Sentencia nº 1685 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 20 de Agosto de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.M.D.O.

En decisión n° 2538, del 17 de septiembre de 2003, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con base en lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ordenó a los ciudadanos R.S. y C.G., venezolanos y titulares de las cédulas de identidad números 7.583.323 y 3.404.077, respectivamente, en su condición, la primera, de Presidenta del Sindicato Nacional Autónomo de Empleados Públicos del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (SINAEP-SDS) y, el segundo, de Delegado General en el C.N. para la Integración de las Personas Incapacitadas (CONAPI), adscrito al mencionado Ministerio, asistidos por el abogado G.J.G., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 21.255, que corrigieran en los términos indicados en la mencionada decisión el escrito contentivo de la acción de amparo constitucional por ellos ejercida contra la para entonces Ministra de Salud y Desarrollo Social.

El 23 de octubre de 2003, fue practicada la notificación del fallo 2538, del 17 de septiembre de 2003, a la ciudadana R.S., y, posteriormente, el 27 del mismo mes y año los accionantes consignaron en autos el escrito de corrección que les fue solicitado, al que adjuntaron algunos documentos vinculados con los alegatos expuestos en aquél.

El 12 de noviembre de 2003, la ciudadana R.S. estampó diligencia en la que solicitó a esta Sala dictara pronunciamiento sobre la admisibilidad de la petición de tutela constitucional presentada, requerimiento que fue ratificado por el ciudadano C.G. en diligencia del 5 de mayo de 2004.

En la fecha indicada se pasó el expediente al Magistrado doctor J.M.D.O., quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Realizado el análisis del escrito de corrección de la solicitud de amparo presentada y de los documentos que los actores consignaron junto con el mismo, esta Sala pasa a hacer las consideraciones siguientes:

I ALEGATOS DE LOS ACCIONANTES

En el escrito de corrección presentado el 27 de octubre de 2003, los actores formularon, entre otros, los planteamientos que se indican a continuación:

1. - Que mediante oficio n° 0218, del 3 de junio de 2002, el Sindicato Nacional Autónomo de Empleados Públicos del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (SINAEP-SDS), parte actora en el presente proceso, le solicitó a la entonces Ministra de Salud y Desarrollo Social, con base en el artículo 51 constitucional, que en su condición de máxima jerarca de dicho órgano administrativo, intercediera en nombre de la mencionada organización sindical ante la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, a fin de que ésta se pronunciara sobre los problemas que le fueron planteados por el SINAEP-SDS con respecto a la situación de algunos trabajadores del C.N. para la Integración de Personas Incapacitadas (CONAPI).

2. - Que los problemas elevados a la consideración de la señalada Dirección de Recursos Humanos se relacionan con la presunta falta de pago de las horas extras laboradas por trabajadores del CONAPI, la supuesta falta de evaluación de dicho personal, la supuesta existencia de “árboles genealógicos familiares trabajando en cargos claves de la institución”, al supuesto maltrato verbal de parte de algunos jefes a los trabajadores, a la presunta presencia de personal jubilado de otras instituciones públicas ejerciendo funciones en el CONAPI y a la falta de respuesta en cuanto al destino que seguía el dinero que se descuenta a los trabajadores por concepto de seguro social, paro forzoso, política habitacional, descuentos sindicales, fondos de pensión y jubilación, fideicomiso, entre otros.

3. - Que igualmente acudió el sindicato accionante a la Consultoría Jurídica del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, mediante oficio n° 035, del 17 de febrero de 2003, entregado igualmente ante el Despacho de la entonces Ministra, en el que se le plantearon los problemas antes enunciados, y que antes las denuncias y escritos consignados, varios funcionarios del referido Ministerio dirigieron peticiones al Vicepresidente Ejecutivo, órgano que, mediante oficio n° 7041, del 22 de mayo de 2003, dirigido a la trabajadora O.E., señaló que las denuncias y quejas expuestas en las peticiones dirigidas a ese Despacho fueron remitidas a la entonces Ministra de Salud y Desarrollo Social, para que dicha funcionaria diera oportuna y adecuada respuesta a las mismas.

