Sentencia nº 01360 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 25 de Mayo de 2006

Magistrada Ponente: Y.J.G. Exp. Nº 2005-4663

El ciudadano H.F., con cédula de identidad N° 1.955.288 e inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 9.139, en su condición de Vicepresidente Ejecutivo de la ASOCIACIÓN DE LÍNEAS AÉREAS EN VENEZUELA (ALAV), asociación civil sin fines de lucro, inscrita el 2 de marzo de 1959 ante el Registro Subalterno del Segundo Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Federal (hoy Distrito Capital), bajo el N° 43, Tomo 18, Protocolo Primero, asistido por el abogado E.A.M.R., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 27.075, en fecha 21 de junio de 2005, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo de efectos generales contenido en la Resolución N° DTA-76-10 de fecha 29 de julio de 1976 dictada por el MINISTRO DE COMUNICACIONES (actualmente Ministro de Infraestructura), mediante la cual “...se deroga la Resolución N° 42 de fecha 27 de mayo de 1976 del Ministerio de Comunicaciones y se fija en un diez por ciento (10%), el porcentaje a pagar para todo tipo de comisión por este concepto y se prohíbe terminantemente a las empresas aéreas internacionales que operan en el país, pagar a las Agencias de Viajes, cualquier otra comisión o incentivo por la prestación de estos servicios...”.

El 28 de junio de 2005 se dio cuenta en Sala y se remitió el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los efectos de su admisión y pronunciamiento previo sobre la medida de suspensión de efectos solicitada. Asimismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se ordenó oficiar al Ministerio de Infraestructura, solicitándole la remisión del expediente administrativo “a los fines de proveer sobre la admisibilidad”.

Mediante auto de fecha 10 de agosto de 2005, el Juzgado de Sustanciación, luego de revisar las causales de inadmisibilidad contenidas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, admitió el recurso cuanto ha lugar en derecho y ordenó citar al Fiscal General de la República, al Ministro de Infraestructura y Procuradora General de la República y librar el cartel a que se refiere el artículo 21 aparte 11 eiusdem.

Asimismo, en el referido auto se indicó “...En lo atinente a la petición contenida en la Quinta Parte, (folio 15 pieza principal) en la cual el accionante requiere que, por cuanto, ‘...la controversia se encuentra limitada a la confrontación de normas, por ello, no existen hechos que probar y se hace innecesaria la apertura de un lapso probatorio y, en consecuencia, por las razones de derecho explanadas solicitamos a este ilustre Tribunal, declarar el asunto contenido en este expediente como de mero derecho...’, como quiera que no corresponde a este Juzgado pronunciase sobre su procedencia, se ordena remitir a la Sala el presente expediente a los fines de que provea lo conducente, una vez que conste (sic) en autos las citaciones ordenadas...”.

Finalmente, en cuanto a la solicitud de suspensión de los efectos del acto impugnado, el Juzgado de Sustanciación en el citado auto de fecha 10 de agosto de 2005, acordó abrir cuaderno separado y remitirlo a la Sala a los fines consiguientes.

El 24 de enero de 2006 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Y.J.G., a los fines de decidir la solicitud referida a que la causa sea tramitada de mero derecho.

Mediante escrito consignado el 20 de abril de 2006 el ciudadano E.R., con cédula de identidad N° 9.963.446, actuando en su condición de Presidente de la ASOCIACIÓN VENEZOLANA DE AGENCIAS DE VIAJES Y TURISMO (AVAVIT), asociación civil originalmente inscrita en la Oficina Subalterna del Primer Circuito de Registro del Departamento Libertador del Distrito Capital, el 30 de junio de 1952, anotada bajo el N° 128, Tomo IV, Folio 105, Protocolo Primero, cuya última reforma se encuentra inscrita en la Oficina Subalterna del Primer Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Capital, el 9 de abril de de 1997 bajo el N° 37, Tomo VIII, Protocolo 1, asistido por el abogado J.I.H.G., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 71.036, solicitó hacerse parte en la presente causa.

