Sentencia nº 689 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 24 de Mayo de 2012

SALA CONSTITUCIONAL

Exp. N° 12-0015

MAGISTRADA PONENTE: C.Z.D.M.

El 14 de diciembre de 2011, el ciudadano R.G.D.V., titular de la cédula de identidad núm. 6.454.150, asistido por el abogado W.A.R.A., Defensor Público con Competencia para actuar ante la Salas Constitucional, Plena, Político Administrativa, Electoral, Civil y Social de este Tribunal Supremo de Justicia, solicitó la revisión constitucional de la sentencia N° 2008-01134, dictada, el 26 de junio de 2008, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

El 9 de enero de 2012, se dio cuenta del presente expediente y se designó ponente a la Magistrada Doctora C.Z.d.M., quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

El 9 de febrero, el 16 de marzo y el 26 de abril de 2012, el abogado W.A.R.A., en su condición de Defensor Público, solicitó el pronunciamiento correspondiente.

Efectuado el estudio de la presente causa, esta Sala procede a dictar decisión, previas las siguientes consideraciones:

I

DE LA REVISIÓN

1. Como punto previo, el solicitante de la revisión hizo referencia a la existencia del acto administrativo contenido en el oficio A-0595-0900 dictado, el 26 de septiembre de 2000, por el Presidente del Instituto Autónomo de Tránsito, Transporte y Circulación de la Alcaldía de Chacao. Dicho acto declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por el ciudadano R.G.D.V. contra la Resolución A-0545/2000, del 8 de septiembre de 2000, y confirmó, en los siguientes términos, lo decidido en el proveimiento que le precedió:

   Me dirijo a usted en la oportunidad de notificarle que en uso de las atribuciones que me confiere el artículo 12, numeral 4 de la Ordenanza No. 003-94, reformada en fecha 29/11/99 e [sic] concordancia con el artículo 99, del Reglamento Interno del Personal Policial del I.A.T.T.C., he procedido ha [sic] Destituirlo del Cargo de Policía de Circulación, por haber incurrido en hechos que configuran la falta prevista en los Numerales 2 y 8, del artículo 87 ejusdem ...

   .

2. Ante el referido acto administrativo, interpuso, el día 19 de octubre de 2000, “recurso jerárquico” ante la Consultoría Jurídica de la Alcaldía del Municipio Chacao.

3. Una vez interpuesto el llamado “recurso jerárquico” y sin obtener respuesta del mismo, procedió, el 15 de febrero de 2001, a interponer querella funcionarial contra el Instituto Autónomo de Tránsito, Transporte y Circulación de la Alcaldía de Chacao, al considerar que había operado el silencio administrativo negativo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

4. El 12 de marzo de 2002, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital dictó sentencia declarando sin lugar la querella funcionarial, decisión que fue objeto de apelación.

5. El 26 de junio de 2008, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo revocó la sentencia de primera instancia y declaró inadmisible la querella funcionarial.

6. Respecto a esta decisión, denuncian que la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo vulneró de manera frontal el orden de las normas al aplicar disposiciones contenidas en la Ley de Carrera Administrativa. Específicamente, indican la improcedencia de la declaratoria de inadmisibilidad de la querella por no haberse agotado la junta de avenimiento establecida en el artículo 15 de dicha Ley.

7. Exponen que la Ley de Carrera Administrativa es inaplicable por cuanto su artículo 5.4 exceptúa su alcance para los funcionarios adscritos a los cuerpos de seguridad del Estado.

8. Asimismo, señalan que en la oportunidad de destituirse al solicitante de la revisión como funcionario policial regía la Ordenanza núm. 037-93 de Carrera Administrativa para los Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Chacao del Estado Miranda, cuyo artículo 6.6 también exceptuaba de su aplicación al personal de formación policial, agentes, cabos, sargentos, oficiales e inspectores de policía, al determinar que esos cargos eran objeto de normas especiales.

