Sentencia nº 41 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 24 de Noviembre de 2004

El 23 de marzo de 1977, el apoderado judicial de Fábrica de Tejidos de Punto Ivette C.A. intentó, ante el Juzgado Superior Primero de Hacienda, recurso de plena jurisdicción contra la resolución nº DAC-3-2-749 de la Oficina de Aduanas, Renta Interna y Otros Ingresos, dependiente de la Dirección de Control de la Administración Central de la Contraloría General de la República, de conformidad con el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Mediante dicha resolución, se declaró sin lugar el recurso administrativo que la empresa incoó, de conformidad con el artículo 100 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, contra el reparo que, el 20 de agosto de 1976, le impuso la misma Dirección de Control de la Administración Central en razón de la supuesta “omisión de liquidación de los derechos por servicio de Aduanas”.

Mediante decisión de 6 de diciembre de 1977, el Tribunal de la causa declaró con lugar el recurso de plena jurisdicción y en consecuencia nula la resolución que se impugnó.

Mediante oficio nº 5, de 9 de enero de 1978, se remitió el expediente a la Sala Político-Administrativa para su conocimiento en consulta, del cual se dio cuenta en Sala por auto de 16 de enero de 1978.

El 31 de mayo de 2001, la Sala Político-Administrativa declinó la competencia para el conocimiento del asunto en la Sala de Casación Penal de este M.T..

Por auto de 26 de junio de 2001, se recibió en la Sala de Casación Penal el oficio nº 0858, de 12 de junio de 2001, mediante el cual la Sala Político-Administrativa remitió el expediente de la causa.

El 5 de marzo de 2002, la Sala de Casación Penal dictó sentencia en la que no aceptó la declinatoria de competencia que le efectuó la Sala Político-Administrativa y en consecuencia planteó conflicto de competencia ante esta Sala Plena, a la que ordenó la remisión del expediente.

II DEL CONFLICTO DE COMPETENCIA La Sala Político-Administrativa, en su decisión de 31 de mayo de 2001, declaró su incompetencia para el conocimiento en consulta del recurso de plena jurisdicción que incoó la empresa Fábrica de Tejidos de Punto Ivette C.A., contra la resolución nº DAC-3-2-749 de la Oficina de Aduanas, Renta Interna y Otros Ingresos, dependiente de la Dirección de Control de la Administración Central de la Contraloría General de la República y en consecuencia declinó la causa en la Sala de Casación Penal, para ello señaló que “...en el caso de autos se trata de una consulta legal de una decisión dictada por el Juzgado Superior Primero de Hacienda, que declaró con lugar el recurso de plena jurisdicción interpuesto por la recurrente, y como consecuencia nula la resolución N° DAC-3-2-749 de fecha 4 de noviembre de 1976, confirmatoria del Reparo N° DAC-3-2-547 del 20 de agosto de 1976, es decir, que se trata de una controversia en materia fiscal, que se refiere a los ilícitos originados por infracciones a la referida Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, y que podrían haber traído como consecuencia directa y necesaria, la imposición de sanciones penales, en virtud de lo cual, debe esta Sala reiterar lo establecido en la antes parcialmente transcrita decisión, en el sentido de que no es esta Sala, el órgano jurisdiccional superior al Juzgado Superior Primero de Hacienda, sino la Sala de Casación Penal de este Supremo Tribunal, y en consecuencia, debe declararse que el presente asunto le corresponde conocer a dicha Sala”.

La sentencia de la misma Sala Político-Administrativa a cual ésta se remitió en su decisión, de 18 de febrero de 1999, había establecido el siguiente criterio:

...la competencia de los tribunales de hacienda se circunscribe al conocimiento de aquellas ‘contravenciones a las leyes fiscales’ que expresamente le atribuya la ley, que son en definitiva las que poseen naturaleza eminentemente penal, puesto que lo que le corresponde controlar es la actividad de particulares -que no de órganos administrativos-, relativa a aquellas infracciones a las normas fiscales que derivan en la imposición de una sanción penal, siendo incluso por ello, que el procedimiento a seguir en esos casos, previsto en la ley (artículos 342 y siguientes eiusdem) es también de índole penal, y cuya aplicación supletoria corresponde a las normas sustantivas y adjetivas de esta misma naturaleza (Código Penal y Código de Enjuiciamiento Criminal).

