Sentencia nº 01048 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 26 de Septiembre de 2013

Magistrada Ponente: TRINA OMAIRA ZURITA

Exp. Nº 2010-0008

En fecha 16 de diciembre de 2009, los abogados M.E.L., M.V.E.M., N.H.B. y J.R.J., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 45.205, 75.996, 80.213 y 117.221, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil TOYO CLUB VALENCIA, C.A., inscrita -según consta en autos- el 13 de diciembre de 2000 ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, bajo el N° 50, Tomo 19-A de los Libros correspondientes, interpusieron ante esta Sala recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada contra la P.A. N° 082-A del 26 de junio de 2009 (ratificada en virtud del silencio administrativo frente al recurso jerárquico ejercido ante el MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO), mediante la cual el Presidente (E) del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) declaró sin lugar la oposición formulada por la citada empresa contra la medida preventiva dictada por la Dirección de Inspección y Fiscalización de dicho ente, a través del Acta de Inspección N° 5034 del 21 de mayo de 2009, referida a la orden de traslado de 24 vehículos para su guarda y custodia en la División Nacional de Vehículos del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (C.I.C.P.C.).

El 12 de enero de 2010, se dio cuenta en Sala y, de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela de 2004, vigente para la fecha, se acordó solicitar la remisión del expediente administrativo. Asimismo, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a fin que decidiera lo pertinente respecto a la admisibilidad del recurso, dejando sentado que con sus resultas se proveería sobre el pronunciamiento previo solicitado.

Mediante escrito presentado el 21 de enero de 2010, la representación judicial de la empresa Toyo Club Valencia, C.A. ratificó las razones de “la inminente necesidad de que sea acordada la medida cautelar” y, en virtud de ello, pidió se requiriera a la Fiscalía Septuagésima Tercera en materia contra la Corrupción con Competencia Especial en Bancos, Seguros y Mercado de Capitales, la remisión -en copias certificadas- de las Actas indicadas en dicho escrito.

Por auto del 28 de enero de 2010, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso de nulidad, ordenó la notificación de las ciudadanas Fiscal General de la República y Procuradora General de la República, así como del ciudadano Ministro del Poder Popular para el Comercio, y librar el cartel de emplazamiento a los interesados, en el tercer (3er.) día de despacho siguiente a la constancia en autos de las notificaciones ordenadas. En el mismo acto, acordó solicitar nuevamente la remisión del expediente administrativo y dejó sentado que en su oportunidad, una vez que estuvieren constituidas las partes, ordenaría abrir el “cuaderno de medidas”.

El 2 de febrero de 2010, el Alguacil del referido Juzgado dejó constancia de la recepción del oficio dirigido al prenombrado Ministro solicitándole la remisión del expediente administrativo; y en fechas 16 y 23 de marzo del mismo año, consignó las constancias de recepción de las notificaciones dirigidas al ciudadano Ministro del Poder Popular para el Comercio y a la ciudadana Fiscal General de la República, respectivamente.

El 11 de mayo de 2010, la abogada M.M.B., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 42.040, procediendo con el carácter de apoderada judicial del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), consignó copia certificada del expediente administrativo.

En fecha 9 de junio de 2010, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación consignó oficio de notificación recibido por el Gerente General de Litigio de la Procuraduría General de la República.

El 7 de julio de 2010, se libró el cartel de emplazamiento, el cual fue retirado el día 13 de ese mes y año y consignada en autos -el 27 de julio de 2010- su publicación en prensa.

El 28 de julio de 2010, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir las actuaciones a la Sala, a fin de fijar la oportunidad para la celebración de la Audiencia de Juicio.

En fecha 3 de agosto de 2010, se dio cuenta en la Sala, se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini y se fijó la aludida audiencia para el día 21 de octubre de ese año.

El 10 de agosto de 2010, la parte recurrente, visto que el expediente fue remitido a la Sala por el Juzgado de Sustanciación (para fijar la Audiencia de Juicio) sin que se hubiera realizado la apertura del cuaderno separado para el trámite de la medida cautelar, solicitó se enviara nuevamente el expediente a dicho Juzgado a fin que procediera a la apertura del referido cuaderno.

El 19 de octubre de 2010, la abogada M.L.R.B., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 49.813, consignó poder que la acredita como sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República en la presente causa.

El 21 de octubre de 2010, tuvo lugar la Audiencia de Juicio, con la comparecencia de la representación judicial de la recurrente, la sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República y la abogada R.O.G., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 46.907, en su condición de Fiscal Segunda del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y en las Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, quienes expusieron sus argumentos y presentaron escritos de pruebas. La sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República presentó, adicionalmente, escrito de conclusiones.

El 26 de octubre de 2010, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación y este, por auto del 28 de octubre del mismo año, estableció que el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas, comenzaría a discurrir a partir de dicha fecha, exclusive.

Por autos separados de fecha 30 de noviembre de 2010, el Juzgado de Sustanciación se pronunció sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas, y al respecto decidió: (a) en cuanto a las promovidas por la parte recurrente, admitió las documentales, que se contrajeron a reproducir el mérito de los autos, así como las pruebas de informes y la de ratificación por vía testimonial, ordenando para su evacuación librar los oficios correspondientes y comisionar al Juzgado (Distribuidor) de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas; (b) en cuanto a la Procuraduría General de la República y al Ministerio Público, admitió las documentales promovidas por ambos, las cuales se limitaron a reproducir el mérito favorable de los autos.

El 3 de febrero de 2011, el Alguacil del aludido Juzgado dejó constancia de haber notificado a la Procuraduría General de la República de las decisiones de admisión de pruebas.

El 9 de febrero de ese año, la abogada M.E.R.R., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 146.919, actuando con el carácter de apoderada judicial de la empresa Toyo Club Valencia, C.A., se dio por notificada del auto de admisión de pruebas.

El 10 de marzo de 2011, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación dejó constancia de la recepción de los oficios dirigidos al Juez Distribuidor de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y al Presidente del Diario “El Nacional”, para la evacuación de las pruebas de ratificación por vía testimonial e informes promovidas por la recurrente, respectivamente.

En fecha 14 de marzo de 2011, se dio por recibida comunicación del día 11 de ese mes y año, anexa a la cual el Presidente del citado medio impreso remitió la información solicitada.

Mediante diligencia del 15 de marzo de 2011, la parte recurrente solicitó prórroga del lapso de evacuación de pruebas, la cual fue concedida por diez (10) días de despacho contados a partir del vencimiento del lapso anterior.

El 22 de marzo de 2011, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación consignó acuses de recibo de los oficios dirigidos al Jefe de la División de Investigaciones contra el Hurto de Vehículos del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas y al Director de ese organismo, a propósito de la prueba de informes promovida por la empresa recurrente. Posteriormente, el día 23 del mismo mes y año, dejó constancia de haber notificado al Presidente del Diario “El Universal” a los fines de la evacuación de la citada prueba de informes promovida por la parte actora; en esa oportunidad, se dio por recibida comunicación de igual fecha, mediante la cual el Consultor Jurídico del aludido Diario dio respuesta a lo solicitado.

En fecha 6 de abril de 2011, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación consignó acuse de recibo del oficio dirigido al Presidente de la institución financiera Banco Mercantil, C.A., para la evacuación de la prueba de informes promovida por la recurrente.

El 12 de abril de 2011, se recibió en la Sala el Oficio N° 9700-025-000094 del día 4 de ese mes y año, emanado del Director de Investigaciones de Vehículos del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, en el que se indicó que el 21 de mayo de 2009 realizaron visita domiciliaria “en v.d.P. seguidos por INDEPABIS” y que en dicha fecha se dictó medida preventiva sobre 24 vehículos encontrados en el lugar, “los cuales fueron trasladados al Estacionamiento del Departamento de Experticias de Vehículos (…) y posterior traslado al Estacionamiento 2222, C.A., ubicado en (…) Guatire, Estado Miranda”..

En fecha 14 de abril de 2011, se dio por recibido el Oficio N° 2011-00158 del 28 de marzo de ese año, a través del cual el Juzgado Décimo Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas remitió las resultas de la comisión que le fue conferida para la evacuación de la prueba de ratificación, por vía testimonial, de: (i) el “Análisis Económico sobre el caso TOYO CLUB VALENCIA, C.A.” practicado por la Economista Rosse M.A.P., (ii) Cuadro P.y.r.d.p.d.S.d.R.D. de fecha 16 de julio de 2008 y su Anexo del 17 del mismo mes y año, emanado de Mercantil Seguros, C.A. (iii) órdenes de salida de vehículos Nos. 0931, 0929 y 784, de fechas 7 de mayo de 2009 las dos primeras y del 6 de noviembre de 2008 la última, provenientes de la empresa Toyosan, C.A.

Concluida la sustanciación de la causa, se ordenó remitir las actuaciones a la Sala por auto del 12 de mayo de 2011.

Por auto del 24 de mayo de 2011, vista la designación realizada por la Asamblea Nacional en fecha 7 de diciembre de 2010, a la abogada T.O.Z., quien se incorporó como Magistrada Principal de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 9 de diciembre del mismo año, la Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidenta: Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas y Magistrada T.O.Z..

En la indicada fecha (24 de mayo de 2011), se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada T.O.Z. y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes.

El 2 de junio de 2011, la abogada R.d.C.C.A., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 63.720, actuando con el carácter de sustituta de la entonces Procuradora General de la República, así como la representación judicial de la empresa recurrente y la abogada R.O.G., ya identificada, en su condición de Fiscal Segunda del Ministerio Público, consignaron sus respectivos escritos de informes.

Por auto del 7 de junio de 2011, se dejó constancia de que la causa entró en estado de sentencia.

El 16 de noviembre de 2011, la parte recurrente solicitó se dictara sentencia en la presente causa, y el 17 de mayo de 2012 pidió se ordenara la apertura del cuaderno separado para la tramitación de la medida cautelar solicitada. En esta última fecha, la abogada N.H.B. sustituyó en las abogadas Elisa Ramos Almeida y Mercedes Caycedo Lares, inscritas en el INPREABOGADO bajo los Nos. 133.178 y 140.752, respectivamente, el poder que le fue otorgado por la parte recurrente, reservándose su ejercicio.

En fecha 12 de junio de 2012, la representación judicial de la empresa Toyo Club Valencia, C.A. reiteró su solicitud de apertura del correspondiente cuaderno separado, para la tramitación de la medida cautelar innominada requerida en la oportunidad de ejercer el recurso de nulidad de autos.

Por diligencia del 14 de noviembre de 2012, la prenombrada abogada N.H.B., actuando con el carácter de apoderada judicial de la recurrente, reiteró su “solicitud de apertura del cuaderno separado para el trámite de la medida cautelar innominada que acompaña a la acción de nulidad”.

Por auto del 4 de diciembre de 2012, vista la incorporación de la abogada M.M.T. -el 16 de enero de ese año- como Magistrada Suplente, se dejó constancia de la nueva integración de la Sala, en la forma siguiente: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, el Magistrado Emiro García Rosas y las Magistradas T.O.Z. y M.M.T..