En fecha 27 de abril de 2006 los abogados J.I.H.G., ya identificado y J.C.B., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 70.511, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ASOCIACIÓN VENEZOLANA DE AGENCIAS DE VIAJES Y TURISMO (AVAVIT), según se desprende de documento poder que se acompaña como Anexo A; y de las agencias de viajes y turismo que a continuación se identifican: TOMACA TOURS C.A., sociedad mercantil inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 8 de marzo de 1990 anotada bajo el N° 24, Tomo 61-A-Pro, cuya última reforma se encuentra inscrita en el mismo Registro Mercantil, el 18 de octubre de 2004 bajo el N° 43, Tomo 174-A; ALITOUR C.A., sociedad mercantil inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 11 de noviembre de 1975, anotada bajo el N° 31, Tomo 73-A Sgdo., cuya última reforma de estatutos se aprobó en fecha 27 de diciembre de 2001, quedando anotada bajo el N° 8, Tomo 252-A Sgdo.; INTERNACIONAL AGENCIA DE VIAJES, C.A., sociedad mercantil inscrita inicialmente ante el Registro de Comercio llevado por el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal, el 5 de abril de 1948, bajo el N° 247, Tomo 2-B, Protocolo Segundo, cuya última modificación estatutaria fue registrada ante el mencionado Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 17 de octubre de 2001, bajo el N° 3 , Tomo 82-A-Cto; VIAJES SUEVIA C.A., sociedad mercantil inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 1° de marzo de 1974, N° 62, Tomo 12-A, cuya última reforma estatutaria es del 31 de marzo del 2005, inscrita en el Registro de Comercio el 15 de junio de 2005 bajo el N° 32, Tomo 81-A PRO; TRANSMUNDIAL C.A., sociedad mercantil inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda el 23 de noviembre de 1953, anotado bajo el N° 621, Tomo 3-B, cuya última reforma estatutaria se celebró el 26 de enero de 2006, quedando anotada bajo el N° 65, Tomo 49-A, de los Libros llevados por el referido Registro Mercantil Primero; EL FARO-AGENCIA DE VIAJES, sociedad mercantil inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el N° 47, Tomo 25-A en fecha 8 abril de 1968; TUR-V-SPECIAL TOURS C.A., sociedad mercantil inscrita ante el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda bajo el N° 17, Tomo 310-QTO el 18 de marzo de 1999; AGENCIA DE VIAJES Y TURISMO HALCÓN C.A., sociedad mercantil inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 7 de febrero de 1978, anotada bajo el N° 39, Tomo, 3-A, cuya última reforma se encuentra inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda el 29 de abril de 2004, bajo el N° 17, Tomo 61-A-Pro; VIAJES ANDARI C.A., sociedad mercantil inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 16 de enero de 1969, bajo el N° 20, Tomo 65-A-Sgdo, cuya última reforma se encuentra inscrita en la misma Oficina de Registro Mercantil el 26 de agosto de 2004, bajo el N° 39, Tomo 140-A-Sgdo.; AGENCIA DE VIAJES Y TURISMO AFORTUNADA TOURS, C.A., sociedad mercantil inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 23 de mayo de 1977, anotada bajo el N° 44, Tomo 71-A-Sgdo y ADRIAN TOURS C.A., sociedad mercantil inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 14 de marzo de 1994, en el Tomo 14-A-Sgdo., N° 71, cuya última reforma estatutaria celebrada el 17 de febrero de 2004, se encuentra anotada en la misma Oficina de Registro el 18 de marzo de 2004 bajo el N° 30, Tomo 36-A-Sgdo., poder que se acompaña Anexo B, “en lo sucesivo simplemente LAS AGENCIAS; con el debido respeto y acatamiento acudimos ante esta Sala a los fines de solicitar se ADMITA LA INTERVENCIÓN DE AVAVIT Y DE LAS AGENCIAS COMO PARTE EN EL PROCESO INICIADO CON OCASIÓN DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN N° DTA-76-10 PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL N° 31.035 DE 20 DE JULIO DE 1976 (referida de ahora en adelante como la resolución), EMITIDA POR EL ENTONCES MINISTERIO DE COMUNICACIONES...”.

Por escrito de fecha 18 de mayo de 2006, los apoderados judiciales de la Asociación Venezolana de Agencias de Viaje y Turismo (AVAVIT) y las agencias de viajes y turismo previamente identificadas, ratificaron la solicitud de hacerse partes en el proceso y solicitaron la adopción de medidas cautelares innominadas a favor de sus representadas a fin de que “...se ordene a las líneas áreas que han incumplido la Resolución (...) ajustarse al contenido de ese acto administrativo y en consecuencia, pagar a las agencias de viaje y turismo el diez por ciento (10%) por concepto de comisión, dado que, en definitiva, la Resolución es un acto administrativo válido y eficaz...”. (Subrayado del escrito).

