Decisión nº 92 de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de Zulia, de 29 de Septiembre de 2014

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE:

JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA.

Expediente Nº 9801

MOTIVO: Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad (Querella Funcionarial).

PARTE RECURRENTE: El ciudadano VALMES B.F.M., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 4.527.330, domiciliado en el Municipio Autónomo Maracaibo del Estado Zulia.

APODERADOS JUDICIALES DEL RECURRENTE: Los ciudadanos E.S.F., P.P.C. y A.P.F., venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad Nº 14.824.921, 7.614.746 Y 4.520.183 respectivamente, abogados en ejercicio, domiciliados en el Municipio Autónomo Maracaibo del Estado Zulia; carácter que se evidencia en poder apud acta que riel a al folio diecinueve (19) de las actas.

PARTE RECURRIDA: Entidad Federal ESTADO ZULIA, por órgano de la Gobernación del Estado.

REPRESENTANTE JUDICIAL DE LA RECURRIDA: La abogada en ejercicio L.V.O., venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 4.754.421, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 20.205, actuando con el carácter de abogada sustituta del Procurador del Estado Zulia; carácter que se evidencia en instrumento poder otorgado por ante la Notaría Pública Décima Primera de Maracaibo, anotado bajo el Nº 44, Tomo 83 de los Libros de Autenticaciones.

ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO: Resolución Nº 380-05, de fecha 18 de agosto de 2005 dictada por el ciudadano M.R.G. en su condición de GOBERNADOR DEL ESTADO ZULIA, mediante la cual se acordó la jubilación del ciudadano F.V..

Se da inicio a la presente causa por recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto en fecha 05 de octubre de 2005 y se le dio entrada el día 06 de octubre de 2005. Posteriormente, en fecha 31 de octubre de 2005, se admitió el recurso cuanto ha lugar en derecho y se ordenó citar al Procurador del Estado Zulia.

PRETENSIONES DEL QUERELLANTE:

Fundamenta la parte querellante su solicitud en los siguientes hechos: Que es funcionario público de carrera por haber ingresado el 15 de octubre de 1995 en el cargo de OFICIAL DE POLICÍA adscrito a la Dirección General de la Policía Regional, organismo adscrito a la Dirección General de la Policía Regional de la Gobernación del Estado Zulia, hasta el día 18 de agosto de 2005 cuando la Dirección General de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Zulia emitió la Resolución Nº 380-05 en la que se acordó su jubilación por vía excepcional, otorgada de oficio, cuando apenas había cumplido veintidós (22) años de servicios y cuarenta y cincuenta y un años de edad (51) años de edad.

Que la citada Resolución viola los principios de legalidad y reserva legal y lesiona la garantía de igualdad ante la ley, previstos en los artículos 89, numeral 2°, 147 y 156, numerales 22 y 32 de la Constitución Nacional, y 3, 10, 59 y 60 de la Ley Orgánica del Trabajo, de manera que todo lo relativo al sistema de seguridad social debe estar regulado a través de una ley y por vía de excepción por el Presidente de la República en C.d.M., conforme lo dispone el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Nacional, de los Estados y de los Municipios, instrumento normativo que rige la jubilación independientemente del nivel del Poder Público; sin embargo, señala que la Resolución Nº 380-05 se fundamentó en el artículo 34 de la Ley de Previsión Social de la Policía del Estado Zulia.

Que la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios exige en su artículo 3 que el funcionario tenga sesenta (60) años de edad si es hombre y treinta y cinco (35) años de servicios prestados para conceder la jubilación, pero que para la fecha de su jubilación él tenía veintidós (22) años de servicios y cincuenta y un (51) años de edad, por lo que la Gobernación del Estado Zulia incumplió los requisitos legales, infectando el acto de nulidad de conformidad con los artículos 25, 138 y 139 de la Constitución Nacional.

Que se violó el principio de igualdad ante la ley establecido en el artículo 21 de la Constitución Nacional, porque el funcionario policial obtiene ventajas sobre otros funcionarios de igual nivel y en desmedro razonable de quienes se les exige que sí deban cumplirlos.