9. Denuncian la violación de derechos constitucionales por considerarse que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo aplicó una normativa distinta a la que le correspondía al funcionario policial municipal, quebrantando el derecho a la tutela judicial efectiva y al debido proceso previsto en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

10. Aducen que al momento de interponerse la querella funcionarial (15 de febrero de 2001) se encontraba en vigencia el criterio establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (s. CPCA núm. 511 del 24 de mayo de 2000, caso: R.R. vs. Ministerio de Sanidad y Asistencia Social) que relevaba a los administrados de la carga procesal de agotar la vía administrativa como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.

11. Consideran que en la presente causa existe una violación de los derechos constitucionales antes señalados por considerar que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró la inadmisibilidad de la querella sin precisar las normas aplicables establecidas en el Reglamento Interno del Personal Policial del Instituto Autónomo de Tránsito, Transporte y Circulación del Municipio Chacao del Estado Miranda.

12. Por último, señalan que luego de verificarse la vulneración de los derechos constitucionales denunciados, así como la inobservancia de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Chacao del Estado Miranda (que excluye de su aplicación a los funcionarios policiales), se proceda a la aplicación de la Ordenanza sobre Tránsito, Transporte y Circulación en el Municipio Chacao del Estado Miranda, publicada en Gaceta Extraordinaria núm. 2782 del 20 de noviembre de 1999, específicamente, lo dispuesto en el artículo 22, que dispone: “El personal del Instituto Autónomo de Tránsito, Transporte y Circulación se regirá por el régimen disciplinario, previsto en el Reglamento Interno que se dicte al efecto”, para señalar la inaplicación de la junta de avenimiento “… que el mismo por ser funcionario policial no se encontraba sujeto a esta prerrogativa, agotando las vías administrativas que le correspondían de acuerdo a la ley”.

13. Con base en lo expuesto, solicitaron:

    Que, la Honorable Sala Constitucional en ejercicio de las potestades constitucionales y legales admita y conozca el presente recurso, otorgando tutela judicial efectiva al ciudadano R.G.D.V..

    Que, anule el fallo emitido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, por adolecer de la justeza que ordena la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al partir de un falso supuesto y de la aplicación de una normativa errónea, la cual no era aplicable en el presente caso, no entrando a conocer por ende la apelación planteada.

    Que, en virtud de los derechos conculcados y lo irrito [sic] del acto que originó todo el proceso, declare la nulidad del mismo y sea conocida la apelación del fallo proferido por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, el 12 de marzo de 2002.

    II

    DE LA SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN

    La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la decisión objeto de revisión, dictada, el 26 de junio de 2008, declaró:

    Corresponde a esta Corte, en primer lugar, pronunciarse acerca de su competencia para el conocimiento de la apelación interpuesta y al respecto se observa que de acuerdo al artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo dispuesto en la sentencia N° 2.271 dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios YES’ CARD, C. A. y según lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso administrativa en materia de función pública. Así se declara.

    Determinada la competencia para conocer de la presente causa, pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a pronunciarse con respecto a la apelación interpuesta en fecha 18 de julio de 2005, por la apoderada judicial del querellante, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 12 de marzo de 2002, que declaró sin lugar la querella funcionarial interpuesta contra el Instituto Autónomo de Tránsito, Transporte y Circulación del Municipio Chacao del Estado Miranda (IATTC).

    Considera oportuno esta Alzada, pronunciarse como punto previo al conocimiento del fondo de la presente causa, sobre la causal de inadmisibilidad prevista en el Parágrafo Único del artículo 15, de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione temporis, al caso de marras, ello en razón del carácter eminentemente de orden público que tiene el estudio y análisis de las causales de inadmisibilidad de la acciones.

    Así, cabe resaltar que los supuestos fácticos en el presente caso, sucedieron durante la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual regulaba la materia funcionarial, tanto en el ámbito sustantivo como adjetivo, y regía a nivel Nacional, sin embargo, era aplicada en materia de función pública a nivel Estadal y Municipal.

    Ello así, a la luz del mencionado texto legal, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, constituye un requisito de cumplimiento necesario a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 15, Parágrafo Único de la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual establecía expresamente lo siguiente:

    ‘Artículo 15.- Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.