4. - Que tal respuesta no fue dada por la anterior Ministra de Salud y Desarrollo Social ni tampoco por el actual titular de dicha cartera, ciudadano R.C., a pesar que desde el 25 de febrero de 2003, el Comité Ejecutivo del SINAEP-SDS había dirigido a la entonces Ministra una serie de escritos en los que se denunciaron diversas violaciones a derechos laborales de funcionarios, empleados y obreros del CONAPI, principalmente por actuaciones imputables al Presidente de dicho ente, ciudadano L.L.P., por ejemplo, la inscripción tardía de los referidos trabajadores en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en franca violación del artículo 27 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que protege el derecho a la seguridad social de los funcionarios públicos.

5. - Que otra violación flagrante de derechos laborales atribuible al Presidente del CONAPI es la inexistencia de la cuenta donde deberían depositar los descuentos que desde hace dos (2) años se le realizan a los funcionarios adscritos al CONAPI por concepto de política habitacional, los cuales son hechos ininterrumpidamente del sueldo de los trabajadores del indicado Consejo y no se destinan al depósito de ese beneficio social, ya que algunos empleados del CONAPI han acudido a los bancos respectivos a solicitar crédito habitacional y no han conseguido respuesta de ninguna entidad bancaria sobre la existencia de las cuentas en las que serían depositadas las cantidades descontadas de sus salarios, situación ésta que también fue denunciada ante la entonces Ministra de Salud y Desarrollo Social, y no se obtuvo respuesta alguna al respecto.

6. - Que el Presidente del CONAPI, abusando de su poder, decidió en forma arbitraria suspender el sueldo a un grupo de empleados y obreros de dicho Consejo que decidieron afiliarse al SINAEP-SDS, ello en perjuicio del derecho al goce de sueldo en caso de suspensión del cargo por investigación judicial o administrativa, consagrado en el artículo 90 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, actuación que fue denunciada ante el Despacho de la entonces Ministra de Salud y Desarrollo Social, quien no se pronunció al respecto, ni intentó resolver la controversia existente entre los trabajadores del CONAPI y su Presidente, “siendo ella superior inmediato del Presidente del CONAPI y en consecuencia, con facultades y potestades para ordenar restablecer la norma infringida, de allí su responsabilidad administrativa”.

7. - Que la anterior Ministra de Salud y Desarrollo Social debió actuar conforme lo pautado por el artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, pero que en lugar de ello incurrió en conducta omisiva, y, peor aún, obvió por completo las denuncias presentadas contra el Presidente del CONAPI, según se desprende del oficio n° 5640, del 9 de noviembre de 2001, dirigido al Presidente del CONAPI, por el cual el Ministerio de Salud y Desarrollo Social le asignó a dicho Consejo la cantidad de 1.108.000.000,00 millones de bolívares para el cumplimiento de compromisos como: gastos de personal, gastos de funcionamiento y programas establecidos en el plan operativo anual 2002, etc, recursos cuya ejecución debe ser supervisada por el Ministerio antes mencionado.

8. - Que las denuncias antes indicadas fueron reiteradas al actual Ministro de Salud y Desarrollo Social, ciudadano R.C., mediante comunicación del 7 de octubre de 2003, en el que se platean adicionalmente los siguientes problemas: la suspensión, sin explicación alguna, de permisos sindicales “por las autoridades de ese Despacho”; la suspensión de los cheques del descuento que le hacen a través de la nómina de pago a los afiliados al SINAEP-SDS, falta de respuesta oportuna y adecuada a las denuncias y reclamos presentados por el referido sindicato; falta de oportuna y adecuada respuesta a los escritos presentados por SINAEP-SDS con relación a dos robos seguidos cometidos contra la sede de dicha organización sindical; suspensión del servicio telefónico de SINAEP-SDS por órdenes del Ministro de Salud y Desarrollo Social, etc, sin obtener respuesta a las mismas.