Que los artículos 1, 6 y 9 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Nacional señalan que la jubilación es un derecho vitalicio que se otorgará a solicitud del interesado o de oficio, cumplidos como sean los requisitos.

Que el único propósito que tuvo su jubilación fue separarlo del cargo y no de conformidad con la Ley (artículo 78, numeral 4 de la Ley del Estatuto de la Función Pública). Que la administración Pública incurrió en errónea interpretación del derecho por haber aplicado el artículo 34 de la Ley de Previsión Social de la Policía del Estado Zulia.

Que la Gobernación del Estado Zulia se excedió en el ámbito de sus competencias, al invadir las competencias atribuidas al órgano legislativo.

Fundamentó su petición en los artículos 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 87, 27, 49, 25 y 259 de la Constitución Nacional.

Por todos los argumentos expuestos pide al Tribunal que declare la nulidad del acto impugnado, que ordene la reincorporación al cargo y que condene al pago de las diferencias que hubiese entre la pensión devengada y el cien por ciento de su salario.

DEFENSA QUE LA RECURRIDA:

En la oportunidad procesal para dar contestación al recurso, compareció la abogada en ejercicio L.V.O., plenamente identificada y presentó escrito de contestación en los siguientes términos:

Que en fecha 10 de agosto de 2005 se dictó la Resolución Nº 380 -05 mediante la cual se concedió la jubilación a la querellante por vía excepcional, quien desempeñaba el cargo de Comisario Jefe de la Policía Regional del Estado Zulia, basándose en los artículos 160 y 178.1 de la Constitución del Estado Zulia, en concordancia con el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, asignándole una pensión de jubilación igual a “UN MILLÓN CUATROSCIENTOS DIEZ Y SIETE MIL QUINIENTOS SETENTA Y SEIS BOLIVARES CON 81/100 CTMS (Bs.1.667.737,42)” mensuales, a cuyos efectos se procedió a suscribir en fecha 18/08/2005 entre el recurrente y el estado Zulia, representado por la Dirección General de Recursos Humanos, un Acta de Transacción en la cual hubo una manifestación de voluntad por parte del funcionario en cuanto a la aceptación de dicho acto administrativo y la correspondiente cancelación de las prestaciones sociales por la suma de “DIECIOCHO MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS VEINTE Y CUATRO BOLIVARES CON 81/100 (Bs.18.296.224,80).”

Que la cancelación de las prestaciones sociales coloca fin definitivo a la relación laboral y a su vez elimina la posibilidad de reclamar algún concepto laboral derivado de la misma. Que a través de la cancelación de las prestaciones sociales se hace efectiva la voluntad de ambas partes de romper el vínculo laboral, sea cual sea su naturaleza y esa voluntad no podía ser revocada. Que una vez que el trabajador recibe la totalidad de las prestaciones sociales está abandonando o renunciando a toda posibilidad de entablar un controvertido respecto a la estabilidad, esto es, a obtener la reincorporación al cargo que ejercía, quedando a salvo las acciones judiciales tendentes a reclamar otras cantidades que aún se adeuden, por lo que no podía el reclamante pretender la nulidad del acto administrativo que acordó su jubilación.

Que si bien el acuerdo transaccional no causó cosa juzgada judicial, parte de la doctrina admitía la cosa juzgada administrativa que se deriva del consentimiento de la parte hacia quien va dirigido el acto, de manera que al firmar el acuerdo en forma libre de apremio, sin coacción alguna, era forzoso concluir que el mismo surte efectos jurídicos.

En cuanto a los vicios denunciados, alegó que el acto no puede violar el debido procedimiento y el derecho al trabajo por cuanto deriva del cumplimiento de los requisitos legales, por lo que el otorgamiento de la jubilación no podía constituir en ningún caso violación de derechos o garantías constitucionales, ni puede alegar el querellante en un franco desconocimiento a la materia funcionarial que su jubilación constituye un despido indirecto.

