Sentencia nº 3526 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 14 de Noviembre de 2005

El 11 de diciembre de 2003, MEIN, C.A., interpuso acción de amparo constitucional contra Petróleos de Venezuela, S.A., ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual, en esa misma ocasión, se declaró incompetente para conocer de la acción de amparo interpuesta.

El 19 de diciembre de 2003, el Juzgado Quinto Superior de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, admitió la acción de amparo incoada.

El 16 de enero de 2004, el apoderado judicial de Petróleos de Venezuela, S.A., solicitó “la regulación de competencia” ante el mencionado juzgado.

El 4 de febrero de 2004, el Juzgado Quinto Superior de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, decidió plantear “la regulación de competencia” solicitada.

A tal efecto, el 12 de febrero de 2004, ordenó la remisión de copia certificada del expediente signado con el Nº 2269 (nomenclatura de dicho juzgado) a esta Sala Constitucional.

II

DE LA ACCIÓN DE AMPARO

En el escrito de la acción de amparo los apoderados de MEIN C.A., (MEINCA), señalaron lo siguiente:

Que su representada es contribuyente del impuesto al valor agregado y presta sus servicios de suministro de personal y equipos lacustre, para el mantenimiento de los pozos y demás infraestructura petrolera ubicadas en el centro del Lago de Maracaibo, desde el 15 de enero de 2003.

Que, no existe un contrato formal escrito entre dicha empresa y su representada, pero si facturas presentadas y pagadas, que demuestran la relación comercial.

Que, desde la primera facturación, Petróleos de Venezuela S.A, (PDVSA), ha aplicado a su representada la providencia administrativa Nº SNAT/2002/1419, emanada del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), el 15 de noviembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.573, la cual establece la obligación formal para los contribuyentes especiales de fungir como agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado, en los pagos que realicen a los proveedores de bienes y servicios que sean contribuyentes ordinarios del citado impuesto.

Que la aplicación de la mencionada providencia administrativa afecta el patrimonio de su representada “...por el adelanto en el pago del 75 % sobre el impuesto, lo cual puede afectar el flujo de caja, más aun, cuando dicho impuesto al realizarse la determinación de la obligación tributaria conforme a la Ley del Impuesto al Valor Agregado, éste no puede ser procedente”.

Que, igualmente, la providencia administrativa en cuestión violó el derecho constitucional a la libertad económica de su representada, al imponerle la carga de adelantar el pago de un impuesto que todavía no se ha causado y no poder disponer de un activo importante para la inversión y puesta en funcionamiento de su aparato productivo.

Que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia Nº 2003-4 expediente Nº 02-2535, declaró con lugar la acción de amparo interpuesta por Cervecería Polar los Cortijos C.A., vs Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) y, en consecuencia, suspendió los efectos de dicha providencia.

Que la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, era vinculante para todos los contribuyentes y no sólo para las partes en el mencionado juicio y, por tal motivo, al pretenderse la aplicación de la providencia en cuestión a su representada, “...se produce una violación a los derechos constitucionales a la propiedad y libertad económica y de la legalidad tributaria, al cobrar un tributo que no tiene asidero normativo alguno”.

Finalmente, alegaron que en virtud de que era un hecho público y notorio que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo fue intervenida y, en consecuencia, no estaba despachando, acudían de conformidad con el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de solicitar que se ordenara a Petróleos de Venezuela, S.A., (PDVSA), abstenerse de aplicar la providencia administrativa Nº SNAT/2002/1419.

III

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Revisado como ha sido el presente caso, esta Sala observa que de las actas procesales se desprende que lo pretendido a través de la remisión de este expediente es que esta Sala resuelva una solicitud de “regulación de competencia” planteada por la parte accionada en amparo, al estar en desacuerdo con la declinatoria realizada por el Juzgado remitente.