9. - Con base en los planteamientos expuestos, los accionantes solicitaron que se admita la acción de amparo y que, luego de tramitado, sea declarado con lugar, a fin de restablecer la situación jurídica infringida mediante los mandamientos que se indican a continuación: a) se ordene al Ministro de Salud y Desarrollo Social que ordene al Presidente del CONAPI cancelar de inmediato el salario suspendido desde el mes de febrero del año en curso a los trabajadores de dicho Consejo así como todas las reivindicaciones laborales pendientes (cesta ticket, bono vacacional); que les indique a los trabajadores los números de cuentas bancarias en las que se depositan los descuentos hechos de sus pagos salariales, por concepto de política habitacional, paro forzoso, fideicomiso, etc; que les entregue mensualmente la tarjeta del seguro social; b) se ordene al Ministro de Salud y Desarrollo Social que asigne los permisos sindicales a los trabajadores afiliados al SINAEP-SDS y restablezca al servicio telefónico a dicha organización; c) se ordene al Ministro de Salud y Desarrollo Social instruir a la Dirección de Recursos Humanos para que entregue al SINAEP-SDS el descuento hecho de las nóminas de los trabajadores del CONAPI desde junio de 2002, fecha en la que se produjo la última entrega de dichos recursos.

II

DE LA COMPETENCIA

Observa la Sala, luego de revisar detenidamente el escrito de corrección que presentó la parte accionante en acatamiento de lo establecido en la decisión n° 2538, del 17 de septiembre de 2003, que las denuncias formuladas en el presente caso que estarían vinculadas con supuestas violaciones a derechos constitucionales como son los protegidos por los artículos 82, 86, 91 y 95 del Texto Fundamental, en razón de la presunta falta de pago de las horas extras laboradas por trabajadores del CONAPI, la supuesta falta de evaluación de las credenciales y rendimiento de dicho personal, la presunta suspensión de permisos sindicales, la supuesta suspensión del salario de algunos trabajadores y a la falta de respuesta en cuanto al destino que seguía el dinero que se descuenta a los trabajadores por concepto de seguro social, paro forzoso, política habitacional, descuentos sindicales, fondos de pensión y jubilación, fideicomiso, entre otros, tienen su origen en supuestas conductas activas y omisivas atribuibles únicamente al Presidente del C.N. para la Integración de las Personas Incapacitadas (CONAPI), dado que dicho funcionario, al ser la máxima autoridad dentro de la estructura administrativa descentralizada funcionalmente que preside, no está sujeta al control jerárquico de ningún otro órgano o ente público, por lo que mal pueden los eventuales agraviados por la actuación del referido funcionario esperar que un inexistente órgano superior o jerárquico imparta las órdenes o instrucciones que brinden solución a la controversia planteada.

En efecto, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley para la Integración de las Personas Incapacitadas, publicada en Gaceta Oficial n° 4.623, Extraordinario, del 3 de septiembre de 1993, el CONAPI tiene personalidad jurídica y patrimonio propio, en vista de ello, si bien no es denominado por el referido texto legal como instituto autónomo, de conformidad con lo establecido en el primer aparte del artículo 15 de la vigente Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en Gaceta Oficial n° 37.305, del 17 de octubre de 2001, al tener atribuida por ley personalidad jurídica propia, ostenta la misma condición de administración descentralizada funcionalmente que tienen los institutos autónomos, es decir, no integra la Administración Central, ni sus actuaciones son atribuibles a la República como ente político-territorial, ello a pesar de que el artículo 9 de la Ley para la Integración de las Personas Incapacitadas dispone que el Presidente y el Vicepresidente del CONAPI serán de libre nombramiento y remoción por el Presidente de la República, pues tal previsión no implica en modo alguno la atribución al órgano presidencial de competencias en materia de designación, remoción, dirección y supervisión del personal subalterno que labora en el mencionado Consejo, ya que según artículos 14, literal f, y 15 literal e, eiusdem, tales competencias están atribuidas en forma expresa al Presidente y Vicepresidente del CONAPI.