En cuanto al falso supuesto, alega que el análisis matemático que efectuó el recurrente es correcto en cuanto a que no cumple con los requisitos mínimos exigidos por la Ley para la procedencia de la jubilación, pero que existía la jubilación especial derivada de la facultad de la máxima autoridad del ejecutivo para otorgar ese beneficio sin atender a los requisitos de la Ley, conforme al artículo 6 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

Que la jubilación es un derecho de segunda generación, que al contrario de los derechos fundamentales, no pueden ser aplicados directamente sino a través de la regulación legislativa. Que la jubilación era irrevocable e irrenunciable una vez que se cumplían los requisitos de ley.

Que la jubilación es un derecho pero también una facultad de la administración de otorgarla, y para ello su representada debe tener disponibilidad presupuestaria y financiera.

Que la situación jurídica de la querellante impide la satisfacción de su pretensión toda vez que quien recurre tiene la condición de jubilada, lo que conllevaría sin duda al nacimiento de una situación anómala e ilegal. Que resulta incongruente la petición de la recurrente porque un derecho constitucional no podía violar otro derecho constitucional, con base a lo cual solicita al Tribunal que declare Sin Lugar la querella funcionarial.

En relación al vicio de desviación de procedimiento, señaló que no puede establecerse una relación de similitud entre la figura de jubilación y destitución, por cuanto los efectos jurídicos que de ella derivan son distintos.

Que es imposible satisfacer la pretensión del recurrente ya que su condición administrativa es de jubilado y por ello no puede ser restituido en el cargo que ocupaba, dado el carácter irrevocable de ese beneficio, por todo lo cual pide que sea declarado Sin Lugar el Recurso.

VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS:

Abierta la causa abierta a pruebas de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sólo la parte querellante promovió las siguientes pruebas:

1. Invocó el mérito favorable de las actas procesales.

2. Promovió el valor probatorio de la Resolución Nº 380-05 emitida en fecha 18 de agosto de 2005 por el Gobernador del Estado Zulia mediante la cual concedió la jubilación al ciudadano VALMES FRANCO.

   Observa el Tribunal asimismo que juntamente con la querella, la parte recurrente consignó los siguientes instrumentos probatorios:

3. Copia simple de la planilla de Liquidación de Prestaciones Sociales, en la cual consta que ingresó el 15/10/1995 y egresó el día 17/08/2005, que egresó por jubilación, recibiendo la suma de Bs.18.296.224.75 por concepto de prestaciones sociales.

4. Copia simple de la Resolución Nº 380-05 de fecha 18 de agosto de 2005.

   Por último se observa que en la contestación de la demanda, la abogada sustituta del Procurador del Estado Zulia consignó los siguientes instrumentos probatorios:

5. Copia certificada de la transacción suscrita entre las partes el día 18 de agosto de 2005.

   Con lo que respecta a las copias fotostáticas identificadas en los particulares b), c), d), el Tribunal observa que no fueron impugnadas y además su original fue promovido en la oportunidad del lapso probatorio, en consecuencia, se tienen el Tribunal aprecia tales instrumentos como prueba de la jubilación de la querellante, de la fecha del acto y del fundamento invocado por la Gobernación del Estado Zulia, a tenor de lo dispuesto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 1.363 del Código Civil, en concordancia con la sentencia Nº 207 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y publicada el 1° de febrero de 2000. Así se declara.

   No hay pronunciamiento sobre la prueba promovida en el particular a) por cuanto el mérito favorable no es un instrumento probatorio sino un principio que debe ser aplicado por el Juez en la valoración de las actas que conforman el expediente. Así se decide.

   En lo que respecta al particular e) observa este Tribunal que la parte querellante impugnó la misma en tiempo hábil, y siendo que la parte querellada no consignó en actas la misma en forma original, o en copia certificada, este despacho de conformidad con el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, desecha el referido instrumento y en consecuencia no se le otorga valor probatorio alguno. Y así se decide.

