Sentencia nº 102 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Electoral de 18 de Agosto de 2000

Magistrado-Ponente: OCTAVIO SISCO RICCIARDI

EXPEDIENTE Nº 0063

I

En fecha 20 de febrero de 1997, los abogados R.J. DUQUE CORREDOR, I.L.G., P.D.P.R. y G.A.B.C., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 466, 18.900, 31.918 y 66.378, respectivamente, interpusieron ante la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, recurso de interpretación respecto de los artículos 201 y 235 de la Ley Orgánica del Sufragio -vigente para la época- con la finalidad de resolver la duda planteada por los mismos sobre la convocatoria a nuevas elecciones en los casos de nulidades y anulaciones de actas de escrutinio o de actas electorales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 217 eiusdem, en concordancia con el artículo 42, ordinal 24, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El día 25 de febrero de 1997 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó.

En fecha 9 de febrero de 2000, por cuanto la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece un cambio en la estructura y denominación de este M.T. y en vista de que en fecha 27 de diciembre de 1999 tomaron posesión de sus cargos como integrantes de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia los Magistrados Carlos Escarrá Malavé, José Rafael Tinoco y Levis Ignacio Zerpa, se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa y se ordenó la continuación de la causa.

Por decisión del 23 de mayo de 2000 la Sala Político Administrativa declinó la competencia para conocer y decidir la presente causa en esta Sala Electoral.

En fecha 5 de junio de 2000 el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Electoral ordenó darle entrada al expediente, y designó ponente al Magistrado Octavio Sisco Ricciardi a los fines del pronunciamiento correspondiente.

Siendo la oportunidad de decidir, esta Sala observa:

II

ALEGATOS DE LOS RECURRENTES

Solicitaron los recurrentes la interpretación alegando la amplia legitimación consagrada en el artículo 217 de la Ley Orgánica del Sufragio de 1995, y la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia de fecha 21 de abril de 1994, en los casos del “Presidente del C.S.E.” y “Carlos Campos”, en las que se reconoce el ejercicio del recurso de interpretación en materia electoral a toda persona que manifieste su interés, derivado en el presente caso de su condición de ciudadanos y electores. Asimismo, justificaron su legitimación activa para intentar el presente recurso en su condición de abogados, de acuerdo con lo decidido en sentencia de la misma Sala en fecha 12 de diciembre de 1996, caso “Recurso de interpretación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

En cuanto a la duda interpretativa de los referidos artículos de la Ley Orgánica del Sufragio, señalaron que de los mismos no se deduce una misma solución en los casos de nulidad de elecciones y votaciones, por cuanto el artículo 201 establece que las nulidades de las elecciones y votaciones, incluyendo esta última a las actas de escrutinio y electorales, sólo darán lugar a nuevas elecciones cuando una nueva votación tuviera influencia sobre el resultado general de los escrutinios, mientras que el artículo 235 eiusdem prevé la obligación de convocar a nuevas elecciones únicamente en los casos de declaratoria de nulidad total o parcial de las elecciones y no así de las votaciones, conduciendo a soluciones contradictorias de acuerdo con el tipo de nulidad de que se trate.

Por otra parte, plantearon la necesidad de aclarar el sentido que debe dársele al requisito de procedencia para la realización de nuevas elecciones previsto en el artículo 201 de la Ley Orgánica del Sufragio de 1995, referido a la “evidencia de que una nueva votación no tendría influencia sobre el resultado general de las elecciones”, indicando las dificultades existentes en su criterio para su adecuada interpretación, sobre la base de las diversas causales de nulidad de votaciones, y por ser dicha “evidencia” una prueba negativa, es decir, la dificultad para demostrar la “no influencia” teniendo presentes la diferente entidad de los vicios en los diversos tipos de nulidades. De todo ello concluyeron preguntándose acerca de si el C.S.E. (hoy C.N.E.) puede convocar a elecciones por el solo hecho de que se hubieren anulado actas, o si por el contrario, la convocatoria sólo procede cuando sea ostensible por el tipo de vicio que el resultado de cada Acta anulada sería distinto si se realiza una nueva elección. En ese mismo orden de ideas, se interrogaron acerca de cuál sería el criterio adecuado para considerar “suficiente evidencia” a los fines de proceder a la convocatoria de nuevas elecciones, a saber, si un simple criterio cuantitativo determinaría tal convocatoria, con prescindencia de la voluntad mayoritaria expresada en las actas de votación.

Otra de las dudas presentadas para su dilucidación es la de la naturaleza total o parcial que debería tener la nueva elección a realizarse en los casos de nulidades declaradas por el órgano judicial, en el sentido de si la convocatoria tendría que hacerse a todo el electorado para una nueva elección, o solamente a los electores de las mesas donde se anularon las actas para la repetición parcial de la elección. En ese orden de razonamiento, argumentaron que de los artículos cuya interpretación se solicita “...parece desprenderse que, si se llega a evidenciar que en verdad una nueva votación sí influye sobre el resultado general, la convocatoria tendría que hacerse a todo el electorado, a unas nuevas elecciones, puesto que ya no podría hablarse de una voluntad mayoritaria, y no para la repetición de elecciones parciales en las Mesas donde se anularon las Actas...”, dado que el artículo 201 se refiere a “nuevas elecciones” y no a “una nueva votación” ni a “la elección”, al igual que dicho dispositivo alude a “una nueva votación” y no “la votación”, de lo que se desprende que se estaría en presencia de la necesaria convocatoria a nuevas elecciones totales, diferentes a las realizadas en una primera oportunidad, resultando sin embargo de tal magnitud la ambigüedad de los textos señalados, que imposibilitan arribar con certeza a esa conclusión.

III

LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia declinó en esta Sala la competencia para conocer del presente recurso, fundamentándose en que el artículo 262 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aprobada por referendo el día 15 de diciembre de 1999, dispone la creación del Tribunal Supremo de Justicia así como de las distintas Salas que lo integran, entre las que se encuentra la Sala Electoral, y que la Carta Fundamental otorga ciertas competencias a las distintas Salas y deja a cargo de la Ley Orgánica que al efecto deberá dictar la Asamblea Nacional, la distribución de otras no atribuidas expresamente.

En ese orden de ideas, señaló también la Sala Político Administrativa que, a los fines de mantener el funcionamiento integral del Estado, este Tribunal Supremo de Justicia debe seguir administrando justicia aun cuando no se haya dictado la referida Ley, por lo que sus Salas deben conocer y decidir todos los casos que cursaban ante la extinta Corte Suprema de Justicia y los que ingresen, atendiendo a la afinidad que exista entre la materia debatida en cada caso y la especialidad de las Salas, y que en ese sentido, el artículo 297 constitucional establece que la jurisdicción contencioso electoral será ejercida por la Sala Electoral de este Tribunal Supremo de Justicia y los demás Tribunales que determine la Ley.

Concluyó señalando dicha Sala que la presente causa está referida a la interpretación de normas de carácter electoral, y por tanto es afín con las competencias atribuidas a la Sala Electoral, razón por la cual declinó la competencia para conocer del recurso de interpretación interpuesto en esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia.

IV

COMPETENCIA DE LA SALA

Corresponde a esta Sala pronunciarse entonces acerca de la referida declinatoria de competencia formulada por la Sala Político Administrativa, y al respecto observa que en el presente caso se ha interpuesto recurso de interpretación para determinar el sentido y alcance de los artículos 201 y 235 de la Ley Orgánica del Sufragio vigente para la fecha de interposición del mismo.

Ahora bien, la competencia para conocer del presente recurso, en los términos dispuestos en el artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, correspondía a la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia. En efecto, dicho artículo establece:

Artículo 234. El C.N.E., los partidos políticos nacionales y regionales, grupos de electores y toda persona que tenga interés en ello, podrán interponer ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia el Recurso de Interpretación previsto en el numeral 24 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, respecto a las materias objeto de esta Ley y de las normas de otras leyes que regulan la materia electoral, los referendos consultivos y la constitución, funcionamiento y cancelación de las organizaciones políticas.

Esta norma, que atribuye la competencia para conocer del recurso de interpretación a la Sala Político Administrativa resulta de carácter especial en materia electoral, al facultarla para determinar el sentido y alcance de aquellos instrumentos normativos que regulan lo relativo al sufragio y a la participación política, y muy especialmente, la celebración de los procesos comiciales.

