Sentencia nº 00042 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 3 de Febrero de 2004

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA

Exp. No. 14.394

Adjunto a oficio No. 98-422 de fecha 11 de febrero de 1999, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo remitió a esta Sala copia certificada de las actuaciones relacionadas con el expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional, ejercida conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación por las abogadas Z.V. y Magdony León Arayán, inscritas en el Inpreabogado bajo los números 40.184 y 47.119, respectivamente, actuando en su carácter de apoderadas de la sociedad mercantil ORIENTAL DE AVIACION, S.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre, bajo el No. 68, tomo A-37, en fecha 08 de junio de 1995, contra el acto administrativo contenido en el oficio sin número, emanado en fecha 18 de diciembre de 1997 de la Dirección de Aeronáutica Civil del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura). Dicha remisión fue efectuada en virtud de la apelación interpuesta en fecha 02 de febrero de 1998 por el abogado H.E.M., inscrito en el Inpreabogado bajo el No. 14.896, actuando en su carácter de apoderado judicial del MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES (ahora MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA), contra la decisión dictada por dicha Corte en fecha 29 de enero de 1998, por la cual se declaró con lugar el amparo constitucional interpuesto.

El 18 de febrero de 1998 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo, a los fines de decidir la apelación ejercida contra la sentencia que resolvió el amparo solicitado.

En fecha 24 de marzo de 1998, la representación del Ministerio de Transporte y Comunicaciones consignó escrito mediante el cual procedió a ampliar los fundamentos de hecho y de derecho de la apelación interpuesta.

Por cuanto la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial en fecha 30 de diciembre de 1999, estableció un cambio en la estructura y denominación de este M.T. y en virtud de haberse constituido la Sala Político-Administrativa, por auto de fecha 17 de febrero de 2000 se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, y se ordenó la continuación de la presente causa en el estado en que se encontraba.

Mediante auto para mejor proveer dictado el 13 de mayo de 2003, la Sala acordó, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, abrir un lapso de seis (6) días de despacho a los fines de que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo informara sobre el estado de la acción principal, de la cual es accesorio el amparo interpuesto, cuya apelación conoce este Alto Tribunal.

Por oficio No. 03-4326 de fecha 10 de julio de 2003, el Presidente de la mencionada Corte informó que la causa principal en el juicio seguido con motivo de la demanda interpuesta por Oriental de Aviación, S.A. contra la Dirección de Aeronáutica Civil del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, se encontraba en estado de pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación de esa Corte, a los efectos de continuar con el procedimiento del recurso de nulidad.

I

ANTECEDENTES DEL CASO

En el caso de autos, debe conocer esta Sala de la apelación interpuesta contra la decisión emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró con lugar la solicitud de amparo constitucional ejercida por la sociedad mercantil Oriental de Aviación, S.A. contra el acto administrativo contenido en el oficio sin número, de fecha 18 de diciembre de 1997, dictado por la Dirección de Aeronáutica Civil del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, (hoy Ministerio de Infraestructura), en el cual estableció que la aeronave YAKOLEV, identificada como Yak-40, siglas YV-599C, perteneciente a esa sociedad mercantil, la cual se encontraba en el país prestando servicios, gozaba de una prórroga de veinte (20) días contados a partir del día 19 de diciembre de 1997, para continuar operando; lapso dentro del cual debía presentarse a la consideración de ese despacho el documento denominado certificado tipo. Asimismo, mediante la comunicación en cuestión, esa dirección prohibía la entrada al país de otra aeronave YAKOLEV, hasta tanto no se presentara el certificado tipo correspondiente.

En razón del acto administrativo antes mencionado, las apoderadas de Oriental de Aviación, S.A. solicitaron amparo cautelar ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con el objeto de que suspendiera sus efectos para que las aeronaves de las cuales es propietaria, regresen al país y reinicien sus operaciones comerciales. Igualmente, pidieron que en virtud del amparo, se advirtiera al Ministerio de Transporte y Comunicaciones que no exija otros requisitos distintos a los satisfechos para la expedición del correspondiente certificado de aeronavegabilidad, para dichas aeronaves.

Para fundamentar su petición, la representación de la accionante sostuvo que le fueron infringidos los siguientes derechos y garantías constitucionales: a.- La garantía de legalidad de los delitos y penas, (prevista en los artículos 60, numeral 2, y 69 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, entonces vigente); b.- El derecho a la libertad económica (artículo 96 eiusdem); y c.- El derecho a la defensa (artículo 68, eiusdem).

En la oportunidad de decidir, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar el amparo interpuesto; para ello determinó que existía en el caso concreto, una presunción grave de violación del derecho a la defensa de la sociedad mercantil Oriental de Aviación, S.A., y consideró, en consecuencia, inoficioso pronunciarse en relación a las otras denuncias de violaciones constitucionales.

