto y confirmó la Resolución N° 01-00-000399 del 8 de diciembre de 2010, por la cual se impuso a su representado la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un lapso de tres (03) años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Asimismo, la referida sentencia admitió la demanda de nulidad ejercida y declaró la improcedencia de la acción de amparo cautelar planteada, remitiéndose el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines antes mencionados.
En fecha 28 de febrero de 2012, el referido Juzgado ordenó la notificación de las partes y de la Procuraduría General de la República de conformidad con lo establecido en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Mediante auto del 7 de junio de 2012, fue admitida la demanda de nulidad interpuesta y se ordenó la notificación tanto de la Fiscal General de la República como del Procurador General de la República, con la advertencia que una vez constara en autos su práctica se fijaría la oportunidad para la celebración de la Audiencia de Juicio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Igualmente, se acordó solicitar a la Contraloría General de la República, el expediente administrativo del caso.
Por auto del 13 de noviembre de 2012, se dio cuenta en Sala del expediente que fuera remitido por el Juzgado de Sustanciación y se fijó la oportunidad para la celebración de la Audiencia de Juicio, la cual tuvo lugar el 13 de diciembre de ese año, dejándose constancia de la comparecencia de las partes y de la ciudadana R.O.G., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 46.907, en representación del Ministerio Público.
En esa misma fecha (13 de diciembre de 2012), la Fiscal Segunda del Ministerio Público en su escrito de consideraciones expresó que en vista que se encontraba “involucrado el interés general por los hechos ilícitos en los que de acuerdo a la firmeza de la declaratoria de la responsabilidad administrativa incurrió el recurrente, que atañen al patrimonio y manejo administrativo del Instituto Nacional del Deporte del Estado Miranda, debió librarse el cartel de emplazamiento a todos los terceros interesados, cuyo llamado a este juicio, materializaría el ejercicio del control social constitucional y la participación democrática y protagónica del pueblo en la administración de recursos que en definitiva son del Estado venezolano y de todos nosotros”, por lo que solicitó la reposición de la causa al estado de librar el referido cartel de emplazamiento y a su vez, ratificó las pruebas promovidas en la audiencia de juicio solicitando en consecuencia, su admisión y evacuación.
Por auto de fecha 12 de diciembre de 2013, se dejó constancia que el 8 de mayo de ese mismo año fue electa la nueva Junta Directiva, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado E.G.R.; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada, T.O.Z.; Magistrada Suplente, M.M.T. y Magistrado Suplente, E.R.G.. Se reasigna como Ponente al Magistrado Suplente E.R.G..
En diligencia del 27 de marzo de 2014, el apoderado actor solicitó “se sirva proveer las pruebas promovidas por la representación del Ministerio Público en la Audiencia de Juicio”.
Por auto del 1° de abril de 2014, se dejó constancia que el 14 de enero de ese mismo año se incorporó a esta Sala Político-Administrativa la Magistrada Suplente M.C.A.V. a fin de suplir temporalmente la falta absoluta de la Magistrada T.O.Z.. En consecuencia, esta Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidente, E.G.R.; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada M.M.T.; Magistrado E.R.G. y Magistrada M.C.A.V..
Mediante decisión N° 01079 publicada el 10 de julio de 2014, esta Sala declaró:
(…) IMPROCEDENTE la solicitud de reposición realizada por la abogada R.O.G., antes identificada, actuando en su carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público.
Al haberse desestimado dicha solicitud de reposición, se ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación para que una vez que consten en autos las notificaciones de las partes y del Procurador General de la República, (…) la causa siga su curso de Ley
(negrillas y mayúsculas del fallo).
En virtud de lo anterior, el Juzgado de Sustanciación por auto del 29 de julio de 2014, acordó notificar a las partes y a la Procuraduría General de la República y fijó la oportunidad para la oposición a las pruebas promovidas en la Audiencia de Juicio.
En fechas 7, 8 y 9 de octubre de 2014, se dejó constancia de las notificaciones realizadas a la Fiscal del Ministerio Público, al Procurador General de la República y al ciudadano G.P.O., ya identificado, respectivamente.
Por diligencia del 14 de octubre de 2014, la abogada Eridanis Coromoto Liendo Coa, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 152.272, consignó documentación que la acredita como representante de la Contraloría General de la República.
El Juzgado de Sustanciación mediante auto del 27 de noviembre de 2014, admitió las pruebas promovidas en la presente causa y ordenó la notificación del Procurador General de la República.
Mediante diligencia de fecha 22 de enero de 2015, el Alguacil consignó la notificación realizada al Procurador General de la República.