    PARÁGRAFO ÚNICO: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento’. (Subrayado de esta Corte). [sic]

    Del contenido de la disposición citada –artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa Nacional-, se evidencia la especial circunstancia a la que se encontraban sujetos los funcionarios públicos bajo la vigencia de la norma in commento-, sin que ésta pudiese darse por cumplida con la interposición de los recursos en sede administrativa, toda vez que la naturaleza de ambas instituciones resultan de naturaleza distinta, pues a diferencia de los recursos administrativos, la gestión conciliatoria no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino procurar un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos.

    En tal sentido, la Sala Político-Administrativa de la otrora Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de fecha 12 de diciembre de 1996, señaló el carácter de obligatoriedad del agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento y, su diferencia con los recursos administrativos ordinarios, en los siguientes términos:

    ‘…omissis…

    1) La gestión conciliatoria no tiene carácter decisorio;

    2) La conciliación no constituye un presupuesto procesal para el inicio del juicio contencioso administrativo;

    3) La gestión conciliatoria no es un recurso administrativo y la ausencia del dictamen de la Junta de Avenimiento no significa un silencio negativo;

    4) En la gestión conciliatoria no participa el funcionario interesado en el trámite;

    …omissis…

    7) La presentación de la solicitud de conciliación es suficiente para interponer el recurso contencioso administrativo.’

    Resulta oportuno para esta Alzada señalar, que el criterio parcialmente transcrito en líneas anteriores, ha sido acogido por este Órgano Jurisdiccional, en reiteradas sentencias, entre ellas, 2005-654 de fecha 20 de abril de 2005, 2006-109 del 8 de febrero de 2006, 2006-1882 de fecha 15 de junio de 2006, 2007- 1220 del 12 de julio de 2007, 2008-593 del 23 de abril de 2008 y 2008-1075 del 18 de junio de 2008 casos: Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, entonces Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), Fondo de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade), Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), Gobernación del Estado Zulia y Contraloría General del Estado Zulia, respectivamente.

    Ahora bien, del criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, se colige que ambas instancias -gestión conciliatoria y recursos administrativos- tienen naturaleza distinta, por lo que no pueden per se asemejarse, y menos aún sustituirse una por otra, siendo que la sola presentación de la solicitud efectuada a los fines de agotar la gestión conciliatoria ante la respectiva Junta de Avenimiento, resulta suficiente para la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, esto es, su instancia no obliga al solicitante a esperar un pronunciamiento para que se encuentre habilitado a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.

    A mayor abundamiento, en sentencia Nº 833 del 25 de mayo de 2001, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, (caso: Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao), la Sala señaló que:

    ‘La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, conoció de la apelación ejercida en contra de una sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, relativa a una querella funcionarial. En dicha apelación, uno de los puntos a dilucidar fue el agotamiento de la vía administrativa por parte del querellante. Sin embargo, el órgano decisor establece en la sentencia impugnada que el requisito del agotamiento de la vía administrativa -de acuerdo a las modernas tendencias del derecho administrativo, así como de la interpretación concordada de los artículos 2, 3, 25, 26, 257 y 259 de la Constitución, y de su Exposición de Motivos- resulta un formalismo no esencial, y por tanto, no entró a analizar dicho aspecto, desestimando así el alegato del apelante, hoy accionante.

    Al efecto, esta Sala observa que, el numeral 2 del artículo 124 de la vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece como requisito de admisibilidad del recurso contencioso de nulidad el que se haya agotado la vía administrativa; esto es, que para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, es necesario que el administrado haya utilizado los recursos que, en vía administrativa, el ordenamiento jurídico le otorga.

    Por su parte, la Disposición Derogatoria Única de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que el ordenamiento jurídico mantiene su vigencia en todo lo que no contradiga con dicha Constitución. A tal efecto, esta Sala observa que, en los momentos actuales, aún con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo pautado en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no contradice los principios y valores establecidos por la normativa constitucional.

