Sentencia nº 1250 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 31 de Julio de 2008

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADA PONENTE: C.Z.D.M.

El 28 de febrero de 2008, el abogado J.L.M., inscrito en el Inpreabogado bajo el nº 30.861, actuando como apoderado judicial del Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, según poder otorgado por el ciudadano E.R.R., en su condición de Presidente del referido Concejo Municipal, ante la Notaría Séptima de Chacao, el 26 de febrero de 2007, anotado bajo el N° 65, Tomo 20, ejerció acción de colisión entre el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y los artículos 35 (in fine) y 95 (numeral 21) eiusdem.

El 12 de marzo de 2008, se dio cuenta del escrito en Sala y se asignó la ponencia a la Magistrada Doctora C.Z. deM..

Mediante auto N° 795 del 2 de mayo de 2007, la Sala ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, para que se pronunciara sobre la admisibilidad de la acción.

El 28 de febrero de 2008, el Juzgado de Sustanciación admitió la acción y ordenó notificar a la Presidenta de la Asamblea Nacional, a la Procuradora General de la República y al Fiscal General de la República, notificaciones que fueron efectuadas los días 10 de marzo de 2008, en el caso de ese órgano parlamentario y del Ministerio Público, y el 28 de ese mismo mes, en el caso de la Procuraduría General de la República.

El 10 de abril de 2008, la representación judicial de la Procuraduría General de la República consignó escrito contentivo de su opinión, conforme a la cual sostuvo la inexistencia de la colisión alegada por la parte accionante.

El 30 de abril de 2008, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir el expediente a la Sala, a los fines de dar continuidad al procedimiento, de conformidad con lo establecido en la sentencia N° 889/2001.

El 8 de mayo de 2008, la parte actora consignó escrito, en el que reiteró el interés en la declaratoria de colisión y la determinación de la norma aplicable.

El 9 de Julio de 2008, el abogado J.L.M., actuando en su condición de apoderado judicial del CONCEJO MUNICIPAL BOLIVARIANO DE C.R.D.E.M. y del CONCEJO MUNICIPAL J.T.M.D.E.G., presentó escritos mediante los cuales solicitase adherirse a la presente causa y ratifica los alegatos expuestos al interponer la presente colisión de leyes.

El 10 de Julio de 2008, el abogado J.L.M., actuando en su condición de apoderado judicial del CONCEJO MUNICIPAL PADRE NOGUERA DEL ESTADO MÉRIDA, solicita igualmente adherirse a la presente causa.

Revisado el expediente por los Magistrados que conforman la Sala, se pasa a resolver sobre la admisión de la acción, previas las consideraciones siguientes:

I

NORMAS EN PRETENDIDA COLISIÓN

Según alega la parte accionante, los artículos 35 in fine y 92.21 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal están en colisión con el artículo 79 eiusdem, cuyos textos son del tenor siguiente:

Artículo 35

(…)

La no presentación de la memoria y cuenta en forma organizada y pública por parte del miembro de la Junta Parroquial, tendrá como consecuencia inmediata la suspensión de dieta, hasta tanto cumplan con este deber

.

Artículo 79

La ley orgánica que rige la materia prevé la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y, de los miembros de las juntas parroquiales. El sistema de remuneración de los demás funcionarios del respectivo Municipio deberá ser compatible con aquéllas y sostenible para las finanzas municipales

.

Artículo 95

Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:

(…)

21. Los concejales y concejalas deberán presentar dentro del primer trimestre del ejercicio fiscal respectivo, de manera organizada y pública a los electores de la jurisdicción correspondiente, la rendición de su gestión legislativa y política del año inmediatamente anterior, en caso contrario, se le suspenderá la dieta hasta su presentación.(…)

II

FUNDAMENTO DE LA ACCIÓN

La parte accionante sostuvo, para fundamentar la pretendida colisión entre las normas contenidas en el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y los artículos 35 (in fine) y 95 (numeral 21) eiusdem, lo siguiente:

- Que el artículo 56 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal era claro al disponer que los concejales no devengaban sueldo, sino “dietas por asistencia a las sesiones de la Cámara y de las Comisiones”.