Mediante Sentencia N° 01427 del 4 de diciembre de 2012, esta Sala ordenó abrir el Cuaderno Separado a fin de emitir el pronunciamiento correspondiente a la medida cautelar innominada solicitada por la recurrente, acordando mantener la vigencia de las actuaciones referidas a la Audiencia de Juicio.

En fecha 14 de enero de 2013, se incorporó a la Sala el Magistrado Suplente E.R.G..

El 19 de febrero de 2013, se dio por recibido en la Sala el Oficio CJ/N° 025-2013 de la misma fecha, mediante el cual la Consultora Jurídica (E) del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios aportó información sobre el estado y ubicación de los vehículos que fueron objeto de la medida preventiva dictada por ese instituto autónomo.

Los días 18 y 19 de febrero, y 9 de abril de 2013, el Alguacil de la Sala consignó acuses de recibo de las notificaciones de la citada Sentencia N° 01427 dirigidas a la ciudadana Ministra del Poder Popular para el Comercio, al Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, y a la entonces Procuradora General de la República, respectivamente.

El 24 de abril de 2013, la abogada E.R.A., ya identificada, procediendo con el carácter de apoderada judicial de la empresa recurrente, solicitó se dictara sentencia en la presente causa.

El 25 de abril del mismo año, el Alguacil de la Sala dejó constancia de haber entregado en la Unidad de Correspondencia de este Alto Tribunal el oficio de notificación del fallo N° 01427 dirigido a la recurrente.

En fecha 8 de mayo de 2013, fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; las Magistradas T.O.Z. y M.M.T., y el Magistrado E.R.G..

Realizado el análisis de las actas que integran el expediente, esta Sala pasa a decidir el presente recurso de nulidad, previas las siguientes consideraciones:

I

CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

Mediante P.A. N° 082-A del 26 de junio de 2009, el Presidente (E) del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), se pronunció sobre la oposición formulada por la empresa Toyo Club Valencia, C.A. contra la “medida preventiva innominada” adoptada el 21 de mayo del mismo año por funcionarios de la Dirección de Inspección y Fiscalización de dicho ente, referida a la orden de traslado de veinticuatro (24) vehículos a la División Nacional de Vehículos del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (C.I.C.P.C.), para su guarda y custodia.

En primer lugar, el Presidente del Instituto hizo referencia a las circunstancias observadas durante la inspección practicada en la “oficina de representación” que mantiene la citada empresa en la ciudad de Caracas, así como a los alegatos expuestos en el escrito de oposición a la medida presentado por los apoderados de la compañía. Seguidamente, expuso:

Que la actuación de los funcionarios del Instituto está ajustada a derecho, por cuanto el artículo 101 numeral 1 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios atribuye a ese Instituto la potestad de exigir el cumplimiento estricto de dicha normativa en pro de la defensa, salvaguarda y protección de los derechos e intereses de la población, disponiendo de amplias facultades para adoptar medidas preventivas de conformidad con el artículo 110 eiusdem.

Que las diferentes ventas de los mencionados vehículos han sido realizadas entre personas jurídicas que representan un mismo grupo de empresas (a saber: Toyo Club Valencia, C.A., Toyosan, C.A., C.I.C., C.A. e Inversiones Pakla, C.A.), y están conformadas por los mismos miembros directivos.

Que si bien el Ordenamiento Jurídico venezolano reconoce la existencia de grupos empresariales o financieros como una actividad lícita, “la utilización por parte del controlante de las diversas personas jurídicas (sociedades vinculadas) para diluir en ellas su responsabilidad o la del grupo en sus relaciones con las terceras personas, obliga a la autoridad administrativa a intervenir, con el fin de proteger (…) los derechos e intereses individuales y colectivos en el acceso de las personas a los bienes y servicios para la satisfacción de sus necesidades”.

Que no se desprende de los autos el carácter con que actuó la persona que suscribió, en representación de la sociedad mercantil Toyo Club Valencia, C.A., el contrato de arrendamiento consignado por dicha empresa “a efectos de avalar la oficina de representación que funciona en el inmueble denominado ‘La Cerradura’”; por lo que en criterio de la Administración ese contrato es una prueba pre-constituida con el objeto de justificar la existencia de los vehículos “en situación de ocultamiento en (dicho) inmueble”. (Paréntesis añadidos).

Que del reporte de venta de enero de 2008 a mayo de 2009 así como de la Lista de Precios de enero a abril de 2009, correspondientes a la sede principal de la empresa Toyo Club Valencia, C.A. en el Estado Carabobo, se desprende que la mayoría de los compradores son personas naturales a quienes les fueron vendidos vehículos marca Toyota a precios desproporcionados y con un exagerado porcentaje de ganancia, en comparación a las facturaciones realizadas dentro del grupo de empresas que adquirió los vehículos que son objeto de la medida preventiva.

Que los alegatos esgrimidos por la compañía para justificar la permanencia de los vehículos en el inmueble, resultan insuficientes y contradictorios con las órdenes de salida, pues en ninguna de estas se hace algún señalamiento sobre su traslado a la oficina de representación en Caracas.

Que el acto está debidamente fundamentado por cuanto los artículos 109 numerales 11 y 12, 110 numeral 2 y 111 numeral 6, facultan al Instituto para adoptar medidas innominadas con el fin de garantizar de forma inmediata y efectiva el bienestar colectivo.

Que no se suministró toda la documentación requerida al momento de practicarse la inspección y que el Instituto desconoce “el trámite (…) empleado por TOYOCLUB Valencia, C.A. para 7 de los 24 vehículos (…)” y “tampoco se presentaron las órdenes de entrada de los vehículos al inmueble ‘Las Cerraduras’”.

Que la medida adoptada no es desproporcionada por cuanto no impide o limita el libre ejercicio del objeto de la empresa Toyo Club Valencia, C.A. descrito en el artículo segundo de su Documento Constitutivo, no afecta su patrimonio, y es adecuada a los hechos reflejados en el Acta de Inspección.

Que de conformidad con el artículo 107 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, la realidad de los hechos verificados por la Administración debe prevalecer por encima de cualquier otro tipo de consideraciones “y por encima, inclusive, de manifestaciones escritas que se muestren contrarias a las circunstancias concretas y reales de la forma de infracción verificada (…)”.

Que la aludida venta de los vehículos -“en situación de ocultamiento” en una ciudad distinta- entre un mismo grupo de empresas para justificar su asignación ficticia y la no disponibilidad de tales bienes en los concesionarios ubicados en el Estado Carabobo, e incrementar los precios a los usuarios, constituye “una conducta abusiva que pretende imponer condiciones desiguales para proveer vehículos a la colectividad”.

Con fundamento en la anterior motivación, el Presidente (E) del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) declaró sin lugar la oposición formulada por la empresa Toyo Club Valencia, C.A. y confirmó “la medida preventiva innominada adoptada en fecha 21 de Mayo de 2009”.

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Toyo Club Valencia, C.A. describieron en el escrito contentivo del recurso de nulidad, las siguientes circunstancias de hecho:

Que la empresa “Toyo Club” comercializa legalmente en Venezuela vehículos marca Toyota, satisfaciendo la demanda de un gran número de clientes a nivel nacional, y si bien se encuentra ubicada en la ciudad de Valencia, Estado Carabobo, tiene una oficina de representación en la Urbanización Los Chorros, Quinta “Las Cerraduras”, Caracas, en la que no se realizan transacciones de venta sino actividades como la entrega de vehículos a clientes domiciliados en la ciudad capital y el depósito de vehículos por breves períodos.

Que el 7 de mayo de 2009 fueron trasladados a la citada oficina en Caracas veinticuatro (24) vehículos, de los cuales: (i) diez (10) son propiedad de la empresa C.I.C., C.A. y no le habían sido entregados por cuanto fueron adquiridos con el fin de otorgarlos a los accionistas de la compradora como parte de los dividendos que les correspondieren por el giro comercial de ese año; (ii) ocho (8) habían sido vendidos por Toyo Club Valencia, C.A. a la compañía Inversiones Pakla, C.A., atendiendo a una “solicitud de flotilla” formulada por esta última en fechas 18 de agosto y 6 de octubre de 2008, solo que su facturación se acordó para el momento en que se completara la orden de las camionetas que conformaban dicha flotilla y, para la fecha de la medida, “solo faltaban algunos trámites administrativos y (…) reparaciones menores, para ser entregados”; (iii) cuatro (4) vehículos son propiedad “del concesionario Toyo Club”, y los dos (2) restantes del concesionario Toyosan, y fueron adquiridos para uso interno debido a algunas fallas de mecánica y latonería que presentaban en algunos casos y trasladados a Caracas mientras esperaban turno en el taller y se aclaraba quién asumiría los costos de reparación.

Que en horas de la mañana del 21 de mayo de 2009, un grupo de funcionarios del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (C.I.C.P.C.) se presentó en la referida quinta “Las Cerraduras”, en Caracas, en virtud de “la presunta existencia de irregularidades en relación con los 24 vehículos”, mas no realizaron diligencia formal alguna.

Que en horas de la tarde de ese día, otro grupo de funcionarios del citado cuerpo de investigaciones se acercó de nuevo a la oficina junto a autoridades del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), quienes expusieron que la visita se debía a “la presunción de hechos delictivos en relación con la tenencia de una serie de vehículos dentro del inmueble”, y que se encontraban a la espera de una orden judicial de allanamiento.

Que en horas de la noche de la indicada fecha, se presentaron al establecimiento, con una orden de allanamiento, funcionarios del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (C.I.C.P.C.), acompañados de autoridades del prenombrado Instituto Autónomo, así como del entonces Instituto Nacional de Transporte y T.T. (INTTT), del Servicio Nacional de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), representantes del canal Venezolana de Televisión (VTV), “y un grupo de personas no identificadas que entraron al inmueble a pesar de no estar autorizados en la orden de allanamiento”.

Que los funcionarios del citado Cuerpo de Investigaciones levantaron un acta de allanamiento mientras que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) practicó una inspección de la que se dejó igualmente constancia en un acta, procediendo a dictar una medida preventiva a través de la cual ordenó el traslado de los vehículos a la División Nacional de Vehículos del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (C.I.C.P.C.), quedando tales bienes bajo la guarda y custodia de este último.

Que en la aludida oportunidad se exhibieron al prenombrado Instituto todos los documentos originales (certificados de origen y facturas) que evidenciaban la propiedad de los vehículos, demostrándose -en criterio de la recurrente- la legalidad de su tenencia en el inmueble.

Que el 25 de mayo de 2009, su representada se opuso a la medida acordada por la Administración, procediendo luego, en tiempo oportuno, a promover pruebas.

Que el 11 de junio de 2009, la recurrente fue notificada del inicio del procedimiento sancionatorio, dentro del cual consignó los alegatos y pruebas que estimó pertinentes; procedimiento que aún no había sido decidido para la fecha de interposición del presente recurso de nulidad.

Que el 16 de julio de ese año, la empresa Toyo Club Valencia, C.A. fue notificada de la confirmación de la medida cautelar, motivo por el cual interpuso recurso jerárquico el 7 de agosto de 2009, verificándose el silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para el Comercio.