De esta decisión apeló el apoderado del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, por escrito presentado en fecha 02 de febrero de 1998 ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Oída en un solo efecto dicha apelación, mediante oficio No. 98-422 del 11 de febrero de 1998 fueron remitidas a esta Sala las copias certificadas de las actuaciones indicadas por las partes, así como las que esa Corte consideró pertinentes, a los fines del pronunciamiento sobre la apelación ejercida.

II

COMPETENCIA DE LA SALA

Previamente debe la Sala pronunciarse sobre su competencia para conocer de la presente causa, y en tal sentido es menester acudir a lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual es del tenor siguiente:

Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días.

De la transcrita disposición surge la competencia de esta Sala para conocer del presente asunto, pues tal como lo señala la norma, se oirá apelación contra la decisión emitida en primera instancia, que verse sobre la solicitud de amparo. De allí que siendo la Sala Político-Administrativa la alzada natural de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y visto además que el conflicto de autos se circunscribe a un amparo cautelar, afirma esta Sala su competencia para conocer la apelación interpuesta.

III

DE LA DECISION APELADA

La decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que en esta oportunidad será objeto de revisión por la Sala, en virtud de la apelación interpuesta por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, declaró con lugar la solicitud de amparo constitucional, con base en los siguientes razonamientos:

(omissis) ... es reiterada la doctrina jurisprudencial en el sentido de que la Administración debe otorgarle a los particulares que por la actuación de ésta, resulten lesionados en sus derechos subjetivos o intereses legítimos, una oportunidad en la cual puedan exponer sus alegatos y presenten las pruebas que consideren pertinentes. En consecuencia, cualquier acto administrativo cuyos efectos extingan, modifiquen o varíen un derecho subjetivo o algún interés calificado en perjuicio de un particular, requiere de un procedimiento previo que permita el ejercicio del derecho fundamental a la defensa que ostentan los particulares. (...) En el caso de autos, admite la parte accionada que los certificados de aeronavegabilidad se encuentran vigentes desde 1995. Asimismo consta al folio 555 certificado de aeronavegabilidad emitido por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones.

Por otra parte, consta en autos autorización de vuelo expedida en fecha 15 de diciembre de 1997 por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, en la cual ese órgano autoriza el vuelo ferry, es decir, aquel vuelo que se realiza con la tripulación y los mecánicos, de la aeronave YACOLEV, matrícula YV1072 C, proveniente en la ruta (SIC) Cuba-Venezuela entre los días 16-12-97 al 26-12-97. (Folio 36). (...) En virtud de lo expuesto, considera esta Corte que de los autos se desprende presunción grave de violación de tal derecho, [refiriéndose al derecho a la defensa] en atención a las pruebas que constan en autos, en especial el acto administrativo recurrido, de cuya lectura no se deriva que se hubiera dado inicio a un procedimiento administrativo previo a la revocatoria del acto administrativo que autorizaba el vuelo de la aeronave allí identificada y si consta, en cambio que tenía autorización para salir y regresar al país entre los días 16 al 26 de diciembre de 1997. ... (omissis)

IV

FUNDAMENTOS DE LA APELACION

En el presente caso, la representación del Ministerio apelante aduce que desde el 14 de febrero de 1996, existía un acta compromiso en la cual Oriental de Aviación, S.A. asumía la obligación de suministrar el certificado tipo; indica que el último de los documentos señalados es aquél certificado que otorga la autoridad aeronáutica del país fabricante cuando considera satisfechas las siguientes condiciones mínimas: a.- que el diseño de la aeronave cumple con todos las exigencias establecidas por las normas de aeronavegabilidad y con las condiciones especiales señaladas por la autoridad aeronáutica del país fabricante para el tipo de aeronave; b.- que se ha llevado a cabo la inspección del tipo y que el prototipo satisface todos los requisitos pertinentes; c.- que la aeronave prototipo ha sido oficialmente aprobada en vuelo; d.- que se ha sometido a la DTA (División Técnica de Aeronaves) una copia de los ensayos de vuelo del solicitante; e.- que se han sometido a la autoridad aeronáutica del país fabricante, informes demostrativos de los cálculos y pruebas requeridos en relación con la calibración de los instrumentos usados para las pruebas y en la corrección de los resultados de esas pruebas a las condiciones atmosféricas estándar; f.- que el fabricante ha preparado el manual de vuelo y ha sido aprobado por la autoridad aeronáutica del país de fabricación; y g.- que se ha sometido la hoja de datos de certificado tipo, estableciendo las limitaciones prescritas por las normas aplicables de aeronavegabilidad y cualquier otra limitación e información que se estime necesaria para la certificación de tipo; h.- que el fabricante ha preparado, y la autoridad aeronáutica del país de fabricación ha aprobado las instrucciones de servicio, reparación y mantenimiento; y j.- que la autoridad aeronáutica del país de fabricación ha examinado y aprobado los planos de producción.

