Sentencia nº 01441 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 10 de Diciembre de 2002

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp. Nº 2002-0815 El abogado I.L.R., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 48.705, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil ACEITES Y GRASAS DE VENEZUELA, C.A., E.M.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda bajo el N° 48, Tomo 54-A Sgdo., en fecha 17 de febrero de 1995, interpuso ante esta Sala en fecha 19 de septiembre de 2002, recurso por abstención conjuntamente con acción de amparo cautelar contra la omisión del MINISTRO DE AGRICULTURA Y TIERRAS, ciudadano E.A.L., “de entregar a mi representada licencia para la importación de aceites y grasas comestibles, solicitadas en fecha 19 de febrero de 2002, aprobadas por el referido Ministro a través del Punto de cuenta número 4671/2002 del 11 de junio de 2002”.

El 25 de septiembre de 2002, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso por abstención y la acción de amparo.

Pasa la Sala a pronunciarse en los términos siguientes:

I

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN

Interpone el abogado I.L.R., actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil ACEITES Y GRASAS DE VENEZUELA, C.A., E.M.A., recurso por abstención o carencia conjuntamente con acción de amparo cautelar y medida cautelar innominada, contra la omisión del Ministro de Agricultura y Tierras, ciudadano E.A.L., de entregar a su representada licencias para importar aceites y grasas comestibles desde Colombia.

Expone el referido apoderado que la actividad económica de su representada consiste en importar desde Colombia, aceites y grasas comestibles para comercializarlos en Venezuela.

Indica que en un principio las importaciones realizadas sólo estuvieron sujetas al requisito de presentación del permiso sanitario del país de origen, según el régimen legal andino; pero luego se estableció para esas importaciones la obligación de obtener licencias de importación otorgadas por el “Ministerio de Producción y el Comercio (hoy Ministerio de Agricultura y Tierras)”, dicha obligación se fundamenta en la Resolución N° 826 emitida por el Ministerio de Finanzas el 23 de octubre de 2001, publicada en Gaceta Oficial N° 37.310 de fecha 25 de octubre de 2001.

Continua exponiendo que a los efectos de obtener las referidas licencias, los importadores debían cumplir con los requisitos señalados en el aviso oficial publicado el 29 de enero de 2002 en el diario “Ultimas Noticias”, ello en cumplimiento de lo establecido en el artículo 4 de la resolución conjunta de los Ministerios de Finanzas N° 282 y de la Producción y el Comercio N° 627, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.831 del 17 de noviembre de 1999, también en el referido aviso se informó que los interesados debían consignar los recaudos pertinentes ante la Dirección General de Mercado A. delM. deA. y Tierras dentro de los veintiún (21) días siguientes a la publicación del aviso.

Al respecto, señala el apoderado de la actora que su representada cumplió con lo previsto en el aviso oficial antes descrito, consignando el 19 de febrero de 2002 los recaudos pertinentes en el tiempo establecido, agrega además que el Ministerio de Agricultura y Tierras tenía un plazo no mayor de veintiún días hábiles, contados a partir de la fecha de la presentación de las solicitudes, para emitir las licencias de importación solicitadas, de conformidad con lo previsto en la Resolución Conjunta de los Ministerios de Finanzas y de la Producción y el Comercio.

Expone la parte actora que el lapso para la expedición de las licencias precluyó el 20 de marzo de 2002, por lo que debido a ello su representada dirigió veintidós (22) comunicaciones tanto al Ministro de Agricultura y Tierras como al viceministro de Desarrollo de Circuitos Agroproductivos y Agroalimentarios así como al Director del Mercadeo Agrícola, ratificando sus solicitudes y manifestándoles la urgencia de obtener las licencias, pues sin ellas no podía dedicarse a su actividad económica de preferencia.

Señala también que luego de practicar diversas gestiones a los fines de obtener información, el 27 de junio de 2002, a través del Oficio N° DGMA508/2002, el Director General de Mercadeo Agrícola les informó que sus licencias habían sido aprobadas y que estaban en proceso para la firma del ciudadano Ministro y una vez cumplido ese proceso les serían entregadas.

Igualmente, expone que en fecha 06 de agosto de 2002 tuvo acceso al expediente administrativo formado por la Dirección General de Mercadeo Agrícola, donde pudo constatar que el Ministro de Agricultura y Tierras aprobó el otorgamiento de las licencias solicitadas por su representadas a través del Punto de Cuenta N° 4671/2002, pero a pesar de ello las licencias no han sido entregadas.