Asimismo, en el referido escrito de fecha 18 de mayo de 2006, solicitaron de manera subsidiaria “...para el supuesto que la anterior medida sea desestimada (...) que como medida cautelar se ordene a ALAV, como asociación gremial que agrupa a las líneas áreas, emplazar a sus agremiados al cumplimiento de la Resolución. En segundo lugar (...) que, como providencia cautelar, se ordene al Instituto Nacional de Aeronáutica Civil que, de conformidad con el artículo 4 de la ley del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil acuerde ejecución por equivalente de la Resolución de conformidad con lo previsto en el artículo 82.2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...”.

Pasa la Sala a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

El ciudadano H.F., en su condición de Vicepresidente Ejecutivo de la ASOCIACIÓN DE LÍNEAS AÉREAS EN VENEZUELA (ALAV), asistido por el abogado E.A.M.R., en fecha 21 de junio de 2005, interpuso ante esta Sala Político-Administrativa, recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo de efectos generales contenido en la Resolución N° DTA-76-10 de fecha 29 de julio de 1976 dictada por el MINISTRO DE COMUNICACIONES (actualmente Ministro de Infraestructura), mediante la cual “...se deroga la Resolución N° 42 de fecha 27 de mayo de 1976 del Ministerio de Comunicaciones y se fija en un diez por ciento (10%), el porcentaje a pagar para todo tipo de comisión por este concepto y se prohíbe terminantemente a las empresas aéreas internacionales que operan en el país, pagar a las Agencias de Viajes, cualquier otra comisión o incentivo por la prestación de esto servicios...”.

En el escrito contentivo del recurso, la parte actora denuncia que el acto impugnado fue dictado por un funcionario manifiestamente incompetente, en virtud de lo establecido en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo cual solicita se declare la nulidad absoluta de dicho acto, pues en su criterio “...el entonces Ministro de Comunicaciones desvió sus facultades, pues no le competía la materia de regulación de precios ni de tarifas, por lo cual no ha podido derivar dicha facultad de ley alguna (secundum legem) y como ilustración invoco la norma del artículo 28 del Estatuto Orgánico de Ministerios, de fecha 30 de diciembre de 1950 [rationae temporis], en la cual NO EXISTE la facultad de fijar en ningún porcentaje los montos a pagar las líneas aéreas por comisión de ventas a las agencias de viajes, o de prohibir a las empresas aéreas Internacionales que operan en el país, pagar a las Agencias de Viajes, cualquier otra comisión o incentivo por la prestación de estos servicios que no sea el diez por ciento (10%) y ordenar a los particulares (comerciantes) su cumplimiento...”.

En este mismo sentido aduce que “...Las atribuciones del Ministerio de Comunicaciones estaban taxativamente previstas en el texto del derogado Estatuto supra indicado, en su Artículo 10 -CAPITULO III- y el Artículo 28 -CAPITULO XV- y el Despacho Ministerial que tenía competencia por la materia para regular precios, era el Ministerio de Fomento por lo cual, la Resolución (...) debía en todo caso, ser dictada conjuntamente con el Ministerio de Fomento, por ser el ente que fijaba precios...”.

Alega que “...las órdenes dictadas por el Ministerio de Comunicaciones, en la RESOLUCIÓN N° DTA-76-10 DE FECHA 29 DE JUNIO (sic) DE 1976, impone una carga imposible de cumplir, por resultar excesivas y desproporcionadas y por vulnerar el derecho a la libre actividad económica de todos los involucrados en dicha Resolución, por lo cual debe declararse procedente la presente acción de nulidad, a tenor de lo dispuesto en el Artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...”.

Señala que “...en el caso bajo estudio (...) se incurre en error de interpretación de las previsiones contenidas en el Artículo 12 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, al deducir, que la existencia de un ‘contrato’ entre las Líneas Aéreas y las Agencias de Viajes, en razón de haber mencionado que únicamente se refiere a ‘contrato’, inobservando que no regulan ‘precios y condiciones de contratación para la venta de bienes o prestación de servicios a terceros, sino que se trata de un ‘contrato de comisión’ entre los entes [comerciantes] que sus relaciones se circunscriben sólo a las comisiones por la venta de pasajes y no ‘para venta de bienes y servicios a terceros’, para ello hemos de aplicar y tomar en cuenta el contenido y alcance programático del el (sic) Artículo 4 del Código Civil...”.