- Que ello fue modificado en el año 1996, al entrar en vigencia la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales, la cual tuvo por objeto –según destacó al actor- poner fin “al caos de las dietas desmesuradas y sin ningún parámetro técnico que devengaban no sólo los Concejales y miembros de Juntas Parroquiales, sino Legisladores Regionales, Gobernadores y Alcaldes, entre otros funcionarios”.

- Que en esa última ley no sólo se limitaron las cantidades que podrían recibir los funcionarios de elección popular, sino que también se dejó sentado que su remuneración respondería a la noción de emolumentos, lo cual abarcaría “todos los ingresos, percepciones, bonos, viáticos etc.”

- Que el artículo 147 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, aprobada en el año 1999, estableció que por Ley especial podrían fijarse límites razonables a los emolumentos de los funcionarios nacionales, estadales y municipales.

- Que, con base en esa norma constitucional, en 2002 se sancionó la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, la cual incluye en su ámbito de aplicación a los concejales y miembros de juntas parroquiales.

- Que esa Ley precisó lo que debía entenderse por emolumentos, además de reconocer la posibilidad de que los concejales y miembros de juntas parroquiales –entre otros funcionarios- disfruten de bonos por fin de año y vacaciones.

- Que, sin embargo, la Contraloría General de la República emitió un dictamen (Nº 07-02-015 del 18 de noviembre de 2002), en el que sostuvo que los concejales y miembros de juntas parroquiales sólo devengan dietas por asistencia a sesiones, de conformidad con el artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

- Que ese dictamen impide dar efecto a la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios y “creó todo un caos en el seno de los Concejales y miembros de las Juntas Parroquiales, puesto que muchas autoridades municipales (Alcaldes y Síndicos) han impedido, por todo género de vericuetos jurídicos”, el pago de los bonos por fin de año y vacaciones.

- Que la Contraloría General de la República ha reiterado su criterio sobre la imposibilidad de que los concejales y miembros de juntas parroquiales reciban remuneraciones distintas a las dietas, para lo cual la parte actora invocó como ejemplo la Circular Nº 01-00-000492 del 21 de junio de 2005.

- Que la insistencia de la Contraloría General de la República acerca de la vigencia del artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal obligó a “un grupo de Concejales” a presentar un recurso de interpretación ante la Sala Político-Administrativa de este M.T., el cual, sin embargo, “perdió su objeto”, por cuanto recientemente se derogó de manera expresa esa Ley.

- Que el artículo 79 de la nueva ley que rige la materia municipal –la Ley Orgánica del Poder Público Municipal- remite a la ley especial, en lo relacionado con los límites “de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y de los miembros de las juntas parroquiales”, lo cual no habría hecho más que dar efectividad al artículo 147 de la Constitución.

- Que esa norma debió servir de fundamento para que la Contraloría General de la República modificase su criterio, al ser indudable que para el caso de la remuneración de concejales y miembros de juntas parroquiales se aplica la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios.

- Que, sin embargo, no ha habido variación alguna en tal criterio, pues la Contraloría General de la República lo ha reiterado (al respecto, la parte actora mencionó el Oficio Circular Nº 01-000397 del 15 de junio de 2006), con lo que siguen los concejales y miembros de juntas parroquiales imposibilitados de percibir los bonos de fin de año y vacaciones.

- Que es la propia Ley Orgánica del Poder Público Municipal la que contribuyó a esa situación, pues “por un error del legislador, para ser condescendiente”, en dos disposiciones menciona que los concejales (artículo 95, numeral 21) y miembros de juntas parroquiales (artículo 35, in fine) perciben dietas.

- Que, por tanto, se ha dado en la práctica preferencia a esos artículos 35 y 95 sobre el artículo 79, todos de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, sin reparar en que dicho artículo 79 representa el desarrollo del artículo 147 del Texto Fundamental.

- Que, además, el criterio de la Contraloría General de la Republica, niega la aplicación de la sentencia Nº 800/2006 de la Sala Político-Administrativa de este Alto Tribunal, en la que se fijó el alcance de la expresión emolumentos, contenida en la varias veces citada Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios.

