Sentencia nº 153 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 9 de Diciembre de 2008

En fecha 24 de febrero de 2006, la Inspectoría del Trabajo “Pedro P.A.”, con sede en Barquisimeto, Estado Lara, mediante P.A. número 463, resolvió imponerle a la empresa Constructora Pegarca, C.A, multa por la cantidad de cuatrocientos cinco mil bolívares con cero céntimos (Bs. 405.000,00), hoy cuatrocientos cinco bolívares fuertes (Bs. F. 405,00), por desobediencia a la autoridad administrativa.

Mediante oficio número 078-06-00-007107 de fecha 6 de diciembre de 2006, la Inspectoría del Trabajo “Pedro P.A.” del Estado Lara, remitió al Juzgado del Municipio Torres de la Circunscripción Judicial del Estado Lara la P.A. N° 463 de fecha 24 de febrero de 2006, el Informe del funcionario y la boleta de notificación a la empresa Constructora Pegarca, C.A.; asimismo, solicitó que se impusiera el arresto previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo al ciudadano J.L.P.C., representante legal de la referida empresa, en virtud de no haber pagado la multa impuesta.

Mediante oficio número 078-07-00-000520, de fecha 5 de febrero de 2007, la Inspectoría del Trabajo “Pedro P.A.”, con sede en Barquisimeto, Estado Lara, remitió al Juzgado del Municipio Torres de la Circunscripción Judicial del Estado Lara el auto donde se acordó solicitar, nuevamente, la intervención de dicho Juzgado, por ser el competente para imponer la orden de arresto por omisión de pago de multa, establecida en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo.

El Juzgado del Municipio Torres de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, mediante auto en fecha 16 de febrero de 2007, declinó la competencia en los tribunales de la jurisdicción penal de la misma Circunscripción Judicial, a los fines de que impusieran el arresto solicitado. Su decisión se basó en las siguientes razones:

(…) por cuanto se observa que la Ley Orgánica del Trabajo que es la norma que remite a los Tribunales de Municipio para que impongan tal pena, es anterior al Código Orgánico Procesal Penal y a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este Tribunal ya que el artículo 647 de dicha Ley es contrario a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, norma suprema del país, actuando de conformidad con lo establecido en el artículo 334 de la misma, desaplica dicho artículo de la Ley del Trabajo (sic), ya que los Tribunales competentes para aplicar medidas privativas de libertad serán los Tribunales Penales y como quiera que el Numeral 4to. del Artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el Artículo 7 del Código Orgánico Procesal Penal, establece la obligatoriedad del Juzgamiento por el Juez Natural (sic), y observando que la presenta (sic) Comisión se refiere a la aplicación de una medida privativa de libertad, es evidente que el Juez Natural (sic) para practicar tan delicada medida es el Juez Penal y no el de Municipio, por lo que DECLINA LA COMPETENCIA en virtud de lo establecido en el articulo (sic) 60 del Código de Procedimiento Civil, en los Jueces con competencia penal de esta Circunscripción Judicial, a los fines que impongan el arresto solicitado. (…)

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En fecha 6 de marzo de 2007, el Tribunal Duodécimo de Primera Instancia en funciones de Control del Circuito Judicial Penal del Estado Lara dictó sentencia mediante la cual se declaró incompetente y solicitó de oficio la regulación de la competencia ante este Tribunal Supremo de Justicia, por no existir un Tribunal superior común, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil, remitiendo las actuaciones a la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia. Se basó en la siguiente motivación:

QUINTO: Se observa que en el presente asunto el juez natural del caso concreto, es el Juzgado del Municipio de la residencia del multado, a fin de proceder al arresto del representante legal de la empresa, de conformidad con lo previsto en el artículo 647 eiusdem.

Citando el criterio jurisprudencial del fecha 21 de febrero de 2002, la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, Magistrado O.A. MORA DÍAZ resolvió el conflicto de competencia planteado entre el Juzgado Segundo de Control del Circuito Penal de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, el cual se declaró incompetente mediante auto de fecha 08 de octubre de 2001. En dicho fallo, se asienta:

(…)

Del fallo parcialmente transcrito, observa este Despacho que la Sala Social (sic) con ponencia del Magistrado O.A. MORA DÍAZ le atribuye la competencia al Juzgado de Municipio antes citado, en virtud que, ciertamente el literal ‘g’ del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo señala que, el juez competente para imponer la conversión del arresto es un Juzgado de Municipio o Parroquia. Es importante destacar que, el caso que fue sometido al conocimiento de la Sala antes citada, resolvió la incompetencia declarada por un Tribunal Penal y teniendo su vigencia en el tiempo y en el espacio el literal ‘g’ del artículo 647, se debe concluir que la ley le atribuye una competencia especial, actuando en función judicial a los Juzgados de Municipio, generada de las actuaciones de carácter administrativo laboral para imponer el arresto correspondiente en caso que el infractor no cumpla con su obligación de cancelar la multa impuesta por la administración pública.

