Sentencia nº 499 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 3 de Abril de 2008

SALA CONSTITUCIONAL

MagistradA Ponente: C.Z. deM.

El 14 de mayo de 2007, el abogado F.Á.B., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 10.040, con el carácter de apoderado judicial del SINDICATO DE EMPLEADOS DEL SUR (SEDESUR), presentó ante la Secretaría de esta Sala, solicitud de revisión del fallo Nº 02788, dictado por la Sala Político Administrativa de este M.T., el 7 de diciembre de 2006, y publicado el 12 del mismo mes y año.

El 17 de mayo de 2007 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Doctora C.Z. deM., quien con tal carácter la suscribe.

Realizado el estudio del expediente, esta Sala decide, previas las siguientes consideraciones:

I

De la Solicitud de Revisión

Señaló el apoderado judicial del solicitante, como fundamento de la revisión, los siguientes argumentos:

En primer término adujo que “(…) el 24 de marzo de 2004 [consignaron] por ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia escrito contentivo del Recurso Contencioso Administrativo de Anulación contra la Denegativa Tacita de la Ministra del Trabajo, para esa fecha, de resolver el Recurso Jerárquico ejercido por [su] representada, el Sindicato de Empleados de Del Sur, por la negativa del Inspector del Trabajo de la Zona del Hierro del Edo. (sic) Bolívar, en dictar el correspondiente auto de admisión de la Convención Colectiva de Trabajo, celebrada por [su] poderdante con la empresa DEL SUR BANCO UNIVERSAL”.

En tal sentido precisó que “[l]a recurrida incurre en violación a la garantía constitucional del debido proceso consagrado en el artículo 49 de la constitución (sic) de la República Bolivariana de Venezuela (…)”, y a tal efecto puntualizó que “(…) el fallo de la Sala Político Administrativa contra el cual recurre reza, que ‘el criterio de este M.T. es aquel según el cual la competencia para conocer los recursos administrativos de nulidad interpuestos contra las actas dictadas por las Inspectorías del trabajo, corresponde en primera instancia a los juzgados superiores en lo Civil y Contencioso Administrativos Regionales- -‘ (sic)”.

En virtud de lo decidido alegó que “(…) el recurso que [intentaron] por ante la Sala Político-Administrativa no es contra un acto dictado por la Inspectoría del Trabajo sino contra la denegatoria tácito (sic) de la MINISTRA DEL TRABAJO con relación al Recurso jerárquico incoado por [su] representada” (Mayúsculas del texto trascrito).

Señaló que “[t]al como [alegaron] en el escrito libelar, del cual guarda absoluto silencio la recurrida, el criterio orgánico de competencia le viene atribuido a dicha Sala de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para cuando ocurrieron los hechos”

Por otra parte indicó que “[l]a Sala Político Administrativa no puede excusarse de cumplir una obligación que la ley le exige directamente, sin que ello signifique una violación del principio constitucional de tutela efectiva”

Adicionalmente expresó que “(…) la evasiva de no entrar en el fondo es una conducta que viola el derecho de la tutela judicial efectiva y al (sic) principio de celeridad procesal, invocado por la propia recurrida, según sentencia Nº 982 de fecha 20 de abril de 2006”.

Por otra parte arguyó que “[e]l fallo cuya revisión pide confunde dos temas distintos: el problema del Tribunal competente y la cuestión de la ley aplicable al litigio”.

Asimismo afirmó que “(…) la errónea interpretación del numeral 26 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (…) conforma una violación al debido proceso”.

Dentro de este contexto, citó lo establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, relativo al silencio administrativo y a la potestad que tiene el interesado de intentar el recurso inmediatamente siguiente, alegando que “[e]l recurso inmediato siguiente no es otro que el contemplado en al Artículo (sic) 519 de la Ley Orgánica del Trabajo”.

Advirtió que “[e]n tal virtud mal podría dejar sentado la recurrida, sin violentar normas legales expresas de procedimiento, que pueda concluirse ‘que si no (sic) existe una decisión expresa de la autoridad administrativa dirigida a resolver en primer grado la controversia o petición sometida a su consideración, no es posible la interposición de los mencionados recursos y, en consecuencia, no puede operar el silencio administrativo”.