En consecuencia, y con independencia de que la naturaleza de la materia del caso concreto posea o no afinidad –criterio material- con el ámbito penal, lo cual será determinante para verificar si el órgano accionado actuó o no dentro del marco de su competencia, que es la materia del fondo mismo de la presente acción, no resulta esta Sala competente para conocer del presente recurso...

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Por su parte, la Sala de Casación Penal no aceptó la declinatoria que efectuó la Sala Político-Administrativa y, en consecuencia, planteó el conflicto de competencia, para lo cual indicó que:

“...del contenido del artículo 116 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República se desprende que es la Sala Político-Administrativa la competente para conocer de la consulta a que se encuentra sometida la decisión dictada por el Tribunal Superior Primero de Hacienda, no la Sala de Casación Penal como erróneamente lo dedujo aquella Sala por el hecho de que la sentencia cuya consulta se plantea fue pronunciada por un tribunal superior de hacienda.

Fue explícito el legislador cuando señaló que estos últimos tribunales conocerían de los recursos contra los reparos “Mientras se crean los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa”, esto es, le atribuyó una competencia temporaria y estableció desde el principio la naturaleza administrativa de dichos procedimientos”.

III MOTIVACIÓN PARA LA DECISIÓN 1. De conformidad con los artículos 42, cardinal 7, y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable al caso de autos rationae temporis, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia es competente para la regulación de los conflictos de conocer que se susciten entre las distintas Salas del Tribunal Supremo de Justicia (Cfr. en este mismo sentido, ss.TSJ-SP de 25.07.01, exp. 01-34; de 14.02.02, exp. 01-50 y de 9.10.02, exp. 02-26).

Dispone el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, lo siguiente:

Artículo 3. La jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tienen efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa.

(Subrayado de la Sala)

Dicho artículo contiene el principio del Derecho Procesal Civil de perpetuatio jurisdictionis que precisa el momento determinante de la competencia. Esto significa que la competencia del órgano jurisdiccional para el juzgamiento se determina por la situación fáctica que existía para el momento de interposición de la demanda, sin que pueda modificarse dicha competencia, en razón de cambios que se generen en el curso del proceso. La perpetuación del fuero competencial se fundamenta en los principios de economía procesal y seguridad jurídica, con lo cual se busca evitarle un perjuicio a las partes, que menoscaben sus derechos y garantías constitucionales y procesales.

Así lo ha afirmado la doctrina más calificada en la materia; el Profesor A.R.R., en su obra “Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano”, señala que: “...está vigente en el derecho venezolano el famoso principio de la perpetuatio jurisdictionis, tan elaborado por la doctrina a partir de la ya clásica nota de Chiovenda, según el cual, la competencia del juez después de iniciada la causa, queda insensible a cualquier cambio sobrevenido de las circunstancias que la habían determinado (per citationem perpetuatur iurisdictio).”

En este mismo sentido, la Sala de Casación Civil, determinó el alcance del artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, en sentencia del 31 de mayo de 2002, (caso: C.V. y otros), en los siguientes términos: “...la potestad de juzgamiento y la competencia del órgano jurisdiccional, se determina por la situación fáctica existente para el momento de introducción de la demanda, sin que pueda modificarse esa jurisdicción y competencia, en razón de los cambios que se presenten en el curso del proceso. Ello, en resguardo de la seguridad jurídica...”.

En consecuencia, resulta evidente la aplicación al caso de autos del principio de la jurisdicción perpetua que establece el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil y según el cual la competencia del juez queda inmutable pese a cualquier cambio posterior en las circunstancias que la determinaron. Así, en el caso de autos, se evidencia que para el momento en que se planteó el conflicto de competencia entre Salas, la competencia para su conocimiento correspondía a esta Sala Plena.

Por tanto, la Sala Plena declara su competencia para la regulación de este conflicto negativo de conocer. Así se declara.

2. Cuando declinó su competencia, la Sala Político-Administrativa estimó que la decisión del recurso de plena jurisdicción por parte del Juzgado Superior Primero de Hacienda recaía en materias afines con los ilícitos originados “por infracciones a la referida Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional”, de los cuales “podrían haber traído como consecuencia directa y necesaria, la imposición de sanciones penales”, en razón de lo cual el Tribunal Superior de ese Juzgado sería la Sala de Casación Penal. Esta última Sala, por el contrario, estimó que, de conformidad con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República entonces vigente, era la Sala Político-Administrativa el Tribunal con competencia, en segunda instancia, para la revisión de las decisiones de aquel Juzgado.