Del mismo modo, advierte la Sala que, según lo establecido en el artículo 7, numeral 6, del Decreto con Fuerza de Ley de Adscripción de Institutos Autónomos, Empresas del Estado, Fundaciones, Asociaciones y Sociedades del Estado a los órganos de la Administración Central, publicado en Gaceta Oficial n° 5.556, del 13 de noviembre de 2001, el CONAPI se encuentra adscrito al Ministerio de Salud y Desarrollo Social, por lo que resulta necesario precisar si el control que éste órgano de la Administración Central ejerce sobre el Consejo señalado como presunto autor de violaciones a derechos constitucionales en virtud de dicha adscripción, supone una relación de jerarquía o de subordinación entre el Ministerio de Salud y Desarrollo Social y el CONAPI, respecto de lo cual encuentra la Sala que el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Administración Pública consagra el principio de descentralización funcional, conforme al cual los titulares de la potestad organizativa podrán crear entes descentralizados funcionalmente, dotados de personalidad y patrimonio propios y de autonomía frente al órgano de la Administración Central al cual se hallará adscrito, cuando el mejor cumplimiento de los fines del Estado así lo requiera, en los términos y condiciones previstas en la Constitución y en la referida ley, pudiendo dichos entes ser de dos tipos: los entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho privado (constituidos y regidos en forma preponderante por normas de derecho privado, que pueden o no perseguir fines empresariales) y entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho público (regidos por normas de derecho público, que pueden o no perseguir fines empresariales, y pueden del mismo modo estar o no dotados de potestades públicas), categoría en la que es posible incluir al CONAPI, que es un ente descentralizado funcionalmente con forma de derecho público con fines no empresariales.

Así las cosas, es desde el sentido que informa a la norma contenida en el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Administración Pública que se deben interpretar las competencias que el artículo 117 del mismo texto legal atribuye a los ministerios u otros órganos de control, nacionales, estadales, de los distritos metropolitanos o municipales, respecto de los órganos desconcentrados y entes descentralizados funcionalmente que le estén adscritos, entre ellas que se encuentran: 1) definir la política a desarrollar por tales entes, a cuyo efecto podrán formular las directivas generales necesarias; 2) ejercer permanentemente funciones de coordinación, supervisión y control –de tutela-; 3) evaluar en forma continua el desempeño y los resultados de su gestión e informar sobre ello de manera oportuna al Presidente de la República, al Gobernador o al Alcalde según corresponda; 4) informar en forma trimestral al órgano nacional, estadal, del distrito metropolitano o municipal que esté encargado de la planificación acerca de la ejecución de los planes por parte del ente respectivo; 5) proponer al Presidente de la República, Gobernador o Alcalde, según corresponda, las reformas necesarias a los fines de crear, modificar o eliminar las entidades descentralizadas funcionalmente que respectivamente les estén adscritas; y 6) las demás que determinen las leyes nacionales, estadales y las ordenanzas y sus reglamentos.

En criterio de esta Sala, ninguna de las atribuciones que la norma comentada confiere a los órganos de adscripción de la Administración Central respecto de los entes descentralizados funcionalmente adscritos permite considerar que el control de adscripción –denominado por la legislación anterior control de tutela- es equivalente al control de jerarquía, dado que el primero supone una relación entre establecimientos públicos que integran la organización administrativa de personas jurídicas diferentes (carácter intersubjetivo), en virtud de lo cual el órgano de adscripción no está habilitado para impartir instrucciones directas al ente adscrito a fin de que éste realice actuaciones específicas vinculadas, verbigracia, con la prestación del servicio público que tiene encomendado, o con la administración de los recursos que les son asignados por las leyes de presupuesto de cara a la consecución de los fines a los que atiende su actividad, o con la designación, remoción, dirección y supervisión del personal subalterno que labora en el respectivo ente descentralizado funcionalmente, sino únicamente para ejercer un control de tutela, a través de las formas que contemplan los artículos 118 a 128 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, respecto de la actuación del respectivo ente, con el propósito de que no contradiga o se aparte de las políticas económicas, sociales, culturales, etc, adoptadas por el gobierno nacional, estadal, metropolitano o municipal, según el caso; en cambio, el control de jerarquía implica la subordinación de un órgano inferior respecto de un órgano superior, y por ello sólo tiene lugar en las relaciones que se producen en el interior de una misma estructura u organización administrativa (carácter intraorgánico) integrada, por ejemplo, en un mismo ente político-territorial, a cuya personalidad jurídica (República, Estados, Municipios) se imputan o a atribuyen, conforme a la teoría del órgano, los efectos jurídicos de las actuaciones realizadas por cualquiera de los órganos que integran su Administración Pública, siendo en este caso común, al contemplarlo normas legales, que el superior jerárquico imparta instrucciones directas con respecto a la prestación del servicio público que tiene encomendado, o con la administración de los recursos que les son asignados por las leyes de presupuesto de cara a la consecución de los fines a los que atiende su actividad, o con la designación, remoción, dirección y supervisión del personal subalterno que labora en ella; de allí la posibilidad de interponer en tales supuestos el recurso jerárquico ante el órgano superior, lo cual está vedado en el caso del control de adscripción, en donde dicha jerarquía no existe.