Argumentó que “(…) tal interpretación extensiva y abusiva sin ninguna disposición que la sustente, no es la misma del Tribunal de Sustanciación de la propia Sala Contencioso – Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, pues como consta en el propio texto o narrativa de la sentencia cuya revisión se solicita, por auto del 18 de Mayo de 2004, dicho Juzgado de la Sala, admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto”.

Del mismo modo señaló que “[r]esulta por demás incongruente la recurrida cuando reconoce la figura del silencio administrativo, como una ficción legal que produce efectos legales concretos y el nacimiento para el particular del derecho a interponer el recurso inmediato siguiente contra el acto tácito denegatorio para luego –contrario sensu- concluir que sin decisión expresa de la autoridad administrativa, no puede operar el silencio administrativo”,

En virtud de lo expuesto, solicitó de esta Sala Constitucional “(…) se declare con lugar el presente recurso (sic) constitucional de revisión y en tal sentido se decida que la Sala Político Administrativa es competente y por consiguiente pase a decidir el recurso por abstención o carencia interpuesto por [su] representada el (sic) Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR) contra la denegatoria tácita de la MINISTRA DEL TRABAJO”

II

De la Sentencia cuya revisión se solicita

Mediante sentencia dictada el 7 de diciembre de 2006, y publicada el 12 del mismo mes y año, la Sala Político Administrativa de esta M.T., declaró “que le corresponde al JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL, MERCANTIL, DEL TRÁNSITO, PROTECCIÓN DEL NIÑO Y DEL ADOLESCENTE Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO BOLÍVAR, la competencia para conocer el recurso por abstención o carencia interpuesto (…)”

Dicha determinación estuvo precedida del siguiente razonamiento:

En el caso de autos, la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A., y el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR) interpusieron en forma separada el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el supuesto acto denegatorio tácito de la Ministra del Trabajo, con relación al recurso jerárquico interpuesto por la mencionada organización sindical, contra la negativa del Inspector del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar de homologar la Convención Colectiva de Trabajo celebrada entre los hoy recurrentes.

Ahora bien, de los alegatos formulados por la referida empresa y por el Sindicato antes aludido, la negativa del Inspector del Trabajo a la que se hace referencia no se reflejó en un acto administrativo expreso; por el contrario, lo que se produjo fue la inactividad de la Administración respecto a la solicitud de homologación formulada, conducta que no puede ser impugnada a través de los recursos previstos para la sede administrativa.

Sin embargo, no sucede igual en el sistema contencioso administrativo, pues en él se contempla un recurso específico dirigido a atacar la conducta omisiva de los órganos administrativos ante el incumplimiento de las funciones que la Ley le asigna, a saber: el recurso contencioso administrativo por abstención o carencia.

(…)

Tales argumentos llevaron a la Sala a considerar (en sentencia Nº 4580 de fecha 30 de junio de 2005, donde se resolvió la solicitud de medida cautelar innominada una vez acumulados los expedientes) que la pretensión de los recurrentes, “lejos de configurar la acción comúnmente denominada ‘recurso de nulidad’, puede ser encuadrada en el recurso por abstención o carencia previsto anteriormente en el numeral 23 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y actualmente en el numeral 26 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cuya finalidad es la de conminar a la Administración a producir un determinado acto o a realizar una actuación concreta por mandato de una norma legal específica.”.

Por todo lo expuesto, no debe entenderse que la pretensión de los accionantes versa sobre la nulidad de un acto administrativo denegatorio tácito como lo han afirmado los apoderados judiciales de los recurrentes; por el contrario, si bien esa fue la calificación dada, los argumentos esgrimidos y las circunstancias concretas del caso, llevan a esta Sala a considerar que la acción intentada fue un recurso por abstención o carencia.