Vistos los razonamientos antes expuesto (sic), este Tribunal considera que lo ajustado a Derecho es PLANTEAR CONFLICTO DE COMPETENCIA, visto criterio (sic), del Más Alto Tribunal de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil. Y ASÍ SE DECLARA. (…)

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En fecha 30 de marzo de 2007, la Sala de Casación Social recibió el presente expediente y, mediante sentencia de fecha 24 de mayo de 2007, se declaró incompetente para conocer del conflicto de competencia suscitado en el presente juicio, declinando la competencia en esta Sala Plena.

III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Debe esta Sala, en primer lugar, determinar su competencia para conocer y decidir sobre la regulación de competencia planteada en la presente causa. En tal sentido, se observa:

Dispone el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil: “Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia”; y el artículo 71 eiusdem establece que el competente para conocer de la referida solicitud de regulación de competencia es el Tribunal Superior de la respectiva Circunscripción Judicial. Pero, cuando no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción, la competencia se atribuye a la Corte Suprema de Justicia (hoy, Tribunal Supremo de Justicia). De la misma manera se debe proceder cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior.

Por su parte, el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece que:

“Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

(…omissis…)

51. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido”.

Ahora bien, a los fines de determinar a cuál de las Salas de este Supremo Tribunal corresponde dirimir los conflictos de competencia suscitados entre tribunales que no tengan un superior común a ellos, esta Sala Plena ha señalado que debe atenderse al criterio de afinidad entre la materia debatida y las competencias de cada Sala, a menos que los tribunales en conflicto pertenezcan a distintos ámbitos de competencia y no resulte posible determinar cuál es la naturaleza o carácter del asunto debatido, en cuyo caso la competencia corresponderá a esta Sala Plena (cfr. sentencias número 24, publicada en fecha 26 de octubre de 2004, caso Domingo Manjarrez y número 1, publicada el 17 de enero de 2006, caso J.M.Z.).

En el caso de autos, se ha planteado un conflicto negativo de competencia por la materia entre tribunales que no tienen un superior común y pertenecen a distintas ámbitos de competencia (uno civil y otro penal), por lo cual, de conformidad con el criterio antes expuesto, esta Sala Plena se declara competente para conocer y decidir la presente solicitud de regulación de competencia. Así se decide.

Asumida la competencia, se pasa a resolver el conflicto de competencia planteado en este caso:

El presente asunto se refiere a la solicitud de imposición de arresto por omisión de pago de multa, presentada por la Inspectoría del Trabajo “Pedro P.A.” del Estado Lara, con sede en Barquisimeto contra el ciudadano J.L.P.C., Presidente de la empresa Constructora Pegarca, C.A, con fundamento en el literal “g” del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, que señala:

Artículo 647: El procedimiento para la aplicación de las sanciones estará sujeto a las normas siguientes:

(…omissis…)

g) Si el multado no pagare la multa dentro del término que hubiere fijado el funcionario, éste se dirigirá de oficio al Juez de Municipio o Parroquia del lugar de residencia del multado, para que dicha autoridad le imponga el arresto correspondiente. En todo caso, el multado podrá hacer cesar el arresto haciendo el pago

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Ahora bien, el Juzgado del Municipio Torres de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, a quien le correspondió conocer dicha solicitud, consideró que “…los Tribunales competentes para aplicar medidas privativas de libertad serán los Tribunales Penales y como quiera que el numeral 4to del Artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el Artículo 7 del Código Orgánico Procesal Penal, establece la obligatoriedad del Juzgamiento por el Juez Natural (sic), y observando que la presente Comisión se refiere a la aplicación de una medida privativa de libertad, es evidente que el Juez Natural (sic) para practicar tan delicada medida es el Juez Penal y no el de Municipio…”.

Por otro lado, el Tribunal Duodécimo de Primera Instancia en funciones de Control del Circuito Judicial Penal del Estado Lara, extensión Carora, señaló que el juez natural del caso concreto es el Juzgado de Municipio de la residencia del multado, a fin de proceder al arresto del representante legal de la empresa, de conformidad con lo previsto en el artículo 647 eiusdem.

Planteado en estos términos la presente controversia, se observa que la Ley Orgánica del Trabajo, en el literal “g” del artículo 647, atribuye a los Juzgados de Municipio o Parroquia del lugar de residencia del multado, la competencia para imponer el arresto al patrono que incumpla con las multas impuestas.