El 17 de marzo de 2015, se concluyó la sustanciación de la causa y se ordenó remitir a la Sala las actuaciones a los fines legales consiguientes.
Por auto del 24 de marzo de 2015, se dejó constancia que el 11 de febrero de ese año, fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado E.G.R.; Vicepresidenta, Magistrada M.C.A.V.; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y Bárbara Gabriela César Siero, y el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta. Se ordenó la continuación de la causa
Mediante auto del 24 de marzo de 2015, se dio cuenta en Sala y en esa misma fecha se reasignó la ponencia a la Magistrada B.G.C.S. y de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes.
El 9 de abril de 2015, el apoderado judicial del recurrente, la representación de la Contraloría General de la República y el Ministerio Público, consignaron sus respectivos escritos de informes.
Mediante auto del 14 de abril de 2015, se dejó constancia que de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la causa entró en estado de sentencia.
Por diligencia del 16 de diciembre de 2015, la abogada C.P.M., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 145.920, actuando con el carácter de representante de la Contraloría General de la República, solicitó “se dicte fallo que ha de recaer en la presente causa”.
En esa misma fecha (16 de diciembre de 2015), se dejó constancia que el 23 de diciembre de 2015 se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado M.A.M.S. y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en esa misma fecha. La Sala quedó constituida, conforme a lo dispuesto en los artículos 8 y 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada M.C.A.V.; Vicepresidenta, Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; y los Magistrados Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y M.A.M.S..
Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, pasa esta Sala a dictar decisión, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO En la Resolución N° 01-00-000198 del 9 de septiembre de 2011, dictada por la Contralora General de la República (E), se decidió lo siguiente:
(...) quien suscribe observa que la defensa presentada por el representante legal del recurrente, contiene alegaciones dirigidas a cuestionar, por una parte, la declaratoria de responsabilidad administrativa que le fue atribuida por la Contraloría del Estado Bolivariano de Miranda, y por la otra, las expuestas con la finalidad de obtener la nulidad del acto mediante el cual se le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, emanado del Contralor General de la República.
En este contexto, quien suscribe estima oportuno destacar que, con respecto al Auto Decisorio de fecha 16 de octubre de 2009, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría del Estado Bolivariano de Miranda, no es factible el análisis de los argumentos expuestos por el impugnante, pues ello implicaría el desarrollo de una fase recursiva que no se encuentra prevista legalmente, acerca de un acto emanado de otro Órgano de Control Fiscal, que adquirió firmeza en sede administrativa, en virtud de haber dejado transcurrir íntegramente el lapso previsto para interponer recurso de reconsideración (…).
(...Omissis...)
En este contexto, no puede esta autoridad proceder a a.e.e.e.l. consideraciones y argumentaciones formuladas por el representante del impugnante durante el procedimiento que concluyó con la declaratoria de responsabilidad administrativa. Así se declara.
(...Omissis...)
Aunado a lo anterior, es necesario indicar que de la lectura que se haga al referido artículo 105, en consonancia con lo contemplado en el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, se desprende, que la declaratoria de responsabilidad administrativa, una vez firme en sede administrativa, apareja ineludiblemente la aplicación de la sanciones de suspensión en el ejercicio del cargo sin goce de sueldo, destitución del cargo e inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas; asimismo se infiere de las referidas normas que el titular del órgano de control fiscal que declare la responsabilidad administrativa (en este caso, el Director de Determinación de Responsabilidades el cual actuó por delegación del Contralor del Estado Bolivariano de Miranda), tiene la obligación legal de remitir la decisión y demás documentos al Contralor General de la República, a los efectos de que éste, de manera exclusiva y excluyente, aplique la sanción que considere pertinente en atención a la gravedad que se desprende de autos. Para ello se requieren como únicos y exclusivos presupuestos la verificación de dos extremos, a saber: a) la declaratoria de responsabilidad administrativa y b) que ésta haya quedado firme en sede administrativa.
De ahí que, dichas sanciones son consecuencias jurídicas que, según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad, una vez que haya quedado firme en sede administrativa (...).
(...Omissis...)
En cuanto a la acotación realizada por el recurrente (...) de que la Resolución impugnada se fundamenta en un acto administrativo que descansa sobre hechos no comprobados, es necesario destacar que el recurrente no ejerció en su oportunidad el recurso administrativo previsto legalmente, contra el acto que declaró su responsabilidad administrativa, con el cual tenía la oportunidad para objetar cualquier irregularidad o vicio que pudiera afectar sus derechos subjetivos, y por ende, aquella decisión de responsabilidad produjo plenos efectos dada la vigencia de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos y por lo tanto es factible la aplicación de las consecuencias judiciales establecidas en la Ley, con fundamento en los principios de competencia y de legalidad; de modo que puede colegirse que el acto impugnado fue dictado conforme a derecho. Así se decide.