(…)

Sobre este particular, se observa que el criterio actual de este M.T. es aquel según el cual la competencia para conocer los recursos contencioso administrativos de nulidad interpuestos contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo, corresponde en primera instancia a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo Regionales y, en segunda instancia, a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

Al respecto, juzga la Sala que el referido criterio resulta perfectamente aplicable a los recursos por abstención o carencia, toda vez que su fundamento, además de la naturaleza administrativa del órgano y de la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales de otra jurisdicción el conocimiento de este tipo de recursos, es la garantía del acceso a la justicia mediante su regionalización (Ver sentencia de esta Sala Nº 3478 del 26 de mayo de 2005).

De conformidad con lo anteriormente expuesto, debe esta Sala declarar que el competente para conocer la controversia planteada es el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se declara.

Asimismo, no pasa inadvertido para la Sala que la causa se sustanció en su totalidad por el procedimiento previsto para este tipo de recursos (entiéndase recurso por abstención o carencia), es decir, bajo el procedimiento aplicable a los juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares, previsto en los artículos 121 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, actualmente, en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (al respecto, ver sentencia Nº 982 de fecha 20 de abril de 2006), razón por la cual en atención al principio de celeridad procesal y al derecho a la tutela judicial efectiva, una vez recibidas las actuaciones el Tribunal declarado competente deberá pasar a decidir la causa.

V

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que le corresponde al JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL, MERCANTIL, DEL TRÁNSITO, PROTECCIÓN DEL NIÑO Y DEL ADOLESCENTE Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO BOLÍVAR, la competencia para conocer el recurso por abstención o carencia interpuesto por la sociedad mercantil DEL SUR BANCO UNIVERSAL, C.A., y el SINDICATO DE EMPLEADOS DE DEL SUR (SEDESUR), contra la denegatoria tácita de la MINISTRA DEL TRABAJO, con relación al recurso jerárquico incoado por el referido Sindicato “ante la negativa del Inspector del Trabajo de la Zona del Hierro, en dictar el correspondiente auto de depósito de la Convención colectiva del Trabajo celebrada entre Del Sur Banco Universal y El Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR)”.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase las actuaciones al Tribunal declarado competente

.

III

DE LA COMPETENCIA

Como punto previo al mérito de la controversia planteada, debe esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente solicitud de revisión y al respecto observa, que conforme lo establecido en el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, tiene atribuida la competencia de “(…) revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva (…)”.

Conforme a la citada disposición constitucional, el legislador estableció en los artículos 5.4 y 5.16 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, lo siguiente:

(…) Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República.

4. Revisar las sentencias dictadas por una de las Salas, cuando se denuncie fundadamente la violación de principios jurídicos fundamentales contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Tratados, Pactos o Convenios Internacionales suscritos y ratificados válidamente por la República, o que haya sido dictada como consecuencia de un error inexcusable, dolo, cohecho o prevaricación (…).

… omissis …

16. Revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y control difuso de la constitucionalidad de leyes o normas jurídicas, dictadas por los demás tribunales de la República

.

De acuerdo al referido contexto legal, esta Sala determinó en el fallo N° 93 del 6 de febrero de 2001 (caso: “Corpoturismo”) que la potestad extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional, de revisar las decisiones judiciales, recae sobre los siguientes tipos de sentencia:

(…) 1. Las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier juzgado o tribunal del país.

2. Las sentencias definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.

3. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo impugnado, realizando un errado control de la constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional.

4. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional. En estos casos hay también un errado control constitucional (…)

.

Ahora bien, en el caso de autos, se solicitó la revisión del fallo Nº 02788, dictado por la Sala Político Administrativa de esta M.T., el 7 de diciembre de 2006, y publicado el 12 del mismo mes y año; en consecuencia esta Sala se declara competente para el conocimiento de la misma. Así se declara.

IV

Consideraciones para Decidir

Establecido lo anterior, esta Sala pasa a pronunciarse acerca de la presente solicitud de revisión, no sin antes reiterar el criterio sostenido en sentencia del 2 de marzo de 2000 (caso: “Francia J.R.A.”), ratificado en el fallo del 13 de julio de 2000 (caso: “Asociación de Propietarios y Residentes de la Urbanización Miranda”), conforme al cual la discrecionalidad que se atribuye a la facultad de revisión constitucional, no debe ser entendida como una nueva instancia y, por tanto, la solicitud en cuestión se admitirá sólo a los fines de preservar la uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales o cuando exista una deliberada violación de preceptos de ese rango, lo cual será analizado por esta Sala, siendo siempre facultativo de ésta, su procedencia.