Seguidamente, la representación judicial de la recurrente sostuvo que el acto impugnado presenta los siguientes vicios:

1. Violación del derecho a la defensa.

   Alegó que el acto administrativo mediante el cual se confirmó la medida preventiva es nulo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 19 ordinal 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al no valorar los argumentos y pruebas presentados. Precisó en este sentido que la Administración obvió por completo el argumento de falso supuesto de derecho esgrimido por la empresa Toyo Club Valencia, C.A. en el procedimiento de oposición a dicha medida, “vaciando así de motivación” el acto recurrido.

2. Falso supuesto de hecho.

   Adujeron los apoderados judiciales de la recurrente que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho al tergiversar y calificar erróneamente una serie de eventos. En este sentido, se refirieron específicamente a las siguientes circunstancias:

   2.1. Falso supuesto de hecho sobre los señalamientos relativos al contrato de arrendamiento celebrado entre Toyo Club Valencia, C.A. e Inversiones Zulu, C.A.

   Alegaron los apoderados judiciales de la recurrente que la Administración incurrió en un falso supuesto al desconocer la validez del contrato mediante el cual la empresa Toyo Club Valencia, C.A. arrendó la Quinta “La Cerradura” (situada en el Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda) para el funcionamiento de una oficina de representación, y al señalar que ese contrato era una prueba pre-constituida por su representada con la finalidad de “justificar la existencia de los vehículos en situación de ocultamiento en el inmueble.”

   En este sentido, afirmaron que el ciudadano A.G. tenía suficiente capacidad de representación para suscribir el contrato de arrendamiento en nombre de Toyo Club Valencia, C.A., conforme se evidencia de carta poder de fecha 21 de diciembre de 2006; y que del contrato se desprende que el inmueble efectivamente funge como oficina de representación de la recurrente, verificándose además -según señalan- una práctica que lo refleja, verbigracia, existe un registro de la constante entrada y salida de vehículos de la quinta, allí se hacen entregas de carros a los clientes, y las pólizas amparan los siniestros que sufran tales vehículos en el inmueble.

   2.2. Inexistencia de afectación de la colectividad.

   Sostuvieron al respecto que no es cierto lo señalado por la Administración en cuanto a que los veinticuatro (24) vehículos fueron vendidos “entre empresas vinculadas buscando diluir su responsabilidad ante terceros, afectando los derechos individuales y colectivos de las personas en el acceso a los bienes y servicios”, por cuanto: (i) se trata de negocios jurídicos plenamente protegidos por las regulaciones aplicables, quedando demostrado -a su decir- que las ventas se hicieron “con fines legítimos”; (ii) ocho (8) de tales vehículos fueron vendidos a una empresa (Inversiones Pakla, C.A.) que no está en forma alguna vinculada a C.I.C., C.A., a Toyosan, C.A. ni a Toyo Club, C.A.; (iii) no ha existido afectación al colectivo en el acceso a los bienes y servicios, y la empresa “carece (…) de la capacidad necesaria” o poder en el mercado para hacerlo, pues el porcentaje de comercialización de Toyo Club Valencia, C.A. es muy bajo tanto si se toma en cuenta únicamente la marca Toyota como si se atiende a todas las marcas de carro; (iv) no se evidencia del expediente que las supuestas prácticas emprendidas por dicho grupo de empresas hubiere incidido notablemente en variables del mercado de compra-venta de vehículos, tales como precios, condiciones de comercialización o disponibilidad de ofertas, entre otras.

   Asimismo, señalaron que la Administración no explicó cuáles serían aquellas responsabilidades que la empresa pretendía diluir, ni cómo las transacciones sobre tan solo 24 vehículos podía realmente afectar al colectivo.

   2.3.- Sobre la supuesta desproporción de los precios de venta.

   De otra parte, esgrimieron los apoderados judiciales de la actora que la Administración incurrió en un falso supuesto de hecho al pretender establecer que existe una práctica de venta a precios desproporcionados por su mandante, sin soportar tal situación en el respectivo análisis económico; por lo que la recurrente opuso los siguientes argumentos:

   1. Que independientemente de las acciones que puedan tomar los concesionarios, los precios de los vehículos estarán siempre determinados por demanda y la oferta; de modo que la pretensión de que los concesionarios vendan por debajo del precio de mercado “crea mercados negros, paralelos (…) en los cuales terceros arbitran entre el precio de compra y el (…) de mercado, extrayendo rentas de escasez”, incrementando los precios y vendiéndolos a personas con altas disponibilidades de pago, sin que el Estado perciba ingresos por concepto de los impuestos de tales transacciones.

   2. Que el mercado automotriz enfrenta una difícil situación, reconocida “por las propias autoridades”, que genera una tendencia al alza de los precios (a saber: retardo en otorgamiento de divisas, paralizaciones por conflictos laborales, consecuente disminución progresiva en la asignación de vehículos a los concesionarios, incertidumbre sobre la futura situación del sector).

   3. Que los precios de venta de los vehículos vendidos por Toyo Club Valencia, C.A. son perfectamente comparables con los de otros concesionarios con similares productos y márgenes de costos.

   4. Que la diferencia entre los precios de las ventas hechas a personas naturales y aquellas referidas a los 24 vehículos incautados, obedece “a una clara racionalidad económica”, que viene dada por lo siguiente: (i) la venta de los vehículos a C.I.C., C.A., Toyosan, C.A. y “Toyo Club”, son “realizadas entre empresas íntimamente relacionadas, (por lo que) cualquier operación de venta entre ellas genera en el grupo una ganancia nula, ya que a su vez, se genera en el grupo un gasto por el mismo valor”, de modo que “no existe ningún estímulo para incrementar precios entre empresas de un mismo grupo”; y (ii) la empresa Inversiones Pakla, C.A. por su parte, compró una flota de ocho (8) vehículos, circunstancia que la coloca en una situación preferencial en razón del volumen de unidades vendidas.

      2.4. Sobre la supuesta asignación ficticia de vehículos.

      Sostuvo la recurrente que no existe, contrario a lo expuesto por la Administración al confirmar la medida preventiva, una “asignación ficticia de vehículos”, por cuanto:

   1. La venta entre empresas relacionadas es una figura válida toda vez que no existe algún instrumento normativo que las prohíba y, en el caso concreto, tampoco está prohibida en los estatutos sociales o acuerdos de accionistas de las compañías involucradas en las transacciones.

   2. No se trata de meras asignaciones sino de operaciones de compra-venta que se perfeccionaron con el consentimiento de las partes en torno a la cosa y el precio, sin que fuera exigible algún otro requisito o formalidad para que se produjera la transferencia de propiedad.

      2.5. Sobre la supuesta existencia de una práctica de aumento de precio y establecimiento de condiciones desiguales a la colectividad.

      Adujeron los apoderados de la recurrente que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) incurrió nuevamente en un error al afirmar que el envío de los 24 vehículos a la ciudad de Caracas se llevó a cabo para justificar la no disponibilidad en el Estado Carabobo “generando un aumento de precios que perjudica a la colectividad”; reiterando al respecto la representación de la parte actora que esta última no está en capacidad de manipular el mercado o desplegar prácticas abusivas.

3. Falso supuesto de derecho.

   Por otra parte, esgrimió la representación en juicio de la recurrente que el acto mediante el cual el Instituto confirmó la medida preventiva, ostenta el vicio de falso supuesto de derecho, por las razones siguientes:

   3.1. El término “ocultamiento” solo se menciona en los artículos 15 numeral 10, y 66 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y está previsto “en el delito de acaparamiento y en una infracción administrativa, ambas aplicables exclusivamente en el caso de los bienes declarados de primera necesidad”, dentro de los cuales -señalan- no se incluye a los vehículos automotores.

   A ello agregaron que: (i) en el supuesto negado de que resultaran aplicables las citadas normas al presente caso, lo cierto es que no se produjo -en su criterio- un ocultamiento de los 24 vehículos objeto de la medida, (ii) el ocultamiento está asociado a bienes que no han sido vendidos y todos los vehículos que se encontraban en la residencia objeto de allanamiento sí lo estaban, (iii) tales vehículos se encontraban en una oficina destinada al ingreso, permanencia breve y salida periódica de vehículos para su entrega a clientes ubicados en Caracas, y (iv) en la oportunidad de practicarse la inspección se le permitió el acceso a las autoridades del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (C.I.C.P.C.) y a las del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), incluso sin una orden de ingreso, lo que a su juicio denota una conducta contraria al ocultamiento o a la clandestinidad.

   3.2. La supuesta falta de presentación de los documentos necesarios para la fiscalización implica una interpretación errónea del artículo 110 numeral 2 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, pues la Administración asumió que “cualquier instrumento cosa (sic) puede ser considerada un documento pertinente para la fiscalización”, siendo que tales documentos son solo aquellos que evidencien la propiedad y legítima tenencia de los 24 vehículos y que cualquier otro “no es estrictamente necesario para la fiscalización”, como por ejemplo no lo son -señalan- las supuestas órdenes de entrada de vehículos a la quinta “Las Cerraduras”, a cuya falta de presentación alude el Instituto. Agregaron en tal sentido, que su representada puso a disposición de dicho ente todos los documentos que evidencian la propiedad de los vehículos (originales de certificados de origen y facturas de venta).

   Precisaron que: (i) la empresa sí posee órdenes de salida de los vehículos desde los concesionarios, las cuales son firmadas por empleados distintos de Toyo Club Valencia, C.A., uno que autoriza la salida del vehículo y otro que lo recibe en la quinta “Las Cerraduras”, (ii) si bien esos documentos no fueron presentados durante la fiscalización, sí se consignaron en el expediente de oposición a la medida, esto es, con anterioridad a su confirmatoria por parte de la Administración, (iii) su representada presentó durante el lapso de oposición a la medida, toda la información que no pudo ser consignada en original en el momento de la inspección en virtud de la hora (7:00 p.m.) en que esta fue finalmente practicada (a saber, certificados de origen y facturas correspondientes a 3 vehículos, y 23 órdenes de salida).

   3.3. La recurrida aplicó erróneamente el artículo 111 numeral 6 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, ya que en lo que concierne a “la toma de posesión de bienes (…) los supuestos aplicables son” los numerales 2 y 3 de dicha disposición, mientras que aquella fundamentó “una toma de posesión de bienes (…) en (una) norma residual” y genérica (numeral 6), la cual fue pensada -en criterio de la recurrente- para la aplicación de medidas distintas de las expresamente establecidas en los numerales 1 al 5 del aludido artículo. En tal sentido, indicaron que el artículo 111.6 no faculta a la Administración a dictar una medida preventiva de posesión de bienes, y que, en todo caso, no existía en el supuesto específico un riesgo manifiesto para el bienestar colectivo que permitiera que el Instituto ejecutara una medida preventiva de tal naturaleza.