Sin embargo, debe observarse que ante el nuevo sistema político determinado por el ordenamiento jurídico venezolano recientemente instaurado, que ha integrado el Poder Electoral a la trilogía tradicional de las ramas del Poder Público Nacional, se ha creado la jurisdicción contencioso electoral, que es ejercida en los términos de la Constitución vigente por la Sala Electoral de este Tribunal Supremo de Justicia, con el fin de controlar en sede judicial, entre otros, los actos, hechos u omisiones emanados del referido Poder, por lo que debe entenderse que le corresponde ahora a esta Sala Electoral el conocimiento de los recursos de interpretación que se interpongan en los términos del artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política.

En tal sentido, la Sala, orientada por los principios que emanan del nuevo texto constitucional, del criterio orgánico que impera en la determinación del ámbito competencial a que se refiere el Estatuto Electoral del Poder Público, y de la competencia que el transcrito artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política de forma general le confiere, en sentencia de fecha 10 de febrero de 2000, determinó que, mientras se dictan las Leyes Orgánicas del Tribunal Supremo de Justicia y del Poder Electoral, le corresponde a esta Sala el conocimiento respecto de los recursos de interpretación “que se interpongan con el objeto de determinar el sentido y alcance de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, de otras leyes que regulen la materia electoral y la organización, funcionamiento y cancelación de las organizaciones políticas, en cuanto sean compatibles con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Por tanto, al estar inserto el dispositivo normativo cuya interpretación se ha solicitado en una Ley netamente de carácter electoral, esta Sala, en atención a lo antes expuesto, y por disponerlo así expresamente el Estatuto Electoral del Poder Público en su artículo 30, numeral 3, la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política en su ya aludido artículo 234, y la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 266, numeral 6, resulta ciertamente competente para conocer del recurso interpuesto. Así se decide.

V

ADMISIBILIDAD DEL RECURSO

Determinada como ha sido la competencia de la Sala para conocer del presente recurso de interpretación, corresponde entonces emanar un pronunciamiento con relación a la admisibilidad del mismo, y al respecto observa que los supuestos que concurrentemente deben cumplirse a fin de que la interpretación proceda por la vía de este especial recurso han sido delineados por la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, que antes de la entrada en vigencia de la actual Constitución de la República tenía atribuida con carácter exclusivo el conocimiento de este tipo de recursos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42, numeral 24, y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En primer lugar debe destacarse que el dispositivo contenido en el artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política consagra de una manera bastante amplia la legitimación para intentar el recurso de interpretación en materia electoral, al incluir como eventuales accionantes al máximo órgano electoral, a los partidos políticos, a los grupos de electores y a toda persona que tenga interés en ello, por lo que el legislador no calificó el interés requerido para intentar este tipo de recursos, de lo que se deduce que basta que el accionante tenga un simple interés para que se le admita como legitimado. En el presente caso, los recurrentes señalaron que la duda la plantean en su condición de ciudadanos, electores y profesionales del Derecho, fundamentándose en la necesidad de que se les garantice la libre expresión de su voluntad como votantes en la elección de autoridades nacionales y locales en ejercicio de su derecho al sufragio, por lo cual debe concluirse que en el caso de autos la legitimación requerida para actuar se verifica. Así se decide.

Asimismo, la Sala Político Administrativa ha sostenido que se requiere que la norma cuya interpretación y análisis se solicita sea de rango legal, pues sólo procede este recurso para fijar el alcance e inteligencia de textos legales. En segundo lugar, es determinante que la propia ley haya previsto de manera expresa el ejercicio de tal recurso respecto de las normas en ellas contenidas, sin que sea posible extenderlo a otras leyes, salvo que la propia ley que prevé su interpretación, disponga de modo expreso su extensión a otros textos normativos. En tercer lugar, se debe verificar la conexidad entre el recurso intentado y un determinado caso concreto, lo cual posee un doble propósito: por un lado, evitar un simple ejercicio académico de interpretación y por el otro, permitir al intérprete apreciar objetivamente la existencia de la duda que se alegue como fundamento. Dicha doctrina jurisprudencial ya fue acogida por esta Sala en sentencias dictadas los días 10 y 14 de marzo, 17 de mayo y 26 de julio de 2000, entre otras.

Los extremos exigidos se verifican en el presente caso, por cuanto los dispositivos cuya interpretación se solicita -artículos 201 y 235 de la Ley Orgánica del Sufragio de 1995- son normas de rango legal y estaban vigentes para el momento de la interposición del recurso, teniendo su equivalente, con algunas modificaciones, en los artículos 224 y 250 de la vigente Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, cuyo texto además preceptúa el conocimiento por parte de la extinta Corte Suprema de Justicia, ahora Tribunal Supremo de Justicia, de los recursos de interpretación que se interpongan con el objeto de determinar el sentido y alcance de las normas contenidas en la misma, debiendo considerarse, además, suficientemente amplia la disposición incluida en el artículo 234 (así como su antecedente, el artículo 217 de la Ley Orgánica del Sufragio de 1995, vigente para la fecha de interposición del recurso) orientadora del conocimiento del referido recurso, la cual consagró la posibilidad de extender el mismo a las normas de otras leyes que regulan la materia electoral. En cuanto al tercer requisito, referente a la conexidad con un caso concreto la Sala observa que en el presente caso, los recurrentes señalaron que la duda planteada obedece a su intención de evitar el deterioro que ha venido afectando la credibilidad y seriedad de los procesos electorales, garantizar el respeto a la voluntad mayoritaria de los electores y su derecho a ser gobernados por quienes eligieron democráticamente, y por cuanto el pronunciamiento impediría los daños inestimables que se causarían al patrimonio público con los costos innecesarios que suponen las sucesivas e imprevistas convocatorias de elecciones parciales. Se trata, en definitiva, de garantizar una adecuada aplicación práctica de la normativa electoral en un aspecto de tal trascendencia para el buen funcionamiento de un Estado de Derecho y de Justicia y, por tanto para el interés colectivo, como lo es la determinación de los efectos de las declaratorias de nulidad (total y parcial) de votaciones, elecciones, o actas electorales, por lo cual debe concluirse que en el caso de autos el requisito de conexión con un caso concreto se cumple a los fines de la admisibilidad del recurso de interpretación. Así se decide.

Por consiguiente, se encuentran cubiertos los requisitos exigidos para que resulte admisible la interpretación solicitada, como en efecto se admite. Así se decide.

VI

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Solicitan los recurrentes pronunciamiento respecto al significado, alcance y sentido de los artículos 201 y 235 de la Ley Orgánica del Sufragio de 1995, vigente para la fecha de interposición del recurso, cuyo texto era del tenor siguiente:

Artículo 201.- La nulidad sólo afectará las elecciones y votaciones efectuadas en la Circunscripción Electoral en que se haya cometido el hecho que las vicie y no habrá lugar a nuevas elecciones si se evidencia que una nueva votación no tendría influencia sobre el resultado general de los escrutinios para Presidente de la República, Gobernador o Alcalde, o representante uninominal, ni sobre la adjudicación de los puestos por aplicación del cuociente electoral.

La decisión a ese respecto compete al C.S.E., a la Junta Electoral Principal o a la Junta Electoral Municipal, según el caso

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Artículo 235.- En caso de declaratoria de nulidad total o parcial de las elecciones, el C.S.E. deberá convocar las nuevas elecciones que corresponda, dentro de los treinta (30) días continuos siguientes, y se efectuarán dentro de los treinta (30) días continuos siguientes a su convocatoria

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Sin embargo, dicho cuerpo normativo fue derogado con la publicación de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, Número 5200 Extraordinario del 30 de diciembre de 1997, posteriormente reformada parcialmente en la Gaceta Oficial Número 5233 Extraordinario del 28 de mayo de 1998. En vista de ello, se hace necesario hacer referencia a los términos en que la normativa vigente consagra tales dispositivos, a saber:

Artículo 224.- La nulidad sólo afectará las elecciones y votaciones efectuadas en la circunscripción electoral en que se haya cometido el hecho que las vicie y no habrá lugar a nuevas elecciones si se evidencia que una nueva votación no tendrá influencia sobre el resultado general de los escrutinios para Presidente de la República, Gobernador o Alcalde, ni sobre la adjudicación de los puestos por aplicación del sistema de representación uninominal proporcional.

La decisión a ese respecto compete al C.N.E.