II

DEL ACTO IMPUGNADO

La Resolución N° DTA-76-10 de fecha 29 de julio de 1976 dictada por el MINISTRO DE COMUNICACIONES (actualmente Ministro de Infraestructura), cuya nulidad se demanda, estableció lo siguiente:

(...) República de Venezuela Ministerio de Comunicaciones

Dirección de Aeronáutica Civil Departamento de Transporte Aéreo Número DTA-76-10 Caracas, 29 de julio de 1976 -167° y 118°-

Resolución:

En vista de que hasta a la presente fecha no se ha logrado la aprobación unánime de todos los gobiernos de los países, cuyas empresas aéreas internacionales integran la Internacional Air Transport Association (IATA), de la comisión a las agencias de viajes por ventas de pasajes aéreos acordada por esta Asociación, a partir de esta fecha se deroga la Resolución N° 42 de fecha 27 de mayo de 1976 del Ministerio de Comunicaciones y se fija en un diez por ciento (10%), el porcentaje a pagar para todo tipo de comisión por este concepto y se prohíbe terminantemente a las empresas aéreas internacionales que operan en el país pagar a las Agencias de Viajes, cualquier otra comisión o incentivo por la prestación de esto servicios (...)

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III

DE LA SOLICITUD DE LOS TERCEROS DE HACERSE PARTE

Antes de entrar a conocer del fondo del asunto, esta Sala observa que mediante diligencia de fecha 20 de abril de 2006 el ciudadano E.R., actuando en su condición de Presidente de la ASOCIACIÓN VENEZOLANA DE AGENCIAS DE VIAJES Y TURISMO (AVAVIT), asistido por el abogado J.I.H.G., ya identificados, solicitó hacerse parte en la presente causa.

Asimismo, en fecha 27 de abril de 2006 los abogados J.I.H.G. y J.C.B., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la referida ASOCIACIÓN VENEZOLANA DE AGENCIAS DE VIAJES Y TURISMO (AVAVIT) y de las agencias de viajes y turismo TOMACA TOURS C.A.; ALITOUR C.A., INTERNACIONAL AGENCIA DE VIAJES, C.A., VIAJES SUEVIA C.A., TRANSMUNDIAL C.A., EL FARO-AGENCIA DE VIAJES, TUR-V-SPECIAL TOURS C.A., AGENCIA DE VIAJES Y TURISMO HALCÓN C.A., VIAJES ANDARI C.A., AGENCIA DE VIAJES Y TURISMO AFORTUNADA TOURS, C.A., ADRIAN TOURS C.A., antes identificadas, ratificaron la solicitud de hacerse parte en el presente juicio, indicando que las resultas del presente proceso “..incidirán en forma directa sobre el derecho subjetivo que éstas tienen en su condición de agencias de viajes y turismo. En efecto si la Resolución reconoce el derecho de las agencias de viaje a percibir la comisión ahí fijada, debe concluirse que nuestras representadas pueden comparecer al presente proceso, solicitando se admita su participación en él como verdaderas partes, precisamente porque son beneficiarias directas del derecho reconocido en la Resolución...”. (negritas y subrayado del escrito).

Indican que sus “...representadas son partes naturales en el presente proceso y no meros terceros adhesivos simples, desde que invocan la defensa de un derecho subjetivo, cual es el derecho reconocido a las agencias de viaje en la Resolución y referido al cobro de la comisión. Además, una eventual sentencia que estime la pretensión y anule en consecuencia la Resolución, afectará directamente a nuestras representadas, en tanto la nulidad de la Resolución implicará la extinción del derecho en referencia...”.

Finalmente argumentan que “...la Resolución no se subsume dentro de ninguno de los vicios de nulidad invocados por ALAV. Todo lo contrario, se trata de un acto administrativo válido y eficaz que declara el derecho de las agencias de viaje a percibir el diez por ciento (10%) de comisión, derecho que ha sido sistemáticamente violado por las líneas aéreas que agrupa ALAV en perjuicio de las agencias de viaje, cuestión que quedará suficientemente probada en la oportunidad procesal correspondiente...”.