Con base en lo expuesto, la parte accionante solicitó a esta Sala Constitucional lo siguiente:

Se declare CON LUGAR el presente RECURSO DE COLISIÓN ENTRE LOS ARTÍCULOS 79, 35 Y 95 NUMERAL 21 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER PÚBLICO MUNICIPAL Y SE DECLARE LA PREVALENCIA DEL ARTÍCULO 79 EN EL SENTIDO QUE LAS MENCIONES DEL TÉRMINO DIETAS EN SU ARTICULADO DEBE (sic) ENTENDERSE COMO EMOLUMENTOS, CONFORME A LAS PAUTAS DESARROLLADAS POR EL ARTÍCULO 147 DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA Y EN LA LEY ORGÁNICA DE EMOLUMENTOS PARA LOS ALTOS FUNCIONARIOS Y FUNCIONARIAS DE LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS

(mayúsculas y resaltados del libelo).

En su escrito de fecha 8 de mayo de 2008, la parte accionante agregó:

- Que la Constitución de 1961 consagraba la compatibilidad de los cargos edilicios con cualquier otro cargo público o actividad privada.

- Que, por ello, la Ley Orgánica de Régimen Municipal sólo preveía el pago de dietas a concejales y miembros de juntas parroquiales.

- Que la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales abolió esa situación.

- Que la Constitución de 1999, además, excluyó a los cargos edilicios de la incompatibilidad para el ejercicio de cargos públicos.

- Que, en consecuencia, el criterio expuesto por la Procuraduría General de la República, para negar la existencia de colisión, no toma en cuenta tal cambio, “soslayando, desde luego, los avances en la seguridad social”.

III

OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La representación de la Procuraduría General de la República se opuso a la presente acción, para lo cual sostuvo:

- Que el criterio de la parte actora comporta “una errónea interpretación” de las normas invocadas.

- Que las remuneraciones a que se refiere el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no incluyen “ningún otro beneficio o percepción adicional, tales como las bonificaciones de fin de año, aguinaldos y el bono vacacional, los cuales surgen como consecuencia de una relación laboral”.

- Que debe tenerse en cuenta que los concejales son funcionarios de elección popular, sujetos a un régimen distinto al de los funcionarios de carrera o los trabajadores del sector público, regidos por la Ley del Estatuto de la Función Pública y la Ley Orgánica del Trabajo.

- Que, con base en esa diferencia, a los concejales no le son extensibles las “instituciones consagradas en esas leyes: vacaciones, horas extras, beneficios de convenciones colectivas, bonos nocturnos, derecho a huelga y la sindicalización, entre otros”.

- Que la remuneración de los concejales sólo consiste en el pago de dietas, que se corresponde con las sesiones a las que asistan, de modo que sus ingresos son de carácter “circunstancial”.

- Que, por tanto, se comparte el criterio contenido en los Dictámenes de la Contraloría General de la República, en el sentido de que no existe el derecho al pago de “bonificaciones y otros beneficios”

- Que, en virtud de lo expuesto, “sostiene la INEXISTENCIA DE COLISIÓN entre los artículos 79, 35 (in fine) y 95 (numeral 21) de la Ley Orgánica de Poder Público Municipal, ya que estamos ante dos (2) escenarios totalmente diferentes como son la figura del alcalde o alcaldesa como funcionarios públicos y los concejales, concejalas y miembros de las juntas parroquiales cuya actividad desarrollada por estos últimos, son pagadas dependiendo de la materialización de su labor, vale decir, la asistencia a las reuniones, a las concejos o a las juntas parroquiales, respectivamente”.

IV

COMPETENCIA DE LA SALA Y LEGITIMACIÓN DEL ACTOR

En el presente caso se ha planteado la existencia de colisión de tres normas de rango legal, contenidas todas en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, para lo cual el artículo 336.8 de la Constitución ha previsto una acción ante esta Sala, en los términos siguientes:

Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

(…)

8. Resolver las colisiones que existan entre diversas disposiciones legales y declarar cuál debe prevalecer.

Por su parte, el artículo 5.14 y primer aparte de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia reitera esa competencia, del modo siguiente:

Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República

(...)