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Artículo 250.- En caso de declaratoria de nulidad total o parcial de elecciones, el C.N.E. deberá convocar las nuevas elecciones que correspondan dentro de los treinta (30) días continuos siguientes, las cuales se efectuaran dentro de los treinta (30) días siguientes a su convocatoria

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Como se evidencia de la comparación entre las respectivas normas de la Ley Orgánica del Sufragio de 1995 y las correspondientes de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política de 1998, las mismas no cambiaron en lo esencial, por lo que aún persisten los supuestos de duda planteados por los recurrentes. Siendo así, y tomando en consideración que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela expresamente consagra en sus artículos 26 y 257 el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin limitaciones derivadas de formalidades no esenciales, este órgano judicial considera procedente seguir conociendo del presente recurso, ahora sobre el texto de los artículos 224 y 250 de la vigente Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, cuyas normas son similares a aquellas que ofrecían dudas y motivaron el presente recurso de interpretación. Así se decide.

Aclarado lo anterior, plantearon los recurrentes una serie de interrogantes, todas ellas derivadas de una principal, referente a los efectos de la declaratoria de nulidad de elecciones y votaciones y el alcance de dicha nulidad, es decir, la nulidad total o parcial de votaciones y elecciones, y la consiguiente repetición, también total o parcial, de las mismas. La duda central tiene por objeto la determinación de cuáles serían las actuaciones afectadas por las declaratorias de nulidad consagradas en el régimen electoral venezolano y la repercusión de tales nulidades en los procesos electorales en general.

Partiendo de esa interrogante fundamental, señalan los recurrentes dos problemas derivados. El primero concerniente a que en la materia no hay criterios que justifiquen la repetición continua y parcial de los procesos electorales por la sola circunstancia de la anulación de actas de escrutinio o electorales, así como que existe una contradicción entre el artículo 201 de la Ley Orgánica del Sufragio (equivalente al artículo 224 de la vigente Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política), por cuanto el mismo pauta que no hay lugar a nuevas elecciones si no hay influencia en el resultado general, tanto para el caso de nulidad de votaciones como de elecciones, mientras que el artículo 235 de la Ley Orgánica del Sufragio (actual artículo 250) señala imperativamente que en caso de declaratoria de nulidad total o parcial de elecciones (mas no de votaciones), el C.N.E. debe convocar a nuevas elecciones, siendo que el primero se refiere a nuevas elecciones en caso de nulidad de elecciones o votaciones, y el otro sólo cuando se trate de nulidad total o parcial de elecciones. En ese sentido, los recurrentes señalan como una posible vía interpretativa con relación a los efectos de las declaratorias de nulidad, la de considerar que de la redacción de los artículos bajo análisis, se evidencia que en caso de declaratoria de nulidad (tanto de elecciones como de votaciones), la convocatoria es para nuevas elecciones (todo el electorado) y no para elecciones parciales (en las mesas en que se hayan anulado las actas), y para ello señalan que la literalidad de los dispositivos sólo permite interpretar que no habrá lugar a “nuevas elecciones” y no a “la elección”, así como que se procederá a “una nueva votación” y no a “la votación”, mas en la práctica el C.N.E., en caso de declaratoria de nulidad de actas electorales, cuando estima que ha de convocarse a nuevas elecciones, limita dicha convocatoria a las Mesas cuyas actas fueron anuladas, siendo que la misma debería ser a todo el electorado si se consideró que esa nueva votación influía sobre el resultado general.

El segundo problema expuesto por los recurrentes se refiere a la determinación de cuándo una nueva votación tiene o no influencia sobre el resultado electoral general. En ese sentido argumentan que lo que exige la Ley es una prueba negativa, de lo que deriva una serie de dudas, como por ejemplo, si la prueba de ello sería el hecho de que, aun no habiendo existido el vicio, el resultado seguiría siendo el mismo, o si el C.N.E. es o no libre para convocar elecciones por el solo hecho de la anulación de actas, o si por el contrario debe hacerlo sólo cuando sea ostensible por el tipo de vicio que el resultado de cada Acta anulada sería distinto si se realizara una nueva elección. Concluyen preguntándose si debe prevalecer un simple criterio cuantitativo en la decisión de convocar o no a nuevas elecciones, sin atender a la voluntad mayoritaria que se expresa en esas actas anuladas y en las no anuladas, y si resulta justificado proceder a convocar a nuevas elecciones de la Mesa, no obstante haber quedado claramente evidenciada la voluntad del electorado por el solo hecho de que el Acta fue anulada.

Atendiendo a la problemática planteada, pasa la Sala a someter a análisis los artículos 224 y 250 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, y en ese sentido considera conveniente, a los fines de sistematizar de una manera metodológicamente adecuada los aspectos a dilucidar, abordar la problemática planteada por los recurrentes de forma separada, comenzando por el punto referido a los efectos de las declaratorias de nulidad de elecciones y votaciones con relación a la convocatoria parcial o total a nuevas elecciones, y en segundo término, lo concerniente a lo que debe entenderse por “influencia sobre el resultado general de los escrutinios”, tanto en la vía interpretativa, como en la aplicación del texto legal a casos prácticos.

Bajo estas premisas, resulta necesario en primer lugar destacar que el pronunciamiento a emitirse no puede limitarse al análisis aislado de los dispositivos normativos invocados por los recurrentes, sino que el mismo debe tener en cuenta el entramado normativo en su totalidad que consagra la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política en materia de nulidades de elecciones, votaciones, escrutinios, y actas electorales, dado que lo que existe en la materia es un verdadero sistema de nulidades, entendido éste como un “conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente entrelazados entre sí” (Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. Madrid, 1992) en los que cada elemento cumple un rol específico en su relación con los demás, por lo cual, realizar un análisis particular de un elemento concreto resultaría demasiado limitado y no necesariamente permitiría obtener una adecuada comprensión de los aspectos concretos (telos y ratio de la norma) que vienen condicionados precisamente por sus recíprocas interacciones, y que posibilitan una comprensión no sólo literal, sino armónica del sistema en su totalidad, y por consiguiente, de cada uno de sus elementos. De manera que, para emitir el pronunciamiento solicitado, debe esta Sala en primer término exponer una serie de consideraciones de índole general sobre la regulación de las nulidades en materia electoral contenidas en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política.

Es en ese marco contextual y metodológico, que, a los fines de ubicar la problemática en un adecuada visión preliminar, esta Sala considera conveniente realizar en primer término una muy sucinta referencia -de ningún modo con pretensiones de exhaustividad- a la evolución histórica de las nulidades de elecciones y votaciones y sus efectos en el derecho positivo venezolano, concretamente, en las diversas leyes electorales. En ese sentido, la Ley Orgánica del Sufragio de 1964, por ejemplo, regulaba sólo el supuesto de nulidad de elecciones previendo sus causales en el artículo 132, y en cuanto a los efectos de dicha declaratoria, distinguía el supuesto de que el vicio consistiera en la inelegibilidad del candidato, en cuyo caso se preveía que la nulidad sólo afectaría al candidato “inhábil”, debiendo llamarse al candidato siguiente en la respectiva lista, de los demás casos, en los cuales se señalaba que la sentencia sólo tendría efecto en la jurisdicción electoral en que se hubiera cometido el hecho o hechos que la hubieran viciado, y que no habría lugar a nuevas elecciones “si se evidencia que una nueva votación no tendría en ningún caso influencia sobre el resultado general de los escrutinios ni sobre la adjudicación de puestos por razón del cuociente electoral nacional” (artículo 135). Se consagraba entonces la posibilidad de repetición en la correspondiente “jurisdicción electoral”.

La reforma de 1970 modificó este régimen, distinguiendo entre la nulidad “de la totalidad de las elecciones” (artículo 168), la de “cualquier clase de elección” (artículo 169), y la de votaciones (artículo 170), estableciendo los diversos supuestos para la configuración de cada tipo de nulidad, en claro antecedente de la regulación hoy vigente. En cuanto a los efectos, dicho instrumento legal distinguió de igual manera dependiendo del tipo de nulidad de que se tratase. En el caso de la primera (nulidad de la totalidad de las elecciones), el órgano electoral debía convocar a nuevas elecciones (artículo 175, encabezamiento); si se trataba de nulidad de cualquier clase de elección por inelegibilidad del candidato (con excepción de los postulados para Presidente de la República), se aplicaba la solución prevista en la Ley de 1964, es decir, la nulidad sólo afectaba al candidato “inhábil” y debía llamarse en su lugar al candidato siguiente de la misma lista (artículo 175 primer aparte). En los demás casos de nulidad, tanto de elecciones como de votaciones, se reiteraba la otra solución prevista por la Ley de 1964, es decir, la declaratoria sólo afectaría “las elecciones efectuadas en la jurisdicción electoral en que se haya cometido el hecho”, al igual que no se procedería a realizar nuevas elecciones salvo que se determinara la influencia que tendría la nueva votación sobre el resultado general de los escrutinios (artículo 175 in fine). Dicho régimen continuó prácticamente inalterado hasta la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Sufragio de 1988, la cual se limitó a modificar el régimen previsto adaptándolo a la nueva realidad planteada en la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores y la Ley Orgánica de Régimen Municipal, referente a la elección popular de los Gobernadores de Estado y Alcaldes municipales, al igual que lo hizo la reforma de 1989.