En virtud de lo anterior solicitan se admita la intervención de sus representadas como partes en el proceso y se deseche la solicitud de declaratoria de mero derecho y en consecuencia, “..en la oportunidad procesal correspondiente DECLARE LA APERTURA DEL LAPSO PROBATORIO, de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Para el ejercicio del derecho a la defensa de AVAVIT y de las agencias de viaje, se requiere promover las pruebas tendentes a soportar los argumentos que se expondrán para oponerse a la pretensión deducida...”.

Respecto de la figura de la intervención de terceros, debe observarse que vista la falta de regulación expresa sobre esta materia en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, de conformidad con el primer aparte del artículo 19 eiusdem, resultan aplicables al proceso contencioso administrativo de nulidad los principios y las reglas que respecto de la intervención de terceros se encuentran contenidos en el Código de Procedimiento Civil. En tal sentido, debe la Sala atender a lo dispuesto en el artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, que establece:

Artículo 370: Los terceros podrán intervenir, o ser llamados a la causa pendiente entre otras personas en los casos siguientes:

1° Cuando el tercero pretenda tener un derecho preferente al del demandante, o concurrir con éste en el derecho alegado, fundándose en el mismo título; o que son suyos los bienes demandados o embargados, o sometidos a secuestro o a una prohibición de enajenar y gravar, o que tiene derecho a ellos.

2° Cuando practicado el embargo sobre bienes que sean propiedad de un tercero, éste se opusiere al mismo de acuerdo a lo previsto en el artículo 546.

Si el tercero, sólo es un poseedor precario, a nombre del ejecutado, o si sólo tiene un derecho exigible sobre la cosa embargada, podrá también hacer la oposición, a los fines previstos en el aparte único del artículo 546.

3° Cuando el tercero tenga un interés jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes y pretenda ayudarla a vencer en el proceso.

4° Cuando alguna de las partes pida la intervención del tercero por ser común a éste la causa pendiente.

5° Cuando alguna de las partes pretenda un derecho de saneamiento o de garantía respecto del tercero y pida su intervención en la causa.

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Conforme a la previsión transcrita, suele diferenciarse la forma de intervención de los terceros en los procesos ya iniciados, para oponerse a las pretensiones de las partes o para coadyuvar en la defensa y sostener las razones litigiosas de una de ellas, atendiendo a la voluntariedad de dicha intervención o a su carácter forzoso. Así, en anteriores oportunidades la Sala se ha pronunciado sobre el tema, señalando que:

…En efecto, los terceros pueden intervenir en los procesos pendientes entre otras personas, en unos casos voluntariamente, pretendiendo, total o parcialmente, la cosa o derecho litigioso (intervención excluyente: tercería y oposición a medidas de embargo; ordinales 1° y 2°, artículo 370 eiusdem); en otros forzadamente llamados por la parte o por el juez (ordinales 4° y 5° del citado artículo 370 y 661 eiusdem); y por último, entre otros supuestos, espontáneamente (intervención adhesiva), para sostener las razones de algunas de las partes, por ‘un interés jurídico actual’, para ayudarla a vencer en el proceso (ordinal 3° artículo 370, ya mencionado).

(Sentencia de fecha 26 de septiembre de 1991, caso: R.V.).

Tal distinción resulta necesaria, ya que de su precisión podrá determinarse cuándo tal intervención es a título de verdadera parte y cuándo lo es a título de tercero adhesivo simple, visto que dichas intervenciones poseen efectos distintos dentro del proceso. Sobre el referido particular, en la decisión antes citada la Sala expresó:

Ciertamente que por la índole del procedimiento de anulación, las intervenciones excluyentes y forzadas, no son aplicables, limitándose entonces, el interés de la distinción entre los terceros que concurren a dicho procedimiento espontáneamente, porque en algunos supuestos son verdaderas partes y en otros simples terceros. En efecto, en estos casos, de intervención espontánea, el interviniente no introduce una pretensión incompatible con la que se discute en el proceso pendiente, sino que se limita a ayudar a una de las partes, y por esta razón, genéricamente, cabe calificar a este tipo de intervención de adhesiva. Sin embargo, es ésta, según que el tercero alegue o no un derecho propio, o un simple interés, será o no una verdadera parte, o un tercero adhesivo. Esta distinción aparece en el artículo 381 del Código de Procedimiento Civil, cuando advierte que en los casos de intervenciones adhesivas de terceros, si la sentencia firme del proceso principal ha de ‘producir efectos en la relación jurídica del interviniente adhesivo con la parte contraria (eficacia directa), el interviniente adhesivo será considerado litis consorte de la parte principal, a tenor de lo dispuesto en el artículo 147’. En otras palabras, que éste último interviniente es parte y no simple tercero, y si de parte se trata, ha de reconocérsele el derecho de comparecer como tal en cualquier estado y grado del juicio (artículo 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), claro está sometido al principio preclusivo de las oportunidades defensivas (artículos 206, 361 y 380 del Código de Procedimiento Civil, y 126 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia)