Ahora bien, a los fines de argumentar la procedencia de la acción por abstención indica que la obligación legal del Ministro respectivo de responder a las solicitudes de licencia de importación deriva del Decreto N° 1.634 sobre la Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.362 del 11 de enero de 2002, el cual crea el Ministerio de Agricultura y Tierras, adjudicándole al Ministro entre otras obligaciones la protección de la producción y comercio agrícola y vegetal; por lo que el otorgamiento de licencias de importación previsto en la Resolución 826, antes identificada, constituye una actividad del Ejecutivo en materia de protección de la producción del comercio agrícola y vegetal y por tanto un instrumento de resguardo a los productores agrícolas.

También, para fundamentar el incumplimiento señala que el lapso para la expedición de las licencias precluyó el 20 de marzo de 2002, pues el Ministro según lo dispuesto en el artículo 6 de la Resolución conjunta N° 282 del Ministerio de Finanzas y 627 del Ministerio de Producción y el Comercio, antes identificadas, tenía un lapso no mayor de veintiún (21) días para otorgar las licencias a partir de las solicitudes. Agrega además que de aplicarse los lapsos previstos en los artículos 5 y 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, igualmente ya hubiese precluido el lapso.

En cuanto a la acción de amparo cautelar, indicó que la omisión antes descrita afectó el derecho de su representada de dedicarse a la actividad económica de su preferencia pues sin la obtención de las licencias las mercancías importadas serían decomisadas, por lo que su representada no podrá realizar las importaciones hasta tanto el ciudadano Ministro le otorgue las licencias solicitadas.

Agrega el representante de la accionante que el otorgamiento de licencias por parte del Ministro respectivo no es una actividad discrecional sino que constituye un poder reglado, pues el Ministro debe otorgar licencias a los importadores que concurran a solicitarlas, si éstos cumplen el requisito de haber importado los productos sujetos a licencias durantes los dos (2) años previos a la solicitud, requisito que cumple su representada.

Igualmente, indica que la prueba de que su representada cumplió con los requisitos exigidos en el aviso de prensa antes descrito es el Oficio N° DGMA508/2002 de fecha 27 de junio de 2002, mediante el cual el Director General de Mercado Agrícola le informó a su representada que sus solicitudes de licencia habían sido aprobadas, encontrándose en proceso para la firma del Ministro, y el Punto de Cuenta N° 4671/2002 de fecha 11 de junio de 2002, donde consta que el Ministro aprobó las licencias.

Por último, en cuanto a la acción de amparo indicó:

“Solicito a este Tribunal Supremo que ordene al referido Gerente, de la aduana principal de San A. delT., permita a ACEITES Y GRASAS DE VENEZUELA, C.A., E.M.A., nacionalizar los productos: (...)importados por mi patrocinada desde Colombia, sin exigir la presentación de las licencias de importación relativas al “Régimen Legal Andino 2”, establecido en la Resolución 826 del Ministerio de Finanzas publicada en la Gaceta Oficial 37.310 del 25 de octubre de 2001, hasta tanto se decida el recurso por abstención ejercido”.

Agregando además que si bien la actividad que el Ministro de Agricultura y Tierras ha omitido está vinculada a la protección de intereses generales o colectivos (la protección de la producción agrícola nacional), el restablecimiento en su caso de la situación jurídica infringida no afectará tales intereses si se respeta el contingente establecido por Venezuela, en atención a lo cual resalta que las licencias solicitadas fueron aprobadas por el punto de cuenta antes identificado.

Finalmente, solicitó el apoderado judicial de la sociedad mercantil accionante que se dictase una medida cautelar innominada, en los términos siguientes:

“(...) Solicito al tribunal acordar como medida cautelar innominada que se permita a mi representada importar los productos objeto de las solicitudes de licencia presentadas al Ministro de Agricultura y Tierras, sin presentar a la aduana correspondiente las licencias de importación relativas al Régimen Legal Andino 2 previsto en la Resolución 826 del Ministerio de Finanzas, publicada en la Gaceta Oficial 37.310 del 25 de octubre de 2001, mientras se decide la acción de amparo cautelar ejercida. (...)”

