Sentencia nº 07 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 5 de Marzo de 2010

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente Nº 09-1283

El 13 de noviembre de 2009, fue recibido en esta Sala Constitucional escrito presentado por los ciudadanos H.C.R. y A.B., titulares de las cédulas de identidad Nros. 9.971.631 y 11.026.546, respectivamente, asistidos por el abogado Á.L.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 103.214, contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta contra “la Diputada C.F., en su carácter de Presidenta de la Asamblea Nacional y el Diputado D.V., en su carácter de Presidente de la Comisión de Participación Ciudadana de la señalada Asamblea Nacional, por la amenaza de violación de los derechos constitucionales a la participación libremente (sic) en los asuntos públicos, atribución constitucional de los estados de ser consultados por la Asamblea Nacional, cuando se legisle en materias relativas a los mismos, derechos de palabra de los respectivos representantes de los estados en el marco del procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes, establecidos en los artículos 62, 206 y 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

El 25 de noviembre de 2009, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

La parte actora presentó solicitud de amparo, con fundamento en los siguientes alegatos:

Que “es un hecho notorio comunicacional, que en el seno de la Asamblea Nacional está siendo discutido el proyecto de Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, cuya primera discusión fue llevada a cabo en fecha 2 de noviembre de 2009 (…). Igualmente, es necesario dejar en claro el hecho de que jamás el Estado Bolivariano de Miranda ha sido consultado respecto al proyecto de ley señalado, el cual contiene materias de total interés para ese ente político territorial ”.

Que “a los fines de ejercer nuestro derecho a la participación (…) el C.L. delE.M., aprobó mediante el Acuerdo Nº 21-2009 de fecha 10 de noviembre de 2009, solicitar a la Asamblea Nacional de conformidad con el artículo 206 de la Constitución (…) proceder a consultar al Estado Bolivariano de Miranda por intermedio de ese C.L. acerca del Proyecto de Ley Orgánica del C.F. de Gobierno y, adicionalmente, a los fines de cumplir con lo establecido en el artículo 211 de la Constitución (…), fue designado como representante del Estado Bolivariano de Miranda en la consulta (…) al ciudadano H.C.R. ”.

Que el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda solicitó mediante comunicación Nº 0439 del 8 de noviembre de 2009, recibida por la Presidencia de la Asamblea Nacional el 10 de ese mismo mes y año, su intención de hacer efectivo el derecho de palabra y participación en la discusión del respectivo proyecto de ley, de conformidad con el artículo 108 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional.

Que “ante la anterior solicitud (…) D.V. (…) mediante declaración ante los medios de comunicación rechazó la posibilidad de que fuera ejercido el derecho de palabra que ostenta el Gobernador del Estado Miranda”.

Que “ante tales hechos, es evidente que existe un fundado temor de que se sancione el proyecto de Ley Orgánica del C.F. de Gobierno sin que se Garantice (sic) el derecho a la participación (artículo 62), se vulnere la atribución constitucional de consulta al Estado Bolivariano de Miranda (artículo 206) en materias relativas al mismo, a través de su C.L., y la debida intervención con derecho de palabra ante la Asamblea Nacional”.

Finalmente, solicitó que “fije de forma inmediata la oportunidad para que tenga el lugar el derecho de palabra correspondiente al Estado Bolivariano de Miranda representado por H.C.R. y, adicionalmente, se ordene sean cumplidos los pasos establecidos en el artículo 206 de la Constitución (…), para que se de la consulta al Estado Bolivariano de Miranda por intermedio del C.L.”.

II

DE LA COMPETENCIA

En primer lugar debe esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente acción de amparo, y a tal efecto observa, que el artículo 5 numeral 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece con carácter exclusivo y excluyente la competencia de esta Sala para el conocimiento de las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los altos funcionarios del Estado, al efecto dispone: “Conocer en primera y última instancia las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los altos funcionarios públicos”.