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Así las cosas, tal como fue indicado en el presente caso, el acto administrativo cuya nulidad se impugna es un acto de efectos generales, por lo cual resulta necesario observar la disposición normativa que rige los procesos de nulidad ejercidos contra actos de efectos generales, contenida en el aparte 8 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable en concordancia con el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de cuyo texto se desprende que la legitimación activa para incoar dichos juicios, corresponde a cualquier persona plenamente capaz, sea ésta natural o jurídica, que resulte afectada o lesionada en sus derechos e intereses; en tal sentido, le bastará demostrar su interés a quien ejerza o pretenda ejercer la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad contra un acto administrativo de efectos generales, sea éste directo o indirecto, individual o colectivo, sin tener que comprobar que le asiste un derecho subjetivo o un interés personal, legítimo y directo para impugnar el acto demandado.

Ahora bien, una vez advertida la cualidad que tiene toda persona (natural o jurídica) legalmente capaz, que se vea afectada en sus derechos e intereses de forma directa o indirecta, de solicitar la nulidad de un acto administrativo de efectos generales y vista la pluralidad de formas de intervención de los terceros en juicio, en el presente caso debe precisarse bajo cuál de los supuestos descritos en el artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, puede configurarse la solicitud efectuada por las sociedades mercantiles identificadas.

En el caso concreto, esta Sala advierte que la solicitud de hacerse parte en el juicio de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión, interpuesto contra el acto administrativo de efectos generales contenido en la Resolución N° DTA-76-10 de fecha 29 de julio de 1976 dictada por el MINISTRO DE COMUNICACIONES (actualmente Ministerio de Infraestructura), se subsume en el supuesto establecido en el ordinal 3° del artículo 370 supra indicado, que regula aquella intervención en la cual el tercero alega un interés jurídico actual en sostener las razones de una de las partes, en virtud de los efectos que pudiera extender la cosa juzgada entre las partes intervinientes en el proceso, respecto de las relaciones jurídicas del tercero con el adversario de la parte en cuya victoria se está interesado.

En efecto, este M.T., al examinar el contenido de la solicitud de hacerse parte expuesta por los apoderados judiciales de la ASOCIACIÓN VENEZOLANA DE AGENCIAS DE VIAJES Y TURISMO (AVAVIT) y de las agencias de viajes y turismo TOMACA TOURS C.A.; ALITOUR C.A., INTERNACIONAL AGENCIA DE VIAJES, C.A., VIAJES SUEVIA C.A., TRANSMUNDIAL C.A., EL FARO-AGENCIA DE VIAJES, TUR-V-SPECIAL TOURS C.A., AGENCIA DE VIAJES Y TURISMO HALCÓN C.A., VIAJES ANDARI C.A., AGENCIA DE VIAJES Y TURISMO AFORTUNADA TOURS, C.A., ADRIAN TOURS C.A., ya identificadas, observa que en dicho escrito se sostiene el interés jurídico actual que tienen dichas sociedades mercantiles en preservar la legalidad de la Resolución impugnada, por ser las mencionadas agencias de viajes y turismo las beneficiarias directas del porcentaje de comisión establecido en el Resolución N° DTA-76-10 en referencia.

Así, habiéndose solicitado la nulidad del mencionado acto de efectos generales, para lo cual resulta legitimada cualquier persona capaz, que considere vulnerado sus derechos e intereses, conforme a la norma contenida en el aparte 8 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y no configurándose ninguna de las causales de inadmisibilidad a las que hace referencia el aparte 5 del artículo 19 eiusdem, esta Sala admite la intervención como partes de la ASOCIACIÓN VENEZOLANA DE AGENCIAS DE VIAJES Y TURISMO (AVAVIT) y de las demás agencias de viajes y turismo solicitantes, identificadas previamente, pues examinados sus requerimientos se aprecia la existencia de intereses subjetivos vinculados directamente con el objeto controvertido en este juicio. Así se decide.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Al analizarse los términos de la petición formulada por la parte actora, la Sala advierte que su pedimento está referido a que sea declarada y decidida la presente causa como de mero derecho, por tanto pasa a proveer sobre lo solicitado.