    Si bien es cierto que la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999 señala que ‘...con el objeto de hacer efectiva la tutela judicial de los administrados y garantizar su derecho de libre acceso a la justicia, la ley orgánica deberá eliminar la carga que tienen los administrados de agotar la vía administrativa antes de interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, lo cual quedará como una opción a elección del interesado, pero no como un requisito de cumplimiento obligatorio...’, de la misma transcripción emerge que será la ley orgánica la que eliminará la utilización obligatoria de la vía administrativa para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, y la establecerá como una opción. Como se denota, se necesita de la promulgación de una ley orgánica -que a tal efecto será la ley orgánica de la jurisdicción contencioso administrativa- la que deberá establecer el carácter optativo de la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa y, por lo tanto, hasta el momento en que no sea promulgada la ley orgánica a la cual se refiere la Exposición de Motivos o se declare la inconstitucionalidad de dicho artículo por parte del organismo jurisdiccional competente, la disposición contenida en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mantiene su vigencia, siendo un formalismo esencial para acceder a tal jurisdicción’. (Resaltado de esta Corte).

    De igual manera, resulta oportuno para esta Alzada traer a colación la sentencia N° 58 de fecha 19 de enero de 2007, dictada por la referida Sala, mediante la cual resolvió el recurso de revisión interpuesto por el ciudadano E.M.M.Q., contra la sentencia dictada por este Órgano Jurisdiccional, a través de la cual se disipó un caso similar al de marras, indicando al respecto que:

    ‘En todo cado, esta Sala observa que los actos de remoción y retiro objeto de impugnación por parte del solicitante de la revisión que nos ocupa, fueron emitidos bajo la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa (…), por lo que se estima que la aplicación por parte de la mencionada Corte de la referida Ley en el caso de autos estuvo ajustado a derecho y por tanto, no se conculcaron en modo alguno los derechos constitucionales aducidos por el solicitante, tomando en cuenta, tal como se señaló, que para la oportunidad en que fueron dictados los actos administrativos objeto de la querella funcionarial ejercida por el solicitante, aún se encontraba vigente la Ley de Carrera Administrativa’.

    En igual sentido, se pronunció recientemente este Órgano Jurisdiccional, mediante la sentencia N° 2008-340, de fecha 28 de febrero de 2008, caso: L.J.M. AÑEZ VS. GOBERNACIÓN DEL ESTADO FALCÓN, señalando en torno al tema de la gestión conciliatoria que:

    ‘Aunado a ello, advierte este Órgano Jurisdiccional que en la actividad jurisdiccional el principio de confianza legítima, en cuanto a la aplicación de los precedentes en la conformación de reglas del proceso, obliga a la interdicción de la aplicación retroactiva de los virajes de la jurisprudencia. Ello así, el nuevo criterio no debe ser aplicado a situaciones que se originaron o que produjeron sus efectos en el pasado, sino a las situaciones que se originen tras su establecimiento, con la finalidad de preservar la seguridad jurídica y evitar una grave alteración del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen en vigor para el momento en que se produjeron los hechos (Vid. Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia N° 401 de fecha 19 de Marzo de 2004, caso: Servicios La Puerta, S.A.).

    En ese orden de ideas, observa esta Alzada que para la fecha de la interposición de la querella, esto es, 16 de mayo de 2001, existía el criterio establecido para entonces, del carácter obligatorio de agotar la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa como quedó expresado en las sentencias antes transcritas, por tanto, en aras a la seguridad jurídica, se estima que en casos como el planteado, dicha causal de inadmisibilidad debe ser observada bajo el criterio jurisprudencial vigente, conforme al cual era obligatorio agotar la vía administrativa, el cual imperaba para la fecha de la interposición de la presente querella, y, así se declara.