Por otra parte, esta Sala ha sostenido en casos anteriores que la labor tuitiva del Texto Constitucional mediante la revisión extraordinaria de sentencias no se cristaliza de forma similar a la establecida para los recursos de gravamen o impugnación, diseñados para cuestionar la sentencia, para ese entonces, definitiva.

Ahora bien, el hecho configurador de la revisión extraordinaria no es el mero perjuicio, sino que, además, se verifique un desconocimiento absoluto de algún precedente dictado por esta Sala, la indebida aplicación de una norma constitucional, un error grotesco en su interpretación o, sencillamente, su falta de aplicación, lo cual se justifica en el hecho de que en los recursos de gravamen o de impugnación existe una presunción de que los jueces en su actividad jurisdiccional, actúan como garantes primigenios de la Carta Magna. De tal manera que, sólo cuando esa presunción logra ser desvirtuada es que procede, la revisión de la sentencia (Vid. Sentencia de la Sala N° 2.957 del 14 de diciembre de 2004, caso: “Margarita de J.R.”).

Tomando en cuenta las anteriores consideraciones y luego de un cuidadoso análisis de los alegatos esgrimidos en la solicitud de revisión planteada, esta Sala observa que el ejercicio de este excepcional medio constitucional va dirigido a objetar la valoración realizada por la Sala Político Administrativa de este M.Ó.J., sobre el cambio de calificación del recurso interpuesto por los hoy solicitantes, así como la declaratoria de competencia para conocer la controversia planteada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar.

Así las cosas, estima esta Sala que, el fallo objeto de revisión no contraría en modo alguno la jurisprudencia de esta Sala Constitucional, por cuanto no se evidencia que exista un grotesco error de interpretación de la norma constitucional o que se hubiese sostenido un criterio contrario a una jurisprudencia previamente establecida, por el contrario, la Sala Político Administrativa enmarcó su función jurisdiccional en el contexto de la libre convicción, los conocimientos científicos y las máximas de experiencia del juez contencioso administrativo, de acuerdo a las cuales determinó -dado los argumentos esgrimidos y las circunstancias del caso- que el recurso intentado era un recurso por abstención o carencia y no la nulidad de un acto administrativo denegatorio tácito; aserto éste que comparte ésta Sala. (Vid. Sentencias Nº 642/03 (Caso: “E.G.”) y Nº 547/04, (Caso: “A.B.M.”).

Ante la situación planteada, se impone para la Sala reiterar una vez más que, la sola inconformidad con el dispositivo de un fallo adverso -tal como se desprende del escrito presentado- no da cabida a solicitar la revisión constitucional, toda vez que en el presente caso el análisis desarrollado en la sentencia sometida a revisión, se circunscribe a determinar la improcedencia del argumento de cambio de calificación en que supuestamente incurrió la Sala Político Administrativa y la discrepancia con dicha apreciación, lo cual no es tutelable mediante la vía extraordinaria de revisión de sentencias. Observando, por otra parte que lo sometido a la revisión sub examine son actos de juzgamiento considerados por la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal.