Destaca la importancia del certificado tipo, y agrega que el otorgamiento a una aeronave del certificado de aeronavegabilidad, depende de que esté matriculada en el Estado y que el solicitante presente, además de las hojas de datos técnicos y copia del manual de vuelo, una copia del certificado tipo. El objeto de esta exigencia, indica, no es otro que el de garantizar la seguridad aeronáutica tanto dentro del territorio venezolano como fuera de él.

Aclara el apoderado del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, que fueron diversas las comunicaciones remitidas y los lapsos otorgados a dicha sociedad mercantil para que consignara el mencionado certificado, sin que ésta presentara el documento solicitado ni respondiera a su planteamiento.

Expresa que en el oficio impugnado, se evidencia lo siguiente: a.- El Ministerio intentó otorgar un nuevo plazo para la presentación del certificado tipo; b.- Dicho órgano indicó la eventual sanción a ser aplicada por el incumplimiento del requerimiento señalado; y c.- Se realizó la notificación, con lo cual se garantizó a la sociedad mercantil accionante el derecho a la defensa.

Explica que con posterioridad a la decisión dictada en fecha 19 de febrero de 1998 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual declaró con lugar el amparo solicitado, las partes suscribieron un compromiso de intención. A través de este instrumento, Oriental de Aviación, S.A. se comprometió, por una parte, a consignar ante el Ministerio, en un plazo no mayor de sesenta (60) días, el certificado tipo otorgado por la autoridad aeronáutica del país fabricante de la aeronave modelo YAK-40; y, por otro lado, con solventar, en un plazo no mayor de sesenta (60) días, la situación de las aeronaves modelo YAK-40 ante el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria, en el sentido de lograr una prórroga de la admisión temporal o proceder a la nacionalización de las aeronaves, a los fines de realizar la matriculación definitiva.

Adicionalmente, expresa que al momento en que le fue acordado el amparo constitucional a la sociedad mercantil demandante, en relación a la aeronave cuya documentación se cuestiona, ésta tenía vencida la constancia provisional de aeronavegabilidad. En este sentido, señala que la sentencia apelada partió de un falso supuesto, según el cual la parte accionada había admitido la vigencia de los certificados de aeronavegabilidad; aduce que tal aseveración es falsa, pues en la Audiencia Constitucional se señaló que los mismos no estaban vigentes.

Sostiene por otra parte, que la autoridad aeronáutica tiene potestades de control y fiscalización, así como su correlativa facultad de aplicar sanciones y exigir determinados requisitos previstos en el ordenamiento jurídico, como los certificados tipo.

IV

CRITERIO DE LA SALA

Debe conocer esta Sala de la apelación interpuesta por la representación del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, contra la sentencia de fecha 29 de enero de 1998 que declaró la procedencia del amparo constitucional intentado conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación.

Ahora bien, efectuada la pertinente lectura del referido fallo, así como de los alegatos expuestos por la parte apelante, la Sala centrará su análisis, en primer término, en la presunta violación del derecho a la defensa, con fundamento en la cual fue declarada con lugar la medida cautelar de amparo; de resultar improcedente el alegato indicado, procederá seguidamente al estudio de la supuesta violación de los demás derechos aludidos por la parte presuntamente agraviada en su solicitud de amparo.

1. - Sobre el derecho a la defensa, consagrado en el artículo 49 de nuestra Carta Magna, se ha pronunciado esta Sala en reiteradas oportunidades, estableciendo de manera pacífica y sostenida que tanto este derecho como el debido proceso tienen diversas manifestaciones, e implican para el administrado el derecho a ser oído, el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a los efectos de que le sea posible al particular, presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, más aún si se trata de un procedimiento que ha sido iniciado de oficio; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; el derecho que tiene el administrado a presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos sostenidos en su contra por la Administración; el derecho a ser informado de los recursos y medios de defensa, y finalmente el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes.

   Expuesto lo anterior, aprecia la Sala que mediante el acto administrativo impugnado, contenido en oficio de fecha 18 de diciembre de 1997, emanado de la Dirección de Aeronáutica Civil, perteneciente a la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (ahora Ministerio de Infraestructura), la Administración concedió a la sociedad mercantil Oriental de Aviación, S.A., una prórroga de veinte (20) días contados a partir del 19 de diciembre de 1997, en relación a la aeronave modelo YAK-40, siglas YV-599C, para la presentación de su certificado tipo. Asimismo, se expresó en dicha providencia que no se permitirá la entrada al país de otra aeronave YAKOLEV hasta tanto no se presente el certificado tipo correspondiente. Con dicha decisión, la Dirección de Aeronáutica Civil revocó el acto administrativo contenido en el documento denominado Autorización para Vuelo Ferry, Traslado, por el cual ésta autorizó el traslado de la aeronave marca YAKOLEV, modelo YAK-40, matrícula YV1072C, serial 9841059, cuyo propietario es Oriental de Aviación, S.A., desde el Aeropuerto Bra. Y.G. en Ciudad Libertad, La Habana, en la República de Cuba, hasta el Aeropuerto A.J. deS., en la ciudad de Cumaná, Estado Sucre. Esta autorización fue expedida con vigencia desde el 16 de diciembre de 1997 hasta el 26 del mismo mes y año.