   Estando en la oportunidad para dictar sentencia en la presente causa, el Tribunal procede a ello previo las siguientes consideraciones:

   CONSIDERACIONES PARA DECIDIR:

   Visto los términos en que ha quedado planteada la controversia y analizados como han sido cada uno de los instrumentos probatorios producidos en las actas procesales, considera el Tribunal que ha sido plenamente demostrado en las actas procesales que el querellante, ciudadano VALMES FRANCO, laboró en la Policía Regional del Estado Zulia del 15/10/1995 al 17/08/2005, siendo su último cargo el de COMISARIO JEFE y que egresó por jubilación Resolución Nº 380-05, suscrita por el Gobernador del Estado Zulia. En consecuencia, tenía una antigüedad de dieciocho (22) años de servicios y cincuenta y un (51) años de edad. Así se declara.

   Ahora bien, señala el querellante que el día 18 de agosto de 2005 fue notificado de la Resolución Nº 380-05, en la cual se acordó su egreso del servicio activo mediante el otorgamiento de la Jubilación Especial por vía excepcional. Observa el Tribunal que la impugnada Resolución se fundamentó en el artículo 160 de la Constitución Nacional en el cual se le atribuye al Gobernador del Estado la potestad de gobierno y administración de la respectiva entidad federal, en concordancia con el numeral 1° del artículo 78 de la Constitución del Estado Zulia que le obliga a cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes y por último, en el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, cuya letra reza:

   Artículo 5: “El Presidente de la República, en C.d.M., podrá establecer requisitos de edad y tiempo de servicios distintos a los previstos en la presente Ley para aquellos organismos y categorías de funcionarios o empleados que por razones excepcionales, derivadas de las características del servicio o riesgos de salud, así lo justifiquen.

   El régimen que se adopte deberá ser publicado en la GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA.”

   En ese sentido observa ésta Juzgadora que el Estado Zulia, quien tiene la carga de la prueba por tratarse de un acto administrativo que modificó la situación jurídica del querellante (de funcionario activo a jubilado) no consignó en las actas procesales ninguna Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela ni del Estado Zulia en la cual aparezca publicado el alegado “Régimen Especial” invocado por el Gobernador del Estado Zulia para acordar la jubilación del querellante. Ha sido criterio reiterado de la jurisprudencia que:

   (…) si bien en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, sería, en principio, al recurrente a quien correspondería destruir tal presunción comprobando los vicios de ilegalidad que esgrime adolecen los actos impugnados, sin embargo, si se trata de procedimientos sancionatorios y de pérdida de derechos, cuando legal o parcialmente se requiere de la Administración que suministre la demostración de los motivos o presupuestos de hecho de la decisión administrativa impugnada, la Administración soporta la carga de la prueba y al recurrente sólo le toca alegar que el órgano administrativo no cumplió con el procedimiento legalmente previsto o que incurrió en falta para que la Administración se vea obligada a presentar la prueba contraria de la justificación de su actuación

   . (Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 14 de agosto de 1989).

   Así las cosas, no fue probado en las actas que se hubiese establecido por ley un régimen especial de jubilaciones con requisitos de edad y tiempo de servicios distintos a los previstos en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, así que, por tratarse de jubilaciones excepcionales, deben ser otorgadas en cada caso concreto bajo circunstancias debidamente comprobadas, justificadas y motivadas, conforme lo exige el artículo 6 ejusdem, supuesto que no fue satisfecho en la resolución impugnada. Igualmente se observa que en el Tercer considerando de la Resolución impugnada la administración fundamenta su acto e el cumplimiento de los extremos exigidos por la normativa jurídica, siendo el caso que el querellante no contaba ni con la edad, ni con los años de servicio para su jubilación, configurándose de éste modo el vicio de falso supuesto, el cual ha sido definido por la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo (Sentencia de fecha 30 de marzo de 2000), como aquel que:

   (…) afecta el principio que agrupa a todos los elementos de fondo del acto administrativo, denominado Teoría Integral de la Causa, a decir del Profesor C.E.M., la cual está constituida por las razones de hecho que, sistematizadas por el procedimiento, se enmarcan dentro de la normativa legal aplicable al caso concreto, que le atribuye a tales hechos una consecuencia jurídica acorde con el fin de la misma, de manera que, el vicio en referencia puede constituirse, de modo general, desde el punto de vista de los hechos como del derecho, diferenciándose por ello el falso supuesto de hecho del falso supuesto de derecho.