14. Resolver las colisiones que existan entre diversas disposiciones legales y declarar cuál debe prevalecer;

(… )

El Tribunal conocerá en Sala Plena los asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23 (…)

.

Con base en las disposiciones transcritas, esta Sala resulta competente para conocer de la presente acción. Así se declara.

Por otra parte, el Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo cuenta con evidente legitimación para plantear la acción, pues el caso que se trae ante la Sala consiste en la determinación del alcance de los emolumentos que pueden percibir los concejales, así como los miembros de las juntas parroquiales. Asimismo, se les reconoce legitimación al Concejo Municipal Bolivariano C.R. delE.M., el Concejo Municipal J.T.M. delE.G. y el Concejo Municipal Padre Noguera del Estado Mérida para actuar en la presente causa, por lo cual se acepta su intervención en la misma y así se declara.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En criterio de la parte accionante, existe colisión entre el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y los artículos 35 (in fine) y 95 (numeral 21) eiusdem.

Según relató, el artículo 56 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal disponía que los concejales no devengaban sueldo, sino “dietas por asistencia a las sesiones de la Cámara y de las Comisiones”, lo cual fue modificado por la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales del año 1996, con la intención –en palabras del actor- de poner fin “al caos de las dietas desmesuradas y sin ningún parámetro técnico que devengaban no sólo los Concejales y miembros de Juntas Parroquiales, sino Legisladores Regionales, Gobernadores y Alcaldes, entre otros funcionarios”.

Conforme expuso la parte accionante, la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales no sólo limitó las cantidades que podrían recibir los funcionarios de elección popular, sino que además estableció que su remuneración respondería a la noción de emolumentos, lo cual abarcaría “todos los ingresos, percepciones, bonos, viáticos etc”.

Relató asimismo que según el artículo 147 de la Constitución de 1999, por Ley especial podrían fijarse límites razonables a los emolumentos de los funcionarios nacionales, estadales y municipales. Esa Ley se dictó en 2002 -la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios-, incluyendo en su ámbito de aplicación a los concejales y miembros de juntas parroquiales. En esa Ley se habría precisado, conforme expuso el accionante- lo que debe entenderse por emolumentos, además de reconocer la posibilidad de que los concejales y miembros de juntas parroquiales –entre otros funcionarios- disfruten de bonos por fin de año y vacaciones.

Sin embargo, sostuvo el actor que según dictamen de la Contraloría General de la República, del año 2002, los concejales y miembros de juntas parroquiales sólo devengan dietas por asistencia a sesiones, que se habría basado en el artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y que habría sido reiterado en el año 2005. En criterio del accionante, ello implica negar los efectos de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, creando “todo un caos en el seno de los Concejales y miembros de las Juntas Parroquiales, puesto que muchas autoridades municipales (Alcaldes y Síndicos) han impedido, por todo género de vericuetos jurídicos”, el pago de los bonos por fin de año y vacaciones.

El actor destaca que el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal remite a la ley especial, en lo relacionado con los límites “de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y de los miembros de las juntas parroquiales”, lo cual no habría hecho más que dar efectividad al artículo 147 de la Constitución. Esa norma debió servir –para el actor- de fundamento para que la Contraloría General de la República modificase su criterio, al ser indudable que para el caso de la remuneración de concejales y miembros de juntas parroquiales se aplica la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios. Sin embargo, la Contraloría General de la República lo habría reiterado, con lo que siguen los concejales y miembros de juntas parroquiales imposibilitados de percibir los bonos de fin de año y vacaciones.

Ahora bien, el actor expuso que ha sido la propia Ley Orgánica del Poder Público Municipal la que contribuyó a la situación que relata en su libelo, pues “por un error del legislador, para ser condescendiente”, en dos disposiciones menciona que los concejales (artículo 95, numeral 21) y miembros de juntas parroquiales (artículo 35, in fine) perciben dietas, lo que ha significado que en la práctica se ha dado preferencia a esas disposiciones sobre el referido artículo 79, sin reparar en que es éste el desarrollo del artículo 147 del Texto Fundamental.