(...Omissis...)
(...) cabe destacar que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, aplicada al recurrente (...) ponderó la entidad del ilícito y gravedad de la irregularidad por la cual se declaró la responsabilidad administrativa (...) lo que obviamente implicó el ejercicio de un proceso intelectivo, previo análisis, evaluación y apreciación de la magnitud de la conducta asumida así como las responsabilidades derivadas de su condición de Presidente del C.D. y del Instituto Regional del Deporte del Estado Miranda (IRDEM), actual Instituto y Recreación Mirandino (IDERMI), durante el ejercicio fiscal 2001, al haber actuado con inobservancia de las normativas y procedimientos en materia de administración presupuestaria y control interno para el referido ejercicio fiscal, lo que justificó que la sanción aplicada se extendiera a tres (3) años.
(...Omissis...)
Por las razones anteriormente expuestas se colige que el acto administrativo impugnado no transgrede el principio de proporcionalidad que debe revestir a los actos administrativos y, por consiguiente, el argumento esgrimido por el representante del recurrente es improcedente: Así se declara.
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, quien suscribe en su condición de Contralora General de la República (E) (...) se declara SIN LUGAR el recurso de reconsideración interpuesto por el representante legal del ciudadano G.P.O. (...) y, en consecuencia, SE CONFIRMA el acto administrativo contenido en la Resolución N° 01-00-000399 de fecha 08 de diciembre de 2010 (…)
. (Mayúsculas y negritas del acto).
II FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
En el escrito presentado el 22 de noviembre de 2011, ante esta Sala Político-Administrativa el apoderado judicial del ciudadano G.P.O., interpuso demanda de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra la Resolución N° 01-00-000198 suscrita por la CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA (E), de fecha 9 de septiembre de 2011, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto y confirmó la Resolución N° 01-00-000399 del 8 de diciembre de 2010, por la cual se impuso a su representado la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un lapso de tres (3) años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Fundamentó dicho escrito en los siguientes términos:
Indicó que su representado se desempeñó como Presidente del Instituto Regional de Deportes del Estado Miranda, en el período comprendido entre el 18 de septiembre de 2000 al 9 de noviembre de 2004, “cuando entregó el despacho al ciudadano H.B., mediante acta levantada de acuerdo con lo previsto por el Contralor General de la República en su Resolución 01-00-00-029, publicada en la Gaceta Oficial número 36.539 del 15 de septiembre de 1998”.
Manifestó que en “marzo de 2009”, su representado fue notificado de la apertura de un procedimiento administrativo iniciado por la Dirección de Control de la Administración Descentralizada de la Contraloría del Estado Miranda, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 79 y 81 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
En virtud de lo anterior, agregó que el mencionado procedimiento culminó el 16 de octubre de 2009, cuando el Director de Determinación de Responsabilidades del mencionado órgano de control estadal, declaró su responsabilidad administrativa, le impuso una multa y le formuló un reparo.
Sostuvo que el 29 de marzo de 2011, fue notificado de la Resolución N° 01-00-000399 dictada por el Contralor General de la República el 8 de diciembre de 2010, mediante la cual le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un lapso de tres (3) años, según lo dispuesto en los artículos 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y 112 de su Reglamento y que contra el mencionado acto ejerció recurso de reconsideración el 13 de abril de 2011, el cual fue declarado sin lugar mediante la citada Resolución N° 01-00-000198 suscrita por la Contralora General de la República (encargada), de fecha 23 de septiembre de 2011, recurrida ante esta Sala.
Fundamentó el recurso contencioso administrativo de nulidad en la violación al debido proceso derivada de la infracción al principio non bis in idem, consagrado en el numeral 7 del artículo 49 constitucional, pues considera que en el presente caso, existe identidad del sujeto sancionado, de los hechos y de base legal al haber recibido “de manera sucesiva dos sanciones de carácter administrativo”.
Añadió, que “Por cuanto la Contraloría del Estado Miranda, así como la Contraloría General de la República, pertenecen a la Administración, no hay duda de que son ‘autoridades de un mismo orden’ que se han pronunciado de manera sucesiva sobre un mismo caso; por consiguiente es indiscutible que también es este aspecto se configura la infracción denunciada”.