Fue entonces la Ley Orgánica del Sufragio de 1993 la que introdujo una serie de modificaciones en lo concerniente a las consecuencias de las declaratorias de nulidad, estableciendo sus diversos supuestos y efectos. Distinguió dicho texto legal la nulidad de toda elección (artículos 189 y 190) de las nulidades de Actas de Escrutinio (artículo 191) y Actas Electorales (artículo 192), suprimiendo las causales de nulidad de votaciones, y en lo que se refiere a los efectos de dichas declaratorias de nulidad, las incluyó todas en un mismo dispositivo, ordenando que las mismas sólo afectarían a las elecciones y votaciones realizadas en la Circunscripción Electoral en que se hubiera cometido el hecho, ratificando la exigencia de que la eventual nueva votación pudiera tener influencia sobre el resultado general de los escrutinios para que procediera la realización de ésta (artículo 197), dispositivo cuya redacción se mantuvo sin mayores modificaciones, tanto en la Ley Orgánica del Sufragio de 1995 como en la vigente, en los correspondientes artículos. En la actual ley electoral se vuelven a establecer supuestos específicos de nulidad de votaciones (artículos 218 y 219), además de los referidos a nulidad de elecciones, actas de escrutinio y actas electorales.

De este breve análisis histórico-legal de la materia de las nulidades de elecciones y votaciones y sus efectos en las diversas leyes electorales venezolanas, resulta posible obtener como conclusión preliminar, en criterio de la Sala, que el elemento literal no puede servir como única y exclusiva nota orientadora para interpretar el sentido y alcance de las normas objeto del presente recurso, como parece ser el criterio de los recurrentes cuando señalan que la redacción empleada por la Ley parece llevar a la conclusión de que, si se llega a evidenciar la influencia de una nueva votación en el resultado general de las elecciones, la convocatoria tendría que hacerse a todo el electorado en elecciones diferentes a las primeras, dado que los artículos en cuestión se refieren a “nuevas elecciones” y “nueva votación”. Ello por cuanto las leyes electorales a que se ha hecho referencia, comenzando por la de 1964, que solamente regulaba la nulidad de elecciones, no hacen distinción alguna, en lo que respecta a los términos de redacción empleados, entre convocatoria a nuevas elecciones o repetición parcial de las mismas, dependiendo del tipo de nulidad declarada, aun cuando los efectos implícitos de cada tipo determinan en algunos casos convocatoria a nuevas elecciones en su totalidad, y en otros, repetición parcial de las elecciones ya celebradas. Así por ejemplo, como ya se señaló, el artículo 135, único aparte, de la Ley Electoral de 1964, expresamente preceptuaba que la declaratoria de nulidad de elecciones -única existente en el texto de dicha ley- solamente afectaba las elecciones efectuadas en la “jurisdicción electoral” donde se hubiere producido el vicio, para luego agregar, que no habría lugar a “nuevas elecciones” si se evidenciaba que una “nueva votación” no tendría en ningún caso influencia sobre el resultado general de los escrutinios.

Siendo así, de la propia interpretación lógica y contextual de dicho dispositivo, se infiere que la declaratoria de nulidad de las elecciones sólo produciría la nulidad de las votaciones realizadas en una o varias circunscripciones electorales específicas, pues la declaratoria “...solo afecta las elecciones efectuadas en la jurisdicción electoral en que se haya cometido el hecho o hechos que las vicien...”, o en términos más adecuados, el vicio sólo afecta las votaciones realizadas en la circunscripción electoral correspondiente, y no a toda la elección (salvo que se tratara de la inelegiblidad del candidato). Ese principio general es ratificado en la reforma de 1970, en la cual se prevé la convocatoria a todo el electorado para nuevas elecciones por declaratoria de nulidad de la totalidad de las elecciones (es decir, las realizadas sin previa convocatoria); mas no en el supuesto de candidato incurso en causales de inelegibilidad -salvo el caso de Presidente de la República-, en la cual la declaratoria producía la sustitución por el candidato siguiente de la misma lista, ni tampoco en el caso de las otras causales (fraude, cohecho, soborno o violencia), caso en el que la convocatoria a nuevas elecciones era parcial. En ese sentido, se constata que el Legislador empleaba indistintamente el vocablo “nuevas elecciones” para diversos supuestos, que en definitiva se referían a los distintos efectos de las nulidades, sea que aparejaran la nulidad total de las elecciones y por tanto la convocatoria a todo el electorado, o bien que sólo se afectaran a circunscripciones electorales específicas, en este último caso cuando se tratara de nulidad de elección por causas distintas a la inelegibilidad o de nulidad de votaciones. La redacción y la terminología empleados en los artículos 135, 175, 181 y 197 de las Leyes Electorales de 1964, 1970, 1988 y 1993 respectivamente, no cambió en lo referente a la alusión a “nuevas elecciones”, aun cuando sí cambiaron en repetidas ocasiones las causales de nulidad de elección, de votación y de actas electorales, al igual que los efectos de las declaratorias de nulidad por cada una de esas causales.

Respecto al antecedente directo del actual artículo 224, el dispositivo correspondiente en la reforma de 1993 (artículo 197), sí introduce una alteración en el texto, al preceptuarse que “la nulidad sólo afectará las elecciones y votaciones efectuadas en la Circunscripción Electoral en que se haya cometido el hecho que las vicie...”, distinguiendo lógicamente a las elecciones de las votaciones (dado que estas últimas son sólo una parte de las primeras). Sin embargo, la ley continuó sin establecer correlativamente, de manera diáfana, la diferenciación en los efectos de esas declaratorias de nulidad total o parcial. Por tanto, desde el punto de vista de la evolución del texto legal, el hecho de que la norma haga referencia a “nuevas elecciones”, no determina que se esté refiriendo en todos y cada uno de los casos a repetición total del proceso electoral.

Ahora bien, como ya se señaló, además del elemento histórico, en el presente caso la interpretación solicitada de las normas respectivas debe hacerse dentro de su correspondiente marco contextual, a los fines de despejar la duda planteada por los recurrentes en lo concerniente a delimitar en cuáles supuestos de declaratoria de nulidad procedería la convocatoria a todo el electorado para que volviese a emitir su voluntad, y en cuáles otros lo procedente es convocar a sólo una parte de él, es decir, a las modalidades en que se instrumentará la repetición de las elecciones o votaciones de que se trate. En esa interpretación tomando en cuenta el elemento sistemático -“significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador” en los términos del artículo 4 del Código Civil-, resulta conveniente realizar un somero análisis del sistema de nulidades previsto por la vigente Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política. En efecto, una adecuada interpretación de las normas que regulan los efectos de las declaratorias de nulidad en materia electoral, debe partir de conceptuar con precisión la naturaleza de cada tipo de vicio o causal de nulidad y de su ubicación y propósito dentro del sistema general de nulidades electorales, a los fines de determinar la consecuencia lógica y práctica que produce cada uno de ellos.

En ese sentido, la vigente Ley distingue varios tipos de nulidad, los cuales se producen ante la existencia de diversas causales, y a su vez, la declaratoria de cada tipo de nulidad determina efectos específicos en los distintos aspectos del procedimiento electoral. En líneas generales, de ese sistema contenido en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (artículos 216 a 224) pueden entonces colegirse las siguientes reglas de derecho positivo aplicables al régimen de nulidades en materia electoral, sobre las cuales existen cuatro tipos fundamentales, a saber: de elecciones, de votaciones, de actas de escrutinio, y de actas electorales en general. Desarrolladas de la siguiente manera:

1. A reserva de un estudio más detenido, pareciera que en la práctica la única causal de nulidad de elección propiamente dicha, es la que se configura cuando el proceso se realiza sin previa convocatoria o por causa de inelegibilidad del candidato electo uninominalmente, y produce irrefragablemente una nueva elección, es decir, la repetición total de todas y cada una de las fases del proceso, a saber, convocatoria, postulación de candidatos y demás actos previos a la votación, votaciones propiamente dichas, escrutinio, totalización, y proclamación del candidato ganador, y ello por cuanto el vicio afecta condiciones subjetivas esenciales del candidato que necesariamente enervan la validez de todas las fases de la elección. En cambio, si se trata de elección por representación proporcional (sistema de listas), no se produce nueva elección ni nuevas votaciones, sino la convocatoria del suplente. Las nulidades declaradas sobre la base de otros supuestos producirán, más que una nueva elección, una nueva votación, siempre que la irregularidad constatada afecte el resultado general de la elección.