Por su parte, la representación de la Procuraduría General de la República se opuso a la declaratoria de colisión, por cuanto en su criterio todo parte de “una errónea interpretación” de las normas invocadas.

Según el opositor a la acción, del artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no se desprende la inclusión de “ningún otro beneficio o percepción adicional, tales como las bonificaciones de fin de año, aguinaldos y el bono vacacional, los cuales surgen como consecuencia de una relación laboral”. Por el contrario, es del criterio de que a los funcionarios de elección popular no les son extensibles los derechos de contenido económico-social previstos en la Ley del Estatuto de la Función Pública y la Ley Orgánica del Trabajo, por ser esos textos aplicables a los funcionarios de carrera y a los trabajadores del sector público.

Sobre la controversia, planteada en los términos expuestos, la Sala observa:

Ha sido jurisprudencia constante de la Sala que su competencia en el caso de la acción de colisión se circunscribe a determinar, frente a contradicciones normativas y con base en los principios generales del Derecho, cuál disposición debe prevalecer, a fin de impedir la existencia de reglas que conduzcan a soluciones incompatibles (ver, por todas, sentencia N° 889/2001).

En tal sentido, la Sala reitera que sólo existe colisión normativa cuando se está en presencia de dos o más supuestos de hecho iguales a los que se les asigna distinta consecuencia jurídica. De allí el problema: ante un mismo supuesto de hecho, no se sabe, en principio, cuál norma aplicar. En esos casos, la labor del intérprete -de la Sala, si se trata de acción judicial- es escoger, con base en ciertos principios, la consecuencia que corresponda. Por tanto, basta con que los supuestos de hecho de cada norma sean diferentes para que no sea posible plantear una acción de colisión.

La determinación previa de los supuestos de hecho es, de tal modo, esencial. Tal como lo ha advertido la Sala, “las normas son creadas por el legislador para regular un conjunto de relaciones jurídicas, a través de preceptos generalmente abstractos o generales, para abarcar dentro de un mismo dispositivo conductas afines”, por lo que se “se encuentran estructuradas por un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica” (sentencia N° 2344/2001). Únicamente es posible hablar de colisión entre normas cuando la diferencia se encuentre en la consecuencia jurídica, siempre que haya identidad de supuestos de hecho. Cualquier otro problema derivado de la aplicación de las normas, que no resulte de una divergencia como la indicada –es decir, que no sea una verdadera colisión normativa-, tendrá sus propios medios de resolución.

En la acción de colisión lo que se plantea es un problema de cumplimiento de normas que obedece a ellas mismas. Si bien el Derecho es un conjunto de reglas que deben ser acatadas, no es posible cumplirlas cuando ante una misma situación, el operador jurídico desconoce cuál es realmente la norma que debe atender, pues se le presentan varias como solución.

Por ello, la Sala, citando la doctrina nacional más autorizada al respecto, ha destacado que “sólo podrá hablarse de colisión cuando las consecuencias que una y otra ley afecten a un mismo supuesto de hecho, además de ser incompatibles, sean consecuencia necesaria del supuesto de hecho afectado. O sea, dicho en forma más precisa, la incompatibilidad entre las dos consecuencias jurídicas no debe resultar sólo de su contenido, sino de la obligatoria simultaneidad de su cumplimiento” (sentencia N° 953/2006).

La Sala ha sido, de ese modo, constante al afirmar que “la colisión de normas parte de la existencia de diferentes disposiciones que estén destinadas a regular en forma diferente una misma hipótesis”, por lo que “la aplicación de una de las normas implica la violación del objeto de la otra norma en conflicto” o “impide la ejecución de la misma” (sentencia N° 265/2000). Cumplir una norma, en casos de colisión, significa incumplir otra o hacerla ineficaz.

Es evidente que la coexistencia de consecuencias diversas frente a idénticos supuestos de hecho atenta contra la seguridad jurídica, por lo que debe ser eliminada, a través de la determinación de la aplicabilidad de una sola de las normas, desplazándose al resto. Es un medio de depuración del Derecho, que se libra de los elementos de perturbación y garantiza la coherencia del orden jurídico. Si bien es inevitable que surjan conflictos normativos, sí es posible hacer cesar su efecto perjudicial en el sistema.