Denunció que el acto impugnado también viola el debido proceso por cuanto estimó que la sanción de inhabilitación fue impuesta con fundamento en las facultades previstas en el artículo 105 de la Ley en referencia y sin mediar procedimiento administrativo.
Alegó la violación del principio de proporcionalidad con base en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, indicando en tal sentido que “la Resolución 01-00-000399 se limita a repetir las infracciones que la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General del Estado Miranda, [le] imputó a [su] patrocinado y cuya legalidad está en tela de juicio, en virtud de la demanda de nulidad presentada” (sic) (agregados de la Sala).
Asimismo, denunció que del acto recurrido “no se evidencia la estimación o ponderación que supuestamente efectuó el indicado órgano de control nacional, para justificar la aplicación de la sanción de inhabilitación por tres años para el ejercicio de funciones públicas”, cuestión que se traduce en violación a los artículos 9, 12 y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
III
ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En la oportunidad de celebrarse la Audiencia de Juicio, las abogadas M.E.C. y Yoleida Coromoto Á.G. y el abogado E.E.T.C., inscritos en el INPREABOGADO bajo los números 31.337, 124.423 y 63.400, respectivamente, actuando con el carácter de representantes judiciales de la Contraloría General de la República, solicitaron que el recurso de nulidad al cual se contrae el presente caso fuese declarado sin lugar, ello conforme a las siguientes consideraciones:
Afirmaron que la conducta desplegada por el recurrente se “subsumió en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa previstos en los numerales 1, 10, 12 y 16 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, los cuales mantienen su vigencia en los numerales 1, 7, 9 y 22 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.
Sostuvieron que el 16 de noviembre de 2009, la aludida decisión quedó “firme en sede administrativa, en virtud de haber transcurrido íntegramente el lapso para la interposición del respectivo recurso de reconsideración, sin que el [recurrente] lo ejerciera efectivamente en tiempo hábil quedando en consecuencia confirmada en todas sus partes, la declaratoria de responsabilidad administrativa, así como la sanción de multa impuesta y el reparo formulado” (sic) (negrillas del escrito, agregado de la Sala).
Indicaron que el 18 de noviembre de 2009, la Contraloría del referido Estado remitió a la Contraloría General de la República, a los fines de dar cumplimiento a lo estipulado en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y en virtud de lo antes señalado, mediante Resolución N° 01-00-000399 del 8 de diciembre de 2010, se resolvió imponer al accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.
A su vez, y respecto a la denuncia planteada por el recurrente referida a la vulneración el principio “non bis in idem previsto en el numeral 7 del artículo 49 Constitucional”, sostuvieron que de conformidad con el contenido del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, “se desprende que la declaratoria de responsabilidad administrativa, apareja ineludiblemente la aplicación de una sanción pecuniaria de multa, aplicada por el mismo órgano que declara la responsabilidad así como de otras sanciones interdictivas o disciplinarias establecidas en la referida norma, vale decir, la suspensión sin goce de sueldo, la destitución y la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas” (sic) (negrillas del escrito).
Igualmente señalaron que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas acordada, reviste naturaleza o carácter accesorio a la declaratoria de responsabilidad administrativa y civil y por consiguiente constituye “la consecuencia natural de un procedimiento o iter previo, que corresponde a las actuaciones llevadas a cabo en la determinación de dichas responsabilidades conforme a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.
En este orden de ideas, afirmaron que mediante sentencia N° 1.266 del 6 de agosto de 2008, la Sala Constitucional de este M.T. declaró la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por lo cual no supone violación del principio denunciado.
Por lo que alegaron que “se debe colegir que la Resolución objeto de impugnación, de ninguna forma, vulnera el principio non bis in ídem, contenido en el artículo 49 numeral 7, del Texto Fundamental, ni el derecho al debido proceso que asiste al accionante” (sic) (negrillas del texto).
Adicionalmente en cuanto a la denuncia realizada por el recurrente, referida a la falta de proporcionalidad de la sanción impuesta, advirtieron que la misma se basó en los “parámetros taxativamente establecidos en el encabezamiento del aludido artículo 105, es decir, en atención a la gravedad de las irregularidades antes descritas, aplicó la medida de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, (…), con fundamento en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, vigente para el momento de ocurrencia de los hechos, toda vez que su aplicación resulta más benigna para el caso en concreto, que el lapso de quince (15) años que establece la vigente Ley Orgánica (…)” (sic) (negrillas del texto).