En consecuencia, siendo que tal como estableció esta Sala en la decisión n° 325, del 30 de marzo de 2005, caso: Alcido P.F. y otros), la revisión constitucional no está dirigida a corregir eventuales errores de juzgamiento de los jueces de la República, vinculados con las pruebas y los hechos establecidos en cada caso, sino a corregir los errores de interpretación de la Constitución en que puedan incurrir cualquiera de los órganos judiciales, o las inobservancias de criterios vinculantes de la Sala Constitucional, dirigidos a preservar la integridad y primacía de la N.F., conforme al artículo 335 eiusdem, esta Sala considera que la revisión solicitada debe ser declarada no ha lugar, ya que la situación planteada no se ajusta a los fines que persigue la potestad extraordinaria de revisión constitucional, según los términos expresados en el fallo de esta Sala N° 93/6.2.2001, caso: “Corpoturismo”, pues la motivación contenida en la decisión objeto de revisión no contraría en forma evidente el contenido de alguna norma constitucional o algún criterio vinculante de esta Sala en cuanto al sentido y alcance que ha de atribuirse a algún precepto constitucional. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara que NO HA LUGAR a la solicitud de revisión constitucional interpuesta por el abogado F.Á.B., con el carácter de apoderado judicial del SINDICATO DE EMPLEADOS DE DEL SUR (SEDESUR), de la sentencia Nº 02788, dictada por la Sala Político Administrativa de esta M.T., el 7 de diciembre de 2006, y publicada el 12 del mismo mes y año.

Publíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 03 días del mes de abril de dos mil ocho (2008). Años 197º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E.C.R.

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

Ponente

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp.- 07-0673

CZdeM/

Quien suscribe, Magistrada L.E.M.L., salva su voto por disentir del fallo que antecede el cual declaró no ha lugar la solicitud de revisión de la sentencia N° 2788 dictada el 7 de diciembre de 2006 por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia y publicada el 12 de ese mismo mes y año, presentada por la representación judicial del Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR), con fundamento en las razones que se señalan a continuación:

1.- La revisión presentada está dirigida a cuestionar la constitucionalidad del fallo que el 12 de diciembre de 2006, declaró que el órgano jurisdiccional al que corresponde conocer del recurso por abstención o carencia era el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. A esa conclusión llegó la Sala Político Administrativa luego de estudiar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto tanto por la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A. como por el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR), contra un presunto acto denegatorio tácito de la Ministra del Trabajo respecto al recurso jerárquico interpuesto por la referida organización sindical en virtud de la negativa del Inspector del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar ante la solicitud de homologación de la Convención Colectiva de Trabajo.

Al explanar sus consideraciones, la Sala Político Administrativa aseveró que “… de los alegatos formulados por la referida empresa y por el Sindicato antes aludido, la negativa del Inspector del Trabajo a la que se hace referencia no se reflejó en un acto administrativo expreso; por el contrario, lo que se produjo fue la inactividad de la Administración respecto a la solicitud de homologación formulada, conducta que no puede ser impugnada a través de los recursos previstos para la sede administrativa”.

Continuó luego estableciendo que tal situación “… no sucede igual en el sistema contencioso administrativo, pues en él se contempla un recurso específico dirigido a atacar la conducta omisiva de los órganos administrativos ante el incumplimiento de las funciones que la Ley le asigna: el recurso contencioso administrativo por abstención o carencia”.

Es por tales razones que dicha Sala de este Tribunal Supremo de Justicia consiguió establecer que lo realmente solicitado por los accionantes es un recurso por abstención o carencia ante la conducta omisiva de la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar.

2.- En criterio de la mayoría sentenciadora, no se encontró elemento alguno para la procedencia de la revisión, desestimándola entre otras cosas porque “… la Sala Político Administrativa enmarcó su función jurisdiccional en el contexto de la libre convicción, los conocimientos científicos y las máximas de experiencia del juez contencioso administrativo, de acuerdo a las cuales determinó -dado los argumentos esgrimidos y las circunstancias del caso- que el recurso intentado era un recurso por abstención o carencia y no la nulidad de un acto administrativo denegatorio tácito; aserto éste que comparte esta Sala [Vid. Sentencias N° 642/03 (Caso: ‘E.G.’) y N° 547/04 (Caso: ‘A.B.M.’)]”.

3.- Para quien aquí disiente, debía esta Sala Constitucional hacer un verdadero análisis de la situación planteada a la luz de los postulados constitucionales, con lo cual hubiera llegado a advertir que lo debatido en el presente caso no encuadraba en los supuestos de las sentencias a las que hizo mención para sustentar la conformidad a derecho del fallo sometido a la revisión de esta Sala. De igual manera, también hubiera dejado patentizada la vulneración constitucional que significa la negación de la figura del silencio administrativo.