   Ahora bien, conforme a las actuaciones remitidas a este Alto Tribunal por el a quo, sostiene la accionante que le fue cercenado su derecho a la defensa en virtud de que no se inició procedimiento alguno por parte del órgano administrativo a los fines de exponer sus alegatos. En este mismo sentido se pronunció la recurrida, al señalar que de la lectura de las pruebas cursantes en autos, no se deriva que se hubiera dado inicio a un procedimiento administrativo previo a la revocatoria del acto administrativo que autorizaba el vuelo de la nave identificada en el mencionado acto, y sí consta, en cambio, que tenía autorización para salir entre los días 16 y 26 de diciembre de 1997.

   En primer lugar, se observa que la solicitud de amparo cuya decisión es revisada en esta oportunidad por este Alto Tribunal, fue interpuesta por la representación de Oriental de Aviación, S.A., con el objeto de que sean suspendidos los efectos del acto administrativo impugnado, y con ello, puedan regresar al país y reiniciar sus operaciones comerciales las aeronaves pertenecientes a la sociedad mercantil accionante. Igualmente, esta última pidió que a través del mandamiento de amparo se advierta al Ministerio de Transporte y Comunicaciones que no le exija el cumplimiento de otros requisitos distintos a los satisfechos al expedir el correspondiente certificado de aeronavegabilidad.

   Expuesta de esta forma la pretensión de la sociedad demandante, a juicio de la Sala es preciso hacer algunas consideraciones en relación con determinadas actuaciones a ser desplegadas por la Dirección de Aeronáutica Civil del Ministerio de Transporte y Comunicaciones frente a la actividad comercial desplegada por los particulares en materia aeronáutica y, de manera especial, con los certificados tipo y de aeronavegabilidad a los que aluden las partes, así como con la decisión asumida en el presente caso.

   Con el único propósito de definir los documentos denominados certificado tipo y certificado de aeronavegabilidad, términos ampliamente discutidos por las partes en juicio, considera la Sala menester acudir a la normativa aplicable a la actividad aeronáutica.

   Así, en lo que concierne al certificado de aeronavegabilidad, prevé el artículo 22 de la Ley de Aviación Civil (publicada en Gaceta Oficial No. 5.124 Extraordinario, de fecha 27 de diciembre de 1996), lo siguiente:

   Toda nave debe estar provista del certificado de aeronavegabilidad como constancia de que ha pasado las pruebas que acrediten condiciones de seguridad técnicamente satisfactorias.

   Se presume, salvo prueba en contrario, que una aeronave con certificado vigente de aeronavegabilidad ha partido en condiciones de vuelo técnicamente satisfactorias. ... omissis

   Por otra parte, el término aeronavegabilidad es definido en el artículo 1 del Reglamento del Aire (publicado en Gaceta Oficial No. 5.054 Extraordinario del 27 de marzo de 1996), dispositivo que establece:

   Para todos los efectos del cumplimiento del presente Reglamento, se establecen las siguientes definiciones:

   (...) Aeronavegabilidad. Es aquella cualidad que indica que una aeronave y sus componentes coinciden con lo especificado en su certificado tipo y que se encuentra en condiciones seguras de operación. ... omissis

   Adicionalmente, el artículo 2 eiusdem dispone que:

   Certificado de Aeronavegabilidad es el documento expedido por la Autoridad Aeronáutica como constancia que la aeronave ha pasado las pruebas que acrediten condiciones de seguridad técnicamente satisfactorias.

   En lo que concierne al certificado tipo, si bien la normativa reglamentaria alude al término, a los fines de indagar sobre su significado es preciso acudir a la normativa prevista en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional de fecha 07 de diciembre de 1944, del cual la República es parte en virtud del Protocolo Relativo al Texto Auténtico Trilingüe del Convenio sobre Aviación Civil Internacional (cuya ley aprobatoria se publicó en Gaceta Oficial No. 1.976 Extraordinario del 22 de febrero de 1977). Mediante dicho convenio fue creada la Organización de Aviación Civil Internacional, organismo que tiene por objetivos fundamentales el desarrollo de principios y técnicas de la navegación aérea internacional, así como la actividad de fomento de la organización y desenvolvimiento del transporte aéreo internacional (artículo 44 del Convenio); pues bien, para el logro de sus fines, una de las atribuciones del mencionado ente es recomendar determinados métodos y procedimientos internacionales que traten, entre otros, de sistemas de comunicación y ayudas para la navegación aérea, características de los aeropuertos y áreas de aterrizaje, reglas del aire y métodos de control de tránsito aéreo, así como “omissis ... otras cuestiones relacionadas con la seguridad, regularidad y eficiencia de la navegación aérea que en su oportunidad puedan considerarse apropiadas” (artículo 37 del Convenio).