Sostienen que en lo atinente a la falta de motivación alegada por el recurrente, señalaron que la Resolución cuya impugnación solicitan, contiene: “1) la expresión de los hechos que dieron lugar a la emisión de la misma, es decir, las irregularidades en que incurrió el impugnante, por cuanto quedó demostrado en el procedimiento administrativo llevado a cabo por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría del Estado Bolivariano de Miranda, que el [recurrente], al incurrir en los hechos (…) subsumió su conducta en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa previstos en los numerales 1, 10, 12 y 16 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, los cuales mantienen su vigencia en los numerales 1, 7, 9 y 22 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; ii) hubo pronunciamiento en cuanto a los argumentos expuestos en el recurso de reconsideración ejercido y; iii) de manera clara se indicó la normativa que faculta a [su] representada para imponer la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas” (sic) (negrillas del texto, agregado de la Sala).
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Por escrito de fecha 13 de diciembre de 2012, oportunidad en la que se celebró la Audiencia de Juicio, la abogada R.O.G., ya identificada, actuando en su carácter de representante del Ministerio Público, además de ratificar las consideraciones que en forma oral expuso en dicho acto, solicitó la reposición de la causa por la omisión del cartel de emplazamiento a todos los terceros interesados, y promovió pruebas en nombre de su representado.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Establecido lo anterior, corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la demanda de nulidad ejercida por el apoderado judicial del ciudadano G.P.O. contra la Resolución N° 01-00-000198 suscrita por la Contralora General de la República (E), de fecha 9 de septiembre de 2011, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto y confirmó la Resolución N° 01-00-000399 del 8 de diciembre de 2010, por la cual se impuso a su representado la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un lapso de tres (03) años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y a tal fin observa:
Fundamentó la demanda de nulidad en la violación al debido proceso derivada de la infracción al principio non bis in idem, consagrado en el numeral 7 del artículo 49 constitucional, pues considera que en el presente caso, existe identidad del sujeto sancionado, de los hechos y de la base legal. Al respecto la parte actora alegó:
Como dije en la relación de los hechos, la Contralora General de la República (encargada) al declarar sin lugar el recurso de reconsideración ejercido en tiempo hábil, confirmó la Resolución número 01-00-000399 de fecha 8 de diciembre de 2010; por medio de la que se impuso a G.P.O. la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un lapso de tres años, según los artículos 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y 112 de su Reglamento.
A su vez, el fundamento de dicha inhabilitación fue la decisión dictada el 16 de octubre de 2009, por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría del Estado Miranda; por la cual impuso al nombrado ciudadano una multa de dos mil trescientos veinte (sic) y ocho bolívares fuertes con cuarenta y ocho céntimos (Bs. F. 2.328,48) y un reparo de ciento treinta y tres mil ochocientos bolívares fuertes con veinte (sic) y nueve céntimos (Bs. F. 133.8000,29) según los artículos 91 y 94 de la ya referida ley orgánica (sic).
Ahora bien, la imposición sucesiva de tales sanciones constituye una infracción del principio ‘Non bis in idem’, consagrado en el numeral 7 del artículo 49 del texto fundamental
(sic).
Conforme se advierte la parte actora denunció haber sido objeto “de manera sucesiva [de] dos sanciones de carácter administrativo”, toda vez que luego de haber sido establecida su responsabilidad administrativa, oportunidad en la que se le impuso las sanciones de multa y reparo, posteriormente fue declarada su inhabilitación.
En este contexto, resulta pertinente indicar que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece en sus artículos 4, 26, 93 y 105, lo siguiente:
Artículo 4. A los fines de esta Ley, se entiende por Sistema Nacional de Control Fiscal, el conjunto de órganos, estructuras, recursos y procesos que, integrados bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, interactúan coordinadamente a fin de lograr la unidad de dirección de los sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de los objetivos generales de los distintos entes y organismos sujetos a esta Ley, así como también al buen funcionamiento de la Administración Pública
.
Artículo 26. Son órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal los que se indican a continuación:
(…omissis…)
2. La Contraloría de los Estados (…)
(…omissis...)
Artículo 93. Las potestades sancionatorias de los órganos de control serán ejercidas de conformidad con lo previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las Leyes, siguiendo el procedimiento establecido en esta Ley para la determinación de responsabilidades. Dicha potestad comprende facultades para:
1. Declarar la responsabilidad administrativa de los funcionarios, empleados y obreros que presten servicio en los entes señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, así como de los particulares que hayan incurrido en los actos, hechos u omisiones generadores de dicha responsabilidad
.
Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos, del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes
. (Negrillas de la Sala).