4.- Así las cosas, el presente voto salvado parte de que el supuesto de hecho lo constituye la solicitud de homologación de la Convención Colectiva de Trabajo presentada por el Sindicato ya mencionado ante la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar. En virtud de la omisión de pronunciamiento de dicho órgano administrativo, fue interpuesto el recurso jerárquico ante el Ministro del Trabajo, quien tampoco dio respuesta al recurso. Ante semejante situación, tanto la organización sindical de autos como la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A. ejercieron el recurso contencioso administrativo de anulación, en razón de haber entendido que conforme a los artículos 4 y 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se encontraban ante un acto denegatorio tácito.

Sin embargo, la Sala Político Administrativa recalificó el recurso interpuesto y lo entiende como un recurso por abstención o carencia ante la omisión de pronunciamiento de la Inspectoría del Trabajo, pues considera que lo que debe buscar el administrado es compeler judicialmente a la administración laboral a emitir una decisión. Llega incluso a admitir expresamente que ante la omisión de pronunciamiento de primer grado no cabe recurso en sede administrativa, pero sí el recurso por abstención o carencia, haciendo desaparecer con ello la norma establecida en el artículo 4 ejusdem.

Tal situación es digna de una evaluación a la luz del Texto Constitucional, pero antes no es posible pasar por alto que las decisiones a las que se hace referencia en el fallo que antecede no parece corresponder con lo que de alguna manera se confirma al declarar “no ha lugar” la revisión planteada.

Así es como respecto del fallo N° 642/2003 (caso: E.G.), el supuesto está referido al recurso de reconsideración ejercido contra un acto administrativo de remoción dictado por el Fiscal General de la República. Se admite en dicho caso el silencio administrativo y la posibilidad de ejercer el recurso contencioso administrativo de anulación contra la ficción de acto denegatorio. Hasta aquí sólo puede hablarse de la posibilidad de acceder al contencioso como garantía para el administrado.

El caso es que en sentencia posterior, la N° 547/04 (caso: A.B.M.), esta Sala confirmó el hecho de que ante la existencia de un acto expreso previo –según el cual un funcionario había cesado en sus funciones- fue solicitada su nulidad en sede administrativa como lo dispone el artículo 83 de la mencionada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Dicha solicitud no fue respondida y se admite en dicho fallo la existencia del silencio administrativo, pudiéndose atacar el acto denegatorio tácito mediante el recurso contencioso administrativo de anulación. Lo relevante en el dictamen de esta Sala es el hecho de admitir expresamente la posibilidad, tal como lo establece el artículo 4 ejusdem, de poder ejercer los recursos administrativos ante el silencio en el procedimiento administrativo de primer grado o constitutivo, es decir, frente a la petición o solicitud del administrado, esto es, sin acto expreso previo, en los siguientes términos:

El silencio administrativos es, se insiste, una garantía del derecho constitucional a la defensa, pues impide que el particular vea obstaculizadas las vías ulteriores de defensa -administrativas y jurisdiccionales- ante la pasividad formal de la Administración…

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De manera que con ello, se detecta una contradicción en el fallo que antecede al incluir como referencias para sustentar la decisión, dos sentencias que si bien tienen vinculación con el tema del silencio administrativo no tratan el supuesto de hecho específico que se ha presentado en este caso y, a pesar de ello, se observa en tales referencias una posición contraria a la asumida en el fallo que antecede.

6.- Esta disidencia también llama la atención de la mayoría sentenciadora respecto a lo que parece ser una inadvertida eliminación de la garantía establecida en el ya indicado artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, del silencio administrativo. Eso es lo que se desprende de lo establecido por la Sala Político Administrativa en la sentencia sometida a revisión y compartido por la mayoría de esta Sala, al aceptar que ante la omisión de pronunciamiento de la administración no está previsto recurso administrativo alguno y sólo puede ejercerse el recurso por abstención o carencia, entonces no existe un acto denegatorio tácito que atacar y por lo tanto desaparece el silencio administrativo. Ocurre entonces que se ignora la situación gravosa que supone la omisión de pronunciamiento para el ciudadano, sobre todo cuando se ha previsto el silencio administrativo positivo, como en el caso de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio.