    Ello así, cabe resaltar que los supuestos fácticos en el presente caso, sucedieron durante la vigencia la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual regulaba la materia funcionarial, tanto en el ámbito sustantivo como adjetivo, y regía a nivel Nacional, sin embargo, era aplicada en materia de función pública a nivel Estadal y Municipal. De tal manera, las Leyes Estadales, las Ordenanzas Municipales y cualquier otro cuerpo normativo de la misma categoría, no resultaban aplicables en el ámbito adjetivo, pues la mayoría de la doctrina y jurisprudencia estimaba que las mismas no podían limitar el acceso a los órganos Jurisdiccionales, como lo sería, el ejercicio previo de los recursos administrativos antes de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. (Vid. Sentencia Nº 2006-2063, de fecha 29 de junio de 2006, caso: Á.J.R.V.. Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, dictada por este Órgano Jurisdiccional).

    Ello así, a la luz del mencionado texto legal, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, constituye un requisito de cumplimiento necesario a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 15, Parágrafo Único de la derogada Ley de Carrera Administrativa (…)’.

    Sobre la base de lo anterior, visto que efectuado el análisis de las actas procesales que conforman el presente expediente, no se evidencia de las mismas, que en la presente causa se hubiese dado cumplimiento al requisito previo al ejercicio del recurso contencioso administrativo, relativo al agotamiento de la gestión conciliatoria, previsto en el artículo 15, Parágrafo Único de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso bajo análisis, por lo cual resulta forzoso para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa declarar INADMISIBLE, la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano R.G.D.V., asistido por las abogadas G.S. y N.C., en consecuencia, esta Alzada, REVOCA el fallo de fecha 12 de marzo de 2002, dictado por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual declaró sin lugar la querella funcionarial interpuesta, en razón de haber inobservado las causales de inadmisibilidad de las querellas funcionariales, causales éstas, que son de obligatoria revisión por los Juzgadores, ello por constituir materia de orden público. Así se decide.

    III

    COMPETENCIA

    Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente solicitud de revisión y, a tal efecto, advierte que el artículo 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, le atribuye a esta Sala Constitucional la potestad de “revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva”.

    Asimismo, esta Sala Constitucional en sentencia N° 93 del 6 de febrero de 2001 (Caso: Corpoturismo), determinó los límites y alcance de la potestad de revisar sentencias, que le fue atribuida constitucionalmente, indicando que procede la misma contra:

1. Las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier juzgado o tribunal del país.

2. Las sentencias definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas por los tribunales de la República o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.

3. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo impugnado, realizando un errado control de constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional.

4. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional. En estos casos hay también un errado control constitucional.

   Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, recogió el anterior criterio jurisprudencial, al disponer en el artículo 25, numerales 10,11 y 12, lo siguiente:

   Artículo 25.- Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

   (omissis)

10. Revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los tribunales de la República, cuando hayan desconocido algún precedente dictado por la Sala Constitucional; efectuado una indebida aplicación de una norma o principio constitucional; o producido un error grave en su interpretación; o por falta de aplicación de algún principio o normas constitucionales.

11. Revisar las sentencias dictada por las otras Salas que se subsuman en los supuestos que señala en numeral anterior, así como la violación de principios jurídicos fundamentales que estén contenidos en la Constitución de la República, tratados, pactos o convenios internacionales suscritos y ratificados válidamente por la República, o cuando incurran en violaciones de derechos constitucionales.

12. Revisar las sentencias definitivamente firmes en las que se hayan ejercido el control difuso de la constitucionalidad de las leyes u otras normas jurídicas, que sean dictadas por las demás Sala del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República.

    Vista la proposición ante esta Sala de la solicitud de revisión de la sentencia número 2008-01134, dictada, el 26 de junio de 2008, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, esta Sala se declara competente y, como tal, asume su conocimiento. Así se declara.

    IV

    CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

    Esta Sala para decidir, observa:

    En sentencia núm. 325 del 30 de marzo de 2005 (caso: Álcido P.F. y otros), esta Sala estableció que “…en su función de intérprete suprema de la Constitución concebida y dirigida a controlar la recta aplicación de los derechos y principios constitucionales y en aras de lograr la uniformidad de la jurisprudencia constitucional, debe ampliar el objeto de control mediante el supuesto de hecho de la revisión constitucional establecida en el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia a la violación de derechos constitucionales y no sólo a la vulneración de principios jurídicos fundamentales” (resaltado del fallo en referencia).