A su vez en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1995), vigente al momento en que sucedieron los hechos calificados como irregularidades administrativas, establece:
“Artículo 122.- Una vez firme la decisión de responsabilidad en vía administrativa y sin perjuicio del recurso jurisdiccional que pueda interponerse contra esa decisión, la Contraloría remitirá el auto correspondiente y demás documentos al organismo donde ocurrieron los hechos irregulares o en el cual esté prestando servicios el funcionario, para que la máxima autoridad jerárquica, en el término de treinta (30) días continuos, le imponga, sin otro procedimiento, la sanción de destitución.
El Contralor General de la República o la máxima autoridad del respectivo organismo, de acuerdo a la gravedad de la falta y al monto de los perjuicios causados, podrá imponer, además, la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período no mayor de tres (3) años.
Si el declarado responsable, se ha separado de la función pública, el Contralor podrá aplicar la sanción de inhabilitación, hasta por un período igual al señalado en este Artículo.
La decisión que imponga la inhabilitación también será remitida a la Oficina Central de Personal de la Presidencia de la República para que surta los efectos correspondientes y sea incorporada al expediente respectivo en el registro que dicha Oficina llevará de los funcionarios y empleados públicos a que se contrae el Artículo 84 de esta Ley.”
De lo anterior se desprende que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, atribuye a las Contralorías de los Estados, como órganos integrantes de ese Sistema, la facultad para declarar la responsabilidad administrativa de los funcionarios (as) y empleados (as) que presten servicios para los institutos autónomos estadales, de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 9 de dicha ley, en este caso, el Instituto Regional de Deportes del Estado Miranda (IRDEM), actual Instituto de Deporte y Recreación Mirandino (IDERMI).
Asimismo, dicho texto legal confiere al Contralor General de la República, de manera exclusiva y excluyente, potestad para imponer las sanciones de suspensión del cargo sin goce de sueldo, destitución e inhabilitación para el ejercicio de la función pública, estableciendo como requisito sine qua non que la declaratoria de responsabilidad (dictada por el órgano de control fiscal competente) se encuentre firme en sede administrativa.
En este sentido, debe observar la Sala que la potestad exclusiva del Contralor General de la República de imponer la sanción de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos deviene de la determinación de responsabilidad administrativa por parte de cualquiera de los órganos del sistema nacional de control fiscal, en virtud de lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, al igual que en el citado artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, aplicable ratione temporis, que establece la mencionada sanción de forma complementaria o accesoria a la de la determinación de responsabilidad administrativa, sin que hubiere lugar a sostener que se trata de la imposición de una misma sanción en forma sucesiva, razón por la cual debe desestimarse el alegato referido a la violación al debido proceso derivada de la infracción al principio non bis in idem. Así se declara.
Por otra parte denunció el recurrente que el acto impugnado también viola el debido proceso toda vez que se impuso la sanción de inhabilitación sin mediar procedimiento administrativo.
Al respecto interesa destacar que mediante el fallo Nº 1265 del 5 de agosto de 2008, la Sala Constitucional de este M.T. se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, señalando que no es necesario procedimiento adicional alguno para la imposición de las sanciones accesorias como la inhabilitación, en virtud del sano desarrollo del procedimiento principal -tendente a la comprobación de la responsabilidad administrativa del imputado- en el cual se garantizan los derechos que asisten a los funcionarios (as) públicos objetados.
Sobre este mismo aspecto, en la sentencia Nº 2178 del 5 de octubre de 2006, así como en decisiones posteriores (vid. decisión N° 0268 del 7 de abril de 2010), la Sala Político-Administrativa sostuvo: “De la norma transcrita [artículo 105 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], constata este Alto Tribunal que el Contralor General de la República sí estaba facultado para dictar el acto recurrido, sin que mediara ningún otro procedimiento, por cuanto efectivamente la Resolución N° 01-00-103 del 1° de diciembre de 2003, tuvo como fundamento la declaratoria de responsabilidad administrativa del actor, decisión previa a la cual sí se tramitó un procedimiento, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 115 y siguientes de la hoy derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable ratione temporis” (negrillas del fallo transcrito).
De esta manera, visto que en el caso bajo análisis la Contralora General de la República (E), se limitó a imponer al ciudadano G.P.O., la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública, como consecuencia de haber quedado firme la declaratoria de responsabilidad en sede administrativa; estima esta Sala que el M.Ó.d.C.F. aplicó la sanción de inhabilitación recurrida de acuerdo con la atribución consagrada en las normas que rigen sus actuaciones, especialmente, la prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; razón por la cual esta Sala considera infundada la violación de los derechos constitucionales al debido proceso denunciada por la parte accionante. Así se declara.