   Concretamente, en relación con la materia que ocupa la atención de este Alto Tribunal, cabe mencionar el Manual de Procedimientos para un Organismo de Aeronavegabilidad publicado en el año 1983 por la Organización de Aviación Civil Internacional y a cuyo documento le fue asignado el No. 9389-AN/919. Este manual, contentivo de los Procedimientos para la Certificación y Aprobación de Tipo, constituye un instrumento mediante el cual la indicada organización ofrece, además de otros aspectos, el referido al otorgamiento inicial de certificados y aprobaciones de tipo, y en especial al certificado tipo. Así, antes de entrar al estudio de este documento que fuera solicitado por la Dirección de Aeronáutica Civil del Ministerio de Transporte y Comunicaciones a la accionante, resulta conveniente advertir que este manual desarrollado por la ya señalada organización, si bien no tiene carácter vinculante, resulta de especial relevancia en el caso bajo análisis toda vez que provee información técnica sin la cual sería imposible lograr la uniformidad necesaria para la navegación aérea internacional.

   Hecha la precedente observación, puede apreciarse que dentro del Capítulo 5 (Procedimientos para la Certificación y Aprobación del Tipo) del Manual de Procedimientos para un Organismo de Aeronavegabilidad, figura el punto 5.2, titulado Otorgamiento Inicial de Certificados y Aprobaciones de Tipo, cuyo texto, parcialmente transcrito, es del tenor siguiente:

   5.2.1 Generalidades

   El proceso de certificación se inicia cuando el fabricante de un nuevo diseño de aeronave o componente somete una solicitud (junto con los planos necesarios) a la DTA. [con DTA se hace referencia a la División Técnica de Aeronaves, órgano cuya creación se recomienda, con el objeto de que establezca y lleve a cabo procedimientos para la certificación/aprobación de tipo de aeronaves, motores, hélices, equipos, instrumentos diseñados y/o producidos en el Estado, así como procedimientos de convalidación de certificados /aprobaciones de tipo otorgadas por otro Estado] La aeronave y componentes de nuevo diseño deben satisfacer, en general, las normas de aeronavegabilidad que estaban en vigor en la fecha en que se formuló la solicitud y cualquier otra adicional que la DAC encuentre necesaria en beneficio de la seguridad. Después de formular la solicitud y de establecer las normas aplicables, el fabricante evalúa el diseño, el cual debe probar, a satisfacción de la DTA, que cumple dichas normas. Una vez satisfechas las normas de aeronavegabilidad, se otorga al fabricante un certificado de tipo o una aprobación de tipo según el caso. Las normas de aeronavegabilidad cumplimentadas se identifican claramente en el certificado/aprobación de tipo y se convierten en la base normativa del certificado/aprobación. Generalmente estas normas continúan siendo aplicables a la aeronave/componentes individuales construidos de acuerdo con el diseño. El fabricante de la aeronave individual certifica que ésta se conforma al diseño de tipo para el que fue otorgado el certificado de tipo. Este certificado constituye la base del otorgamiento de un certificado de aeronavegabilidad de una aeronave individual.

   Asimismo, en el Capítulo 6 del manual elaborado por la Organización de Aviación Civil Internacional, se expone lo relativo a la matriculación de aeronaves, certificación de aeronavegabilidad y aprobaciones. En particular, en el punto 6.2 del referido capítulo, titulado Certificado de Aeronavegabilidad, se indica que:

   6.2.1 Generalidades

   6.2.1.1 Toda aeronave dedicada a operaciones de vuelo debe tener un certificado de aeronavegabilidad válido otorgado o convalidado por el Estado en que estuviese matriculada la aeronave. ... omissis

   De los anteriores extractos, resulta obvio que existe una clara distinción entre el certificado aeronavegabilidad y el certificado tipo. Así, mientras el primero de ellos es expedido por la autoridad del Estado en el cual se encuentra matriculada la nave, el último es otorgado por el Estado de fabricación de la aeronave cuando el fabricante de la misma ha demostrado que la aeronave o sus componentes individuales, construidos de acuerdo con el diseño, satisfacen las normas de aeronavegabilidad. Por otra parte, mediante el certificado de aeronavegabilidad la autoridad correspondiente hace constar que la aeronave cumple con condiciones de seguridad técnicamente satisfactorias, en tanto que el certificado tipo parece ser una de las primeras exigencias impuestas a las aeronaves, toda vez que mediante este documento el fabricante debe dejar constancia de que el diseño se ajusta a la normativa vigente en materia aeronáutica.