Considera esta Sala Plena que, como en efecto indicó la Sala de Casación Penal, la consulta de la decisión que dictó el Juzgado Superior Primero de Hacienda corresponde al conocimiento de la Sala Político-Administrativa. Así, en el caso de autos, la Oficina de Aduanas, Renta Interna y Otros Ingresos, dependiente de la Dirección de Control de la Administración Central de la Contraloría General de la República ejerció un mecanismo de control fiscal que recogía la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela número 1.712 extraordinario de 6 de enero de 1975, cual es el reparo, cuya regulación básica era la siguiente:

Según el artículo 50 de la esa Ley, el reparo era el instrumento de control posterior, a través del cual se supervisan las cuentas de ingreso, en caso de errores en la calificación de la base imponible o en los aforos, deficiencias en las declaraciones de los contribuyentes, falta de liquidación de ingresos causados, omisión de sanciones pecuniarias u otros incumplimientos de las leyes fiscales. A través de ese instrumento, los órganos de control fiscal exigían el reintegro de las cantidades no percibidas, indebidamente, por el Fisco. Luego de la imposición del reparo, los interesados podían ejercer la llamada “contestación”, conforme el artículo 100 de esa Ley, ante lo cual la Contraloría podía anular, confirmar o modificar el reparo (artículo 102). Contra la decisión que confirmaba o reformaba el reparo, disponía el artículo 103 eiusdem que los interesados podían ejercer “el recurso de plena jurisdicción por ante los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa”.

Observa esta Sala que la competencia de la Sala Político-Administrativa para el conocimiento en segunda instancia de la referida decisión que dictó el Juzgado Superior Primero de Hacienda, se encontraba expresamente establecida en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1975, tal y como indicó la Sala de Casación Penal. En efecto, según ese artículo 116, el cual se incluía dentro de las disposiciones finales, mientras “se crean los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores de Hacienda conocerán de los recursos contra los reparos; de las decisiones de éstos se oirá apelación por ante la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia y se las consultará en todo caso con dicha Sala cuando sean totalmente exoneratorias de responsabilidad”.

No obstante, y para la correcta ponderación del sentido y alcance de dicho artículo 116, en consideración a las razones que expuso la Sala Político-Administrativa, corresponde a esta Sala Plena el análisis de si la competencia de la Sala Político-Administrativa para el conocimiento en segunda instancia de las decisiones que dictaban los Tribunales Superiores de Hacienda, entraba dentro del ámbito propio de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues sólo así la disposición del artículo 116 resultaría coherente con el reparto de atribuciones de las Salas que integraban la entonces Corte Suprema de Justicia y que aún se mantienen en este M.T.. De esa manera, para la determinación de este punto, valorará esta Sala tres aspectos: si la materia conocida por los Tribunales Superiores de Hacienda era afín con la jurisdicción contencioso-administrativa; si el llamado recurso de plena jurisdicción que se ejercía ante esos Tribunales se equiparaba con alguno de los procesos propios de ese orden jurisdiccional y, finalmente, si los Tribunales Superiores de Hacienda, en los casos que establecía el artículo 116, ejercían competencias de naturaleza contencioso-administrativa.

En relación con el primer aspecto, se observa que la materia que conocían los Tribunales Superiores de Hacienda se relacionaba con el reparo impuesto por los órganos de control fiscal, en los casos establecidos en el Capítulo V del Título III de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Estima esta Sala, al respecto, que los mencionados reparos, tanto orgánica como funcionalmente, pueden catalogarse como actos administrativos, y de allí que su revisión por ante los Tribunales Superiores de Hacienda resulta cónsona con la jurisdicción contencioso-administrativa.

En efecto, el concepto de acto administrativo, en el Derecho venezolano, se fundamenta en dos criterios: uno orgánico, en relación con la naturaleza del órgano que lo dicta, y otro funcional, relativo a la naturaleza de la función en razón de la cual el acto se dicta. Basta que de conformidad con cualquiera de esos dos criterios el acto de que se trate pueda calificarse como administrativo, para que su control judicial sea competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. De allí precisamente que la Sala Constitucional haya considerado que “...según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu- realizada en ejercicio de función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos....” (sentencia de 20 de noviembre de 2002, caso R.B.U.).