En puridad, la resolución de conflictos normativos es una actividad común a cualquier operador jurídico, pues todos están en la necesidad de precisar, ante eventuales colisiones, la norma que estiman aplicable. Sin embargo, es el M.T. el único con poder suficiente para que su declaración tenga carácter obligatorio y, en consecuencia, deba ser seguida por todo aquel que, en un momento dado, se enfrente al dilema de aplicar una u otra norma. La sentencia que dicta la Sala, de naturaleza declarativa, elimina de manera definitiva la incertidumbre sobre una situación controvertida (al respecto, sentencia Nº 2161/2006). Ello hace que la acción de colisión de normas sea el instrumento procesal idóneo para tales situaciones.

En el caso de autos, la parte actora asevera que hay dos normas de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que están en conflicto con una tercera norma, contenida en esa misma ley. El texto de los artículos, en los apartados que guardan relación con la presente acción, es el que a continuación se transcribe:

Artículo 35

(…)

La no presentación de la memoria y cuenta en forma organizada y pública por parte del miembro de la Junta Parroquial, tendrá como consecuencia inmediata la suspensión de dieta, hasta tanto cumplan con este deber

.

Artículo 79

La ley orgánica que rige la materia prevé la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y, de los miembros de las juntas parroquiales. El sistema de remuneración de los demás funcionarios del respectivo Municipio deberá ser compatible con aquéllas y sostenible para las finanzas municipales

.

Artículo 95

Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:

(…)

21. Los concejales y concejalas deberán presentar dentro del primer trimestre del ejercicio fiscal respectivo, de manera organizada y pública a los electores de la jurisdicción correspondiente, la rendición de su gestión legislativa y política del año inmediatamente anterior, en caso contrario, se le suspenderá la dieta hasta su presentación.

(…)

Según la representación del Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, la colisión se presentaría por cuanto existe una norma (el artículo 79) que, con carácter general, se refiere a las remuneraciones de los alcaldes, concejales y miembros de juntas parroquiales y remite a una ley especial para la fijación de sus límites, mientras que hay dos disposiciones (los artículos 35, in fine y 95, cardinal 21) que parecen restringir tales remuneraciones a una sola clase (las llamadas dietas).

Para la parte accionante, es claro que debe entenderse que la mención a tales dietas es un “error del Legislador”, por cuanto el espíritu del Constituyente está verdaderamente reflejado en el artículo 79, el cual conduce a la aplicación de la ley especial en la materia. Con base en ese criterio, estima la actora que es desacertada la posición mantenida por la Contraloría General de la República, que ha restringido las remuneraciones de los concejales y miembros de juntas parroquiales a las correspondientes dietas por asistencia a sesiones.

Observa la Sala, sin embargo, que las normas transcritas no contienen el mismo supuesto de hecho, para atribuirles diferentes consecuencias jurídicas: el artículo 35 (en su parte final) ordena la suspensión de la dieta de los miembros de las juntas parroquiales en caso de no presentar la memoria y cuenta de su gestión; en sentido similar, el artículo 95, en su cardinal 21, ordena la suspensión de las dietas si los concejales no presentan informe anual de su gestión; el artículo 79 no tiene ninguna relación con esos supuestos, sino que remite a la ley especial para lo relacionado con el límite de las remuneraciones de alcaldes, concejales y miembros de juntas parroquiales.

Como puede notarse, los artículos 35 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Publico Municipal tienen similitud en los supuestos de hecho y en la consecuencia jurídica: la falta de presentación de determinados informes conduce a la suspensión del pago de dietas. El artículo 79, en cambio, nada dispone al respecto, sino que es sólo una norma de remisión. A causa de tal remisión, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no regula los límites de las remuneraciones de alcaldes, concejales y miembros de juntas parroquiales, sino que admite que sea otro texto legal el que lo haga, en consonancia con la disposición contenida en el artículo 147 de la Carta Magna.