En este orden de ideas, deben entenderse por altos funcionarios públicos los establecidos en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y los establecidos en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, los cuales disponen:

Artículo 8. La Corte Suprema de Justicia conocerá en única instancia, en la Sala de competencia afín con el derecho o garantía constitucionales violados o amenazados de violación, de la acción de amparo contra el hecho, acto u omisión emanados del Presidente de la República, de los Ministros, del C.S.E. y demás organismos electorales del país, del Fiscal General de la República, del Procurador General de la República o del Contralor General de la República

.

Artículo 45. Son órganos superiores de dirección de la Administración Pública Central, el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el C. deM., los ministros o ministras y los viceministros o viceministras.

Son órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, la Procuraduría General de la República, el C. deE., el C. deD. de la Nación, los gabinetes sectoriales y los gabinetes

.

Así pues, esta Sala ha establecido reiteradamente, conforme a las normas citadas, su control con carácter excluyente y exclusivo de los actos, hechos u omisiones imputados a los altos funcionarios públicos nacionales, indicados anteriormente, no obstante, la enumeración expuesta en el artículo 45 eiusdem, es de manera enunciativa y no taxativa (Vid. Entre otras, sentencias de esta Sala del 30 de junio de 2000, caso: “Defensoría del Pueblo”; 20 de enero de 2000, caso: “Emery Mata Millán”; y 15 de febrero de 2001, caso: “María Z.R.”).

Visto que la acción de amparo constitucional interpuesta fue ejercida contra la Asamblea Nacional y, particularmente, respecto a “la Diputada C.F., en su carácter de Presidenta de la Asamblea nacional y el Diputado D.V., en su carácter de Presidente de la Comisión de Participación Ciudadana de la señalada Asamblea Nacional”, esta Sala Constitucional determina que dicha investidura se encuentra comprendida dentro de altas autoridades que refiere el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por lo que resulta competente para conocer del presente amparo, y así se decide.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Analizado el escrito de solicitud de amparo y declarada como ha sido la competencia de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para conocer de la acción de amparo constitucional interpuesta, la Sala observa que el mismo cumple con todos los requisitos contenidos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Por otra parte, a los fines de realizar el examen de las causales de inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional consagradas en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esta Sala considera necesario formular las siguientes consideraciones:

La Sala aprecia que la acción de amparo fue interpuesta contra “la Diputada C.F., en su carácter de Presidenta de la Asamblea Nacional y el Diputado D.V., en su carácter de Presidente de la Comisión de Participación Ciudadana de la señalada Asamblea Nacional, por la amenaza de violación de los derechos constitucionales a la participación libremente (sic) en los asuntos públicos, atribución constitucional de los estados de ser consultados por la Asamblea Nacional, cuando se legisle en materias relativas a los mismos, derechos de palabra de los respectivos representantes de los estados en el marco del procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes, establecidos en los artículos 62, 206 y 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

En atención a ello, debe destacarse que ha sido criterio reiterado de esta Sala que un acto normativo puede suponer una lesión a un derecho constitucional constituyéndose en una amenaza para ese derecho, pero para que esa lesión pueda ser tutelada mediante la acción de amparo debe ser producto de un acto aplicativo posterior, salvo que se trate de una ley auto-aplicativa.

En este sentido, debe destacarse lo establecido en el fallo Nº 1.702/2007, mediante el cual se estableció la imposibilidad del ejercicio del amparo constitucional contra un proyecto de ley, por carecer éste de efectos jurídicos, en razón de lo cual, mal puede presuponer o evidenciarse violación alguna a un derecho o garantía constitucional. Al efecto, estableció el mencionado fallo, lo siguiente:

Ello así, los proyectos de ley escapan a los controles de amparo, por cuanto no existen en el mundo jurídico y no han adquirido eficacia, efecto que produce luego que, conforme lo indica el artículo 1° del Código Civil, sean publicados en la Gaceta Oficial. De manera que, tratándose de uno proyecto de ley, mal podían aquellos amenazar derecho constitucional alguno mediante un acto aplicativo, por cuanto no poseían el carácter de obligatorio cumplimiento y, por tanto, ningún órgano del Estado o particular podría darle ejecución. Al respecto, puede verse sentencia de esta Sala Nº 2844 del 19 de noviembre de 2002.