4. Violación del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   Alegaron los apoderados judiciales de la recurrente que el acto confirmatorio de la medida preventiva adoptada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) viola la aludida disposición, por cuanto la orden de posesión y traslado de los 24 vehículos es desproporcionada y no guarda relación con la finalidad del procedimiento de fiscalización; esto es, que se aplicó una medida con un alto contenido de gravamen, de manera inadecuada, desproporcional e irracional, pues la misma “en nada contribuía (…) al esclarecimiento de los hechos relacionados con (la) documentación (de los vehículos)”. Agregó al respecto, que cualquier revisión que quisiera realizarse a los vehículos podía hacerse en el mismo lugar (quinta “Las Cerraduras”) en que estos se hallaban, y que a los fines de asegurar tales bienes resultaba suficiente girar una orden de prohibición de traslado o una circular a las notarías impidiendo su venta, alcanzándose así el mismo fin perseguido por la Administración, con medidas menos gravosas. Asimismo, precisó que al faltar -para el momento de la inspección- toda la documentación referida a un (1) vehículo, la medida debió ser dictada, en todo caso, sobre ese vehículo en concreto, concluyendo respecto a este punto que carece de relevancia el hecho de que la medida impida o limite -o no- el libre ejercicio económico de la empresa.

5. Falta de justificación de la confirmatoria de la medida preventiva.

   Al respecto, sostuvieron los apoderados judiciales de la recurrente que:

   5.1. La medida adoptada por la recurrida no tiene el carácter de instrumentalidad propio de las medidas preventivas en los procedimientos sancionatorios, “y en caso de existir el Indepabis en ningún momento la justificó”.

   5.2. La Administración se limitó a defender la procedencia de la medida en el marco del procedimiento de fiscalización, sin justificar su confirmatoria en el procedimiento sancionatorio que se inició por acto del 15 de junio de 2009 por la presunta violación de los artículos 7.9, 15.1, 15.4, 15.5, “15.11” y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, siendo que si bien los procedimientos de fiscalización y sancionatorio tienen finalidades complementarias, estas son distintas. En tal sentido, precisaron que “en caso de adoptarse en el procedimiento sancionatorio una medida preventiva similar o idéntica a la dictada anteriormente en una fiscalización, la Administración debe justificar su procedencia en el nuevo procedimiento y no puede simplemente sobreentenderse su procedencia.”

   5.3. No existe “racionalidad que justifique que una medida preventiva de retención de vehículos, dictada por una supuesta falta de documentación (…), pueda cumplir una función instrumental en la determinación de las infracciones (artículos 7.9 y 15 numerales 1, 4 y 5 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios) por las cuales se inició el procedimiento sancionatorio”, y que ninguna de las sanciones previstas en la ley para los supuestos contemplados en tales disposiciones se refiere al comiso o posesión de algún bien propiedad del proveedor.

   Solicitud de medida cautelar.

   Los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Toyo Club Valencia, C.A. solicitaron se decrete una medida cautelar innominada mediante la cual se ordene al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), la devolución inmediata de los veinticuatro (24) vehículos incautados. De manera subsidiaria, pidieron se ordene al citado ente el traslado de esos vehículos a un establecimiento que reúna las condiciones suficientes para resguardarlos en buen estado.

   A tales fines, sostuvieron que se encuentran satisfechos los requisitos de procedencia de la medida cautelar innominada, contemplados en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto:

   Respecto al fumus boni iuris.

   Afirmaron que el recurso de nulidad de autos “goza de una clara verosimilitud” pues ha sido demostrada -en su criterio- la inconstitucionalidad e ilegalidad de la confirmación de la medida, toda vez que: no ha existido ocultamiento de bienes en los términos de la Ley, la quinta “Las Cerraduras” es una legítima oficina de representación “de Toyo Club”, la empresa presentó oportunamente todos los documentos exigidos en la normativa aplicable, no existe proporcionalidad entre el supuesto de procedencia de la medida y esta última en sí misma, la confirmación de la medida es absolutamente inmotivada, y el transcurso del tiempo conduce a que la misma “adquiera un carácter de sanción definitiva, en ausencia absoluta de base legal”.

   Respecto del periculum in mora.

   A propósito de este requisito, indicaron que:

1. De no ordenarse a la Administración la devolución inmediata de los vehículos a la recurrente, resultaría inocua una sentencia definitiva que declare con lugar el presente recurso, “ya que para ese momento los vehículos habrán perdido de forma irreparable su valor comercial actual” afectando los derechos de la empresa y de los legítimos propietarios de tales bienes. A lo que añadieron que, para mantener las condiciones de los vehículos nuevos es necesario tomar una serie de previsiones “que no están siendo tomadas por el CICPC”, y que la luz solar junto al polvo, la falta de mantenimiento básico, los demás efectos de la intemperie y la falta de uso, pueden generar daños en la pintura, la latonería, el tablero, la tapicería, así como deformación de los cauchos y demás componentes de goma, averías en el motor, la batería, la bomba de gasolina y la caja de velocidades, el sistema eléctrico del vehículo, los controles de mando de las puertas, entre otras fallas.

   2. De no acordarse la medida cautelar, los vehículos perderán el valor extraordinario que les da el haber sido diseñados con tecnologías actuales, pues para cuando se dicte la sentencia de fondo existirán en el mercado modelos más nuevos, con mejores y más sofisticada tecnología.

3. El mantenimiento de la medida impide a la empresa Toyo Club Valencia, C.A. ejercer los atributos propios del derecho de propiedad.

4. La recurrente continuará incumpliendo con el compromiso de hacer entrega de los vehículos a sus clientes y, una vez que se levante la medida debido a la culminación el procedimiento, la empresa tendrá que sufragar los gastos que se generen por los daños que puedan haber sufrido tales bienes.

   III

   ARGUMENTOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

   En la oportunidad de celebrarse la Audiencia de Juicio, la sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República solicitó que se desestimen los alegatos esgrimidos por la parte recurrente, a cuyo fin expuso:

   Que no se verificó el vicio de silencio de pruebas, por cuanto la Administración examinó las documentales llevadas al procedimiento y le dio su justo valor probatorio, siendo que la empresa no aportó elementos contundentes distintos que condujeran al Instituto a levantar la medida.

   Que el acto impugnado no ostenta el vicio de falso supuesto de hecho, ya que:

   1. Las empresas involucradas en la venta de los 24 vehículos forman entre sí un grupo económico, pues el Presidente de Inversiones Pakla, C.A. es Directivo de la sociedad mercantil Inversiones Megaval, C.A. que a su vez conforma -junto a otras personas jurídicas- las empresas Toyosan, C.A. y C.I.C., C.A. y, asimismo, los miembros de la Junta Directiva de la recurrente coinciden con los representantes y directivos de las mencionadas empresas. En este sentido, indicaron que la recurrente es un concesionario, esto es, una entidad encargada de la distribución -a la población en general- de bienes y servicios relacionados con su objeto, por lo que al realizarse adjudicaciones entre las compañías que forman el grupo económico “coarta la posibilidad y el derecho a que un particular pueda adquirir por los canales regulares un vehículo automotor publicitado y exhibido por dicha empresa.”

   2. La firma del contrato de arrendamiento celebrado entre la recurrente y la empresa Inversiones Zulu, C.A. sobre la quinta “La Cerradura”, fue autorizada por una persona que no estaba facultada para ello, lo que determinó, en criterio de la representación judicial de la recurrida, la falta de cualidad de quien firmó dicho contrato en nombre de Toyo Club Valencia, C.A. en calidad de arrendataria.

   3. De las operaciones de venta realizadas entre las empresas del grupo se desprende una desproporción que genera un incremento de precios y, por lo tanto, una desigualdad frente a la colectividad; y al no producirse ganancias -como sostuvo la actora- resulta claro, a juicio de la recurrida, que el grupo económico adquiere vehículos de Toyota de Venezuela para distribuirlos entre las empresas que lo conforman, “lo que se traduce en una simple adjudicación”.

      Que la providencia impugnada tampoco está viciada de falso supuesto de derecho, toda vez que:

   1. La Administración no tipificó los hechos advertidos durante la inspección, como un acaparamiento, ya que no se trata de bienes de primera necesidad, sino como un ocultamiento de vehículos, pues “intentaron disfrazarlos o esconderlos de la vista del público, alegando que dichos carros pertenecían a personas jurídicas, pero se determinó que (los) vehículos y el inmueble donde se encontraban pertenecen al citado grupo económico, del cual la empresa accionante forma parte”.

   2. La Administración no interpretó erróneamente el artículo 110 numeral 2 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, sino que, por el contrario, dicha norma faculta al Instituto a requerir –a efectos de la fiscalización- cualquier documento que considere pertinente; a lo que agregó que los documentos relativos a la propiedad de los vehículos no se encontraron en manos de sus propietarios o del concesionario en la oportunidad de la inspección, sino que se hallaban en un inmueble distinto, supuestamente destinado a efectuar reparaciones a vehículos adquiridos y vendidos por Toyo Club Valencia, C.A. Asimismo, adujo la representación de la Procuraduría General de la República que los otros documentos entregados por la empresa al Instituto durante la oposición, no constituyeron prueba suficiente para que la recurrida dejara sin efecto la medida.

   3. No se produjo una errónea aplicación del artículo 111 numeral 6 de la citada Ley, ya que si bien los numerales 2 y 3 eiusdem contemplan como medida preventiva el traslado de bienes, lo decidido por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) no se limitó a la orden de traslado y retención de los 24 vehículos a la Dirección Nacional de Vehículos del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, sino que adicionalmente estableció la responsabilidad del cuidado de esos bienes a un órgano de seguridad del Estado, supuesto que -precisó- no está establecido en los mencionados numerales.

      Que no existe la alegada desproporcionalidad ni falta de adecuación de la medida confirmada por el Instituto, toda vez que este se encuentra facultado por la Ley para adoptar y ratificar ese tipo de medidas preventivas atendiendo a las resultas de las inspecciones que realice.

      IV

      OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

      La Fiscal del Ministerio Público expuso que no se violó el derecho a la defensa de la empresa Toyo Club Valencia, C.A., por cuanto: (i) esta participó “en un debido proceso” y contó con la debida oportunidad para defenderse de las imputaciones que se le formularon, (ii) del escrito recursivo y de otros que cursan en el expediente se desprende que la actora conocía las razones que llevaron a la Dirección de Inspección y Fiscalización del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios a dictar la “medida cautelar innominada”; y (iii) la empresa no presentó elementos contundentes que permitieran considerar el levantamiento de la medida; y (iv) la Administración sí analizó los instrumentos aportados al procedimiento “dándole su justo valor de pruebas”, no verificándose el silencio de pruebas.

      Por otra parte, sostuvo que debe desestimarse el alegato de falso supuesto de hecho, esgrimiendo como soporte de tal posición lo siguiente:

      Que de acuerdo con lo expuesto en sus respectivos documentos constitutivos (con relación a su objeto y a sus representantes y directivos), las empresas Toyo Club Valencia, C.A., C.I.C., C.A., Toyosan, C.A. e Inversiones Pakla, C.A., “forman entre sí un grupo o conjunto de tipo económico”.