Al respecto, el aparte número 15 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece:

El Tribunal Supremo de Justicia podrá dictar sentencia definitiva, sin relación, ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho...

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La disposición transcrita consagra la reducción de lapsos procesales, como una excepción para el trámite de los recursos de nulidad, previa declaratoria de la causa como de mero derecho.

En reiterada jurisprudencia de la Sala se ha establecido que la declaratoria de la causa como un asunto de mero derecho sólo procede en aquellos casos en que para la resolución de la controversia baste la simple confrontación de normas; ello por tratarse de un análisis sobre aspectos jurídicos que no amerita discusión alguna sobre hechos, lo cual permite obviar una fase que resulta innecesaria en procesos de tal naturaleza, como lo es la etapa probatoria.

Bajo ese marco normativo y jurisprudencial, se impone la evaluación de la petición efectuada por la parte actora, referido a que se declare la causa como de mero derecho.

De la revisión del expediente se evidencia, que el solicitante pretende que la Sala realice un análisis para comparar el contenido de la Resolución impugnada con “el nuevo régimen constitucional” y “...el ámbito objetivo de aplicación del Artículo 2.4 y 376 y siguientes del Código de Comercio, que disponen las relaciones para los contratos de comisión, esto concatenado con la norma contenida en el Artículo 1.133 del Código Civil, del cual no cabe interpretación, ni plantea dudas acerca del término contrato de comisión, por cuanto una interpretación aislada de estas normas podría, como sucedió en el caso de marras, confundir y lograr que se actúe bajo un falso supuesto de derecho tomando, como base el contenido del Artículo 12 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia...”

En este mismo sentido argumenta que “...se incurre en un error de interpretación de las previsiones contenidas en el Artículo 12 de la Ley para Promover y Proteger la Libre Competencia, al deducir, que la existencia de un ‘contrato’ entre las Líneas Aéreas y las Agencias de Viajes, en razón de haber mencionado que únicamente se refiere a ‘contrato’, inobservando que no regulan ‘precios y condiciones de contratación para la venta de bienes o prestación de servicios a terceros’ sino que se trata de un ‘contrato de comisión’ ente los entes [comerciantes] que sus relaciones se circunscriben sólo a las comisiones por la venta de pasajes y no para venta de bienes y servicios a terceros...”.

No obstante lo antes indicado, de la revisión del expediente se evidencia que existen circunstancias fácticas que deben ser probadas, como por ejemplo el planteamiento expuesto por la parte accionante relativo a la imposible e ilegal ejecución del acto administrativo recurrido, en virtud del alegado vicio de falso supuesto que lo afecta por considerar que “...la facultad de fijar en un diez por ciento (10%), el porcentaje a pagar para todo tipo de comisión por concepto venta (sic) de pasajes aéreos y prohibir a las empresas aéreas Internacionales que operan en el país, pagar a las Agencias de Viajes, cualquier otra comisión e incentivo por la prestación de estos servicios que no es el diez por ciento (10%), es facultad exclusiva de los contratantes ya que les está reservada a tenor de lo previsto en el Artículo 1.133 del Código Civil y sus relaciones reguladas por el Artículo 376 y siguientes del Código de Comercio...”.

Asimismo, al indicar que “...las órdenes dictadas por el Ministerio de Comunicaciones, en la Resolución N° DTA-76-10 DE FECHA 29 DE JULIO DE 1976, impone una carga imposible de cumplir, por resultar excesivas y desproporcionadas y por vulnerar el derecho a la libre actividad económica de todos los involucrados en dicha Resolución, por lo cual debe declararse procedente la presente acción de nulidad, a tenor de lo dispuesto en el Artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos..”, (negritas de esta sentencia), cuestión que a juicio de la Sala, constituye un hecho controvertido que amerita ser probado, en virtud de los alegatos expuestos por los apoderados judiciales de las agencias de viajes y turismo, constituidas en partes en este proceso, ya que éstas sostienen que el derecho invocado “...deriva de su condición de Agencias de Viaje y Turismo: así la Resolución otorga a todo el gremio de agencias de viaje el derecho al cobro de la comisión ahí fijada, derecho cuya defensa pueden asumir nuestras representadas...”. (negritas de esta decisión).