2. Dependiendo de la índole y gravedad del vicio constatado, la declaratoria de nulidad puede afectar a todas las votaciones de una Mesa Electoral (artículo 218), en cuyo caso esas fases de los diversos procesos eleccionarios (manifestación material de la escogencia de candidatos para distintos cargos de elección popular) que se estén realizando resultarán nulos, en la Mesa o Mesas Electorales de que se trate, o bien puede afectar únicamente aspectos específicos de dichas votaciones (escrutinios, actas electorales), siempre que no sea posible determinar la voluntad del electorado y concurran una serie de circunstancias, también en este caso en la Mesa o Mesas Electorales de que se trate. Se está en presencia aquí de nulidad parcial de votaciones.

3. La declaratoria de nulidad de actas de escrutinio pueden producir la nulidad de la votación, o simplemente la realización de un nuevo escrutinio, dependiendo de las circunstancias del caso concreto legalmente previstas. Igualmente la declaratoria de nulidad de actas electorales.

4. El principio general será el de respetar la voluntad del electorado, siempre que ésta pueda evidenciarse razonablemente de los medios probatorios de que disponga el órgano revisor. En el caso de los órganos del Poder Electoral, si resulta legalmente posible, deberá procederse a la subsanación o convalidación de las irregularidades que no impidan constatar cuál fue efectivamente la expresión libre y legítimamente manifestada del cuerpo electoral.

La interpretación sistemática y contextual del sistema de nulidades contenido en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, determina entonces, que deban distinguirse los conceptos de “nulidad de elecciones” y “nulidad de votaciones”, aun cuando la ley vigente, producto de una suerte de “inercia legislativa”, aparentemente no haga dicha distinción en algunos de sus dispositivos (el artículo 250 es un buen ejemplo). La elección comprende todas y cada una de las fases del proceso requerido para el ejercicio cabal del derecho al sufragio por parte del cuerpo electoral, y la votación, en cambio, es una parte del primero, por cuanto constituye el conjunto de actuaciones materiales (algunas con efectos jurídicos) que permiten al elector –en una determinada oportunidad del proceso electoral- manifestar su voluntad de escoger a sus representantes, es decir, a los titulares de los órganos del Poder Público que ejercerán sus potestades públicas a nombre y en función de esos sufragantes.

Todo lo antes expuesto lleva a esta Sala a concluir que el término “nuevas elecciones” contenido en el artículo 250 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, no puede entenderse, como pretenden los recurrentes, que se refiere únicamente y en todos los casos a la repetición de todas y cada una de las fases del proceso electoral (convocatoria, postulaciones, votaciones, totalizaciones, escrutinios, y proclamación), y nunca al acto de votaciones, pues la interpretación de dicho dispositivo debe hacerse de forma concatenada con los términos “nuevas elecciones” y “nuevas votaciones” contenidos en el artículos 224 eiusdem. Ello por cuanto necesariamente toda repetición de un proceso electoral involucra de hecho nuevos actos y actuaciones materiales tendientes a obtener de la voluntad de los sufragantes una decisión en concreto, sea que éstos involucren una nueva elección, en todas sus fases, o sólo algunas de éstas. Necesariamente va a tratarse de algo materialmente distinto a lo anterior (no una simple subsanación o convalidación, o una nueva totalización de los votos ya emitidos), de uno o varios nuevos actos de escogencia de representantes por medio de un mecanismo de manifestación de la soberanía popular (artículo 5 constitucional), ya sea que éstos se limiten a convocar a un proceso en el cual intervenga parte, o por el contrario se convoque a concurrir a todo el electorado.

Siendo así, se reitera entonces que, en vista de que ya quedó evidenciado que es de vieja data la regla contenida en nuestra Ley electoral, que expresamente señala que la nueva elección sólo afectará a las votaciones celebradas en aquellas circunscripciones electorales en que se haya producido el vicio constatado, resulta evidente que no en todos los supuestos podrá hablarse de “nuevas elecciones” en el sentido de repetición de todas y cada una de las fases del proceso electoral (y por consiguiente convocatoria a la totalidad del cuerpo electoral de la elección de que se trate), sino que muchas veces, dependiendo de la índole y consecuencias del vicio detectado, la repetición se limitará a todas las votaciones, es decir, nulidad total de esta fase del proceso electoral, o solamente a determinadas votaciones (y por consiguiente limitadas a los electores correspondientes a las circunscripciones o Mesas Electorales donde se produjo la irregularidad que aparejó la declaratoria de nulidad).

A mayor abundamiento, el propio texto del dispositivo (artículo 224 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política) señala categóricamente que “no habrá lugar a nuevas elecciones si se evidencia que una nueva votación no tendrá influencia sobre el resultado general de los escrutinios...”. Si la nueva votación se enmarca entonces, en un resultado general, resulta a todas luces evidente que esa nueva votación no necesariamente va a abarcar a todo el cuerpo electoral, pues entonces, la misma pasaría a ser ese resultado general, y no una parte de él. De igual forma, el artículo 250 eiusdem, aunque quizá no empleando los términos más adecuados, expresamente se refiere a que la declaratoria puede ser “de nulidad total o parcial de elecciones” (entiéndase, de nulidad de elecciones o de votaciones) lo que apuntala el criterio de que no necesariamente va a resultar siempre procedente la convocatoria a todo el electorado, pues lógicamente una nulidad parcial determina por tanto una nueva votación parcial, y no la repetición íntegra de una elección. De manera que hasta interpretando literalmente el dispositivo legal, simplemente en conjunción con su contexto normativo, la única interpretación plausible y posible es que la nueva votación va a circunscribirse al ámbito que resulte afectado por la irregularidad evidenciada por el órgano revisor, y sólo en los supuestos en que el vicio detectado afecte a un acto electoral que, dada su trascendencia, determine inexorablemente la nulidad de los otros (sería el caso, por ejemplo, de la elección de un candidato uninominal incurso en causal de inelegibilidad en el ordenamiento jurídico venezolano), procedería la convocatoria a nuevas elecciones.

Lo contrario es confundir dos nociones distintas y no necesariamente correlativas, a saber, nueva votación con nueva convocatoria a todo el cuerpo electoral, términos no equivalentes en todos los supuestos (más bien limitados a aquellos en que se trate de una nueva elección propiamente dicha). Por el contrario, habrá que examinar el caso concreto, sobre la base de las reglas de derecho positivo antes señaladas y del fin de preservación de la voluntad popular que debe inspirar toda la actuación del Poder Electoral al instrumentar los mecanismos de participación ciudadana contenidos en la Ley Fundamental, y sobre todo, a la luz de los principios contenidos en esta última. Cabe señalar que estas líneas argumentales resultan cónsonas con el criterio jurisprudencial asumido por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, cuando en sentencia del 13 de febrero de 1991, en aclaratoria del fallo dictado el 11 de diciembre de 1990 (caso Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda), ordenó al entonces C.S.E., luego de declarar nulas las votaciones efectuadas en sesenta y nueve (69) Mesas Electorales de dicha Circunscripción electoral, convocar a nuevas elecciones sólo en las mesas que levantaron las actas de escrutinio anuladas por la decisión judicial.