Finalmente y en cuanto a la alegada violación del principio de proporcionalidad, con base en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se advierte que el actor sostuvo que “la Resolución 01-00-000399 se limita a repetir las infracciones que la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General del Estado Miranda, [le] imputó a [su] patrocinado y cuya legalidad está en tela de juicio, en virtud de la demanda de nulidad presentada” (sic) (agregados de la Sala).
En este orden de ideas, debe señalarse que conforme al artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual las medidas adoptadas por la Administración Pública deberán mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.
Así, el referido artículo consagra el principio de la proporcionalidad, el cual presenta especial relevancia en el ámbito del poder sancionatorio de la Administración, por tratarse su aplicación al ejercicio de una potestad que grava patrimonios, condiciona, restringe e, incluso, suprime o extingue derechos de los particulares.
Hecha la anterior precisión y respecto al ámbito de la actividad administrativa sancionatoria, esta Sala ha expresado en distintas ocasiones que cuando una disposición deje la determinación de una sanción a criterio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (Vid. Sentencias Nos. 1.666 del 29 de octubre de 2003, 1.158 del 10 de mayo de 2006, 977 del 1° de julio de 2009 y 18 del 18 de enero de 2012, entre otras).
Por lo tanto, la sujeción del poder sancionatorio administrativo al principio de proporcionalidad implica que la pena o castigo impuesto debe ser adecuado, idóneo, necesario y razonable, lo que significa lo siguiente: a) que exista congruencia entre la sanción y la falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que le sirve de sustento; b) que el poder represivo del Estado debe ejercerse con el objeto de garantizar que al particular le resulte menos provechoso infringir la ley que acatarla, sin que por intermedio del mecanismo sancionatorio empleado se desborden los límites de la norma representados por la consecuencia jurídica en ella contemplada y la finalidad que la misma persigue; y c) que en el ejercicio de la aludida potestad, la Administración debe estar en capacidad de justificar la solución adoptada en el caso concreto.
Ahora bien, cuando la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquélla (condicionado siempre por el principio de legalidad), supone que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio. No obstante, el órgano o ente competente deberá: (i) partir siempre del término medio de la pena, (ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes, y (iii) acreditar, en el supuesto específico, la verificación de dichas circunstancias a efectos de argumentar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 0054 del 22 de enero de 2014).
En el ámbito de la responsabilidad administrativa, las sanciones que de su declaratoria puedan derivarse -contempladas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal- deben imponerse de acuerdo con “la relevancia del hecho cometido, el grado de responsabilidad y la afectación al patrimonio público”, considerando las circunstancias atenuantes y agravantes que puedan apreciarse en cada caso. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional N° 1266 del 6 de agosto de 2008).
Cabe destacar, con relación al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal lo establecido por la Sala Constitucional en diversas oportunidades que “no es exacta la relación de dependencia entre la multa y la suspensión, la destitución o la inhabilitación (…) sino que esa relación de dependencia existe entre la declaratoria de responsabilidad administrativa y la multiplicidad de sanciones; que (…) son propiamente consecuencias principales todas ellas de la declaratoria de responsabilidad”; de modo que “no existe una relación de dependencia entre los límites cuantitativos entre una sanción y otra, por lo que mal podría determinarse la proporcionalidad de la (…) inhabilitación con fundamento en el análisis estandarizado de una multa de naturaleza económica”. (Vid. Sentencias de la Sala Constitucional números 1266, 329 y 778 de fechas 6 de agosto de 2008, 19 de marzo de 2012 y 20 de junio de 2013, respectivamente).
En el caso bajo examen, se aprecia del texto del acto impugnado que la Contralora General de la República (E) impuso al accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, actuando conforme a la competencia que le atribuyó la Ley que regula sus funciones, y tomando en consideración los hechos generadores de la sanción, como bien lo hizo el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría del Estado Bolivariano de Miranda.
En efecto, la m.A.C. tomó en cuenta en su decisión las irregularidades cometidas por el recurrente, generadoras de responsabilidad administrativa, a saber:
PRIMERO: Por omitir el cumplimiento de requisitos mínimos en la ejecución de recursos presupuestarios y financieros de la administración, durante el ejercicio económico financiero 2001, en la emisión de 7 cheques y sus respectivas órdenes de pago sin imputación presupuestaria y cuyo monto total alcanzó a TREINTA Y UN MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS OCHENTA Y DOS BOLÍVARES CON TREINTA Y SEIS CÉNTIMOS (BS. 31.555.582,36), antigua denominación de la moneda nacional; además, la emisión de 3 cheques por un monto total de SIETE MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y DOS MIL TRESCIENTOS VEINTISÉIS BOLÍVARES CON TREINTA Y SEIS CÉNTIMOS (Bs. 7.932.326,36), antigua denominación de la moneda nacional, en cuyas órdenes de pago no se evidenciaron las firmas de autorización y aprobación de las autoridades competentes y los respectivos sellos de las dependencias del Instituto.