   Ahora bien, no obstante la mención de que con ambos certificados se hacen constar determinadas circunstancias relacionadas con las aeronaves, (cuestión que podría dar lugar a la idea equivocada de que se trata del mismo documento) es preciso aclarar que el certificado tipo configura un requisito inicial en el proceso de certificación de una aeronave; a falta de este requerimiento, el Estado en que se encuentra matriculada no podría otorgar el certificado de aeronavegabilidad, el cual resulta ser, en definitiva, una autorización emitida por la Administración a los particulares por la que permitirá que éstos realicen una determinada conducta, que en el caso concreto es la de prestar el servicio de transporte aéreo. En este sentido, la doctrina ha sido conteste en señalar que las autorizaciones son actos por los cuales quedan removidos los obstáculos que el ordenamiento jurídico impone a los administrados para llevar a cabo actividades específicas.

   De manera que al encontrar la Administración que no han sido cumplidas las exigencias impuestas a los particulares para que les sean levantadas o suprimidas las limitaciones legalmente establecidas para el ejercicio de un derecho, ésta puede negar el permiso solicitado. Tal es el caso que ocupa la atención de la Sala, pues cursan en el expediente certificados de aeronavegabilidad (folios 366, 367 y 462), otorgados todos de forma provisional desde el año 1995, con los cuales la Dirección de Aeronáutica Civil autorizó la operación de las aeronaves de fabricación rusa, modelo YAKOLEV, propiedad de Oriental de Aviación, S.A. y, por otro lado, se advierte que durante el proceso de certificación de estas aeronaves, ese despacho solicitó la presentación del certificado tipo, documento que, como ya se explicó, resulta necesario para demostrar que en la elaboración del diseño el fabricante cumplió con la normativa vigente en lo que concierne a la actividad aeronáutica. Así, habida cuenta de que la accionante no presentó el instrumento requerido, considera la Sala que la Dirección de Aeronáutica Civil actuó responsablemente revocando las autorizaciones expedidas y concedió una prórroga de veinte (20) días para que la aeronave identificada como Yak-40, siglas YV-599C, pudiese operar mientras se presentaba el certificado señalado.

   No se trata entonces de que el Ministerio de Transporte y Comunicaciones procedió en violación del ordenamiento jurídico al no iniciar un procedimiento sancionatorio, pues la actuación de la Dirección de Aeronáutica Civil no estuvo dirigida a sancionar a la línea aérea, toda vez que en el caso de autos, no se ha planteado la existencia de hechos que puedan calificarse de ilícitos administrativos.

   Dicho lo anterior, es menester atender a continuación a los argumentos expuestos por la presunta agraviada. Así, sostiene la sociedad mercantil Oriental de Aviación, S.A. que el acto recurrido fue emitido sin contar con el correspondiente procedimiento administrativo en el que pudiera explanar sus razones, configurando tal falta una violación al derecho a la defensa.

   Como se indicó supra, no hay prueba en el expediente del inicio y realización de un procedimiento administrativo, en virtud de la falta de consignación del certificado requerido. Sin embargo, es claro que el Ministerio de Transporte y Comunicaciones realizó una serie de actuaciones, que si bien no están enmarcadas dentro de un procedimiento formal, denotan el interés del órgano por constatar y exigir el cumplimiento de la normativa vigente en materia de seguridad aeronáutica; y no puede ser de otro modo, pues el Estado debe actuar con miras a proteger el interés de la colectividad, vigilando y asegurándose de que, en el caso del comercio aéreo, los particulares que desarrollen esta actividad cumplan con los requerimientos tanto nacionales como internacionales.

   En efecto, revisadas como han sido las actas procesales, pudo constatarse que cursa a los folios 190 al 201 del expediente, un documento denominado “Informe de Oriental de Aviación Nº 5. Informe de Certificación”, emitido por un equipo formado por funcionarios (inspectores) adscritos al Ministerio de Transporte y Comunicaciones. Mediante el indicado informe, este personal técnico presentó una relación de las etapas cumplidas en el proceso de certificación de las aeronaves pertenecientes a la sociedad mercantil accionante. Figuran en dicho informe aspectos relevantes para la presente decisión, a saber:

   “El proceso deC. comenzó el 11/07/97 hasta el presente han transcurrido 178 días.

   Las novedades del proceso serán descritas en dos (02) partes:

   a.- Operaciones

   b.- Mantenimiento

   La empresa de ORIENTAL DE AVIACION S.A. se acogió al programa de certificación de 180 días (06) meses este período fue establecido por la Gerencia de Mantenimiento de la empresa por medio de correspondencia enviada al personal de Certificación del MTC hasta el presente las novedades más importantes para ambas especialidades son las siguientes:

   (...) MANTENIMIENTO:

   Las novedades más importantes son las siguientes:

1. - La falta de CERTIFICADO TIPO del sistema YAKOLEV-40.” (destacado de la Sala).