A tal efecto se advierte que, en reiteradas oportunidades, la Sala ha sostenido que el artículo 12 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece que, aquellos conflictos de competencia suscitados en materia de amparo, serán decididos por el Juzgado Superior respectivo de forma breve y sin incidencias procesales. Asimismo, que el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, que regula el régimen general sobre conflictos de competencia, dispone que el juez que se haya pronunciado sobre la competencia, “(...) remitirá inmediatamente copia de la solicitud a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un tribunal superior común a ambos jueces en la Circunscripción”. Por tanto, de acuerdo con lo dispuesto en el aludido artículo 12, por aplicación de la regla general contenida en el Código de Procedimiento Civil, y en atención a lo dispuesto en el artículo 266, numerales 1 y 7 de la Constitución, ha establecido que al no haber un tribunal jerárquicamente superior a aquellos declarados incompetentes, como quiera que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, es la máxima instancia en el ejercicio de la jurisdicción constitucional, a la misma corresponde resolver los conflictos de competencia planteados entre tribunales que carezcan de un tribunal superior común, cuando se trate de acciones de amparo.

Sin embargo, es preciso destacar que no obstante la anotada competencia de la Sala para resolver los conflictos que se susciten entre diversos órganos jurisdiccionales, en cuanto al ejercicio de sus competencias en materia de amparo constitucional, tal mecanismo no es un recurso del que disponen las partes procesales en estos juicios. Es decir, que a diferencia de lo que ocurre en los procesos ordinarios, en materia de amparo no es posible que las partes discutan al juez su competencia, toda vez que ello daría lugar a trámites y demoras innecesarias, que retardarían la tutela constitucional y el consecuente restablecimiento de la situación jurídica infringida, si hubiere lugar a ello, lo que no se compadece con el carácter breve y sumario del amparo (Acerca del carácter breve y sumario de los procesos de amparo, puede verse entre otras sentencias No. 143/2001).

En efecto, el artículo 12 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales dispone: “Los conflictos sobre competencia que se susciten en materia de amparo entre Tribunales de Primera Instancia serán decididos por el Superior respectivo. Los trámites serán breves y sin incidencias procesales” (destacado de la Sala) y, en el artículo 7 eiusdem, se establece que “...[s]i un Juez se considerare incompetente, remitirá las actuaciones inmediatamente al que tenga competencia”. Pero, nótese es una potestad que lógicamente tenía que atribuírsele al juez, quien no puede continuar conociendo de un caso en el que se hubiere declarado incompetente, pero que está habilitado y obligado a remitir inmediatamente los autos al tribunal competente, debido a la celeridad que caracteriza a los procesos de amparo, diseñados para que se tramiten brevemente, sin posibilidad de incidencias, conforme con lo preceptuado por el artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 26 y 257 del mismo texto.

Desde luego que si un juez se declara incompetente y declina en otro el conocimiento de la causa, porque considera que es aquel quien posee competencia, si éste a su vez se declarase incompetente no está obligado a conocer, así como no puede hacerlo el que inicialmente se declaró incompetente. Para ello el legislador previó la resolución del conflicto por un tribunal superior común a ambos, pero se trata de un trámite que se impone por las declaratorias mismas pronunciadas por ambos jueces, lo que impide que bajo ningún caso ese juez declarado incompetente emita opinión sobre el asunto, pues requiere que un órgano de mayor jerarquía dilucide inmediatamente el conflicto suscitado entre ambos jueces que, incluso, podría terminar con la decisión de que ninguno de los dos era competente sino otro tribunal.

No obstante, la posibilidad de que las partes planteen una solicitud de regulación de competencia, discutiendo la decisión del juez de manera incidental no está permitida, pues ello iría en contra de la expresada naturaleza de los procesos de amparo, de allí que no le quede a la parte más que esperar la decisión del tribunal declinado, aceptando la declinatoria, en cuyo caso su inconformidad deberá esperar a que la alzada, cuando revise la sentencia definitiva de mérito, se pronuncie al respecto. O, si no la aceptare, esperar que planteado el conflicto por ese último Juzgado sea resuelto por el órgano superior común a ambos.