En este sentido, se debe mencionar que los únicos controles previos de posibles actos normativos existentes bajo la vigente normativa constitucional, son para los tratados suscritos por la República -numeral 5 del artículo 336-; para el carácter orgánico de las leyes -artículo 203-; y para el control de constitucionalidad de una ley, establecida a favor del Presidente -artículo 214-.

Por lo cual, tratándose el caso de autos de una acción de amparo contra el Proyecto de Ley Orgánica de Reforma Parcial de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, resulta obvio que éste, por cuanto no existe en el mundo jurídico, no puede lesionar derecho constitucional alguno, dado que resulta imposible dictar un acto aplicativo posterior y, por tanto, mal puede ser accionado en amparo

.

En tal sentido, es necesario acotar que, ni siquiera el hecho de que en la actualidad la Asamblea Nacional haya sancionado la Ley objeto del presente amparo, “puede ser entendido como una modificación de la causa que excluye la posibilidad de accionar en amparo contra proyectos de ley, dado que, por una parte, no existe certeza de que el proyecto o los proyectos accionados sean los mismos publicados; y, por la otra, porque entender que se trata, luego de la publicación, de un amparo contra normas, es una actividad intelectiva que suple una defensa de la parte accionante, a quien, en todo caso, bajo tales circunstancias, es al que le corresponde reformar su escrito, dado que de lo contrario se desmejoraría en la defensa a la contraparte, de allí que esta Sala declare no ha lugar en derecho la acción propuesta” -Cfr. Sentencias de esta Sala Nros. 2.844/02 y 1.507/09-.

Ahora bien, dado que en el presente caso la parte accionante consideró como hecho lesivo la omisión de la consulta en el proceso de formación de la ley, debe destacarse que en el transcurso del presente procedimiento de amparo, se produjo la sanción y publicación de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, en la Gaceta Oficial de República Bolivariana de Venezuela Nº 5.963 del 22 de febrero de 2010, la cual generó que el amparo devenga en inadmisible -Cfr. Numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales-, por cuanto el mismo no es la vía idónea para conocer la presunta inconstitucionalidad de la Ley, sino a través del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad -Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 985/09-.

En virtud de las consideraciones expuestas, esta Sala declara inadmisible con fundamento en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales la acción propuesta -Cfr. Sentencias de esta Sala Nros. 2.844/02 y 985/09-. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, se declara COMPETENTE para conocer el amparo e INADMISIBLE la acción de amparo interpuesta por los ciudadanos H.C.R. y A.B., asistidos por el abogado Á.L.P., ya identificados, contra “la Diputada C.F., en su carácter de Presidenta de la Asamblea Nacional y el Diputado D.V., en su carácter de Presidente de la Comisión de Participación Ciudadana de la señalada Asamblea Nacional, por la amenaza de violación de los derechos constitucionales a la participación libremente (sic) en los asuntos públicos, atribución constitucional de los estados de ser consultados por la Asamblea Nacional, cuando se legisle en materias relativas a los mismos, derechos de palabra de los respectivos representantes de los estados en el marco del procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes, establecidos en los artículos 62, 206 y 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Publíquese, regístrese y archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constituc ional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 05 días del mes de marzo de dos mil diez (2010). Años: 199° de la Independencia y 151° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R.R.H.

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N º AA50-T-2009-1283

LEML/

El Magistrado Dr. P.R.R.H. manifiesta su concurrencia con el dispositivo del fallo que antecede, razón por la cual, de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, emite su voto concurrente en los siguientes términos:

En el veredicto en cuestión se declaró la inadmisión del amparo constitucional que los ciudadanos H.C.R. y A.B. intentaron contra los diputados C.F. y D.V., Presidenta de la Asamblea Nacional y Presidente de la Comisión de Participación Ciudadana de esa Asamblea, respectivamente.