SEGUNDO: Por haber efectuado pagos sin evidenciarse las respectivas órdenes de compra y facturas, mediante la emisión de 19 cheques, cuyas órdenes de pago fueron realizadas con cargo a la partida ‘Materiales y Suministros’ por un monto de CUARENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA MIL OCHOCIENTOS SEIS BOLÍVARES CON SETENTA Y CINCO CÉNTIMOS (BS. 42.990.806,75), antigua denominación de la moneda nacional; así como haber efectuado pagos a través de 09 cheques cuyas órdenes de pago se efectuaron con cargo a la partida ‘Activos Reales’ siendo que sus soportes carecían de las correspondientes facturas, las cuales sumaron un monto total de CUARENTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y UN MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y CUATRO BOLÍVARES CON CUARENTA Y OCHO CÉNTIMOS (BS. 43.371.244,48), antigua denominación nacional, y además, haber realizado un pago mediante el cheque N° 00501084 en fecha 10 de enero de 2001, sin presentar correspondiente factura entre sus comprobantes, por un monto de CUARENTA Y OCHO MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS TRECE BOLÍVARES CON DIECISEIS CÉNTIMOS (Bs. 48.769.313,16) antigua denominación de la moneda nacional.
TERCERO: Por no haber observado el procedimiento para la selección de la mejor oferta en la adquisición de bienes y servicios, mediante 7 órdenes de pago que alcanzaron un monto de DOCE MILLONES CIENTO NOVENTA Y NUEVE MIL SESENTA BOLÍVARES CON SETENTA Y CINCO CÉNTIMOS (Bs. 12.199.060,75), antigua denominación de la moneda nacional, en razón de que no fueron considerados presupuestos alternativos, de lo cual no se desprende que los precios cancelados fueran justos y razonables.
CUARTO: Por haber efectuado imputaciones presupuestarias en dos (2) órdenes de pago, cada una por DIEZ MIL BOLÍVARES (Bs. 10.000,00), antigua denominación de la moneda nacional, ambas con cargo a la partida ‘Servicios no personales’, por concepto de personal obrero que laboró en juego de baloncesto en fecha 21-03-2001, gasto que por su naturaleza correspondía a la partida ‘Complemento por horas extraordinarias o por sobre tiempo a empleados’, siendo utilizados los aludidos créditos presupuestarios en finalidades distintas a las previstas, situación que no atiende a la distribución institucional del presupuesto para el ejercicio económico financiero 2001, aún cuando tales finalidades estén relacionadas con actividades inherentes a la propia administración
.
Por otra parte, se observa que la sanción de inhabilitación fue aplicada por el período de tres (3) años de los quince (15) máximos establecidos en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Este tratamiento mesurado, evidencia la ponderación que hiciese en el caso concreto el órgano contralor de las faltas cometidas y por las cuales se determinó la responsabilidad administrativa del ciudadano G.P.O., por tanto, debe la Sala desechar la violación denunciada por la parte recurrente. Así se determina.
Finalmente, vista la improcedencia de las denuncias y alegatos formulados por la representación judicial del ciudadano G.P.O., se declara sin lugar la demanda de nulidad interpuesta. En consecuencia, queda firme el acto recurrido. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la demanda de nulidad incoada por la representación judicial del ciudadano G.P.O. contra la Resolución N° 01-00-000198 suscrita por la CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA (E), de fecha 9 de septiembre de 2011, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto y confirmó la Resolución N° 01-00-000399 del 8 de diciembre de 2010, por la cual se impuso a su representado la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un lapso de tres (03) años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. En consecuencia queda FIRME la aludida Resolución.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diecisiete (17) días del mes de mayo del año dos mil dieciséis (2016). Años 206º de la Independencia y 157º de la Federación.
| La Presidenta M.C.A.V. | ||
| La Vicepresidenta E.C.G.R. | ||
| La Magistrada, B.G.C.S. Ponente | ||
| El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA | ||
| El Magistrado M.A.M.S. | ||
| La Secretaria, Y.R.M. | ||
| En fecha veinticuatro (24) de mayo del año dos mil dieciséis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00554. | ||
| La Secretaria, Y.R.M. |