En vista de lo expuesto, considera esta Sala que independientemente de la obligación que conforme al artículo 51 constitucional pudiera tener el Ministro de Salud y Desarrollo Social de responder en forma debida y oportuna a las denuncias efectuadas por los accionantes, lo cual en todo caso no forma parte del mérito de la presente controversia –que se limita al examen de la supuesta vulneración de ciertos y determinados derecho sociales-, lo cierto es que sólo el máximo jerarca del CONAPI, esto es, el Presidente de dicho ente público, es quien podría considerarse como presunto agraviante en este juicio de amparo constitucional, ya que al no existir entre el CONAPI -ente descentralizado funcionalmente en el que laboran los presuntos agraviados representados por la parte actora- y el Ministerio de Salud y Desarrollo Social -órgano de la Administración Nacional Central- ninguna relación de subordinación o de control jerárquico, por estar el primero adscrito a este último y, en consecuencia, únicamente sometido a un control de tutela, no es posible desplazar con base en la teoría del órgano o del principio de jerarquía que consagra el artículo 28 de la Ley Orgánica de Administración Pública la condición de presunto agraviante del ente que tiene la condición de “patrono” sobre los presuntos agraviados, el CONAPI, a un órgano que no ostenta dicha condición, y que no es jerárquico ni superior de éste.

Con base en la motivación previa, visto que el CONAPI no corresponde a ninguna de las Altas Autoridades a que se refiere el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales cuya actuación en sede de amparo constitucional está sujeta al control judicial de esta Sala, visto que, de los alegatos expuestos por la parte accionante en sus escritos y en los elementos que cursan en autos no pudo constatarse con exactitud si los presuntos agraviados están sometidos a un régimen estatutario o a las normas de la legislación laboral ordinaria y sólo se apreciaron indicios –no concluyentes- de su condición de funcionarios públicos, y visto que de ostentar esta última condición el conocimiento de la presente causa correspondería a un Juzgado Superior con competencia en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7 del indicado texto legal, aplicable según el literal b) de la Disposición Derogatoria, Transitoria y Final de la Ley Orgánica del Tribunal supremo de Justicia, esta Sala se declara incompetente para conocer de la acción de amparo ejercida por los ciudadanos R.S. y C.G. en su condición de Presidenta del Sindicato Nacional Autónomo de Empleados Públicos del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (SINAEP-SDS) y de Delegado General en el C.N. para la Integración de las Personas Incapacitadas (CONAPI), respectivamente, contra el Presidente del prenombrado C.N. y declina el conocimiento del asunto en los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital, por lo que se ordena remitir de inmediato el expediente al Juzgado Superior Distribuidor con competencia en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital, a fin de que distribuya sin demora la presente causa a uno de los referidos órganos judiciales, al objeto de que se pronuncie sobre la admisibilidad de la acción ejercida. Así se decide.

III

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley se declara INCOMPETENTE para conocer de la acción de amparo ejercida por los ciudadanos R.S. y C.G. en su condición de Presidenta del Sindicato Nacional Autónomo de Empleados Públicos del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (SINAEP-SDS) y de Delegado General en el C.N. para la Integración de las Personas Incapacitadas (CONAPI), respectivamente, contra el Presidente del referido C.N. y DECLINA el conocimiento del asunto en los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital, por lo que ORDENA remitir de inmediato el expediente al Juzgado Superior Distribuidor con competencia en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital a fin de que distribuya sin demora la presente causa a uno de los referidos órganos judiciales a objeto de que se pronuncie sobre la admisibilidad de la acción ejercida.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Juzgado Superior Distribuidor con competencia en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 20 días del mes de AGOSTO dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

JMDO/

Exp. n° 03-1835.