II PUNTO PREVIO

De lo antes expuesto se evidencia que la acción intentada se refiere a un recurso por abstención o carencia conjuntamente con acción de amparo cautelar; respecto a la acción de abstención, para su tramitación la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia no prevé un procedimiento específico, sino que la Sala de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 eiusdem ha venido aplicándole el procedimiento seguido en los juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares, contenido en la sección Tercera del Capítulo II del Título V de la ley que rige nuestro Alto Tribunal; por ello en el caso de autos resulta pertinente aplicar el procedimiento previsto por la Sala para los recursos de nulidad interpuestos conjuntamente con acción de amparo cautelar.

En tal sentido, es menester destacar que por sentencia N° 402, de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S.; esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Afirmó la Sala entonces y así lo ratifica en esta oportunidad, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluye así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

En el presente caso, conforme a lo dispuesto al inicio de este capítulo se debe aplicar el procedimiento antes descrito.

III COMPETENCIA DE LA SALA Corresponde entonces a esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer y decidir la presente causa.

Es preciso señalar, conforme a la citada sentencia que la competencia para conocer del recurso de abstención y del amparo cautelar ejercidos conjuntamente, será determinada por la competencia para conocer de la acción principal. Ello conduce a la determinación previa de la competencia para conocer del recurso de abstención. En tal sentido, se observa lo siguiente:

Se ha interpuesto recurso por abstención o carencia contra la omisión del Ministro de Agricultura y Tierras, ciudadano E.A.L., “de entregar a mi representada licencia para la importación de aceites y grasas comestibles, solicitadas en fecha 19 de febrero de 2002, aprobadas por el referido Ministro a través del Punto de cuenta número 4671/2002 del 11 de junio de 2002”.

En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42, ordinal 23, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en concordancia con lo dispuesto en el ordinal 10° del referido artículo, visto que la omisión alegada se imputa al Ministro de Agricultura y Tierras, la competencia para conocer los autos corresponde a esta Sala.

IV DE LA ACCIÓN DE ABSTENCIÓN De conformidad con lo antes expuesto, y determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal, a los solos fines de examinar la petición cautelar de amparo; a tal efecto deben examinarse las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 124 de la Ley que rige las funciones de este M.T., en concordancia con lo preceptuado en el artículo 84 eiusdem.

Ahora bien, observa la Sala que la presente solicitud no incurre en las causales de inadmisibilidad previstas en las citadas normas, por tanto, se admite el presente recurso de abstención cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.

V DE LA MEDIDAD CAUTELAR INNOMINADA En el caso de autos el apoderado judicial de la parte actora solicitó que se dictase medida cautelar innominada consistente en que se permita a su representada importar los productos objeto de las solicitudes de licencia presentadas al Ministro de Agricultura y Tierras, sin presentar a la aduana correspondiente las licencias de importación relativas al Régimen Legal Andino 2 previsto en la Resolución 826 del Ministerio de Finanzas, publicada en la Gaceta Oficial 37.310 del 25 de octubre de 2001, mientras se decide la acción de amparo cautelar ejercida.

Al respecto, la Sala considera inoficiosa la solicitud de medida cautelar innominada para que tenga vigencia mientras se decide el amparo cautelar, pues como se desprende del punto previo de esta decisión una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, se pasa a resolver de forma inmediata la acción de amparo cautelar interpuesta.

VI

DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO

Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

En tal sentido, debe analizarse el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante. En cuanto al periculum in mora, se reitera que en estos casos es determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional o su limitación fuera de los parámetros permitidos en el Texto Fundamental, conduce a la convicción de que por la naturaleza de los intereses debatidos debe preservarse in limine su ejercicio pleno, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

En el caso de autos la parte accionante intenta la acción de amparo cautelar por considerar que la omisión del Ministro de Agricultura y Tierras “de entregar a mi representada licencia para la importación de aceites y grasas comestibles, solicitadas en fecha 19 de febrero de 2002, aprobadas por el referido Ministro a través del Punto de cuenta número 4671/2002 del 11 de junio de 2002”, viola el derecho constitucional de su representada de dedicarse a su actividad económica preferente, previsto en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referida a la importación de aceites y grasas comestibles desde Colombia para comercializarlos en Venezuela, pues sin las referidas licencias las mercancías importadas serían decomisadas en la aduana; por lo que solicita se ordene al referido Gerente, de la aduana principal de San A. delT., permita a ACEITES Y GRASAS DE VENEZUELA, C.A., E.M.A., nacionalizar los productos: (...)importados por mi patrocinada desde Colombia, sin exigir la presentación de las licencias de importación relativas al “Régimen Legal Andino 2”, establecido en la Resolución 826 del Ministerio de Finanzas publicada en la Gaceta Oficial 37.310 del 25 de octubre de 2001, hasta tanto se decida el recurso por abstención ejercido”.