    Con fundamento en la violación de los derechos constitucionales, quien solicita la revisión denuncia que el fallo dictado por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva y el debido proceso establecidos en los artículos 26 y 49 constitucionales al entender, en razón del tiempo, la aplicación del presupuesto procesal del agotamiento de la Junta de Avenimiento como requerimiento previo al ejercicio de la querella funcionarial.

    En este sentido, se alega la inaplicabilidad de la Junta de Avenimiento establecido en el artículo 15 de la entonces aplicable Ley de Carrera Administrativa, por considerarse que el funcionario querellante se encuentra en una situación de particularidad que lo excluye de su alcance: (i) por formar parte de la rama policial que le excluye de la referida Ley en los términos previstos en su artículo 5.4; (ii) que por ser un funcionario municipal debe aplicársele las ordenanzas en materia funcionarial; (iii) que en su caso ni siquiera le resulta aplicable la Ordenanza de Carrera Administrativa del Municipio Chacao del Estado Miranda por cuanto dicho instrumento excluye de su aplicación a los funcionarios policiales; (vi) que dada su condición de funcionario de la policía de circulación, la normativa aplicable es la Ordenanza sobre Tránsito, Transporte y Circulación en el Municipio Chacao del Estado Miranda que prevé “el personal del Instituto Autónomo de Tránsito, Transporte y Circulación se regirá por el régimen disciplinario, previsto en el Reglamento Interno que se dicte al efecto”.

    La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró la inadmisibilidad de la querella funcionarial interpuesta, al considerar que el funcionario no cumplió con solicitar la conformación de la Junta de Avenimiento del artículo 15 de la entonces aplicable Ley de la Carrera Administrativa. En ese sentido, dicha Corte, como fundamento de su decisión, determinó lo siguiente:

    Considera oportuno esta Alzada, pronunciarse como punto previo al conocimiento del fondo de la presente causa, sobre la causal de inadmisibilidad prevista en el Parágrafo Único del artículo 15, de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione temporis, al caso de marras, ello en razón del carácter eminentemente de orden público que tiene el estudio y análisis de la inadmisibilidad de las acciones.

    Así, cabe resaltar que los supuestos fácticos en el presente caso, sucedieron durante la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual regulaba la materia funcionarial, tanto en el ámbito sustantivo como adjetivo, y regía a nivel nacional, sin embargo, era aplicada en materia de función pública a Nivel Estadal y Municipal.

    Ello así, a la luz del mencionado texto legal, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, constituye un requisito de cumplimiento necesario a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 15, Parágrafo Único de la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual establecía expresamente lo siguiente: (…)

    .

    Con base en lo señalado, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo es de la consideración que el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa era aplicable a los funcionarios públicos, tanto nacionales, como estadales y municipales.

    En este sentido, el artículo 1 de la derogada Ley de Carrera Administrativa previó lo siguiente:

    La presente Ley regula los derechos y deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública Nacional mediante el establecimiento de un sistema de administración de personal que permita estructurar técnicamente y sobre la base de méritos, todas las normas y procedimientos relativos a las diversas situaciones jurídicas y administrativas de los funcionarios públicos, con exclusión de toda discriminación fundada en motivos de carácter político, social, religioso o de cualquier otra índole

    .

    Con base en esta disposición, y atendiendo al ámbito temporal del presente asunto, esta Sala debe advertir que en el caso de los funcionarios públicos adscritos a la Administración Descentralizada -tanto territorial como funcionalmente- se encontraban regidos por sus respectivas leyes estadales u ordenanzas municipales de contenido estatutario, quedando la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento como una normativa de aplicación supletoria cuando las disposiciones locales incurriesen en vacío normativo.

    Estas leyes estadales y ordenanzas municipales de carrera administrativa por lo general comprenden una simple repetición de la Ley de Carrera Administrativa. Sin embargo, tienen fuerza normativa propia y suficiente como mandato de regulación, por lo que son las disposiciones especiales aplicables para los funcionarios locales.