Para la representación del Concejo del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, como de los demás Concejos Municipales intervinientes en la presente causa, el problema radica en que los artículos 35 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal hacen pensar que la remuneración de concejales y miembros de juntas parroquiales se limita a las dietas por asistencia a reuniones, cuando en realidad abarcan todos los aspectos que indique la ley especial en la materia (precisamente aquella a la que remite el artículo 79 ejusdem). No se trata, según se deduce del libelo, de un asunto teórico, sino de una controversia en la que está involucrada la Contraloría General de la República, la cual, según lo alegado por el accionante, es del criterio de que esos altos funcionarios locales no deben recibir bonos por fin de año o por vacaciones.

No es difícil observar, expuesto lo anterior, que en realidad la parte accionante lo que pretende de la Sala es la resolución de la controversia con la Contraloría General de la República, a la que se le imputa darle a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal un alcance incorrecto, en desprecio del texto expreso de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios.

En el libelo se ha planteado una supuesta colisión normativa, la cual es evidente que no existe, en el entendido de que no se trata de normas que regulen la misma situación con soluciones distintas. Como se ha visto, los artículos 35 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no regulan emolumentos, sino supuestos de suspensión de la dieta de los concejales o miembros de juntas parroquiales. Los aludidos artículos denominan de forma disímil las remuneraciones de los concejales; pero en esa denominación no subyace colisión de norma alguna porque cada norma regula supuestos de hecho distintos. En definitiva, la pretensión última de la parte actora es que se interprete qué debe entenderse por dieta y qué debe entenderse por emolumento de cara a determinar los límites de la potestad del Contralor General de la República, pretensión que escapa de la competencia de la Sala pues la interpretación de norma legales corresponde a la Sala afín con el tema debatido.

En ese sentido, esta Sala ha declarado la improcedencia de acciones de colisión en casos en que, como el de autos, en realidad existe una controversia que no tiene su origen en un conflicto de normas. Así, por ejemplo, la Sala ha declarado:

Al respecto, debe esta Sala señalar que, si bien los recurrentes realizaron en su recurso una serie de afirmaciones y alegaciones en lo atinente al sistema de valoración de las pruebas, tanto en el sistema inquisitorio como en el acusatorio, expresando la imposibilidad jurídica de que los Juzgados de Transición actúen conforme a lo establecido en la normativa dispuesta en los artículos 502, 506 y siguientes del Código Orgánico Procesal Penal, a la luz del principio del juez natural, tales alegatos no corresponden propiamente a la argumentación de un recurso por colisión, pues excedieron el objeto de la norma, que es en definitiva donde se centran las supuestas colisiones normativas, y realizaron de este modo una serie de argumentaciones que atañen más a la validez constitucional de las potestades otorgadas a los tribunales de transición, que a la imposibilidad técnica de la coexistencia de ambas normas

(sentencia N° 2344/2001).

Según se observa, en ese caso la Sala negó la procedencia de la acción de colisión de normas cuando la real pretensión del accionante fuese la determinación de la validez de alguna de ellas. La acción de colisión, se insiste, no está prevista para juzgar validez, sino aplicación preferente.

En el mismo sentido, la Sala sostuvo en otro caso:

(…) el alegato formulado por la parte recurrente más que apoyar una colisión que no existe, se traduce en una preocupación del recurrente en relación a que la excepción prevista en la Ley de Licitaciones que permite la adjudicación directa en determinados casos, pueda convertirse -en virtud de una mala practica- en la regla, y que por tanto, se relaje el procedimiento de licitación tal y como lo establece la Ley de la materia.

Esta preocupación no puede conducir a la declaratoria de una colisión de leyes, pues no existe una incompatibilidad en los textos de las mismas, muy por el contrario, dicha inquietud debe canalizarla el recurrente por otros canales (órganos administrativos que ejercen la función contralora) en el caso de que tenga conocimiento y prueba de que existe un uso irregular y desmesurado de la adjudicación directa como modo excepcional de contratación

(sentencia N° 953/2006).

En ese caso, la Sala reiteró su posición acerca del alcance de la acción de colisión, por lo que resulta improcedente ventilar a través de ella asuntos que en realidad pudieran representar violaciones al texto legal. En el Estado de Derecho existen remedios –administrativos y judiciales- para procurar el respeto de la legalidad.