Frente a la interpretación literal de los términos “nuevas votaciones” y “nuevas elecciones”, cabe señalar que, ciertamente, desde el punto de vista fáctico una elección nunca podrá repetirse, pero nada impide que pueda realizarse una nueva cuyos efectos sustituyan los de la anterior, o que pueda repetirse, total o parcialmente, el acto de votaciones aisladamente. Sostener lo contrario, es decir, que cualquier declaratoria de nulidad de votaciones acarrea la repetición íntegra del proceso electoral, o aun, de todas las votaciones –incluyendo aquellas que no han sido anuladas- llevado a sus límites extremos significaría entonces extender los efectos de un fallo judicial a hechos que nunca fueron objeto del conocimiento por parte del Juzgador, y sobre los cuales jamás hubo pronunciamiento que les restara validez, lo cual es contrario a toda lógica jurídica. Sería entonces desconocer en la práctica, algo que jurídicamente fue aceptado (ya que no fue objeto de impugnación) contrariándose de esta manera los principios de respeto a la voluntad ciudadana expresada válidamente, propio del contencioso electoral, y el de la conservación del acto, inspirador del contencioso administrativo en general, del cual la Sala Central del Tribunal Federal Electoral de México ha dicho, en una concepción plenamente aplicable al caso venezolano: “...el principio general de derecho de conservación de los actos válidamente celebrados (...) tiene relevancia especial en el derecho electoral Mexicano, de manera similar a lo que ocurre en otros sistemas jurídicos, caracterizándose por los siguientes aspectos fundamentales: ...(omissis) b) La nulidad respectiva no debe extender sus efectos más allá de la votación, cómputo o elección en que se actualice la causal, a fin de evitar que se dañen los derechos de terceros, en este caso, el ejercicio del derecho de voto activo de la mayoría de los electores que expresaron válidamente su voto, el cual no debe ser viciado por las irregularidades e imperfecciones menores que sean cometidas por un órgano electoral...” (Fallo citado por OROZCO HENRÍQUEZ, Jesús: “El contencioso electoral /la calificación electoral”, en la obra colectiva: Tratado de Derecho Electoral Comparado de A.L.. Fondo de Cultura Económica. México, 1998. P. 789).

Además, este principio de la preservación de la voluntad del electorado (y por tanto del voto válidamente emitido), tiene entre sus efectos el que resulte “...necesario que las legislaciones de la región establezcan la coincidencia explícita entre la validez y efectividad del voto, según el cual los efectos jurídicos, ya directos, ya indirectos, que un voto puede ejercer sobre el resultado de la votación se reservan en forma exclusiva a los votos válidos...” (FRANCO, Beatriz: “El Escrutinio: Mecanismo y Control” en la obra colectiva citada. p. 620), así como ostenta una fortaleza intrínseca de tal naturaleza, que la doctrina española lo acoge como un principio específico informador del Derecho Electoral, al enunciarlo como: “Conservación de todo aquello que no habría variado de no haberse producido la infracción”, citando la recepción que el mismo ha tenido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, por ejemplo en las sentencias 24/1990 del 15 de febrero o 26/1990 del 19 de febrero. En esta última, dicho Tribunal declaró que el principio de conservación de los actos tiene una doble manifestación: “De un lado, que sólo procede decretar la nulidad y consiguiente reiteración de las elecciones cuando los vicios del procedimiento o las irregularidades detectadas afecten al resultado electoral final, como, a sensu contrario, determina el artículo 113.3 de la LOREG; y, de otro, que dicha nulidad se ha de restringir, cuando ello sea posible, a la de la votación celebrada en las Secciones o Mesas en las que se produjo la irregularidad invalidante, sin que la misma pueda extenderse, con el sólo criterio de la interpretación literal de los artículos 113.2.d) y 113.3 a los demás actos de votación válidamente celebrados en toda la circunscripción...” -énfasis añadido- (Fallo citado por ÁLVAREZ CONDE, Enrique: “Reflexiones en torno al Derecho Electoral”, en la obra colectiva: Elecciones Locales. Ministerio de Administraciones Públicas. INAP. Madrid, 1998. p. 29), o en fallo signado con el número 25/1990 de 19 de febrero, en el cual se sostiene: “...a la luz de los principios de conservación de los actos válidos y de proporcionalidad entre las irregularidades detectadas y la nulidad acordada así como a la necesidad de que en la nueva elección se respeten y reproduzcan en lo posible las mismas condiciones en que se ejercieron los derechos de sufragio activo y pasivo en la elección anterior ... (omissis) atendiendo al momento en que las irregularidades invalidantes de la elección se produzcan, acuerde que la nueva convocatoria se extienda a alguna o todas las fases del procedimiento electoral o, por el contrario, se limite sólo al acto de votación si en ésta y solamente en ésta tuvieron lugar los hechos irregulares que determinan la nulidad de la elección...” -énfasis añadido- (Citado por ALCUBILLA, Enrique y M.D.-Iribarren: “Código Electoral”. Tercera Edición. Editorial El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Madrid. 1999. p. 542.), doctrina jurisprudencial acogida por la Comisión de Investigación del Congreso encargada de presentar recomendaciones para la modificación de la ley electoral española, que determinó la reforma de esta última en el año de 1991, a fin de plasmar en los más claros términos posibles en el derecho positivo el referido criterio interpretativo (Cfr. MARTÍN REBOLLO, Luis: “Notas sobre el recurso contencioso-electoral y otros temas de Derecho Electoral”, en la obra colectiva: La protección jurídica del ciudadano (Procedimiento administrativo y garantía jurisdiccional). Estudios en homenaje al profesor J.G.P.). Vol. II. Editorial Civitas, S.A. 1993. pp. 1341-1344).

De manera que una interpretación lógica lleva a sostener entonces que la declaratoria de nulidad de elecciones o votaciones producirá como natural consecuencia la convocatoria a nuevas elecciones (un nuevo proceso electoral íntegramente) o votaciones (repetición total o parcial de esa fase de las elecciones únicamente), dependiendo de cada supuesto en particular. En caso contrario, de entenderse que la letra de las normas bajo análisis determina que siempre ha de convocarse para la realización de una nueva elección (en el sentido antes indicado), se estaría contrariando una interpretación razonable y razonada de dichas normas, ello sin mencionar que tal proceder atentaría contra la economía y celeridad procesal de un mecanismo (el de la elección) cuya instrumentación resulta sumamente complicado y oneroso, no habiendo justificación para ello. A la misma conclusión interpretativa arriba un autor mexicano cuando comenta nuestra legislación, al señalar que: “...mientras varios países admiten la posibilidad de que la nueva elección se realice únicamente en las mesas cuya votación haya sido anulada (o, incluso, cuando en alguna mesa no se haya celebrado la elección), dando lugar a elecciones parciales -énfasis de esta Sala- (Chile, Panamá, Uruguay y Venezuela), algunos establecen que deberán llevarse a cabo nuevas elecciones, según el caso, en todo el distrito o entidad (México)...” (OROZCO HENRÍQUEZ, Jesús: op. cit. p. 795).

Todos los razonamientos antes expuestos permiten concluir entonces a esta Sala que las referencias a “nuevas elecciones” y “nueva votación” contenidas en el artículo 224 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, así como las “nuevas elecciones” que debe convocar el C.N.E. en caso de declaratoria de nulidad total o parcial de las mismas, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 250 eiusdem, se refieren indistintamente a la convocatoria total o parcial del electorado existente para un determinado proceso comicial, convocatoria limitada o no a una o varias Circunscripciones Electorales y a una o determinadas Mesas Electorales, que deberá ser determinada por dicho órgano de acuerdo con la modalidad y circunstancias concretas de los términos en que se dicte la declaratoria de nulidad respectiva, en atención a lo previsto en la Ley y a las disposiciones que para su aplicación emita el órgano revisor, bien en sede administrativa o jurisdiccional. Así se decide.

Dilucidada la duda principal, otro planteamiento de los recurrentes se refiere a la existencia de una supuesta contradicción entre los artículos 235 y 250 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, que en su criterio se evidencia de que el primero de los dispositivos consagra como condición -adicional a la declaratoria de nulidad de elecciones o votaciones- para que proceda la convocatoria a nuevas elecciones (o votaciones, agrega la Sala), el hecho de que la nueva votación pueda incidir sobre el resultado general de las elecciones, mientras que el segundo no se refiere a ningún condicionamiento para proceder a dicha convocatoria, una vez declarada la nulidad total o parcial de elecciones. Adicionalmente, se refieren a la problemática relativa a cuál sería el medio probatorio idóneo para demostrar esa “prueba negativa”, y asimismo, si el criterio a considerar sería meramente cuantitativo, aun cuando el mismo no atendiera a la voluntad mayoritaria expresada por el electorado.