Sin embargo, la Sala Constitucional, mediante decisiones números 379 y 380 del 7 de marzo de 2007, juzgó conforme a derecho la desaplicación -por control difuso de constitucionalidad- del literal ‘g’ del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, señalando que “el artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo, viola el derecho al juez natural, establecido en el artículo 49.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, interpretado de manera congruente con lo establecido en el artículo 44.1 eiusdem”. Para llegar a esta afirmación, la Sala Constitucional señaló:

“…[la] privación de libertad requiere para ser válida de una serie de condicionamientos que regulan su licitud, como son la necesaria consagración previa de la infracción que se le imputa, la condenatoria que efectúe el juez competente para dilucidar la privación de libertad, la existencia de un proceso judicial, el cumplimiento de los derechos a la tutela judicial efectiva en el marco del procedimiento judicial, el respeto de los derechos del imputado, entre los cuales debe incluirse el derecho al acceso al expediente, a la promoción y evacuación de pruebas, el derecho a oposición en el marco del procedimiento, a solicitar medidas cautelares, a la defensa, a la notificación de los cargos que se le imputan, a la posibilidad de ejercer los diversos medios de impugnación que establezca el ordenamiento jurídico, así como los demás contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la legislación especial que tipifique la conducta delictiva.

En este orden de ideas, se aprecia que en el presente caso la orden de arresto, si bien es cierto que deviene de una autoridad judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo, es claro de la redacción del artículo en cuestión, que el procedimiento es llevado a cabo por el funcionario administrativo, es decir, el Inspector del Trabajo, y su finalidad tiene como meta el efectivo aseguramiento y respeto del cumplimiento de las sanciones administrativas impuestas por haberse vulnerado la normativa laboral vigente.

Ello así, se aprecia que en el presente caso nos encontramos en presencia de un procedimiento administrativo instruido, sustanciado y decidido por un funcionario administrativo, y sólo se delega la ejecución de la sanción en un funcionario judicial, el cual en el presente caso, se encuentra representado por el Juez de Municipio o de Parroquia del lugar de residencia del multado, sin que el mismo tenga conocimiento del íter procedimental que se ha llevado en el referido caso, y sin que puedan verificarse las debidas garantías procesales establecidas en el ordenamiento jurídico para proceder a la restricción de la libertad personal.

Al efecto, resulta necesario citar el artículo 647 de la mencionada ley y las disposiciones subsiguientes, el cual establece el procedimiento íntegro de la aplicación de sanciones laborales, así como la posibilidad de la interposición de recursos administrativos contra las mismas, con la finalidad de verificar la naturaleza administrativa del referido procedimiento sancionador, y con el objeto de examinar si resulta posible la referida privación de libertad por un órgano administrativo con carácter definitivo o, si es en definitiva el funcionario judicial el que ejecuta la restricción de la libertad personal. En tal sentido, disponen los artículos 647 al 652 de la Ley Orgánica del Trabajo, lo siguiente:

(…omissis…)

Así pues, en el presente caso se advierte que el funcionario judicial no tiene conocimiento de la instrucción de la causa ni conocimiento del hecho impositivo por el cual se le sanciona, ya que el mismo sólo actúa en ejercicio de la función establecida en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, cuando previo incumplimiento de la multa interpuesta ésta no ha sido ejecutada por el mismo, ante lo cual el funcionario instructor le remite un oficio al Juez de Municipio para que proceda al arresto correspondiente, la cual no puede exceder del lapso de treinta días establecido en el artículo 645 eiusdem.

Ello se refuerza, del contenido del artículo 648 eiusdem, el cual consagra la posibilidad de interponer el recurso jerárquico por ante el funcionario competente, congruente con lo establecido en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por ser el procedimiento sustanciado como se ha referido un procedimiento de naturaleza administrativa.

En tal sentido, se debe destacar que en todo momento el artículo en cuestión -artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo- se circunscribe a las actividades ejecutadas por un órgano administrativo y sólo remite la competencia para ordenar el arresto como un funcionario coadyuvante o ejecutor al Juez de Municipio, sin una aparente competencia para que éste pueda abstenerse de ejecutar tal decisión, ya que el mismo, según el texto de la ley, se limita a cumplir con el Oficio ordenado.

(…omissis…)

En atención a ello, debe esta Sala apreciar si efectivamente en el presente caso se constató una violación al derecho al juez natural, establecido en el artículo 49.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en congruencia con la prohibición establecida en el artículo 44.1 eiusdem, en cuanto a que los órganos del Estado no pueden proceder a limitar la libertad personal de las personas sin que prevenga una orden judicial o que haya sido arrestado en flagrancia -ex artículo 248 del Código Orgánico Procesal Penal-, normas las cuales deben ser interpretadas restrictivamente de conformidad a su vez con el artículo 247 del referido Código.