    Con respecto al tratamiento jurisprudencial dado a la materia, debe hacerse referencia a la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 15 de marzo de 1983 (caso: N.O. vs Ministerio de Justicia), que determinó:

    La Ley de Carrera Administrativa regula la relación de empleo público, es decir, el trabajo, que en forma permanente se realiza por cuenta de un ente público. Pero se limita a regular el vínculo sólo cuando ella está establecida en relación con la Administración Pública Nacional. De ella se desprende que quedan fuera de su esfera de competencia, los funcionarios dependientes de las ramas del Poder Municipal, del Poder Estadal, del Poder Legislativo, del Poder Judicial, del C.S.E. y del Ministerio Público. Puede afirmarse que la Ley está dirigida a todos los funcionarios públicos que sirven a la Administración Pública Nacional, sin embargo, la misma Ley distinguió dos categorías de funcionarios a los cuales otorga tratamientos diferentes: funcionarios de carrera y funcionarios de libre nombramiento y remoción. El primero está definido en el mismo cuerpo legal, en tanto que el segundo aparece particularizado a través de la enumeración de cargos que puedan ocupar en un momento determinado. Y también el legislador consideró conveniente, sumarle a este bloque de empleos, a los cargos no enumerados en el texto legal pero que fuesen de similar jerarquía a los si [sic] enumerados; y además, a los que el Presidente de la República excluya de la carrera, facultad que se materializa en el Decreto 211

    .

    Asimismo, otro ejemplo de referencia más reciente puede verificarse de la sentencia núm. 1741 dictada, el 21 de diciembre de 2000, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo:

    Al respecto esta Corte advierte que la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio de la Municipalidad del Distrito Barinas, es la normativa local que rige las relaciones público funcionariales de los empleados al servicio de la entidad, no siendo aplicable por ende la Ley de Carrera Administrativo, sino únicamente en los casos previstos por la propia Ordenanza

    .

    Igualmente, puede citarse, en referencia a la Administración Descentraliza.F. y Territorialmente, los siguientes criterios:

    Por tanto, partiendo del principio de autonomía funcional que define la esfera jurídica de competencias de los organismos que integran la Administración Pública Nacional Descentralizada, verbigracia los Institutos Autónomos, estos entes tienen la potestad de así preverlo su ley de creación, de dictar sus propias normativas y estatutos internos de personal, a los fines de estipular el marco regulatorio que regirá los aspectos concernientes a la carrera administrativa de los funcionarios que les prestan sus servicios

    (s. CPCA núm. 1871 del 21 de noviembre de 2000).

    Al respecto cabe observar que el artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa atribuye la competencia en todo lo relativo a la función pública y a la administración de personal en la Administración Pública Nacional, a las máximas autoridades directivas y administrativas de los organismos autónomos de dicha Administración; pero que las mismas al tener un carácter general debe ser interpretada en consonancia con lo que esa materia dispongan las leyes creadoras de los organismos autónomos, que integran la denominada Administración Descentralizada, las cuales revisten un carácter especial con respecto a la primera. Sobre la base de esa premisa debe admitirse que en ausencia de una norma reguladora de la función pública y la administración de personal, en una Ley que cree un Instituto Autónomo, rige a plenitud el artículo precitado; pero en cambio, si dicha Ley contiene una disposición que otorgue esa facultad a un órgano, que no sea el máximo directivo y ejecutivo de ese Instituto, por ejemplo a su Presidente o Gerente, entonces atendiendo al principio que postula que ‘Ley especial priva sobre ley general’, debe aplicarse preferentemente el instrumento jurídico creador de la figura subjetiva

    (s. CPCA 1913 del 21 de diciembre de 2000).

    La inaplicabilidad –salvo de manera supletoria- de la Ley de Carrera Administrativa a los entes descentralizados de la Administración Pública determina que no debió sopesarse el incumplimiento de la solicitud de formación de la junta de avenimiento que dispone su artículo 15; por el contrario, debió entenderse que al estarse en presencia de un caso de carrera administrativa municipal, el sentenciador estaba en la obligación de adentrarse al conocimiento de la querella en aplicación de las normas especiales que rigen la materia a nivel municipal.