      Que al ser la recurrente una empresa destinada a la distribución -a la población en general- de bienes y servicios relacionados con su objeto (realización de toda clase de relaciones comerciales en la compra venta, exhibición, reparación, servicios y mantenimiento de vehículos automotores), la adjudicación de tales bienes a las compañías que integran el grupo económico “coarta y disminuye la posibilidad y el derecho a un particular de poder adquirir por los canales regulares un vehículo automotor publicitado y exhibido por dicha empresa”.

      Que la ciudadana M.R.B. no se encontraba facultada para autorizar la suscripción de algún contrato de arrendamiento en nombre de la empresa Toyo Club Valencia, C.A., pues dicha representación solo le estaba atribuida a los miembros de su Junta Directiva. Con base en ello, estimó la Fiscal que la Administración actuó ajustada a derecho cuando determinó la falta de cualidad del ciudadano A.G. para celebrar, por cuenta de la recurrente, el contrato de arrendamiento sobre la Quinta “Las Cerraduras”, donde se encontraban los 24 vehículos que fueron objeto de la medida preventiva cuestionada.

      Que “existe una desproporción que genera un aumento (…) de precios, y por tal circunstancia (…) se genera una desigualdad ante el público en general”.

      Que al distribuirse los vehículos entre las citadas empresas, que conforman un mismo grupo económico, “se verifica una adjudicación”.

      Asimismo, consideró el Ministerio Público que tampoco debe prosperar el argumento de falso supuesto de derecho, por cuanto: (i) no es cierto -en su criterio- que durante la fiscalización la Administración hubiere calificado los hechos como un acaparamiento, toda vez que los bienes objeto de la medida no son de primera necesidad, (ii) lo comprobado por los funcionarios que practicaron la medida fue un ocultamiento de vehículos automotores, “los cuales no estaban a la vista del colectivo”; (iii) la actuación administrativa estuvo ajustada a la normativa aplicable, cuyo fin es la protección del interés general; (iv) la Administración no interpretó erróneamente el artículo 110.2 de la citada Ley, pues la ley faculta al funcionario que practica la fiscalización para requerir cualquier documento que considere necesario así como al Presidente del Instituto para ratificar la medida adoptada; (v) los documentos relativos a la propiedad de los vehículos “no fueron suficientes” a juicio del ente fiscalizador; (vi) el artículo 111 numerales 2 y 3 de la citada Ley establece como medida preventiva el traslado de bienes “y eso fue precisamente lo que hizo el ente administrativo”, y que la recurrente “debe sopesar y aprobar, (…) que estos bienes no pueden estar, en un lugar más seguro, que el que representa un órgano de seguridad del Estado”; (vi) de los artículos 109 y 111 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios se desprende que “no existe desproporción ni falta de adecuación de la confirmación de la medida”, pues el Instituto tiene a su cargo la vigilancia y protección de los usuarios y está ampliamente facultado para practicar las inspecciones que considere pertinentes.

      Con fundamento en las razones que anteceden, concluyó que el presente recurso debe ser declarado sin lugar.

      V

      CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

      Puntos Previos.

1. Sobre la solicitud de medida cautelar innominada formulada por la recurrente.

   Aprecia la Sala que en el escrito contentivo del presente recurso de nulidad, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Toyo Club Valencia, C.A. solicitaron una medida cautelar innominada, y que mediante Sentencia N° 01427 del 4 de diciembre de 2012 se ordenó abrir el Cuaderno Separado a fin de emitir el pronunciamiento previo correspondiente.

   Asimismo, se advierte que dicha solicitud no ha sido decidida para la presente fecha, pero tratándose de una medida cautelar, esto es, de una pretensión accesoria a la principal y, por tanto, sujeta a la decisión del fondo del recurso, la Sala estima que al haber entrado la causa en estado de sentencia no resulta procedente analizar la solicitud cautelar de la parte actora. Así se declara.

2. De la prueba de informes promovida por la representación del Ministerio Público.

   Observa la Sala que en fecha 21 de octubre de 2010 se llevó a cabo la Audiencia de Juicio, a la cual comparecieron tanto las partes como la representante del Ministerio Público, quienes formularon sus argumentos y presentaron sus respectivos escritos de pruebas.

   Por autos separados del 30 de noviembre de 2010, el Juzgado de Sustanciación se pronunció sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas en la causa y, respecto del Ministerio Público, admitió “las documentales indicadas en el escrito de promoción de pruebas, el cual se contrae a reproducir el mérito favorable de los autos”, obviando dicho órgano auxiliar de esta Sala que mediante diligencia del 21 de octubre de 2010 la abogada R.O.G., ya identificada, procediendo con el carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público, promovió la prueba de “informes de los Fiscales del Ministerio Público comisionados con ocasión de la averiguación penal que respecto a este caso, solicitó (…) el Presidente (E) del INDEPABIS a la ciudadana Fiscal General de la República, a los fines de constatar si la recurrente incurrió o no en el delito de usura genérica (…)”. (Subrayado añadido).

   Por lo tanto, la Sala juzga necesario emitir un pronunciamiento respecto a la citada prueba, a cuyo fin se impone en primer lugar señalar que en su Sentencia N° 304 del 20 de marzo de 2013, se dejó sentado lo siguiente:

   (…) esta Sala, en atención a las funciones que tienen encomendadas los Fiscales del Ministerio Público de garantizar la legalidad y el respeto a los derechos y garantías constitucionales, a tenor de lo previsto en el artículo 285 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 2 y 16 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, y en virtud del principio de libertad de medios probatorios, considera que -en el ámbito contencioso administrativo, donde el mencionado artículo 133 (del Código de Procedimiento Civil) se aplica supletoriamente- la representación de ese órgano puede hacer uso de un medio de prueba distinto al documental, siempre y cuando no resulte manifiestamente ilegal, inconducente o impertinente, (…)

   (Negrillas agregadas).

   En virtud del anterior criterio -que por razones de tutela judicial resulta aplicable al presente caso no obstante haberse emitido con posterioridad a la celebración de la Audiencia de Juicio el 21 de octubre de 2010, fecha en que las partes promovieron sus pruebas- en las demandas de nulidad contra actos administrativos y, en general, en los juicios que se celebran ante la jurisdicción contencioso administrativa y que requieran o permitan su intervención como parte de buena fe, los representantes del Ministerio Público pueden -como garantes de la legalidad y la recta administración de justicia- hacer uso de sus facultades de alegar y ejercer las actuaciones que sean procedentes para tutelar el interés general y garantizar el respeto a los derechos constitucionales que tienen encomendados y, dentro de ellas, promover cualquier medio de prueba, con la única limitación de que el mismo no resulte manifiestamente ilegal, impertinente o inconducente, aspectos estos que, de no ser apreciados por el Juzgado de Sustanciación en el correspondiente auto de admisión de la prueba o pruebas de que se trate, podrán ser a.y.d. de ser el caso, por la Sala al decidir el mérito de la controversia.

   Precisado lo anterior, observa la Sala que el presente recurso está dirigido a obtener la declaratoria de nulidad de la P.A. N° 082-A del 26 de junio de 2009 (ratificada en virtud del silencio administrativo frente al recurso jerárquico ejercido ante el Ministro del Poder Popular para el Comercio), mediante la cual el Presidente (E) del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) declaró sin lugar la oposición formulada por la citada empresa contra la medida preventiva dictada por la Dirección de Inspección y Fiscalización de dicho ente, a través del Acta de Inspección N° 5034 del 21 de mayo de 2009, referida a la orden de traslado de 24 vehículos para su guarda y custodia en la División Nacional de Vehículos del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (C.I.C.P.C.).

   Por lo tanto, siendo el objeto de la pretensión de nulidad un acto contentivo de una medida administrativa preventiva adoptada a propósito de haberse encontrado un conjunto de vehículos en aparente estado de ocultamiento y, por ello, sustraídos del acceso y disponibilidad de los usuarios, carece de relevancia la solicitud de la representante del Ministerio Público dirigida a obtener información sobre la comisión o no, por parte de la recurrente, del delito de usura genérica, por ser esta última un tipo penal -y no una infracción administrativa-, cuyo establecimiento corresponde a la jurisdicción penal ordinaria. Por tal motivo, la Sala niega por impertinente la admisión de la citada prueba. Así se declara.

   Mérito de la controversia.

   Pasa la Sala a examinar los argumentos esgrimidos por la parte recurrente, en el orden que a continuación se indica:

1. Violación del derecho a la defensa.

   Sostuvieron los apoderados judiciales de la recurrente que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) “no valoró todos los argumentos y pruebas expuestas oportunamente”, en especial, que obvió el alegato de falso supuesto de derecho planteado en el escrito de oposición a la medida preventiva acordada el 21 de mayo de 2009 sobre veinticuatro (24) vehículos de su propiedad, por lo que en su criterio la p.a. impugnada es nula a tenor de lo previsto en los artículos 25 constitucional y 19 ordinal 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   A los fines de conocer de la presente denuncia, es menester señalar que el pleno ejercicio del derecho a la defensa en los procedimientos administrativos dependerá, en los términos del numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de la satisfacción de un conglomerado de garantías, a saber, que el particular interesado sea notificado de las conductas e ilícitos investigados, que se le conceda la oportunidad de ser oído, de formular alegatos, promover pruebas, acceder al expediente administrativo en cualquier etapa del procedimiento, y que sus argumentos sean apreciados o respondidos por el órgano competente.

   Relacionado con la posibilidad de formular argumentos en los procedimientos de los que conoce la Administración y el deber de esta de atender y responder a los mismos, los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por su parte, disponen:

   Artículo 62.- El acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación.

   Artículo 89. El órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados.

   Respecto a los alcances de las transcritas disposiciones, que consagran el denominado principio de exhaustividad o globalidad del acto administrativo, reiteradamente este órgano jurisdiccional ha establecido que la Administración se encuentra en la obligación de resolver todas y cada una de las cuestiones que le hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación del asunto. (Vid. Sentencias Nos. 00042 del 17 de enero de 2007, 322 del 13 de marzo de 2008, 00300 del 3 de marzo de 2011 y 15 del 18 de enero de 2012, entre otras).

   Es de destacar, por una parte, que las consideraciones anteriores resultan aplicables no solo cuando la Administración decide un procedimiento a través del acto contentivo de la voluntad definitiva adoptada respecto al asunto que le haya sido planteado, sino frente a todas aquellas solicitudes que se sometan a su examen y consideración. Por otra parte, cabe resaltar que si bien se ha dejado sentado en anteriores oportunidades -sobre la base de la flexibilidad que caracteriza al procedimiento administrativo frente a la rigidez de los procesos judiciales- que la Administración puede efectuar un análisis y apreciación global de todos los elementos (alegatos y pruebas) cursantes en el expediente administrativo del caso, no es menos cierto que esta Sala también ha establecido que la falta de pronunciamiento sobre alguna de las cuestiones planteadas por el interesado acarrea la nulidad del acto administrativo objeto de un recurso de nulidad, cuando los alegatos o defensas omitidos hubiesen sido determinantes en la decisión. En estos casos, el principio de conservación de los actos administrativos cedería ante la constatación de una omisión por parte de la Administración que afecte el contenido o alcance de la voluntad administrativa cuestionada. (Vid. Sentencias Nos. 2.126 del 27 de septiembre de 2006, 491 del 22 de marzo de 2007 y 332 del 13 de marzo de 2008).