En este sentido, se observa que la decisión del Juzgado Superior Primero de Hacienda conoció del “recurso de plena jurisdicción” que se intentó contra la decisión que confirmó el reparo que dictó una dependencia de la Contraloría General de la República, órgano que, bajo la Constitución de 1961, se consideró integrado a la Administración Pública Nacional, aún cuando contaba con autonomía funcional frente a ella (sentencia de la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno de 6 de agosto de 1991, caso I.H.G.). Asimismo, el reparo, en tanto instrumento de control fiscal, es un acto dictado en ejercicio de la función administrativa, tal y como concluyó la doctrina nacional (GIRÓN RAMÍREZ, Siebel, Evolución jurídica de la Contraloría General de la República, Serie Estudios Jurídicos, Caracas, 1990, página 419). De esa manera, tanto orgánica como funcionalmente, el reparo puede considerarse un acto administrativo, por lo que su revisión en sede judicial necesariamente corresponde al de la jurisdicción contencioso-administrativa, tal y como exigía el artículo 206 de la Constitución de 1961. Conviene puntualizar que esa calificación se mantiene bajo la Constitución de 1999, pues aún cuando los actos de reparo no emanen del complejo orgánico de la Administración Pública, sino del Poder Ciudadano, materialmente son el resultado del ejercicio de la función administrativa y de allí que, igualmente, su control judicial corresponda a la jurisdicción contencioso-administrativa, según el articulo 259 de la Constitución.

Por otro lado, en relación con la naturaleza del llamado recurso de plena jurisdicción, se observa que con esa denominación la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1975 calificó al recurso que se ejercía ante los “Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa” contra la decisión de la Contraloría General de la República que confirmaba o reformaba el reparo. Esa terminología se mantuvo hasta la reforma de la Ley de 1984. La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995 indicaba, en su artículo 102, que contra tal decisión podría ejercerse el recurso contencioso administrativo de anulación. La vigente Ley de 2001, en su artículo 108, sólo dispone que contra esa decisión procederá el “recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia”.

La calificación que empleó el legislador de 1975 indujo a equívocos, desde que el concepto de recurso de plena jurisdicción tiene un significado muy específico en el Derecho Administrativo, concretamente, aquel recurso mediante el cual se solicita al juez “...que aplique, para restablecer el derecho, el conjunto de sus poderes jurisdiccionales, y no sólo su poder de anulación, principalmente pronunciando condenaciones pecuniarias...” (Rivero, Jean, Derecho Administrativo, Traducción de la 9ª edición, Instituto de Derecho Público, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas-Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1984, páginas 230-231). Es por ello que, para un sector de la doctrina, el recurso de plena jurisdicción que regulaba la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se caracterizaba porque permitía el control no sólo de la legalidad administrativa, sino también de su legitimidad (Rengel-Romberg, Arístides, “Comentarios sobre el recurso fiscal y el recurso de plena jurisdicción (a propósito de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia), en Revista de Derecho Público número 5, Caracas, 1981, página 199). Otro sector, por el contrario, estimó que la expresión del Legislador resultaba “una imprecisión infeliz”, pues a través del llamado recurso de plena jurisdicción, únicamente podían ventilarse pretensiones de anulación (Iribarren, Henrique, “¿Existe en Venezuela un recurso autónomo de plena jurisdicción?”, en Revista de la Fundación Procuraduría General de la República número 1, Caracas, 1986, página 129).

Estima esta Sala que la calificación que empleó la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1975 era, ciertamente, inexacta, desde que de conformidad con el artículo 206 de la Constitución de 1961, mal podía considerarse que en Venezuela existía un “recurso de plena jurisdicción” –en su acepción francesa tradicional- en contraposición al “recurso por exceso de poder”, en el cual la función del juez se limitaba a la anulación del acto que se había recurrido. En efecto, de conformidad con ese artículo 206 –que reproduce el artículo 259 de la Constitución de 1999-, los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa siempre tendrán facultad tanto para anular los actos administrativos contrarios a Derecho, como también, para el restablecimiento de las situaciones jurídicas que sean lesionadas por la actividad –o inactividad- administrativa, de conformidad con los términos de la correspondiente pretensión.