    Incluso, debe referirse que a nivel nacional el artículo 5 de la Ley de Carrera Administrativa exceptúa de su aplicación a los funcionarios de los cuerpos de seguridad y defensa. Tanto así, que dichos cuerpos se manejan por sus normativas especiales y por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que los actos administrativos de esa índole son susceptibles de los recursos administrativos, llegando a agotarse la vía administrativa ante la instancia del Ministro, repercutiendo que el conocimiento de estos proveimientos sean del control de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.

    En este sentido, puede verificarse la existencia de un régimen particular para estos funcionarios nacionales destacados en los cuerpos de seguridad que los sustrae también del ámbito de aplicación de la Ley de Carrera Administrativa, por lo que debe indicarse, expresamente, que mal puede llevarse a cabo una aplicación extensiva de la normativa nacional para quienes ejercen la misma función solo por el hecho de que se encuentren comprendidos en otro nivel político territorial.

    De allí que, la aplicación a una situación concreta de un régimen jurídico que no le corresponde resulta lesiva del derecho a la defensa y al debido proceso, derechos respecto a los cuales esta Sala (s. n° 444 del 4 de abril de 2001; caso: Papelería Tecniarte C.A.) ha señalado:

    El derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Constitución a favor de todo habitante de la República, comprende el derecho a defenderse ante los órganos competentes, que serán los tribunales o los órganos administrativos, según el caso. Este derecho implica notificación adecuada de los hechos imputados, disponibilidad de medios que permitan ejercer la defensa adecuadamente, acceso a los órganos de administración de justicia, acceso a pruebas, previsión legal de lapsos adecuados para ejercer la defensa, preestablecimiento de medios que permitan recurrir contra los fallos condenatorios (de conformidad con las previsiones legales), derecho a ser presumido inocente mientras no se demuestre lo contrario, derecho de ser oído, derecho de ser juzgado por el juez natural, derecho a no ser condenado por un hecho no previsto en la ley como delito o falta, derecho a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos, derecho a no ser obligado a declararse culpable ni a declarar contra sí mismo, su cónyuge, ni sus parientes dentro del segundo grado de afinidad y cuarto de consanguinidad, entre otros.

    Por tanto, esta Sala determina, que la decisión arribada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al declarar, en segunda instancia, la inadmisibilidad de la querella funcionarial por el incumplimiento del requisito previsto en el artículo 15 de la entonces aplicable Ley de Carrera Administrativa, inaplicable para esta causa, contraría el derecho a la tutela judicial efectiva y al debido proceso establecidos en los artículos 26 y 49 constitucionales. Siendo así, se concluye la procedencia HA LUGAR de la presente solicitud de revisión constitucional, en razón de los términos expuestos, y por tanto, ANULA la sentencia núm. 2008-01134, dictada, el 26 de junio de 2008, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, se ordena a dicha Corte, conformada de manera Accidental, proceda a la emisión de un nuevo fallo considerando lo expuesto en la presente decisión. Así se declara.

    V

    DECISIÓN

    Con base en las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional interpuesta por la Defensoría Pública Primera ante esta Sala Constitucional, abogado W.A.R., asistiendo al ciudadano R.G.D.V., contra la sentencia 2008-01134, dictada, el 26 de junio de 2008, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, la cual ANULA. Asimismo, se ordena a dicha Corte, constituida de manera Accidental, proceda a dictar nueva decisión con base en lo establecido en el presente fallo.

    Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 24 días del mes de mayo de dos mil doce (2012). Años: 202° de la Independencia y 153° de la Federación.

    La Presidenta,

    L.E.M.L.

    Vicepresidente,

    F.A.C.L.

    Los Magistrados,

    M.T.D.P.

    C.Z.D.M.

    Ponente

    A.D.J.D.R.

    J.J.M.J.

    G.M.G.A.

    El Secretario,

    J.L.R.C.

    Exp.- 12-0015

    CZdM/