También en este punto considera esta Sala que la respuesta a tales interrogantes debe hacerse sobre la base de un examen sistemático y coherente de la normativa contenida en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política en lo concerniente a las exigencias requeridas para la procedencia de la convocatoria a nuevas elecciones o votaciones, punto además que se relaciona estrechamente con el que ya fue objeto de análisis anteriormente en esta decisión. En ese sentido, el principio general sigue siendo también aquí el de preservación de la voluntad popular, expresada en este caso mediante el mecanismo del sufragio, lo que determina que en materia de nulidades, la declaratoria de las mismas sólo procede cuando no es posible determinar con certeza cuál fue la voluntad mayoritaria del electorado expresada en la escogencia de determinado o determinados candidatos valiéndose de los instrumentos que permite el ordenamiento jurídico (Véase la sentencia de esta Sala de fecha 10 de febrero de 2000, caso C.U. de Gómez vs C.S.E.). Dicho principio encuentra expresa consagración legal, entre otros, en los artículos 216 numeral 2, 218 numeral 3, 219 encabezamiento, 222 primer aparte, 223, 224 y 249 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, e implícitamente está presente en todo el entramado normativo existente en materia de nulidades, que ordena proceder a la subsanación o convalidación de los vicios existentes cuando de ello fuere posible determinar la voluntad mayoritaria del electorado, por lo cual, dicho principio, conjuntamente con los de conservación del acto válido y del logro del fin (todos estrechamente vinculados) tiene una especial trascendencia en materia de nulidades electorales, tanto en nuestro Derecho Positivo, como en el Derecho Comparado (tesis de las irregularidades invalidantes del sistema español, consagrada en el artículo 113, literal d, de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, o de la influencia determinante en el resultado de la elección para la procedencia de las declaratorias de nulidad contenida en las legislaciones de diversos países hispanoamericanos, como México, Nicaragua o Uruguay, entre otros).

En ese marco orientador principista, y partiendo de una concepción armónica de todo el sistema de nulidades contenido en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, es que deben interpretarse los dos dispositivos invocados por los recurrentes, para de esta manera concluir, a diferencia de lo sostenido en el escrito del recurso, que no existe una antinomia entre sus artículos 224 y 250, pues este último simplemente se limita a desarrollar de una manera más pormenorizada en ciertos aspectos el primero, lo que le correspondía dada su ubicación en el texto de la Ley (Título IX, Capítulo II, Sección Quinta “De la Sentencia del Recurso Contencioso Electoral y de sus Efectos”), limitándose a establecer los plazos para la convocatoria y realización de nuevas elecciones o votaciones. Mas el mismo de ningún modo contradice el principio general, consagrado como ya se señaló en el artículo 224, entre otros, relativo a la necesidad de que la nueva votación pueda tener influencia en el resultado general de los escrutinios para que proceda la convocatoria. La pretendida antinomia debió recogerse explícitamente en el texto del artículo 250 para que pudiera considerarse como tal, y no puede resultar de inferencias interpretativas, dado que ello atentaría contra la regla hermenéutica de búsqueda de una solución armónica con el sistema normativo. De todo lo anterior concluye la Sala que entre los artículos 224 y 250 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política no existe contradicción, ni aparente ni sustancial, que plantee problema interpretativo al operador jurídico, pues como ya se señalara el principio general en materia de nulidades electorales es el de preservación de la voluntad popular expresada mediante el ejercicio del voto, lo que significa que sólo cuando no sea posible conocer ésta mediante los mecanismos legales establecidos al efecto, procede la declaratoria de nulidad y la eventual nueva convocatoria a elecciones o votaciones, siempre y cuando los efectos de tal declaratoria puedan afectar el resultado general de los escrutinios.

Esclarecida la anterior interrogante, resta el pronunciamiento acerca de la duda planteada por los recurrentes relativa a la identificación, en los casos concretos, de los criterios que permitan dictaminar cuándo existe evidencia de que la nueva votación incidirá en el resultado general de los escrutinios. Al respecto, lo primero que hay que señalar es que no resulta cierto, como afirman los recurrentes, que se trate de la exigencia de una “prueba negativa”, al menos en el sentido que se le da a este término en el derecho probatorio, sino de la formulación en términos negativos de la premisa o supuesto fáctico contenido en el enunciado normativo correspondiente. Simplemente la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política -siguiendo también en este punto una tradición que puede llamarse “inercial” en la evolución de nuestras leyes electorales- plantea esta modalidad operativa del principio de preservación de la voluntad popular en términos inversos a como lo formulan la mayoría de los ordenamientos jurídicos hispanoamericanos (idéntica opinión sostiene OROZCO HENRÍQUEZ, Jesús: op. cit. p. 794), más una interpretación a contrario sensu permite abordar el punto como un thema probandum positivo, es decir, la determinación acerca de si los efectos de la nulidad inciden efectivamente en el resultado general electoral. No se plantea pues, una verdadera problemática interpretativa o probatoria para aprehender o instrumentar, respectivamente, el dispositivo normativo en cuestión.

El otro aspecto del planteamiento expuesto ofrece un mayor nivel de complejidad, y es el referente a cuál sería el criterio adecuado para determinar cuándo se está en presencia de una declaratoria de nulidad de elecciones o votaciones que por su índole pueda incidir de tal manera en el resultado general de los escrutinios, que amerite la convocatoria de un nuevo proceso electoral o la repetición de la fase de votaciones. En este punto, a los fines de exponer con la mayor claridad y fidelidad posible los términos en que plantearon la interrogante los recurrentes, conviene citar textualmente algunos extractos del libelo:

...¿Cuál es esa evidencia?. La duda o interrogante surge porque los motivos de nulidad, en primer lugar, no tienen la misma entidad, y además, que para decidir sobre la convocatoria a nuevas votaciones, habría que atender el resultado de cada acta, no obstante el vicio declarado. Por ejemplo, en el caso de la falta de las firmas reglamentarias, ¿La prueba sería de la que aun de haberse firmado por quien correspondía los escrutinios en el Acta anulada hubieran sido los mismos?. O en el caso de que se encuentre en un Acta que votaron algunos electores no inscritos o extranjeros, ante una mayoría que votó legítimamente, ¿La prueba sería la demostración de que el resultado del Acta sería el mismo de efectuarse de nuevo la votación, porque aquéllos eran una minoría?...

.

Más adelante señalan:

”...de ocurrir, por ejemplo que, de mil (1.000) votos escrutados de un número de veinte (20) actas, diez (10) de estas últimas se anularen porque algunas contienen sólo dos firmas de los miembros de la Mesa, otras presentan tachaduras y otras exhiben inconsistencia numérica. Si sólo se aprecia la totalidad de las diez (10) Actas anuladas se tendría que a los votos escrutados (1.000) habría que restarles quinientos (500) votos, es decir, todos los correspondientes a esas diez (10) Actas. ¿Ello sería suficiente evidencia para convocar elecciones?. ¿Sería, entonces, un simple criterio cuantitativo el que determinaría tal convocatoria, sin atender a la voluntad mayoritaria que se expresa en esas mismas Actas y en las otras?. Si, por ejemplo, en alguna de esas Actas anuladas, por el solo hecho de que contenían sólo dos firmas, o porque presentaban tachaduras no salvadas, o porque votaron algunos electores no inscritos, la mayoría de los votos era favorable al candidato electo, ¿Se justifica convocar a los electores de la Mesa de que se trate a una nueva elección no obstante que su voluntad quedó claramente expresada, por el solo hecho de que el Acta fue anulada?. La evidencia, pues, de que una nueva votación no tendría influencia sobre el resultado general no puede, en consecuencia, ser meramente cuantitativa, sino cualitativa, de forma que no se desconozca la votación de los electores que sufragaron libre y válidamente...”.

De los planteamientos antes transcritos se evidencia, en criterio de esta Sala, que los recurrentes confunden la existencia de cierto margen de apreciación que tiene el órgano revisor para constatar la magnitud y gravedad de los vicios o irregularidades detectadas en un caso particular sometido a su conocimiento, constatación que puede conllevar a la declaratoria de la nulidad de actas electorales, de escrutinio, y aun las votaciones y elecciones en nuestro sistema legal, con la eventual convocatoria a nuevas elecciones o votaciones, que pueden producirse con motivo de dichas declaratorias.

Ciertamente, en atención al principio de preservación del voto, al cual ya se hizo referencia, tiene el órgano revisor la obligación de hacer uso de todos los medios legales que prevé el ordenamiento jurídico para determinar cuál fue la voluntad libre y legítimamente expresada del electorado mediante el examen del correspondiente instrumento electoral, y por vía de consecuencia al extender dicha actividad, en los resultados de determinadas votaciones o elecciones. Precisamente por eso están consagrados una serie de dispositivos en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política citados anteriormente en esta sentencia, que permiten la convalidación o subsanación de esos vicios “cuya magnitud no comporte alteración del resultado que en ella se manifieste...” (artículo 222, primer aparte, de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política). Es en esta etapa del procedimiento revisor en que el órgano debe valerse de todos los mecanismos legalmente previstos para determinar cuál fue la voluntad del elector, es decir, cuáles fueron los candidatos escogidos por él para ejercer los respectivos cargos de elección popular, en uso del mecanismo de ejercicio de la soberanía popular. Esa potestad, que lógicamente implica un poder pero también un deber, va a resultar de mayor o menor amplitud dependiendo del tipo de vicio o irregularidad detectada y de la forma en que ésta se presente. Así por ejemplo, variará la ampliación de esta potestad convalidatoria si se trata de la nulidad de votación de una Mesa Electoral por no recepción de un Acta de Escrutinio (Artículo 219 numeral 1), o bien cuando se esté en presencia de la elaboración de un acta electoral en formato no autorizado por el C.N.E., o de la omisión de datos esenciales en dicha acta (en este último caso el margen de apreciación vendrá dado por la determinación para el caso concreto del concepto jurídico indeterminado “dato esencial” consagrado en el artículo 221 numeral 1), y dicha potestad será prácticamente inexistente cuando se trate de supuestos de inelegibilidad de un candidato postulado uninominalmente.