   El primero se presenta, esencialmente, de tres formas, a saber: a) Cuando se asume como cierto un hecho que no ocurrió, b) Cuando se aprecian erróneamente los hechos, y c) cuando se valoran equivocadamente los mismos. El segundo, por su parte, se verifica cuando se incurre en una errónea aplicación del derecho o en una falsa valoración del mismo (aplicándose al supuesto bajo análisis una consecuencia jurídica distinta a la prevista en la norma que lo regula)…

   Por último se observa que la norma invocada para jubilar al ciudadano VALMES FRANCO fue el artículo 34 de la Ley de Prevención Social de la Policía del Estado Zulia, siendo el caso que la regulación de la seguridad social es competencia exclusiva del Poder Legislativo Nacional a tenor de lo previsto en el artículo 147 y 156. En consecuencia, esta Juzgadora considera que el acto impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta de conformidad con lo previsto en el ordinal 4° del artículo 20 de la Ley de Procedimientos Administrativos del Estado Zulia. Y así se declara.

   Por los fundamentos expuestos éste Tribunal declara la nulidad absoluta de la Resolución Nº 380-05, de fecha 18 de agosto de 2005 dictada por el ciudadano M.R.G. en su condición de GOBERNADOR DEL ESTADO ZULIA, mediante la cual se acordó la jubilación del ciudadano VALMES F.M. y se ordena la reincorporación de la recurrente al cargo de COMISARIO JEFE, adscrito a la Dirección General de la POLICÍA REGIONAL DEL ESTADO ZULIA u otro cargo de igual remuneración y jerarquía. A título de indemnización se ordena a la parte accionada cancelar al recurrente la diferencia de sueldos o salarios equivalente al quince por ciento (15%) que haya dejado de percibir, desde la fecha de su ilegal jubilación hasta el día de publicación de ésta sentencia. Así se decide.

   DISPOSITIVO:

   Por los fundamentos expuestos, este JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO ZULIA, administrando justicia en nombre de la República y por Autoridad de la Ley, declara: PARCIALMENTE CON LUGAR el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano VALMES B.F.M. en contra de la ENTIDAD FEDERAL ESTADO ZULIA, por órgano de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA y en consecuencia éste Tribunal declara la nulidad absoluta de la Resolución Nº 380-05, de fecha 18 de agosto de 2005 dictada por el ciudadano M.R.G. en su condición de GOBERNADOR DEL ESTADO ZULIA, mediante la cual se acordó la jubilación del ciudadano VALMES F.M. y se ordena la reincorporación del recurrente al cargo de COMISARIO JEFE, adscrito a la Dirección General de la POLICÍA REGIONAL DEL ESTADO ZULIA u otro cargo de igual remuneración y jerarquía. A título de indemnización se ordena a la parte accionada cancelar al recurrente la diferencia de sueldos o salarios equivalente al quince por ciento (15%) que haya dejado de percibir, desde la fecha de su ilegal jubilación hasta el día de publicación de ésta sentencia.

   No hay condenatoria en costas por gozar la accionada del privilegio procesal a tenor de lo previsto en el artículo 33 de la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Sector Público en concordancia con el artículo 74 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

   PUBLÍQUESE. NOTIFÍQUESE y REGÍSTRESE. Déjese copia certificada por Secretaría del presente fallo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo establecido en el artículo 1.384 del Código Civil y a los fines legales previstos en los ordinales 3° y 9° del artículo 72 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

   Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN OCCIDENTAL, en Maracaibo, a los veintinueve (29) días del mes de septiembre de dos mil catorce (2014). Años 204° de la Independencia y 154° de la Federación.

   LA JUEZA,

   DRA. G.U.D.M..

   LA SECRETARIA,

   D.R.P.S..

   En la misma fecha y siendo la una y cincuenta minutos de la tarde (1:50 p.m.) se publicó el anterior fallo con el Nº 92

   LA SECRETARIA,

   D.R.P.S.

   GUM/DRPS.