Al respecto observa la Sala:

Que se denuncia la violación del derecho de la accionante a dedicarse a la actividad económica de su preferencia, por lo que solicita el apoderado judicial de la misma se permita a su representada realizar las importaciones pretendidas sin las licencias de importación, por lo que pide que el mandamiento de amparo sea dirigido al Gerente de la Aduana Principal de San A. delT..

Ahora bien, advierte la Sala que alega la parte actora que la violación constitucional denunciada deriva de la omisión del Ministro de Agricultura y Tierras de cumplir con una obligación legal, es decir la emisión de las licencias de importación solicitadas previo el cumplimiento de los requisitos exigidos, en tal sentido, se considera que para analizar tal denuncia debe necesariamente atenderse a aspectos que implicarían el análisis de normas de carácter legal que atienden al fondo del asunto debatido, lo que le está vedado al juez en esta etapa del proceso cuando actúa en sede constitucional y que vaciarían de objeto a la acción principal interpuesta; pues en efecto, a los fines de comprobar la violación denunciada la Sala necesariamente debe verificar la existencia de la obligación legal incumplida, analizando por tanto, el supuesto de hecho previsto en la norma lo cual es materia de fondo a ser revisada en la acción principal interpuesta.

Sin embargo, atendiendo a los presupuestos de la acción de amparo antes resaltados observa la Sala que de los recaudos consignados en autos, específicamente de la copia del Oficio N° DGMA508/2002 de fecha 27 de junio de 2002, suscrito por el ciudadano C.A.M., Director General de Mercadeo Agrícola anexada marcada “G”, se desprende la presunción del buen derecho que asiste a la parte accionante pues el referido funcionario señala “le informo que en cuanto al estado actual de su solicitud de licencia de importación para los aceites, las mismas han sido aprobadas, encontrándose en proceso para la firma del ciudadano Ministro. Una vez cumplido este proceso, se remiten a esta Dirección General para su debida relación, colocación de notas, sellos y posterior entrega al interesado”; por lo que aunque la Sala en esta etapa del proceso se ve imposibilitada de otorgar el amparo en los términos solicitados, es decir no pude ordenar que se permita el ingreso de los productos sin las licencias requeridas, pues ello supondría un análisis previo de diversos requisitos, que como se señaló anteriormente no puede ser realizado en esta etapa del proceso, decide instar al Ministro de Agricultura y Tierras para que proceda a otorgar finalmente las licencias supuestamente aprobadas según se desprende de autos. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

1. - ADMITE cuanto ha lugar en derecho, el recurso por abstención o carencia interpuesto por abogado I.L.R., en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil ACEITES Y GRASAS DE VENEZUELA, C.A., E.M.A., contra la omisión del MINISTRO DE AGRICULTURA Y TIERRAS, ciudadano E.A.L., “de entregar a mi representada licencia para la importación de aceites y grasas comestibles, solicitadas en fecha 19 de febrero de 2002, aprobadas por el referido Ministro a través del Punto de cuenta número 4671/2002 del 11 de junio de 2002”. Ordena pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que notifique al Procurador General de la República y al Ministro de Agricultura y Tierras de la presente decisión.

2. - Declara IMPROCEDENTE la medida cautelar de amparo constitucional, ejercida conjuntamente con el recurso por abstención a que se refieren estas actuaciones.

3.- INSTA al ciudadano Ministro de Agricultura y Tierras a que expida las licencias de importación solicitadas por la sociedad mercantil accionante, aprobadas según se desprende del Oficio N° DGMA508/2002 de fecha 27 de junio de 2002, suscrito por el ciudadano C.A.M., Director General de Mercadeo Agrícola.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los cinco (05) días del mes de diciembre del año dos mil dos. Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Y.J.G.

Magistrada

La Secretaria

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

Exp. 2002-0815

LIZ/vwb

En diez (10) de diciembre del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01441.