   De la transcripción parcial del documento, es obvio que a través del programa al que alude el informe en cuestión, Oriental de Aviación, S.A. debía cumplir por etapas con la entrega de la documentación indicada.

   Expuesto lo anterior, entiende la Sala que fue en el marco del procedimiento de certificación, en el que la Dirección de Aeronáutica Civil remitió a la sociedad accionante comunicación de fecha 02 de diciembre de 1997, por la cual le informa a Oriental de Aviación, S.A. que “se ha concedido una extensión de catorce (14) días para la entrega de los Certificados Tipos de las aeronaves Rusas Il18-yak-40, de acuerdo a fax de fecha 28/11/97 donde el Ingº A.C. de la I.A.C.C. de La Habana – CUBA manifiesta que la fecha de entrega de los documentos sugeridos por los Inspectores del P. deC. de ORIENTAL DE AVIACION, S.A., serán entregados el día 15/12/97”.

   Posteriormente, mediante comunicación emanada de la Dirección de Aeronáutica Civil en fecha 18 de diciembre de 1997, ésta informó al Presidente de la sociedad mercantil Oriental de Aviación, S.A. sobre el resultado del estudio del certificado tipo de las Aeronaves marcas Yakolev modelo Yak-40, recibido de la autoridad aeronáutica de Cuba en fecha 15 de diciembre de 1997. Al respecto, indicó ese despacho que el documento remitido “no presenta el número del Certificado Tipo de la Aeronave arriba mencionada, no presenta la autoridad otorgante como se establece en el documento OACI 9389 capítulo 5 item 5.5, por otra parte el documento es escueto ya que no presenta datos importantes como lo son los rangos operacionales de los motores, techo de operación de la aeronave, etc.”. Con fundamento en lo dicho, concluyó la Dirección de Aeronáutica Civil que el instrumento presentado como certificado tipo no puede ser considerado como aceptable.

   Cabe señalar, en este punto de la breve referencia a determinadas probanzas incorporadas al proceso, que las mencionadas precedentemente (el documento denominado Informe de Oriental de Aviación Nº 5. Informe de Certificación, y las comunicaciones de fechas 02 y 18 de diciembre de 1997), si bien no presentan firma o sello por parte de la accionante, no fueron impugnadas en modo alguno durante el proceso; por tal razón y en vista de tratarse de actuaciones emanadas de la Administración, producidas con ocasión de un procedimiento de certificación, las cuales reposan en el archivo de la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo (según certificación estampada al reverso de dichas documentales), a juicio de la Sala, las mismas han tenerse como fidedignas. Así se declara.

   Ahora bien, a pesar de que no conste entre las actas del expediente, un procedimiento administrativo formal a través del cual pudiera la presunta agraviada esgrimir sus defensas ante la decisión impugnada, es claro que el proceder de la Dirección de Aeronáutica Civil estuvo dirigido a lograr la obtención del certificado tipo de las aeronaves propiedad Oriental de Aviación, S.A.; ante esta situación, tuvo esta última diversas oportunidades para consignar el documento requerido o, en su defecto, señalarle a la referida dirección las razones que le asistieron para no entregarlo dentro de los lapsos que le fueron previamente establecidos. De allí que considere esta Sala improcedente el argumento sostenido por la sociedad mercantil Oriental de Aviación, S.A., según el cual el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, a través de la Dirección de Aeronáutica Civil, lesionó su derecho constitucional a la defensa; pues, como se ha dicho de manera reiterada, sólo puede hablarse de violación a este derecho en el supuesto en que el acto administrativo se dicte con prescindencia total y absoluta de procedimiento o cuando en el curso del mismo, haya podido comprobarse que el investigado no tuvo oportunidad de defenderse o de presentar alegatos, cuestión que no se ha verificado en el caso bajo examen. Así se declara.

   A mayor abundamiento, debe la Sala observar que en la resolución de la controversia que ha dado lugar al presente pronunciamiento, no puede pasar inadvertido el derecho que asiste a la ciudadanía de contar no sólo con una normativa eficaz en materia aeronáutica, sino también con órganos de la Administración Pública capaces de implementar los mecanismos que garanticen a la colectividad la seguridad en el espacio aéreo. De allí que el derecho cuya violación reclama la sociedad mercantil Oriental de Aviación, S.A. no puede impedir la ejecución de las obligaciones a cargo del Estado, en el sentido de proveer a todos los medios necesarios para resguardar la seguridad de los particulares usuarios del servicio de transporte aéreo.

   2.- Desechado el alegato sostenido por la presunta agraviada en cuanto a la violación del derecho defensa, en el cual se fundamentó el a quo en el fallo dictado el 29 de enero de 1998 para declarar la procedencia del amparo constitucional solicitado, pasa la Sala a analizar los restantes argumentos. En este orden de ideas, se observa que la sociedad mercantil Oriental de Aviación, S.A. denunció que le fue violada la garantía de la legalidad de los delitos y penas, así como el derecho a la libertad económica.