Cabe destacar al respecto que esta Sala ha tenido oportunidad de referirse a la inviabilidad de este recurso ante este tipo de acciones y, en este sentido, estableció en un caso análogo al presente, el criterio que a continuación se cita:

Visto que los autos fueron remitidos en virtud de la interposición de un recurso de regulación de competencia, estima esta Sala necesario determinar la procedencia del referido recurso en materia de amparo, y al respecto aprecia lo siguiente: La Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, al regular la acción de amparo constitucional no hizo una regulación que comprendiera todas las situaciones que de índole procesal se podían presentar en esta materia. En atención a ello, el referido texto legislativo dispuso en su artículo 48 que le resultaban supletorias todas las disposiciones procesales en vigor. Sin embargo, la señalada disposición debe ser interpretada con las debidas restricciones, ya que siendo el amparo una acción especial que se caracteriza por su esencia breve y sumaria, al mismo no siempre le resultan aplicables las normas procesales vigentes, las cuales, en muchos casos, no se corresponden con la referida naturaleza del amparo, por estar enfocadas a regular otros aspectos del procedimiento distintos a la brevedad y celeridad. Estas consideraciones resultan perfectamente aplicables a la figura del recurso de regulación de competencia, por cuanto el mismo, al producir en algunos casos la suspensión del proceso y en otros la imposibilidad de que el juez decida el fondo de la causa, tal y como lo prevé el último aparte del artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, resulta inaplicable al proceso de amparo. Así se ha pronunciado la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia, cuando en su decisión de fecha 29 de julio de 1992 dispuso lo siguiente: ‘...el legislador, en materia de amparo, tuvo la intención de excluir el sistema de la regulación de competencia como medio de impugnación otorgado a las partes contra la decisión donde se declare competente o incompetente al Juez para conocer del amparo, consagrando únicamente el sistema de conflicto negativo entre jueces, del cual conocerá el Superior respectivo, ya sea entre tribunales de primera instancia, como el suscitado en los tribunales superiores cuando conozcan éstos en primera instancia, caso en el cual sería esta Corte la encargada de solucionar el conflicto. Es decir, la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales no prevé el sistema de regulación de competencia sino el conflicto de competencia negativo, lo que estaría en comunión con la característica de breve y sumario del procedimiento de amparo’. Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala debe declarar improcedente el recurso de regulación de competencia presentado en la presente causa y así se decide.

(sentencia de esta Sala Nº 1.437 del 24 de noviembre de 2000).

Tal criterio fue ratificado en sentencias Nos. 1.497/2001; 2.607/2002; 2.769/2003 y 407/2004.

Por tanto, la Sala encuentra improponible en derecho la regulación de competencia de autos, toda vez que, siendo la característica del amparo su naturaleza breve, sumaria y eficaz, la misma no debe tener incidencias procesales que impida su trámite y decisión en forma celera y oportuna. En efecto, en esta materia de tutela constitucional, deben evitarse dilaciones que no permitan un juzgamiento expedito acerca de las pretensiones de orden constitucional que fueron deducidas en la demanda.

Ahora bien, esta Sala actuando acorde con el criterio anteriormente expuesto, considerando que ya ha recibido el expediente para una supuesta regulación de competencia, y no habiéndose planteado conflicto alguno, en aras de salvaguardar el orden público constitucional, en virtud de que no se ha determinado cual es el juez competente para conocer el caso de autos, y el derecho de acceso a la justicia sin dilaciones indebidas atendiendo a la brevedad y sumariedad que debe imprimírsele a los amparos constitucionales, actuando como máxima autoridad en la materia, pasa a determinar su competencia para conocer sobre el asunto y, al respecto, observa:

El artículo 266.7 de la vigente Constitución, establece como atribución del Tribunal Supremo de Justicia decidir los conflictos de esta índole generados entre tribunales, ya sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal común a ellos en el orden jerárquico.

Asimismo, conviene recordar que mediante sentencias del 20 de enero de 2000 (Casos: E.M.M. y D.R.M.), al determinar la competencia para conocer de la acción de amparo a la luz de los principios contenidos en la Carta Magna, esta Sala declaró que le correspondía ejercer la jurisdicción constitucional en sede del Tribunal Supremo de Justicia y –por tanto- es ella la competente por la materia «para conocer, según el caso, de las acciones de amparo constitucional propuestas conforme a la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales».

De conformidad con lo anterior, y atendiendo a lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y 5.51 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil; corresponde a esta Sala Constitucional conocer del presente caso. Así se declara.