   Precisado lo anterior, advierte la Sala de las actas que integran el expediente que:

   1. En el escrito contentivo de la oposición que formuló contra la citada medida preventiva, la empresa Toyo Club Valencia, C.A. afirmó que los funcionarios de la Dirección de Inspección y Fiscalización del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) incurrieron en un falso supuesto de derecho, por cuanto: (i) la figura del ocultamiento -vinculado, según señala la recurrente, al acaparamiento- solo se menciona en el artículo 66 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, y está referida únicamente a bienes declarados de primera necesidad (en cuya categoría, precisó, no se encuentran los vehículos automotores), y a bienes que no han sido vendidos; (ii) efectuaron una aplicación errónea del artículo 111.6 eiusdem, pues a su juicio el Instituto no podía adoptar una medida de “toma de posesión de bienes” sobre la base de dicha norma. (Folios 109 al 131 de la primera pieza del expediente administrativo).

   2. En la oportunidad de emitir su pronunciamiento respecto a la oposición, el Presidente del mencionado Instituto Público expuso que la medida preventiva innominada adoptada “está debidamente fundamentada” en los artículos 109 numerales 11 y 12, 110 numeral 2 y 111 numeral 6 de la citada Ley, por cuanto dichas normas le otorgan la potestad discrecional de adoptar medidas “que no estén expresamente señaladas en la disposición legal, (…) con la finalidad de garantizar el bienestar colectivo (…)”; con lo cual dio respuesta al argumento identificado supra con el literal (ii). Sin embargo, ninguna apreciación efectuó el Instituto en cuanto a la figura del ocultamiento cuya referencia en el Acta de Inspección fue cuestionada por la recurrente opositora a la medida, siendo que de conformidad con los principios de exhaustividad y globalidad las alegaciones de los apoderados de la compañía en torno a ese punto debieron ser analizadas por la Administración recurrida.

   Ahora bien, como quiera que esta Sala ha dejado sentado en anteriores oportunidades -conforme se indicó supra- que la falta de pronunciamiento sobre alguna de las cuestiones planteadas por el interesado en el marco de un procedimiento administrativo acarrea la nulidad del acto administrativo siempre y cuando los alegatos o defensas omitidos hubiesen sido determinantes en la decisión; es necesario analizar la procedencia del referido argumento de la representación en juicio de la empresa Toyo Club Valencia, C.A. y su capacidad de modificar -al punto de provocar la nulidad parcial o total del acto recurrido- la voluntad administrativa cuestionada, aspecto que será examinado por la Sala en la oportunidad de evaluar la procedencia del vicio de falso supuesto de derecho, por cuanto el punto cuyo examen omitió la recurrida también fue alegado por la actora en esta instancia jurisdiccional. Así se establece.

   Con relación a la supuesta falta de valoración de pruebas por parte de la recurrida, se observa que el argumento fue planteado de forma genérica, esto es, sin especificar la parte actora cuáles habrían sido las pruebas no valoradas por la Administración, motivo por el cual se desestima la alegada violación del derecho constitucional a la defensa por silencio de pruebas. Así se decide.

2. Falso supuesto de hecho.

   La Sala ha dejado sentado en anteriores oportunidades que el vicio de falso supuesto de hecho se configura cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en situaciones inexistentes, falsas, que acaecieron de manera distinta o que no guardan relación con el asunto objeto de decisión; pudiendo ello luego derivar en un falso supuesto de derecho, si, a propósito de dicho error, la Administración al dictar el acto y expresar sus fundamentos normativos, subsume los hechos en una disposición errónea, incidiendo en la esfera subjetiva del administrado.

   Partiendo de tal concepto, pasa la Sala a examinar el alegato de la parte actora, y en este sentido advierte que la denuncia in commento se ha referido a:

   2.1. Los señalamientos de la Administración recurrida relativos al contrato de arrendamiento.

   Sostuvo la Administración en el acto impugnado, que el contrato de arrendamiento consignado por la empresa investigada a fin de “avalar” la oficina de representación que funciona en el inmueble donde fueron encontrados los vehículos objeto de la medida, está suscrito por el ciudadano A.G., en representación de la empresa Toyo Club Valencia, C.A., sin que se evidencie el carácter con que actuó ni las atribuciones a él conferidas.

   Al respecto, observa la Sala que corre inserto a los folios 501 al 510 de la primera pieza del expediente judicial, copia fotostática del Acta de Asamblea de fecha 11 de diciembre de 2000, debidamente registrada el día 13 de ese mes y año, en cuyo artículo vigésimo cuarto se dispuso que la Junta Directiva (integrada entonces por los ciudadanos Presidente G.Z.N., Director Ejecutivo O.L.B., Directora M.R.B., Gerente General G.Z.S.), tendría, entre otras atribuciones, la de “celebrar toda clase de contratos y convenios; tales como arrendamiento (…)”. Asimismo, se precisó en la cláusula siguiente que la representación de la compañía en lo relativo a -entre otros asuntos- la celebración de contratos de toda índole, “serán ejercidas conjunta o separadamente por el Presidente, el Director Ejecutivo, el Director y el Gerente General”. (Subrayado añadido).

   Cursa a los folios 446 al 456 de la citada pieza, copia simple del documento contentivo de la Asamblea General Extraordinaria de Accionistas de la empresa Toyo Club Valencia, C.A. celebrada el 30 de junio de 2005 y protocolizada el 6 de octubre de ese año por el Registrador Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, en cuya “Resolución V” se dejó constancia de la designación de la ciudadana M.R.B., titular de la cédula de identidad N° 5.536.662, como Directora Ejecutiva de la Compañía, quien junto a los prenombrados Presidente de la empresa y Gerente General “ratificados para lo que resta del período estatutario de tres (3) años”, y el Director (cargo vacante para esa fecha), integrarían la Junta Directiva hasta el mes de diciembre de 2006.

   Asimismo, consta al folio 283 eiusdem, copia de comunicación de fecha 21 de diciembre de 2006, mediante la cual la ciudadana M.R.B., actuando con el carácter de Directora Ejecutiva de la empresa hoy recurrente y con fundamento en el artículo vigésimo quinto del Acta de Asamblea registrada el 13 de diciembre de 2000, autorizó al ciudadano A.G. para que en nombre y representación de dicha compañía “firme un Contrato de Arrendamiento por el inmueble propiedad de la sociedad mercantil INVERSIONES ZULU, C.A., denominado Quinta La Cerradura, Los Chorros (…) Estado Miranda”, precisándole lo relativo a la vigencia y monto del canon.

   Las circunstancias que se desprenden del examen conjunto de la referida documentación evidencian que el ciudadano A.G. se encontraba facultado para firmar el aludido contrato, por cuanto podía ser autorizado por los miembros de la Junta Directiva conjunta o separadamente, de modo que la Administración incurrió en un error de apreciación de los hechos cuando determinó que no se desprendía de las actas el carácter con que aquél actuó al contratar el arrendamiento del citado inmueble. Así se establece.

   2.2., 2.3., 2.4 y 2.5. Los señalamientos referidos a la afectación de la colectividad, la desproporción de los precios de venta, la “asignación ficticia” de vehículos y el establecimiento de condiciones desiguales.

   Expusieron los apoderados judiciales de la recurrente que las citadas afirmaciones efectuadas por la Administración no son ciertas, por cuanto: (i) no se ha afectado al colectivo en el acceso de bienes ni se ha incidido en el mercado de compra-venta de vehículos, (ii) no existe una práctica de venta a precios desproporcionados, pues tales precios vienen determinados por la oferta y la demanda, la tendencia a su alza ha sido el producto de la difícil situación que atraviesa el mercado automotriz y los precios de los vehículos vendidos por la empresa Toyo Club Valencia, C.A. son comparables a los de otros concesionarios; (iii) no se trata de meras asignaciones sino de operaciones de compra-venta válidas, que se perfeccionaron con el consentimiento de los contratantes, y (iv) no se han establecido condiciones desiguales a la colectividad, ya que la compañía no está en capacidad de manipular el mercado o desplegar prácticas abusivas.

   Al respecto, observa la Sala del texto del acto impugnado que, en efecto, el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) expuso que:

   (…) las empresas TOYOCLUB VALENCIA, C.A., TOYOSAN, C.A., C.I.C., C.A., INVERSIONES PARKLA, C.A., conforman el mismo grupo de empresas que se vendieron los veinticuatro (24) vehículos (…), entre sí, a los fines de justificar la asignación ficticia de los mismos (…); que mantuvieron dichos vehículos en una ciudad distinta a su domicilio para justificar la no disponibilidad de los mismos en los concesionarios ubicados en el estado Carabobo, valiéndose de ello para incrementar los precios al usuario (…) a quien es cobrado un precio desproporcionado (…), lo cual constituye una conducta abusiva que pretende imponer condiciones desiguales para proveer vehículos a la colectividad.

   La Administración arribó a la anterior apreciación en virtud de las circunstancias observadas por los funcionarios de la Dirección de Inspección y Fiscalización en fecha 21 de mayo de 2009 en el inmueble (quinta) “La Cerradura”, ubicado en la calle A.J. con cuarta transversal del sector Los Chorros, Municipio Sucre del Estado Miranda, en Caracas, y las advertidas para la fecha a propósito de dicha inspección, a saber: (i) la existencia, en la parte posterior de la quinta, de veinticuatro (24) vehículos en aparente estado de ocultamiento, (ii) la venta de esos vehículos entre “PERSONAS JURÍDICAS QUE REPRESENTAN UN MISMO GRUPO DE EMPRESAS”, (iii) la falta de suministro, para el momento de la inspección, de toda la información o documentación requerida por los funcionarios, (iv) la falta de presentación de las órdenes de entrada de los vehículos al referido inmueble. Asimismo, consideró la recurrida en el acto impugnado, que lo alegado por la empresa investigada en su escrito de oposición resultaba insuficiente a los fines de justificar la permanencia de los vehículos en el inmueble.

   De modo que las conclusiones arriba transcritas, y que dieron lugar a la medida cuestionada, están en su totalidad asociadas básicamente a dos hechos relevantes, cuales son, la existencia de veinticuatro (24) vehículos en un inmueble distinto del concesionario y la celebración de negociaciones de compra-venta sobre esos bienes entre empresas que, junto a la propia recurrente, formaban un grupo económico.

   Por ello, resulta necesario advertir, según lo expuesto por las partes y los elementos de autos, que:

   1. En efecto, de esos veinticuatro (24) vehículos, diez (10) habrían sido vendidos a la empresa C.I.C., C.A., ocho (8) a la compañía Inversiones Pakla, C.A., cuatro (4) fueron “adquiridos” por Toyo Club Valencia, C.A. y dos (2) por Toyosan, C.A.; debiendo precisarse lo siguiente:

      - Las empresas C.I.C., C.A. y Toyosan, C.A. tienen los mismos accionistas, y coinciden parcialmente en la integración de su Junta Directiva, en tanto que ambas tienen la misma Directora Ejecutiva (ciudadana M.R.B.), y el Presidente de la segunda (ciudadano G.Z.S.) es, a su vez, Gerente General de la primera. (Folios 298 al 317 de la primera pieza del expediente judicial).