Si lo que denuncia el accionante es que la Contraloría General de la República viola la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios y, con ello, el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, debió ejercerse la acción pertinente, si es que el criterio de ese órgano del Poder Ciudadano hubiere tenido como efecto impedir el goce de los beneficios económicos a los que la parte actora estima que tienen derecho los concejales y miembros de juntas parroquiales.

Por lo expuesto, esta Sala declara improcedente la presente acción de colisión, Así se declara.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR la acción de colisión, incoada por el abogado J.L.M., apoderado judicial del Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, entre el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y los artículos 35 (in fine) y 95 (numeral 21) eiusdem.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 31 días del mes de julio de dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E.C.R.

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

Ponente

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp.- 07-0304

CZdM/asa

El Magistrado que suscribe disiente de la mayoría respecto del fallo que antecede, por las siguientes razones:

La sentencia declaró la improcedencia de la demanda por colisión de leyes que se intentó entre el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y los artículos 35 y 95, cardinal 21 de la misma Ley, bajo el argumento de que tales preceptos regulan supuestos jurídicos distintos, por lo que –según la mayoría- mal puede haber colisión entre ellos y, asimismo, se argumentó que “en realidad la parte accionante lo que pretende de la Sala es la resolución de la controversia con la Contraloría General de la República, a la que se le imputa darle a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal un alcance incorrecto…”.

Ahora bien, se observa que el texto de esos preceptos es el siguiente:

Artículo 35

(…)

La no presentación de la memoria y cuenta en forma organizada y pública por parte del miembro de la Junta Parroquial, tendrá como consecuencia inmediata la suspensión de la dieta, hasta tanto cumplan con este deber.

Artículo 79

La Ley Orgánica que rige la materia prevé la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública del alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y, de los miembros de las juntas parroquiales. El sistema de remuneración de los demás funcionarios del respectivo municipio deberá ser compatible con aquéllas y sostenible para las finanzas municipales.

Artículo 95

Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:

(…)

21 Los concejales y concejalas deberán presentar dentro del primer trimestre del ejercicio fiscal respectivo, de manera organizada y pública a los electores de la jurisdicción correspondiente, la rendición de su gestión legislativa y política del año inmediatamente anterior, en caso contrario, s ele suspenderá la dieta hasta su presentación.

El salvante considera que si bien es cierto, como afirmó la mayoría sentenciadora, que los artículos 35, 79 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal regulan formalmente supuestos jurídicos distintos, no lo es menos que unas normas inciden en las otras, lo que implica que, en efecto, subyace una colisión normativa: ¿la ley regula un sistema de remuneraciones especiales o dispone el pago de dietas a ciertos funcionarios municipales? En otras palabras, no hay formalmente colisión, pero se trata de normas de igual jerarquía que inciden unas en la otra y que hacen referencias a modos de remuneración distintos, pues, de una parte, el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal remite la regulación de la materia a una ley orgánica especial que, según se planteó en juicio, sería la Ley Orgánica de Emolumentos para los altos funcionarios y funcionarias de los Estados y Municipios en desarrollo del artículo 147 de la Constitución, mientras que, de otra parte, los artículos 35 y 95.21 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal hacen referencia a las dietas como forma remunerativa de los mismos funcionarios, esto es, los concejales y miembros de las juntas parroquiales.

En consecuencia, este disidente considera que la Sala debió pronunciarse sobre el fondo del asunto, a través del señalamiento de cuál es la correcta y armónica interpretación de los tres preceptos en lo que respecta al régimen jurídico de las remuneraciones de los miembros de las juntas parroquiales y de los concejales, con la unificación de la terminología que unos y otro utilizan, con lo cual se evitarían los conflictos de iure que, en la práctica, suscita la duda interpretativa frente a la contraposición de unas y otras normas jurídicas.

Queda así expresado el criterio del Magistrado que rinde este voto salvado.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente, F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E.C.R.

P.R. RONDÓN HAAZ

Disidente

M.T.D.P.

…/

…

C.Z.D.M.

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

PRRH.sn.ar

Exp. 07-0304