Ahora bien, esta Sala, a los efectos de determinar cual tribunal es competente en razón de la materia para conocer del presente amparo, observa:

El artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales que establece lo siguiente:

Artículo 7. Son competentes para conocer de la acción de amparo, los Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia afín con la naturaleza del derecho o de la garantía constitucionales violados o amenazados de violación, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurrieren el hecho, acto u omisión que motivaren la solicitud de amparo.

En caso de duda, se observarán, en lo pertinente, las normas sobre competencia en razón de la materia.

Si un Juez se considerare incompetente, remitirá las actuaciones inmediatamente al que tenga competencia.

Del amparo de la libertad y seguridad personales conocerán los Tribunales de Primera Instancia en lo Penal, conforme al procedimiento establecido en esta Ley

.

La norma transcrita consagra las reglas para determinar la competencia ratione materiae y ratione loci, para conocer de las acciones de amparo constitucional, cuando éstas se ejerzan por vía principal, siendo necesario analizar la naturaleza del derecho o la garantía constitucional presuntamente violada o amenazada de violación, como también es menester observar la relación existente entre la infracción denunciada y la situación jurídica que involucra a las partes, la cual, debe ser subsumida objetivamente dentro de los principios de competencia.

Así las cosas, esta Sala estima menester, a fin de determinar la competencia para conocer de la tutela constitucional solicitada, analizar la naturaleza de las actuaciones a las cuales se le imputan infracción constitucional y, en tal sentido, observa:

La acción incoada se fundamenta en presuntas infracciones constitucionales producidas como consecuencia de la aplicación de una providencia administrativa emanada del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), por parte de Petróleos de Venezuela, S.A., (PDVSA) por lo que la lesión denunciada tuvo lugar en una relación de naturaleza jurídico tributaria, existente entre la accionante y la aludida empresa; en consecuencia, su ámbito material corresponde a lo tributario.

Ahora bien, determinado en el caso sub exámine que la afinidad de la materia es la contencioso-tributaria, resulta pertinente señalar que, con respecto a los órganos jurisdiccionales competentes para conocer las acciones de amparo constitucional incoadas contra actos, omisiones o actuaciones materiales de los órganos de la Administración Tributaria, esta Sala, en sentencia nº /2001 del 29 de junio, caso: Tropicana, C.A., estableció que:

...las acciones de amparo interpuestas en contra de los entes de la Administración Tributaria Nacional, Estadal o Municipal, corresponderá su conocimiento en primer grado de la jurisdicción constitucional a los Juzgados Superiores en lo Contencioso-Tributario.

A la luz de los razonamientos que inspiran el fallo parcialmente transcrito, considerando –como expresara más adelante el mismo– que «el acceso a la justicia a que tiene derecho toda persona (artículo 26 de la Constitución vigente), para lograr una tutela efectiva y obtener con prontitud la decisión, se ve enervado en muchos casos al ‘obligar’ a la persona a trasladarse a un lugar distinto a aquél donde ocurrieron los hechos», y atendiendo a la conformación actual de la jurisdicción contencioso-tributaria, en la cual los únicos Juzgados materialmente competentes están ubicados en la ciudad de Caracas, lo que implica que en la mayoría de los casos se encuentren sustancialmente distanciados del lugar en el cual se generó la presunta lesión, debe entonces esta Sala verter las consideraciones generales precedentes, sobre el supuesto específico de las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los entes tributarios nacionales, estadales o municipales, en la forma siguiente:

1. Si la lesión se genera en el Distrito Capital o en el Área Metropolitana de Caracas, la acción de amparo deberá ser interpuesta siguiendo las prescripciones normales de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con la doctrina vinculante dictada por esta Sala mediante sentencia N° 7/2000 (caso: J.A.M.). Esto es, se interpondrá directamente ante el Juzgado Superior en lo Contencioso Tributario que resulte competente en virtud de la distribución de ley, y se aplicará el trámite que esta Sala reseñara en el fallo antes aludido.