La demanda se incoó contra “la amenaza de violación de los derechos constitucionales a la participación libremente (sic) en los asuntos públicos, atribución constitucional de los estados a ser consultados por la Asamblea Nacional, cuando se legisle en materias relativas a los mismos, [y] derechos de palabra de los respectivos representantes de los estados en el marco del procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes”.

La mayoría sentenciadora fundó su decisión, por una parte, en que los actos normativos sólo pueden ser lesivos de derechos constitucionales a través de sus actos de aplicación (salvo el caso de las normas “auto-aplicativas”); por la otra, con fundamento en que un proyecto de ley no causa injuria constitucional, “por carecer de efectos jurídicos” y; por último, a causa de la circunstancia sobrevenida, al inicio del procedimiento judicial, de sanción y publicación de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, lo cual, según la Sala, causó la inadmisibilidad sobrevenida del amparo, de conformidad con los cardinales 3 y 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, “por cuanto el mismo no es la vía idónea para conocer la presunta inconstitucionalidad de la Ley”.

Quien concurre con la declaratoria de inadmisión, discrepa de la posición mayoritaria porque:

1. Tal como fue declarado en el veredicto, “la parte accionante consideró como hecho lesivo la omisión de la consulta en el proceso de formación de la ley”; por tanto, resultan impertinentes las apreciaciones acerca de la imposibilidad de cuestionamiento de los proyectos de ley a través del amparo constitucional, en virtud de que no fue uno de ellos el objeto de la pretensión; así como la inadmisión con fundamento en el cardinal 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales por la disponibilidad sobrevenida de la demanda –que no “recurso”- de nulidad por inconstitucionalidad, ya que, de nuevo, la pretensión de los quejosos no fue la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley que no era tal al momento del planteamiento de su pretensión de tutela constitucional.

En cambio, se aprecia la irreparabilidad de la situación que quiso prevenirse, de falta de participación en el procedimiento de formación de la Ley en cuestión, conforme a lo que preceptúa el artículo 6.3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, desde cuando dicho trámite culminó con la sanción y publicación de dicha Ley.

La Sala ha establecido que la amenaza de violación a un derecho constitucional que admite la incoación de una pretensión de tutela es aquélla que es inmediata, posible y realizable. Al respecto, en sentencia n.° 326/01, caso: Frigoríficos Ordaz S.A., se estableció:

...(L)a amenaza que hace procedente la acción de amparo es aquella que sea inmediata, posible y realizable por el imputado, estableciendo al efecto que tales requisitos deben ser concurrentes, por lo cual es indispensable -además de la inmediación de la amenaza- que la eventual violación de los derechos alegados -que podría materializarse de no ser protegidos mediante el mandamiento que se solicita- deba ser consecuencia directa e inmediata del acto, hecho u omisión que constituyan el objeto de la acción; de lo cual deviene, por interpretación a contrario, la improcedencia de la acción, cuando se le imputen al supuesto agraviante resultados distintos a los que eventualmente pudiere ocasionar la materialización de la amenaza que vulneraría los derechos denunciados, o cuando la misma no sea inmediata o ejecutable por el presunto agraviante.

En efecto, en los casos de protección constitucional contra amenazas de violación a derechos constitucionales, el análisis, lógico y coherente con la doctrina de la Sala, es la revisión de si la amenaza que se delata cumple con los requisitos de que sea inmediata, posible y realizable. En ese orden, en la hipótesis que se examina, la conclusión a la cual se debió llegar es que la amenaza que originalmente se denunció y que habría provocado la injuria constitucional ya se concretó, en virtud de que la ley que se encontraba en fase de discusión fue sancionada y publicada.

En conclusión, quien suscribe considera que la inadmisión de la pretensión de amparo como la de autos, debió declararse con afincamiento en el artículo 6.3 de la ley especial aplicable y en el cardinal 5 de la misma disposición legal.

Queda expresado, en los términos precedentes, el motivo del Magistrado que expide el presente voto concurrente.

Fecha retro.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R.R.H.

Concurrente

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH.sn.cr.

Exp. 09-1283