      - Quien fungía como Director-Vicepresidente de la empresa Inversiones Pakla, C.A. (ciudadano H.K.) también era Director de Inversiones Megaval, C.A., accionista de C.I.C., C.A. (Folios 458 y siguientes y 494 de la citada pieza).

      - La sociedad mercantil C.I.C., C.A. pasó a ser la única accionista de la recurrente Toyo Club Valencia, C.A. previa cesión de acciones efectuada en su favor. (Folios 153 y 154 de la Carpeta N° 1 del expediente administrativo).

      - El Presidente, la Directora Ejecutiva y el Gerente General de la empresa Toyo Club Valencia, C.A. (ciudadanos G.Z.N., M.R.B. y G.Z.S.), también participan -conforme a lo señalado supra- en las Juntas Directivas de las sociedades mercantiles C.I.C., C.A. y Toyosan, C.A.

   2. La ubicación y permanencia de los vehículos en cuestión en el referido inmueble así como la relación existente entre las mencionadas compañías, ha sido expresamente reconocida por la parte actora.

   3. Si bien a decir de la recurrente la adquisición de vehículos por parte de esta última (4) y de Toyosan, C.A. (2) se debió a fallas mecánicas y defectos en la latonería de los mismos; en el Acta de la inspección practicada el 21 de mayo de 2009 se dejó constancia que “al solicitarle alguna orden de reparación o (…) documento donde pueda apreciarse alguna constancia o manifestación de los presuntos desperfectos (…) los representantes (de Toyo Club Valencia, C.A.) alegaron que no poseían dicha información”.

   4. A juicio de la Administración existía una desproporción entre los precios de venta de vehículos Toyota a personas naturales por parte de Toyo Club Valencia, C.A. y los reflejados en “las facturaciones realizadas entre el mismo grupo de empresas que adquirieron los vehículos sobre los cuales se dictó la medida preventiva”; debiendo destacar al respecto esta Sala que la representación judicial de la sociedad mercantil Toyo Club Valencia, C.A. reconoció en el escrito contentivo del recurso de nulidad ejercido ante este M.T. que existían diferencias entre los precios de las ventas realizadas a personas naturales y aquellas referidas a los 24 vehículos aludidos supra, sólo que ello obedecía “a una clara racionalidad económica”.

      De las circunstancias expuestas, considera la Sala que la existencia de los vehículos en el identificado inmueble en Caracas, esto es, en un lugar diferente del concesionario situado en la ciudad de Valencia, y su ubicación en la parte posterior de la quinta, necesariamente implica, por una parte, que los mismos no estaban a la vista del colectivo y supone, por otra, la no disponibilidad de esos bienes para su adquisición por los particulares, todo lo cual hace entrever una negativa a satisfacer la demanda del rubro en cuestión.

      En este sentido, no puede obviarse el hecho de que la empresa Toyo Club Valencia, C.A. es un concesionario, es decir, una empresa especializada en la venta de vehículos (marca Toyota en el caso concreto), de allí que -tal y como indicó la representación del Ministerio Público- la negociación de esos vehículos por empresas relacionadas (entre ellas la propia recurrente), disminuye a los particulares la posibilidad de acceder a ellos por los canales regulares, pudiendo configurarse un oligopolio.

      Tal circunstancia, y el hecho de que la actora no acompañara elementos para acreditar que los precios por ella ofrecidos son similares a los de otros concesionarios de la misma marca y reconociera, por lo demás, la diferencia de precios existente entre las ventas realizadas a los usuarios y las efectuadas entre las empresas mencionadas supra, conduce necesariamente a presumir la afectación de la colectividad a que hace referencia el acto recurrido; debiendo añadirse que el punto relativo al poder o la capacidad de la empresa investigada de afectar el mercado en cuanto al citado producto o bien, no era susceptible de ser analizado en esa fase de la investigación ni a los fines de adoptar una medida de índole preventiva.

      Es de destacar que si bien la representación de la empresa Toyo Club Valencia, C.A. insistió en su escrito de oposición que sí presentó la documentación que acreditaba la propiedad de los vehículos, lo cierto es que lo relativo a las negociaciones de compra-venta para la transmisión de dicha propiedad entre empresas relacionadas, en los términos arriba señalados, es justamente uno de los aspectos cuestionados por la Administración y que, en su criterio, “obliga a la autoridad administrativa a intervenir, con el fin de proteger y salvaguardar los derechos e intereses individuales y colectivos en el acceso de las personas a los bienes y servicios para la satisfacción de sus necesidades”. (Página 9 del acto emanado del Instituto). Cabe agregar respecto a este punto, que más allá de la apariencia formal de las citadas ventas entre las compañías relacionadas con la recurrente, el artículo 107 numeral 3 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios impone a los funcionarios el deber de “orientar su actividad en la búsqueda de la verdad e inquirirla por todos los medios a su alcance”, por lo que en sus decisiones “prevalecerá la realidad sobre las formas y apariencias”.

      De manera que, coincide la Sala con la recurrida en cuanto a que la actora no justificó, en la oportunidad de oponerse a la medida en sede administrativa, la permanencia de los vehículos en la parte posterior de la quinta “La Cerradura” (ubicada en el Municipio Sucre, Estado Bolivariano de Miranda) para la fecha de la inspección (21 de mayo de 2009), máxime cuando incluso respecto de dos (2) de tales vehículos se habían emitido facturas en fechas 16 y 20 de octubre de 2008 (folios 267 y 268 de la primera pieza del expediente judicial), por lo que ya contaban con al menos seis (6) meses retenidos por la recurrente, cuestión que no deja de llamar la atención de esta Sala.

      No puede obviarse que la decisión adoptada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) -ratificada en virtud del silencio administrativo frente al recurso jerárquico- es una medida preventiva, por lo que fue dictada sobre la base de las circunstancias preliminarmente apreciadas a propósito de la citada inspección, y supeditada al pronunciamiento que finalmente emita el Instituto en el procedimiento administrativo sancionatorio abierto contra la recurrente.

      Por las razones que anteceden, concluye la Sala que no se verifica en el presente caso la errónea apreciación de las circunstancias indicadas por los apoderados judiciales de la recurrente en los puntos 2.2 a 2.5, motivo por el cual se desestima el alegato de falso supuesto respecto de ellos; debiendo precisarse que el error de la Administración al cual se hace referencia en el punto 2.1., alusivo a la capacidad de representación de quien arrendó, en nombre de la recurrente, el inmueble donde se encontraron los vehículos objeto de la medida, no fue determinante a los fines de adoptar la decisión contenida en el acto recurrido, por lo que resulta por sí solo insuficiente para provocar la declaratoria de nulidad del acto por falso supuesto de hecho. Así se establece.

3. Falso supuesto de derecho.

   Sostuvo la representación judicial de la empresa Toyo Club Valencia, C.A. que la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, toda vez que: a) el término ocultamiento solo se menciona en los artículos 15 numeral 10 y 66 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, en referencia a bienes declarados de primera necesidad, por lo que al no encontrarse los vehículos incluidos en dicha categoría de bienes, las citadas normas no se aplican en el presente caso, a lo que agregó que tampoco puede hablarse de ocultamiento de bienes que ya han sido vendidos, y que al permitir la empresa el acceso de las autoridades al inmueble, denotó una conducta contraria a la noción de ocultamiento; b) se interpretó erróneamente el artículo 110.2 eiusdem, al asumir la recurrida que cualquier instrumento puede ser considerado pertinente para la fiscalización, pues solamente lo eran -a su juicio- los documentos que evidenciaban la propiedad de los vehículos; y c) el Instituto aplicó erróneamente el artículo 111.6 de la citada Ley, pues dicha disposición no lo faculta para dictar una medida preventiva de posesión de bienes, y que para estos casos los supuestos aplicables son los numerales 2 y 3 de ese artículo.

   Al respecto, la Sala observa:

   1. Si bien los artículos 15 numeral 10 y 66 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios aluden a la restricción, con o sin ocultamiento, de la oferta, circulación o distribución de productos, bienes o servicios declarados de primera necesidad, no es menos cierto que tales disposiciones no fueron indicadas como base legal del acto recurrido, pues incluso la propia Administración afirmó en sede judicial que los vehículos no han sido declarados bienes de primera necesidad.

      Por otra parte, resulta necesario señalar que la alusión al término ocultamiento en los artículos a que hace referencia la recurrente no implica que aquel solo sea practicable respecto de bienes de primera necesidad, debiendo destacarse, en este sentido, el artículo 3 eiusdem, cuyo texto es el siguiente:

      Quedan sujetos a las disposiciones de la presente Ley, todos los actos jurídicos celebrados entre proveedoras o proveedores de bienes y servicios, y las personas organizadas o no, así como entre éstas, relativos a la adquisición o arrendamiento de bienes, a la contratación de servicios prestados por entes públicos o privados, y cualquier otro negocio jurídico de interés económico, así como, los actos o conductas de acaparamiento, especulación, boicot y cualquier otra que afecte el acceso a los alimentos o bienes declarados o no de primera necesidad, por parte de cualquiera de los sujetos económicos de la cadena de distribución, producción y consumo de bienes y servicios, desde la importadora (…), la almacenadora (…), el transportista, la productora (…), fabricante, la distribuidora (…), y la comercializadora (…), mayorista y detallista.

      (Negrillas y subrayado añadidos).

      Conforme se desprende de la transcrita disposición, entra en el ámbito de aplicación de la comentada Ley y, por lo tanto, de las facultades fiscalizadoras y sancionadoras del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), cualquier conducta que menoscabe o perjudique el acceso de los particulares a los bienes en general, y no solo a aquellos que mediante Decreto del Presidente de la República se hayan declarado como de primera necesidad, por ser esenciales o indispensables para la población en virtud de su vinculación con el derecho a la vida y/o la seguridad del Estado (artículo 5 ibidem).

      Por otra parte, cabe observar que las circunstancias en que los referidos vehículos habrían sido negociados, esto es, entre la recurrente y empresas relacionadas a ella, fue justamente uno de los eventos tomados en cuenta por la Administración para considerar la existencia de una asignación ficticia de dichos bienes, de allí que mal puede pretender la recurrente negar el ocultamiento de los vehículos bajo el argumento de que los mismos eran “bienes vendidos”.

      Por último, respecto a este punto, la Sala juzga necesario señalar que el hecho de que la empresa actora, a través de su representante, haya “permitido” el acceso de las autoridades, en especial del Instituto, al inmueble en el que se practicó la inspección dejándose constancia de la existencia de los vehículos, en forma alguna sería un elemento a evaluar a los fines de establecer el ocultamiento -o no- de los bienes in commento, máxime si se advierte que tal actuación del ente público obedece a la competencia legal que le ha sido atribuida para ejecutar los procedimientos de verificación, inspección, fiscalización y determinación a fin de constatar el cumplimiento o incumplimiento de la legislación en materia de acceso a bienes y servicios, encontrándose los particulares obligados a no obstaculizar el ejercicio de dicha potestad.