   En cuanto al primero de los argumentos, explicó que la tipificación de los delitos y las penas es materia de reserva legal, de manera que los actos de rango sublegal que tipifican infracciones administrativas y prevén las correspondientes sanciones, resultan inconstitucionales. Indicó que el Ministerio de Transporte y Comunicaciones incurrió en la violación de la garantía señalada, toda vez que mediante un acto de rango sublegal aplicó una sanción administrativa (la suspensión de la autorización para efectuar operaciones), para castigar el incumplimiento a una exigencia después de dos años de operaciones.

   Al respecto, coincide la Sala con la accionante en cuanto a la materia en la que rige el principio de reserva legal; es decir, no pueden preverse los delitos y penas sino por una norma legal. Igual situación se presenta con las infracciones y sanciones administrativas, las cuales deben ser establecidas mediante ley, quedando a las normas de rango inferior su determinación dentro de los límites que imponga la normativa legal.

   Sin embargo, tal como se explicó supra, en el caso bajo examen la actuación de la Administración no persiguió la calificación de determinados hechos o circunstancias como ilícitos administrativos que ameritaran la aplicación de una sanción de la misma naturaleza a la sociedad accionante. Antes bien, una vez constatado que Oriental de Aviación, S.A. no había cumplido con el requerimiento a que se refiere el certificado tipo de las aeronaves rusas, modelo YAKOLEV, la Dirección de Aeronáutica Civil se limitó a revocar la autorización otorgada a cada una de ellas para que pudiesen realizar las actividades que les son propias.

   Así, esta revocatoria no configura una sanción, y es más bien la consecuencia lógica a la que habría de llegar el ente administrativo al verificar que al 18 de diciembre de 1997, luego de haberle solicitado a la aerolínea el certificado en cuestión, ésta no había dado cumplimiento a la exigencia señalada.

   En virtud de lo dicho, resulta necesario desestimar el alegato según el cual le fue conculcada a la presunta agraviada la garantía de la legalidad de los delitos y penas. Así se decide.

   3.- Finalmente, se refirió la sociedad mercantil accionante a la violación del derecho a la libertad económica en que habría incurrido el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, por medio de la Dirección de Aeronáutica Civil.

   A este derecho se refería el artículo 96 de la Constitución de 1961, entonces vigente, en los términos siguientes:

   Todos pueden dedicarse libremente a la actividad lucrativa de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes por razones de seguridad, de sanidad u otras de interés social. ... omissis

   Del dispositivo parcialmente transcrito emerge claramente la conclusión de que los particulares pueden ejercer libremente la actividad lucrativa de su preferencia, mas tal ejercicio puede encontrar limitaciones tanto de índole constitucional como legal, cuando medien razones de interés social. Esta norma no es distinta de la contenida en la vigente Carta Magna (artículo 112), en la cual se mencionan, además de las indicadas anteriormente, razones de desarrollo humano y protección del ambiente.

   Pues bien, en el presente caso es evidente que la actividad desarrollada por Oriental de Aviación, S.A. (en la cual se encuentra involucrada la seguridad del colectivo usuario del transporte aéreo), debe tropezar con determinados obstáculos o limitaciones en su mayoría de índole legal, y si bien en la jurisdicción constitucional no le está dado al juzgador fundamentar su decisión en la normativa legal aplicable, en criterio de la Sala, basta observar que frente al derecho cuya violación se denuncia, está también el derecho a la seguridad y a la vida de las personas a ser transportadas en las aeronaves propiedad de la presunta agraviada.

   Así, habida cuenta de que existen limitaciones al ejercicio de la actividad aeronáutica, y que la presentación del certificado tipo de las aeronaves constituye, como ya se indicó, uno de los primeros pasos en el proceso de certificación de una aeronave, a ser emitido por el Estado de fabricación de la misma, no obstante que la normativa legal y reglamentaria se refiera principalmente al certificado de aeronavegabilidad (para el cual el certificado tipo resulta ser una autorización previa expedida por el Estado de fabricación), juzga la Sala improcedente el alegato esgrimido por la accionante según el cual le fue violado su derecho a ejercer libremente la actividad lucrativa de su preferencia. Así se decide.

   VI DECISIÓN

   En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA CON LUGAR la apelación interpuesta por la representación del entonces MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES (hoy MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA) contra la decisión dictada en fecha 29 de enero de 1998 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual declaró procedente el amparo constitucional ejercido conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación por la sociedad mercantil ORIENTAL DE AVIACION, S.A.. En consecuencia se REVOCA la referida sentencia.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los veintinueve días del mes de enero de 2004. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

   El Presidente Ponente,

   L.I. ZERPA

   El Vicepresidente,

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   La Magistrada,

   YOLANDA JAIMES GUERRERO La Secretaria,

   ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

   Exp. 14.394 LIZ/ rrp- En tres (03) de febrero del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00042.