De esa manera, a través del denominado recurso de “plena jurisdicción” que preveía la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el interesado esgrimía la pretensión de nulidad del acto administrativo –el reparo- sin perjuicio de la posibilidad de planteamiento de otras pretensiones dirigidas al restablecimiento de la situación jurídica lesionada, con fundamento en el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Suprema. En consecuencia, tal “recurso de plena jurisdicción” se compadecía con el tradicional recurso de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, que es afín a la jurisdicción contencioso-administrativa. Así se decide.

Resta la determinación de si la competencia de los Tribunales Superiores de Hacienda para el conocimiento del llamado recurso de plena jurisdicción, era una competencia contencioso-administrativa en los términos del artículo 206 de la Constitución de 1961, aspecto que debe responderse afirmativamente, desde que, como se señaló, estos Tribunales conocían de la nulidad de un acto administrativo. El sentido del prenombrado artículo 206, así como del vigente artículo 259 de la Constitución, no es otro que residenciar en la jurisdicción contencioso-administrativa, con carácter de exclusividad, el control judicial de la actuación –lato sensu- administrativa, incluso cuando no se trate de uno de los Tribunales incorporados orgánicamente a la estructura de la mencionada jurisdicción. Precisamente, en este caso se observa que los Tribunales Superiores de Hacienda no se integraban orgánicamente a la jurisdicción contencioso-administrativa, desde que, de conformidad con la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, les correspondía a esos Tribunales el conocimiento en segunda instancia de las infracciones fiscales, incluso, en lo correspondiente a la aplicación de las penas que preveían en los artículos 304 y siguientes de dicha Ley. No obstante, eventualmente, y en los términos del artículo 116 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1975, a tales Juzgados se les atribuyó la competencia para el conocimiento de los recursos contra los actos administrativos que confirmaban o reformaban un reparo, competencia propia de la jurisdicción contencioso-administrativa.

De conformidad con los fundamentos que anteceden, estima esta Sala Plena que, en el caso de autos, el conocimiento en segunda instancia de la decisión de 6 de diciembre de 1997 del Juzgado Superior Primero de Hacienda corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa y no a la jurisdicción penal. Así se decide.

Con fundamento en las precisiones anteriores, debe determinarse si, dentro de los Tribunales que integran la jurisdicción contencioso-administrativa, el conocimiento en consulta de la decisión de 6 de diciembre de 1977 corresponde a la Sala Político-Administrativa, y en este sentido observa que la disposición del artículo 116 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1975 quedó derogada con la entrada en vigencia de la –también hoy derogada- Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (y su desarrollo en el Decreto 2.057 de 8 de marzo de 1977). Desde esa fecha, la competencia que se atribuía a los Tribunales Superiores de Hacienda se reasignó a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, cuyo Tribunal de alzada era la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, según establecía el cardinal 4 del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Tal reparto competencial se alteró nuevamente con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 2001, cuyo artículo 108 atribuyó a este Tribunal Supremo de Justicia la competencia para el conocimiento del recurso contencioso administrativo de nulidad de los actos del Contralor General de la República o sus delegatarios y, en los casos de los reparos que dicten otros órganos de control fiscal, la competencia se residenció en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuyo Tribunal de alzada es la Sala Político-Administrativa, conforme al criterio que sentó la Sala Constitucional en sentencia de 14 de marzo de 2000.

En consecuencia, bajo el régimen del artículo 116 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1975, que es el aplicable al caso de autos, era la Sala Político-Administrativa el órgano jurisdiccional con competencia para el conocimiento en segunda instancia –y por vía de la consulta obligatoria- de las decisiones que dictaran los Tribunales Superiores de Hacienda. Así se decide.

IV DECISIÓN

Por las razones que anteceden, esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando Justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara que la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia es la Sala con competencia para el conocimiento y decisión de la consulta de ley del recurso de plena jurisdicción que incoó FÁBRICA DE TEJIDOS DE PUNTO IVETTE C.A., mediante la representación del abogado S.Á.R., contra la resolución nº DAC-3-2-749 de la Oficina de Aduanas, Renta Interna y Otros Ingresos, dependiente de la Dirección de Control de la Administración Central de la Contraloría General de la República.

Publíquese y regístrese. Remítase este expediente a la Sala Político-Administrativa para el conocimiento en consulta del presente juicio.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

Los Magistrados,

La Secretaria,

O.M. DOS S.P.

PRRH.sn.ar. Exp. 02-000013