En igual sentido estima la Sala que el alegato expuesto por las referidas agencias de viajes y turismo al sostener que su derecho a percibir el diez por ciento de comisión (10%), ha sido violado sistemáticamente por las líneas aéreas que agrupa la Asociación de Líneas Aéreas en Venezuela (ALAV), es una cuestión que “...quedará suficientemente probada en la oportunidad procesal correspondiente...”, resulta ser una circunstancia igualmente controvertida que a criterio de la Sala, debe ser valorada a través del análisis de las pruebas pertinentes.

Adicionalmente observa este M.T., sin prejuzgar sobre el fondo de la nulidad planteada, que es parte del contenido de la Resolución impugnada la derogatoria expresa de la Resolución N° 42 de fecha 27 de mayo de 1976 (publicada en la Gaceta Oficial N° 30.996 de fecha 4 de junio de 1976) emanada del entonces Ministerio de Comunicaciones, Resolución esta última en la cual se dejó establecido lo siguiente:

(...) Resolución:

Vista la comunicación de fecha 25 de mayo de 1976, dirigida al Despacho por el Director Ejecutivo de la Asociación de Líneas Aéreas en Venezuela (A.L.A.V.), mediante la cual solicita le sean fijados tal y como fueron acordados por la IATA los porcentajes de comisión que deben cobrar las Agencias de Viajes por concepto de la venta de boletos de pasajes desde y hacia Venezuela con el exterior...

.

La lectura concatenada de la Resolución anterior con la Resolución impugnada N° DTA-76-10 de fecha 29 de julio de 1976, hace presumir a la Sala que en el presente caso, existen hechos esenciales al proceso que deben ser probados durante el lapso procesal correspondiente, permitiendo a la Administración demostrar si en efecto al dictar el acto impugnado incurrió o no en el alegado vicio de desviación de poder y de falso supuesto y a su vez, permitir que la ASOCIACIÓN VENEZOLANA DE AGENCIAS DE VIAJES Y TURISMO (AVAVIT) y las agencias de viajes y turismo actuando como partes en el presente juicio, demuestren cuales son los severos daños económicos que alegaron se les ha ocasionado, así como las presuntas pruebas que acreditan su ‘posición’. Así se declara.

Como ya fue expuesto, la declaratoria de una causa como de mero derecho, se fundamenta en la ausencia de discusión sobre los hechos que deban ser llevados a juicio, por lo que no se requiere la apertura de lapsos probatorios, sino que basta con el estudio de los actos y su comparación con las normas constitucionales y legales presuntamente infringidas.

Con base en lo anterior, esta Sala considera que en los términos que ha quedado expuesto el presente recurso, éste no puede ser tramitado como de mero derecho visto que existen hechos que ameritan la apertura del lapso probatorio y en consecuencia debe declararse improcedente la presente solicitud. Así se decide.

En lo que respecta a lo expuesto por los apoderados judiciales de la Asociación Venezolana de Agencias de Viaje y Turismo (AVAVIT) y las agencias de viajes y turismo, acerca de la adopción de medidas cautelares innominadas a favor de sus representadas, la Sala pasará a conocerlas en cuaderno separado. Así se declara.

V

DECISIÓN

Por lo expuesto, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - IMPROCEDENTE la solicitud formulada por el ciudadano H.F., en su condición de Vicepresidente Ejecutivo de la ASOCIACIÓN DE LÍNEAS AÉREAS EN VENEZUELA (ALAV), asistido por el abogado E.A.M.R., relativa a que la causa sea tramitada como de mero derecho en el recurso contencioso administrativo de nulidad que interpuso contra el acto administrativo de efectos generales contenido en la Resolución N° DTA-76-10 de fecha 29 de julio de 1976 dictada por el MINISTRO DE COMUNICACIONES (actualmente Ministro de Infraestructura).

2. - ADMITE la incorporación al proceso de los terceros identificados en la parte narrativa de esta decisión, de conformidad con lo pautado en el ordinal 3° del artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 381 eiusdem.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase la pieza principal del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que continúe la tramitación del presente juicio. Cúmplaselo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de mayo del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta – Ponente,

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En veinticinco (25) de mayo del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01360, la cual no esta firmada por la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, por no estar presente en la Sesión, por motivos justificados.

La Secretaria,

S.Y.G.