2. Si por el contrario, la lesión se produjese fuera del Distrito Capital o del Área Metropolitana de Caracas, el agraviado podrá optar entre trasladarse a la capital de la República a los fines de hacer valer su pretensión de amparo constitucional, en cuyo supuesto se aplicará lo dispuesto en el numeral anterior, o acudir ante un Tribunal de Primera Instancia en lo Civil, por ser el competente en materia de derecho común, situado en el lugar en el que se concretó el hecho lesivo. En este último caso, el Juez deberá sustanciar la causa conforme lo establece el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y una vez dictada la decisión (no sujeta a apelación), remitir en la forma más tempestiva posible, todas las actuaciones al Juzgado Superior en lo Contencioso Tributario correspondiente, cuya decisión en consulta configura la primera instancia, y está sujeta a revisión en segunda instancia en los términos previstos en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

3. Si en la localidad en que ocurrieran las transgresiones constitucionales, tampoco existe Juez de Primera Instancia en lo Civil, conocerá de manera excepcional de la acción de amparo, el juez de la localidad (esto es, cualquiera que resulte de menor jerarquía de aquél), y éste, de conformidad con el artículo 9 antes citado, lo enviará igualmente en consulta obligatoria al Juez Superior en lo Contencioso Tributario, para que se configure la primera instancia.

4. En cualquiera de los supuestos antes previstos, corresponderá el conocimiento de las decisiones definitivas de primera instancia, a esta Sala Constitucional, en los términos prevenidos en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales

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Al respecto, es importante destacar que la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, mediante Resolución nº 2003-0001, del 21 de enero de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela nº 37.622 del 31 de enero de 2003, creó 6 nuevos tribunales de lo contencioso-tributario, entre los cuales se encuentra el Tribunal Superior de lo Contencioso-Tributario de la Región Zuliana con sede en la ciudad de Maracaibo, y con competencia en la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, localidad en la cual tiene su asiento la accionante y donde se produjo la supuesta lesión constitucional.

Es de advertir que, aún cuando, en el presente caso no, se trata de un órgano de la Administración Tributaria propiamente dicho, al producirse la presunta lesión en el marco de una relación de naturaleza jurídico tributaria, su ámbito material corresponde a lo tributario, por lo que resulta aplicable la doctrina de esta Sala que estableció los órganos jurisdiccionales competentes para conocer las acciones de amparo constitucional incoadas contra actos, omisiones o actuaciones materiales de los órganos de la Administración Tributaria, antes citada.

Por tanto, visto la presunta lesión se produjo por la aplicación por parte de Petróleos de Venezuela, S.A., de la providencia administrativa emanada del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), antes identificada, y visto que sus efectos se materializaron en relación con la empresa accionante en la ciudad de Maracaibo, Estado Zulia, la Sala juzga que el tribunal competente para conocer del mérito de la presente acción de amparo es el Tribunal Superior de lo Contencioso-Tributario de la Región Zuliana con sede en la ciudad de Maracaibo con competencia en la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en consecuencia; deberá pronunciarse sobre la admisibilidad o no de la misma. Así expresamente se declara.

Finalmente, se le hace un llamado de atención al Juzgado Quinto Superior de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, a los fines de que se abstenga de abrir incidencias dentro de los procedimientos de amparo.

DECISIÓN

Por las razones que precedentemente se expusieron, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley declara:

1. - IMPROPONIBLE, en derecho, la solicitud de regulación de competencia planteada por el apoderado judicial de la parte accionada en amparo.

2. - COMPETENTE para conocer de la acción de amparo incoada por MEIN C.A., (MEINCA), contra PDVSA S.A., al Tribunal Superior de lo Contencioso-Tributario de la Región Zuliana con sede en la ciudad de Maracaibo con competencia en la Circunscripción Judicial del Estado Zulia.

Regístrese, publíquese y notifíquese. Remítase el expediente. Cúmplase lo ordenado. Remítase copia a los Juzgados Superiores Quinto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 14 días del mes de noviembre de dos mil cinco. Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación..

La Presidenta,

L.E.M.L. El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

Magistrado

L.V.A. Magistrado

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ Magistrado

M.T.D.P. Magistrado-Ponente

C.Z.D.M. Magistrada

El Secretario (E),

TITO DE LA HOZ

Exp. 04-0350 MTDP.