Como puede apreciarse, el criterio de ponderación será variable en todos estos casos, y deberá guiarse por el interés en la preservación de la voluntad del electorado. Es en esta fase donde entra en juego el criterio “cualitativo” planteado por los recurrentes, “de forma de que no se desconozca la votación de los electores que sufragaron libre y válidamente”, empleando los términos de los mismos, y el adecuado empleo de dicho margen de apreciación permitirá al órgano revisor decidir si procede a declarar o no la nulidad, siempre teniendo como norte la salvaguarda del principio de preservación de la voluntad popular.

Así por ejemplo, dando respuesta a uno de los planteamientos hipotéticos de los recurrentes, si el órgano revisor detecta la existencia del vicio de ausencia de firmas en un determinado número de actas de escrutinios, no es que debe proceder a convocar a nuevas elecciones sin atender a la voluntad mayoritaria sobre la base de un simple criterio cuantitativo, como sostienen los recurrentes, pues ello sería contrario a los principios antes expuestos y al contenido del artículo 171 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, que preceptúa: “El C.N.E. definirá el procedimiento a seguir para los procesos de escrutinio, indicando claramente las condiciones de validez y nulidad de votos, según cada elección, de forma de garantizar el respeto de la selección expresada en cada voto, previendo la nulidad del voto únicamente en los casos en que no se pueda determinar la intención de voto del elector”. Ello es confundir la constatación del vicio existente con la eventual convocatoria acordada sobre la base de una previa declaración de nulidad. En ese supuesto, el órgano revisor deberá determinar si resulta posible hacer uso de sus potestades convalidatorias o subsanatorias previstas en el artículo 222 de la Ley Orgánica del Sufragio, examinando si existe algún elemento que evidencie que los miembros restantes de la mesa electoral, testigos acreditados y representantes dejaron expresa constancia de dicha carencia de firma por negativa o ausencia de los miembros que debían suscribirla, como lo consagra el artículo 29, aparte único, eiusdem, o en caso negativo, declarar la nulidad de dicha acta y ordenar la realización de un nuevo escrutinio (artículo 220 parágrafo segundo), en cuyo supuesto éste podrá realizarse sobre el material electoral debidamente conservado, a tenor de lo dispuesto en el artículo 174 eiusdem, y con sujeción a los procedimientos previstos en dicha norma y desarrollados en la Resolución Nº 980812-898 del 12 de agosto de 2000 dictada por el C.N.E., contentiva del “Reglamento Parcial Nº 13, sobre la conservación, custodia y exhibición de instrumentos de votación”, publicada en la Gaceta Electoral Nº 5 del 6 de octubre de 1998.

Análogamente deberá proceder el órgano revisor ante la presencia en las actas electorales de tachaduras no salvadas, determinando si éstas afectan o no el valor probatorio de dichas actas (artículo 221 numeral 4), o cuando se trate de la presencia del vicio de inconsistencia numérica por mayor número de votantes, boletas o votos que electores inscritos en la mesa electoral (artículo 220 numeral 2), realizando un nuevo escrutinio si existe Acta demostrativa de la debida constitución y funcionamiento de la mesa (artículo 220 parágrafo primero). Es en esta fase en que resulta posible acudir -en ciertos casos- a criterios cualitativos para determinar si resulta o no posible convalidar o subsanar los vicios detectados, teniendo como fin la preservación de la voluntad popular y haciendo uso de los mecanismos previstos por la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, pues cualquier examen que se pretenda hacer de la validez de las votaciones y elecciones debe partir de la premisa de que si el vicio examinado no impide determinar cuál fue la voluntad del electorado, no procede declarar la nulidad de los instrumentos, votaciones o elecciones, sobre la base del principio de preservación del voto.

Se reitera entonces que es en esta fase de ponderación de la magnitud y modalidades del vicio constatado, cuando el órgano revisor tiene cierto margen de apreciación para determinar -en ciertos casos valiéndose de criterios cualitativos- si procede o no la declaratoria de nulidad en el caso concreto, mas, una vez declarada dicha nulidad, la determinación de los efectos de dicha declaratoria en cuanto a su incidencia en el resultado general de las elecciones, necesariamente debe guiarse por un criterio cuantitativo, matemático, guiado por el simple hecho de determinar, partiendo del conteo de los votos afectados por dicha declaratoria de nulidad y su comparación con el total de votos emitidos en un proceso electoral, si los mismos pueden o no incidir en los cómputos generales de la elección de que se trate. En caso de que exista esta posibilidad, así sea mínima, procederá la convocatoria a nuevas elecciones o votaciones. En caso contrario, la nulidad declarada no aparejará la realización de dicha convocatoria. En otros términos, bastaría que exista la posibilidad de variación, así sea por un solo voto, del resultado general que determinó la escogencia de uno o varios candidatos, para que deba convocarse a una nueva elección o votación, según el caso.

Queda así aclarada la interrogante planteada por los recurrentes en lo concerniente a fijar criterios orientadores generales para determinar cuándo el órgano revisor debe proceder a hacer uso de sus potestades convalidatorias, subsanatorias o anulatorias en materia electoral, y cuándo procede la convocatoria de nuevas elecciones o votaciones, según corresponda. Lógicamente, cada caso concreto ameritará un análisis pormenorizado de las circunstancias existentes, y por tanto, también de una solución adecuada a la situación planteada, no resultándole posible a la Sala fijar en este fallo criterios específicos con pretensiones de exhaustividad para cada hipótesis en particular que se verifique, además de que ello escapa a la naturaleza y alcance de un pronunciamiento judicial que resuelva un recurso de interpretación, como lo fue el planteado en el presente caso.

VII

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Electoral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que la interpretación de los artículos 224 y 250 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, en cuanto a la duda planteada por los recurrentes, debe ser la siguiente:

El término “nuevas elecciones” contenido en el artículo 224, se refiere tanto a la repetición de todo el proceso electoral en cada una de sus fases (convocatoria, postulación, votación, escrutinios, totalización, proclamación), caso en el cual comprende la repetición de elecciones, y por consiguiente la participación en dicho proceso corresponde a todo el electorado existente para el proceso comicial que corresponda; como también a la reposición del proceso electoral a la fase de votaciones (totales o parciales), en cuyo caso se trata de nuevas votaciones, y consecuentemente, a la convocatoria, parcial o total, del electorado existente para un determinado proceso comicial. En este último caso, la convocatoria podrá limitarse a una o varias Circunscripciones Electorales o a una o varias Mesas Electorales, lo que deberá ser determinado por el C.N.E. de acuerdo con la modalidad y circunstancias concretas de los términos en que se dicte la declaratoria de nulidad respectiva, en atención a lo previsto en la Ley y a las disposiciones que para su aplicación emita el órgano revisor, bien en sede administrativa o jurisdiccional. Asimismo, declarada la nulidad de una elección o votación, de conformidad con lo establecido en el artículo 250, compete al C.N.E., en atención a los términos en que sea declarada dicha nulidad, determinar si existe alguna posibilidad de variación, así sea por un solo voto, del resultado general de la elección de que se trate, caso en el cual procederá a convocar a una nueva elección o votación. De no constatarse la posibilidad de variación en los escrutinios generales de la correspondiente elección, no procederá dicha convocatoria. Así se declara.

Publíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de agosto de dos mil (2000). Años: 190° de la Independencia y 141° de la Federación.

El Presidente,

JOSÉ PEÑA SOLÍS

El Vicepresidente Ponente,

OCTAVIO SISCO RICCIARDI

A.G.G.

Magistrado

El Secretario,

A.D.S.P.

OSR/mt Exp. N° 0063

En dieciocho (18) de agosto del año dos mil, siendo la una de la tarde (1:00 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 102.

El Secretario,