Si alguna institución procedimental ha alcanzado un alto grado de evolución en la historia del Derecho Administrativo en Venezuela, esa es la del silencio administrativo, desde mucho antes de su inclusión en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, con la fructífera laboriosidad de la doctrina y la jurisprudencia. Pero no como mero ejercicio intelectual sino como verdadera garantía para el administrado ante lo que parecía una estrategia de la administración pública, como lo era la reiterada omisión de responder.

En tal sentido, el silencio administrativo reviste al ciudadano de la facultad de ejercer los medios de impugnación establecidos, judiciales o administrativos, cuando se produce una omisión de pronunciamiento. Para ello debe entenderse que, en principio, se ha producido un rechazo tácito a su petición, contra el cual puede accionar, sin que ello implique que renuncie a la posibilidad de esperar una respuesta expresa.

Para algunos resulta una forma excepcional de terminación del procedimiento administrativo, para otros la garantía de no quedar a merced de una administración que puede que decida o no el asunto que le ha sido planteado en cualquier tiempo.

Es cierto que existe un remedio judicial específico contra las conductas omisivas de la administración, pero ese medio que no es otro que el recurso por abstención o carencia, debe ser cuidadosamente revisado cuando lo que se pretende no es sólo que se obligue a emitir un pronunciamiento o que su omisión sea declarada ilegal, sino que se haga en cierto sentido al que el administrado crea tener derecho conforme la legislación lo establezca. En todo caso, si lo que se pretende es sólo que se declare ilegal una omisión, el administrado de igual manera quedaría a merced de la administración omisiva.

Ni hablar entonces, como ocurre en el caso de autos, de la ausencia de un acto expreso previo, ante lo cual el administrado pudiera considerar, tal como lo prevé el comentado artículo 4 ejusdem, ejercer los recursos en sede administrativa para procurar obtener alguna respuesta expresa.

7.- Desde los casos emblemáticos sobre este tema, tales como el del fallo dictado el 22 de junio de 1982 por la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa (caso: Ford Motors) y el del fallo dictado el 23 de mayo de 1988 (caso: Fincas Algaba), las interpretaciones dadas al silencio administrativo siempre procuraron y deben procurar el beneficio del administrado en su constante relación con la administración, pues se enmarca en un Estado de Derecho que establece un régimen de garantías para el ciudadano.

Dicho régimen de garantías se hace más evidente ante la declaratoria de Estado democrático y social de Derecho y de Justicia contenida en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con lo cual pretende la consecución de ciertos valores, la mayoría de ellos enunciados en el preámbulo del texto constitucional.

En ese marco, se pretende dar una serie de garantías al ciudadano, de allí que el derecho a la defensa y el derecho de petición deban ser protegidos como se hace a través de figuras como el silencio administrativo. Más aún cuando en el artículo 141 constitucional se establece que la “Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas…” y es a ellos que debe su actividad. Por lo que no responder a las pretensiones de los administrados resulta gravoso.

Las consideraciones sobre la relevancia jurídica de dichas omisiones de pronunciamiento y las disyuntivas sobre si se trata de omisiones genéricas o específicas, así como otras tantas no deben hacerse de manera de encarecer la posición del ciudadano. Por el contrario, privilegiar su posición es lo que corresponde al intérprete. De allí que resulta inconstitucional pretender que ante una norma como la contenida en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se le reste al administrado la posibilidad de obtener una respuesta a su requerimiento en la propia sede administrativa, mediante los recursos administrativos.

Si bien puede suscitarse de nuevo la discusión sobre la necesidad de tener un pronunciamiento expreso previo de la administración para ejercer el recurso contencioso administrativo de anulación, como se estableció en el mencionado caso Fincas Algaba, sin duda el transcurso del tiempo y la actual normativa constitucional imponen el deber de procurar avances en instituciones que requieren de una constante renovación para el mejoramiento de la posición subjetiva de los particulares.

Queda así expresado el criterio de la disidente.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

Magistrada Disidente

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

J.E.C.R.

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

Ponente

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. Nº 07-0673

LEML/