   2. De conformidad con el artículo 110.2 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, los funcionarios autorizados del Instituto “dispondrán de amplias facultades para proceder a dictar y ejecutar las medidas preventivas” cuando “el requerido conforme a la ley, no exhiba los libros y documentos pertinentes o no aporte los elementos necesarios para efectuar la fiscalización”.

      Con relación a dicha norma, observa la Sala que la misma no constituye el único fundamento del acto administrativo impugnado, y que la calificación de pertinencia de la documentación que deba presentar el particular investigado no corresponde a este último sino al Instituto, a tenor de lo previsto en el artículo 109 numerales 2 y 7 eiusdem. Por lo tanto, considera la Sala que en el presente caso la Administración no incurrió en una errónea interpretación del artículo 110.2 al requerir a la empresa las órdenes de entrada de los vehículos al inmueble situado en la ciudad de Caracas y que la recurrente identifica como una oficina de representación de Toyo Club Valencia, C.A.

   3. El artículo 111.6 de la citada Ley contempla como una de las medidas preventivas que podrán ser dictadas conforme al artículo 110, “Todas aquellas que sean necesarias para garantizar el bienestar colectivo de manera efectiva, oportuna e inmediata”, de modo que dicha disposición no contempla -como bien indica la recurrente- la “toma de posesión de bienes” que sí está prevista en los numerales 2 y 3 del mismo artículo.

      No obstante, aprecia la Sala de las actas que la representación judicial de la parte recurrida esgrimió que el Instituto no se limitó a ordenar el traslado y retención de los veinticuatro (24) vehículos a la Dirección Nacional de Vehículos del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, sino que adicionalmente estableció la responsabilidad del cuidado de esos bienes a un órgano de seguridad del Estado, supuesto este que -precisó- no está establecido en los mencionados numerales 2 y 3.

      Atendiendo a dicha aseveración de la recurrida, estima la Sala que la medida preventiva dictada en fecha 21 de mayo de 2009 y ratificada a través del acto administrativo impugnado bien puede fundamentarse en el transcrito numeral 6, por el alcance de la misma y porque en definitiva se trata de una medida adoptada con el objeto de garantizar el bienestar colectivo, cuya afectación, tal y como se indicó en párrafos anteriores, sí podía presumirse de las circunstancias acreditadas en el Acta de Inspección y, en general, de la documentación apreciada para la fecha por el Instituto.

      Importa destacar, a mayor abundamiento, que el citado numeral 3 invocado por la parte actora está referido a los bienes con los que se suponga que se ha cometido los ilícitos de especulación (por parte de quien vende o de quien compra), acaparamiento, boicot y expendio de alimentos o bienes vencidos o en mal estado, de allí que en principio no resultaba aplicable al caso específico.

      En consecuencia, no encuentra la Sala que se haya aplicado erróneamente el artículo 111.6 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.

      Por los motivos que anteceden, esta Sala desestima el alegato de falso supuesto de derecho esgrimido por la parte recurrente. Así se decide.

      4. Violación del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

      Sostuvieron los apoderados judiciales de la empresa recurrente, que el acto confirmatorio de la medida preventiva emanada del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) viola el principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos pues tiene un alto contenido de gravamen y no guarda relación con la finalidad del procedimiento, pudiendo la Administración -en su criterio- aplicar una medida menos gravosa. Asimismo, indicaron que -en todo caso- la medida debió dictarse únicamente sobre el vehículo respecto del cual no se entregó toda la documentación al momento de la inspección.

      Al respecto, importa señalar que el invocado principio de la proporcionalidad obliga a la Administración Pública a adecuar sus actos al supuesto de hecho de la norma que le sirva de base legal, a los fines de la misma, a la gravedad del hecho constitutivo de la conducta cuestionada o infracción y, en general, de la competencia ejercida. Dicho postulado ostenta especial relevancia en el ámbito del poder sancionatorio, por tratarse de una potestad que grava patrimonios, condiciona, restringe e, incluso, suprime o extingue derechos (Vid. Sentencias Nos. 1.666 del 29 de octubre de 2003, 1.158 del 10 de mayo de 2006, 977 del 1° de julio de 2009 y 18 del 18 de enero de 2012, entre otras), pero resulta igualmente exigible cuando se trata de medidas que aun siendo temporales o accesorias incidan en las situaciones jurídico-subjetivas de los particulares, afectando sus derechos o intereses legítimos.

      Así, la sujeción al principio de proporcionalidad de las potestades que ejercen los órganos o entes administrativos implica que la decisión que aquellos adopten (preventiva o definitiva) sea adecuada, idónea y razonable.

      En el presente caso, la medida dictada por los funcionarios de la Dirección de Inspección y Fiscalización del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) y ratificada por este al conocer de la oposición formulada por la hoy recurrente, comprendió la orden de traslado de los veinticuatro (24) vehículos que se encontraban en el inmueble denominado Quinta “Las Cerraduras”, ubicado en el sector Los Chorros, Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, Caracas, a la División Nacional de Vehículos del Cuerpo Técnico de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (C.I.C.P.C.) para su guarda y custodia por parte de ese órgano, por haber apreciado la Administración recurrida que los bienes se encontraban en aparente estado de ocultamiento y que ello comprometía o afectaba el interés colectivo en el acceso a los mismos para la satisfacción de sus necesidades.

      Visto lo anterior, considera la Sala que la citada medida, adoptada en función de las circunstancias advertidas por la Administración, no resulta excesiva y, contrario a lo afirmado por la recurrente, sí guarda relación con la finalidad del procedimiento sancionatorio iniciado contra la empresa Toyo Club Valencia, C.A. pues lo pretendido por el Instituto era, en definitiva, procurar -mientras durara dicho procedimiento- el resguardo de un conjunto de bienes cuya disponibilidad para el colectivo se encontraba aparentemente restringida. Cabe destacar que yerra la parte actora al pretender que la medida se dictara solo respecto de un vehículo cuya documentación no fue presentada en su totalidad al momento de la inspección, toda vez que del contenido del acto impugnado se desprende -como se indicó suficientemente en párrafos precedentes- que la orden de traslado de esos bienes no se fundamentó únicamente en la falta de documentación requerida por la Administración.

      Con fundamento en lo anterior, esta Sala desestima el alegato de violación del principio de proporcionalidad. Así se decide.

5. Falta de justificación de la confirmatoria de la medida preventiva.

   Por último, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Toyo Club Valencia, C.A. alegaron que el Instituto no razonó la instrumentalidad de la medida preventiva, que debió justificar su confirmatoria en lugar de limitarse a “defender la procedencia de la medida en el marco del procedimiento de fiscalización”, y que la misma no es razonable si se le compara con las infracciones por las cuales se abrió el procedimiento sancionatorio a la empresa.

   Al respecto, observa la Sala que el Presidente (E) del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) sí justificó su decisión de confirmar la medida preventiva, pues en la Providencia N° 082-A indicó que: (i) las empresas mencionadas supra -que conforman un mismo grupo económico- “se vendieron” los 24 vehículos objeto de la medida, lo que comportaba una “asignación ficticia”, (ii) tales bienes se encontraban en situación de ocultamiento, (iii) existían diferencias entre los precios por los cuales se vendían vehículos a los particulares y los que se reflejan de las facturaciones realizadas entre el grupo de empresas que adquirieron los vehículos objeto de la medida, (iv) lo anterior constituye una conducta abusiva que pretende imponer condiciones desiguales para proveer vehículos a la colectividad, (v) entre las atribuciones del citado ente está la de exigir el estricto cumplimiento de la normativa en materia de bienes y servicios puestos a disposición de la población, (vi) lo manifestado por la representación de la compañía investigada para justificar la permanencia de los vehículos en el inmueble en que se practicó la inspección, resultaba insuficiente, (vii) la ley que lo rige lo faculta para adoptar medidas innominadas.

   En cuanto concierne al carácter instrumental de la medida cuestionada y su razonabilidad en virtud de las presuntas infracciones por las cuales se dio inicio al procedimiento sancionatorio contra la empresa Toyo Club Valencia, C.A., es de observar que:

   1. La medida preventiva de autos fue dictada el 21 de mayo de 2009, esto es, antes del acto de inicio del procedimiento notificado a la empresa el 11 de junio de ese año (folio 4 de la carpeta N° 2 del expediente administrativo), y ratificada por no haber acompañado la actora elementos suficientes para proceder a su levantamiento o dejarla sin efecto, de allí que no debía sopesarse para la fecha de su adopción, su estricta co-relación con la normativa que -a futuro- se indicaría como fundamento de la sustanciación del procedimiento sancionatorio. Es de destacar que la presunta calificación jurídica de las conductas atribuidas a la persona investigada puede incluso ser modificada a lo largo del procedimiento, por lo que la Administración ni siquiera está atada a las disposiciones que se hayan indicado en el acto de inicio, siempre que las conductas o hechos imputados se hayan puesto del conocimiento del interesado para garantizarle un adecuado ejercicio de su derecho a la defensa. (Vid. Sentencia N° 350 del 24 de abril de 2012).

   2. La medida preventiva se dictó sobre un grupo de bienes respecto de los cuales la recurrente habría incurrido en una infracción a la ley por su presunto ocultamiento, impidiendo su disponibilidad para los particulares usuarios, de modo que sí existe una relación lógica y razonable entre las circunstancias de hecho apreciadas, la medida acordada y la finalidad del procedimiento administrativo.

   Por las razones que anteceden, se desestima el alegato a que se refiere el presente punto. Así se establece.

   Declarada como ha sido la improcedencia de los argumentos esgrimidos por la recurrente, esta Sala declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto y, en consecuencia, firme el acto impugnado. Así se declara.

   VI

   DECISIÓN

   Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - INADMISIBLE la prueba de informe promovida por el Ministerio Público.

2. - SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil TOYO CLUB VALENCIA, C.A., contra la P.A. N° 082-A del 26 de junio de 2009 (ratificada en virtud del silencio administrativo frente al recurso jerárquico ejercido ante el MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO), mediante la cual el Presidente (E) del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) declaró sin lugar la oposición formulada por la citada empresa contra la medida preventiva dictada por la Dirección de Inspección y Fiscalización de dicho ente el 21 de mayo de 2009, referida a la orden de traslado de 24 vehículos para su guarda y custodia en la División Nacional de Vehículos del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (C.I.C.P.C.). En consecuencia, queda FIRME el acto impugnado en los términos expuestos en este fallo.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República, al Ministro del Poder Popular para el Comercio y al Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de septiembre del año dos mil trece (2013). Años 203º de la Independencia y 154º de la Federación.

   El Presidente E.G.R.
   		La Vicepresidenta E.M.O.
   	Las Magistradas
   TRINA OMAIRA ZURITA Ponente
   		M.M. TORTORELLA
   El Magistrado E.R.G.
   	La Secretaria, S.Y.G.
   	En veintiséis (26) de septiembre del año dos mil trece, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01048.
   	La Secretaria, S.Y.G.