(…omissis…)

En este sentido, se observa que en el presente caso, como bien se aclaró en sentencia N° 1.310/2006, no se encuentra en discusión la facultad de los funcionarios judiciales distintos a los de competencia penal para imponer sanciones correctivas y/o disciplinarias respecto de los particulares, siempre y cuando ‘(…) las partes, apoderados judiciales o bien, empleados judiciales, (…) faltaren el respeto y el orden debidos dentro del recinto de su tribunal, de acuerdo a lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial (…)’, sino que en el mismo si bien la orden es ejecutada por un funcionario judicial -supuesto de la ley laboral- éste nunca ha tenido conocimiento de la causa ni la tendrá por cuanto sólo actuaría como un funcionario ejecutor sin que el mismo tenga la facultad de anular el acto cuestionado o poner en libertad a la referida persona, ya que el mérito de la revocatoria o no de la sanción le corresponde al funcionario administrativo de mayor jerarquía dentro del organismo -Ministro del Trabajo-, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en consonancia con lo establecido en el artículo 648 de la Ley Orgánica del Trabajo.

(…omissis…)

En atención al derecho constitucional examinado, se aprecia que en el presente caso resultó vulnerado el derecho al juez natural, conforme a lo establecido en el artículo 44.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual consagra que ‘(…) Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti (…)’, en virtud que la orden de arresto, como se ha expuesto, no deviene de una autoridad judicial sino un funcionario administrativo, el cual no resulta competente para ordenar medidas de restricciones de libertad, ya que estas se encuentran reservadas al Poder Judicial, en aras de garantizar de una manera más eficaz e idónea los derechos de los ciudadanos.

(…omissis…)

En consecuencia, esta Sala debe concluir que el artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo, viola el derecho al juez natural, establecido en el artículo 49.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, interpretado de manera congruente con lo establecido en el artículo 44.1 eiusdem. Así se decide”.

En estas decisiones, ante el eventual vacío normativo que produciría la desaplicación legal, la Sala Constitucional dispuso lo siguiente: “con la finalidad de integrar la referida desaplicatoria y no hacer nugatoria la facultad sancionatoria de la Administración, establece que en caso del no cumplimiento de la multa impuesta se aplicará el mecanismo de ejecución forzosa de los actos administrativos, establecido en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de la desproporción que genera la imposición de la sanción”. Y, en caso de resultar infructuosa la satisfacción de la multa y las posteriores sanciones en caso de no haber cumplido con la primera de éstas, “podrá la Administración ejecutar las mismas mediante el procedimiento de ejecución de créditos fiscales, establecido en el Código de Procedimiento Civil”.

En este sentido, esta Sala Plena, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no puede sino desaplicar por control difuso el literal “g” del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, por colidir con el artículo 49 de la Constitución, al evidenciarse que el arresto a que se refiere la norma en cuestión se impondría sin un procedimiento previo y en violación del derecho al juez natural, configurándose así la vulneración del debido proceso del patrono multado. Así se declara.

En consecuencia, resulta forzoso para esta Sala Plena declarar que en el presente caso decayó el objeto del conflicto de competencia planteado, así como el proceso judicial seguido por la Inspectoría del Trabajo “Pedro P.A.” del Estado Lara, con Sede en Barquisimeto, contra el ciudadano J.L. Perfetti Cavalieri, Presidente de la empresa Constructora Pegarca, C.A., respecto de la medida de arresto solicitada de conformidad con lo establecido en el artículo 647, literal “g” de la Ley Orgánica del Trabajo. Así se decide.

Por lo anterior, esta Sala Plena, atendiendo al criterio establecido por la Sala Constitucional de este M.T. en las Sentencias números 379 y 380 del 7 de marzo de 2007, considera que no corresponde a ninguno de los tribunales en conflicto imponer el arresto, sino que corresponde al Inspector del Trabajo seguir el procedimiento de ejecución forzosa a que se refiere el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, en caso de resultar infructuosa la satisfacción de la multa y las posteriores sanciones, podrá ejecutar las mismas mediante el procedimiento de ejecución de créditos fiscales, establecido en los artículos 653 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. A tal efecto, se ordena remitir copia certificada de las presentes actuaciones a la Inspectoría del Trabajo P.P.A. delE.L., con sede en Barquisimeto, a los fines de que tramite el procedimiento de ejecución forzosa a que se refiere el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, eventualmente, el de ejecución de créditos fiscales previsto en los artículo 653 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

Finalmente, de conformidad con el artículo 5, aparte in fine, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena informar de la presente decisión a la Sala Constitucional.

IV

DECISIÓN

Con base en los razonamientos antes expresados, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, por autoridad de la Ley, declara: