Sentencia nº 00955 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 16 de Julio de 2002

Magistrado Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Exp. N° 2000-0099

En fecha 27 de enero de 2000, el abogado S.A., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 5.303, actuando en su carácter de apoderado judicial del CONSORCIO ACONCAGUA-CELTA, inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 30 de agosto de 1994, bajo el Nº 79, Tomo 3C Pro, en el cual aparecen como constituyentes las sociedades mercantiles CONSTRUCTORA ACONCAGUA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 27 de abril de 1959, bajo el Nº 52, Tomo 14-A y CONSTRUCTORA CELTA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 9 de diciembre de 1980, bajo el Nº 31, Tomo 234-A, interpuso ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la resolución Nº 057, de fecha 30 de junio de 1999 dictada por el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por el consorcio recurrente contra el acto administrativo contenido en el oficio Nº 256 de fecha 11 de septiembre de 1998, emanado de la Contraloría Interna del referido Ministerio.

El 1º de febrero de 2000, se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales a los fines de solicitar la remisión del expediente administrativo.

Adjunto al oficio N° 01030 del 17 de agosto de 2000, el ente recurrido remitió el expediente administrativo relacionado con el presente juicio, el cual fue recibido el 17 de octubre de 2000.

El 19 de octubre de 2000, se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que se pronunciara sobre la admisión del presente recurso.

El 21 de noviembre de 2000, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso interpuesto cuanto ha lugar en derecho y de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia ordenó notificar a los ciudadanos Fiscal General de la República y Procurador General de la República, e igualmente, ordenó librar el cartel de emplazamiento al cual alude el referido artículo. Asimismo, se acordó oficiar al ciudadano Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales, remitiéndole para su conocimiento copia certificada del presente auto.

El 24 de enero de 2001, se libró el cartel de emplazamiento ordenado en el auto de admisión.

El 1º de febrero de 2001, el apoderado judicial del recurrente consignó el cartel de emplazamiento, con el objeto de que fuera agregado a los autos.

El 7 de marzo de 2001, el apoderado judicial del recurrente presentó escrito de promoción de pruebas.

El 21 de marzo de 2001, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por no ser manifiestamente ilegales ni impertinentes, salvo su apreciación en la definitiva.

El 15 de mayo de 2001, el Juzgado de Sustanciación, visto que en el presente caso se encontraba concluida la sustanciación del presente expediente, acordó remitirlo a esta Sala, siendo recibido el día 17 del mismo mes y año.

En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Y.J.G., y la ratificación del Magistrado L.I.Z., por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político-Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y se ordenó la continuación de la presente causa en el estado en que se encontraba.

El 22 de mayo de 2001 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini. Asimismo, se fijó el quinto día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

El 31 de mayo de 2001, comenzó la relación de la causa y se fijó el acto de informes, para el primer día de despacho siguiente al vencimiento de los quince días calendarios ininterrumpidos contados a partir de la presente fecha, inclusive.

El 19 de junio de 2001, oportunidad fijada para que tuviere lugar el acto de informes, se dejó constancia que comparecieron las partes y consignaron sus respectivos escritos, los cuales se acordó agregar a los autos.

El 10 de julio de 2001, el apoderado judicial del recurrente presentó escrito de observaciones a los informes. El 8 de agosto de 2001, terminó la relación de la causa en el presente juicio. En la misma fecha se dijo “Vistos”.

El 27 de junio de 2002, el representante judicial de la parte actora solicitó se dicte sentencia en la presente causa.

Realizado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a dictar sentencia conforme a las siguientes consideraciones.

I

Del Acto Administrativo Impugnado

El acto administrativo recurrido es el contenido en la resolución Nº 057 del 30 de junio de 1999, dictado por el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales, por medio de la cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico intentado contra la decisión emanada de la Contraloría Interna del citado Ministerio contenida en el oficio Nº 256 del 11 de septiembre de 1998.

En tal sentido, señaló el ente recurrido, que “...la actuación de la Administración que dio origen a los recursos interpuestos no es el resultado de un procedimiento unilateral sino que se fundamenta en la vigilancia sobre la ejecución de un contrato celebrado con la recurrente, por lo tanto el recurso no está destinado a obtener un pronunciamiento de la Administración ‘actuando en ejercicio de la función administrativa’ sino a obtener un pronunciamiento en relación con hechos que no son objeto del procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

A tal efecto, continuó señalando que “...al examinar el aspecto objetivo del acto impugnado se observa que en su fondo contiene observaciones que se realizaron a la elaboración de un Acta Fiscal levantada con ocasión de la inspección practicada a la obra ‘Continuación de la colocación de Tubería de Impulsión, Camburito-Taiguaiguay, en el Estado Aragua, objeto del contrato Nº 96-6373-3’ a las cuales respondió la empresa contratista, hoy recurrente, impugnando el procedimiento técnico utilizado, pero que fue ratificada, luego recurrida en reconsideración,...”.

En este orden de ideas, expuso que “...examinadas las CONDICIONES GENERALES DE CONTRATACIÓN PARA LA EJECUCIÓN DE OBRAS, las cuales rigen ‘con carácter de obligatoriedad para aquellos contratos que celebre la República a través de los Ministerios y demás órganos de la Administración Central’ conforme lo pauta el artículo 1º, que dice: ‘Todas las dudas, controversias y reclamaciones que puedan suscitarse con motivo del contrato y que no llegaren a ser resueltas por las partes de común acuerdo o en la forma prevista en este Decreto, serán decididas por los tribunales competentes de la República de Venezuela...”.

Con fundamento en lo anterior, declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto y confirmó el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 256 de fecha 11 de septiembre de 1998, dictado por la Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales.

II DEL RECURSO DE NULIDAD INTERPUESTO

El apoderado judicial del recurrente fundamentó el recurso de nulidad en los siguientes argumentos:

En primer lugar, alegó que la Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, carece de competencia para realizar una auditoría técnica sobre una obra que construya el Ministerio, “...pues únicamente le fue atribuida la competencia para ‘Velar por su realización’ o ‘cuidar por su realización’ como expresamente lo contempla la transcrita norma atributiva de su competencia, de modo que al arrogarse la potestad para realizar un acto para cuya ejecución carece de potestad, lo vicia de nulidad absoluta”.

En tal sentido, señaló que “...la facultad para realizar auditorías técnicas sobre obras públicas ejecutadas compete a la función de control externo, que le corresponde de manera exclusiva a la Contraloría General de la República,...”.

En otro orden de ideas, afirmó que “...es difícil entender que quiso la Resolución impugnada cuando afirmó que el objeto del recurso jerárquico era ‘obtener un pronunciamiento en relación con hechos que no son objeto del procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos’, puesto que el recurso de nulidad a que alude la notificación está exclusivamente destinado a impugnar los actos administrativos de efectos particulares emanados de la administración y regulados por la mencionada Ley”.

Por otra parte, indicó que el acto impugnado carece de motivación, ya que “...no explican la razón que asistió a la Administración para declarar sin lugar el recurso, pues al Ministro le pareció suficiente aseverar que por tratarse de un asunto que versa sobre las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, lo procedente era recurrir a los Tribunales competentes, sin reparar que se trata de un asunto relacionado con la ejecución de una obra pública y, por consiguiente, de la estricta competencia de la administración. Tampoco dijo el Ministro cuál era el Tribunal competente para dilucidar el asunto en discusión”.

Asimismo, alegó el vicio de falso supuesto, en las siguientes situaciones fácticas:

En primer lugar, por cuanto según la Contraloría Interna “...EL CONSORCIO incumplió los artículos 33 y 34 de las Condiciones Generales de Contratación para Ejecución de Obras, que versan sobre la modificación de la obra y la tramitación correspondiente, afirmación consignada en el Oficio número 256, de 11 de septiembre de 1998, que contraría la verdad que emerge del expediente”.

En tal sentido, manifestó que “...la adopción de otro sistema técnico para la ejecución de las mismas partidas de excavación, jamás puede considerarse como una modificación de la obra, como interesadamente se deslizó en la respuesta del recurso de reconsideración, porque el objeto del contrato siempre fue el mismo: Colocación de la tubería de impulsión, previa las excavaciones correspondientes”.

En consecuencia a lo antes señalado, sostuvo que“...afirmar que en la ejecución de una obra delicada y compleja no pueden ocurrir cambios en el método de excavación originalmente señalado en el presupuesto, debido a las condiciones del suelo en el cual se debe ejecutar dicha excavación es alterar la verdad e incurrir en falso supuesto”.

Como segundo falso supuesto, denunció el apoderado del recurrente, que “...el rendimiento real de colocación de tubos, cuyo hecho falso consistió en afirmar que el verdadero rendimiento de colocación de tubos fue de cuarenta y ocho metros lineales diarios, cuando de las actas emerge el promedio ponderado durante el desarrollo total de la obra fue de 12.63 metros lineales, incluso las prórrogas concedidas”.

En tercer lugar, agregó que existía suposición falsa al considerar la Administración que “...se procedió con las partidas correspondientes a la excavación en zanjas donde no se utilizaron permanentemente las excavadoras Liebherr 962 y 942,...”.

Frente a tal afirmación, el apoderado del recurrente expresó que “...el examen del Libro de Obra, los asientos del Reporte Diario de Obras y de los Informes Mensuales de LA INSPECCIÓN comprueba claramente la inexactitud de dicha afirmación y allí también se demuestra la presencia en la obra de las dos retroexcavadoras,...”.

En cuarto lugar, indicó que existe falso supuesto, al considerar la Administración que “...EL CONSORCIO tenía conocimiento del sitio de la obra por la ejecución de contratos anteriores en el área’, falsa suposición que sube de todo si reparamos que no existe prueba que la respalde, motivo por el cual solicito de esa Sala declare que efectivamente LA CONTRALORÍA incurrió en la falta delatada,...”.

III Argumentos de la Procuraduría General de la República

La abogada L.C.R., inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 62.693, actuando en su condición de sustituta del Procurador General de la República, alegó en su escrito de informes, lo siguiente:

En primer lugar, indicó que el recurrente incumplió las normas previstas en los artículos 2 ordinal 7, 33 y 34 de las Condiciones Generales de Contratación de Obras, “...al haber utilizado un método de excavación diferente al planteado en el contrato; tal y como se hizo constar en el Acta de fecha 5 de marzo de 1.998, cursante a los folios 53, 54, 55 y 56 del expediente judicial; lo cual no ha sido desvirtuado en ningún momento por la recurrente, antes por el contrario todas las justificaciones de la modificación de la obra no hacen sino evidenciar el incumplimiento, por parte de la recurrente, de la normativa transcrita”.

En cuanto a la presunta incompetencia de la Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables para realizar auditorias técnicas de las obras, señaló que “...de acuerdo al Ordinal 6 del artículo 3 del Reglamento Interno de la Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales), dicho órgano de control tiene competencia para velar por la realización de auditorías técnicas de estudios, proyectos y de obras que construye el Ministerio, tanto por contrato como por administración directa o delegada”.

En tal sentido, afirmó que la Contraloría Interna sí posee la competencia para realizar auditorias técnicas, “...por cuanto si bien las disposiciones legales la autorizan en principio para ordenar o autorizar auditorías técnicas a terceros, está perfectamente facultada para realizarlas por sí misma; para lo cual dispone de un personal altamente especializado y confiable”.

En cuanto al vicio de inmotivación alegado por la recurrente, sostuvo que “...es de señalar que en el punto 2 de la parte decisoria del acto cuestionado (cursante a los folios 68 al 72 del expediente judicial) se confirma en toda y cada una de sus partes el acto administrativo contenido en el oficio Nº 256 del 11 de septiembre de 1998, emanado de la Contraloría Interna de este Ministerio:...”.

En cuanto al vicio de falso supuesto denunciado, indicó que “...este Organismo remite al ‘Acta’ levantada el 5 de marzo de 1.998, cursante a los folios 53 a 57 del expediente judicial; siendo de señalar que las testimoniales cursantes a los folios 128 y siguientes no desvirtúan en modo alguno lo señalado en la misma sino todo lo contrario...”.

IV

Motivación para decidir

Corresponde a esta Sala, pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo contenido en la resolución Nº 057 de fecha 30 de junio de 1999, dictada por el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales. Al respecto observa:

En fecha 17 de diciembre de 1996, el Consorcio Aconcagua-Celta celebró con la República, por órgano del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, el contrato para la ejecución de obras número 96-6373-3 denominada “Continuación de la Colocación de la Tubería de Impulsión Camburito-Taiguaguay, Maracay, Estado Aragua”.

Dicho contrato tenía un plazo de ejecución de diez meses, sin embargo, dadas las condiciones objetivas para la ejecución de la obra, fue necesaria la solicitud de seis prórrogas. El acta de inicio de la obra se realizó el 6 de enero de 1997.

El 5 de marzo de 1998, la Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, levantó Acta por medio de la cual dejó constancia de una serie de observaciones en referencia a la ejecución de la obra, ordenando en consecuencia el reintegro de la cantidad de doscientos veintiún millones trescientos setenta y cinco mil cuarenta y un bolívares con cincuenta y siete céntimos (Bs. 221.375.041,57), con la observación de que habría de deducir los montos de las partidas involucradas que habían tenido reconsideraciones de precios.

El 16 de marzo de 1998, el Consorcio presentó escrito de contestación a las observaciones formuladas en el Acta antes identificada, todo ello, de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República aplicable rationae temporis.

El 1º de junio de 1998, los funcionarios de la Contraloría Interna elaboraron el Informe Definitivo por medio del cual ratificaron la opinión explanada en el Acta. Contra dicho Informe, el Consorcio recurrente presentó recurso de reconsideración el 17 de agosto de 1998, el cual fue decidido sin lugar mediante el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 256 del 11 de septiembre de 1998.

El 15 de octubre de 1998, fue interpuesto el recurso jerárquico contra el oficio antes identificado, el cual fue decidido por el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales, mediante la resolución Nº 057, del 30 de junio de 1999, y que constituye el objeto de impugnación de la presente acción de nulidad.

Con fundamento en los hechos antes reseñados, esta Sala pasa a decidir el recurso de nulidad interpuesto y a tal efecto observa:

La primera denuncia planteada por el apoderado judicial del recurrente, se refiere a la presunta incompetencia de la Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales para realizar auditorías técnicas sobre las obras que construye el prenombrado Ministerio.

Frente a tal denuncia, considera esta Sala necesario señalar, que tanto la doctrina nacional como extranjera han sido contestes en definir la competencia como la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir, representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por Ley. De allí, que la competencia no se presuma sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal.

Sin embargo, en reciente sentencia dictada por esta Sala, se concluyó que si bien la competencia debe estar consagrada en una norma de rango legal, “...ello de ninguna manera impide que la misma pueda ser desarrollada, dentro de dicho marco legal, por la Administración a través de disposiciones de rango sub legal, verbigracia por vía reglamentaria o por providencias administrativas.

Ello encuentra plena justificación en aras del dinamismo que debe enmarcar al desarrollo de la actividad administrativa, es decir, la adecuación y amoldamiento de la misma a las transformaciones y mutaciones de la realidad, adoptando en un determinado momento las medidas que estime más convenientes para el interés del colectivo”. (Sentencia de fecha 19 de diciembre de 2001, número 03052, Caso: J.M.M. y otros)

En fin, determinar la incompetencia de un órgano de la Administración, supone demostrar que ésta ha actuado a sabiendas de la inexistencia de un poder jurídico previo que legitime su actuación, lo cual acarrearía la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado.

Efectuadas las anteriores consideraciones, resulta necesario revisar la normativa que regula el funcionamiento de la Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente, para de esta manera delimitar su ámbito de competencia.

Dispone el Reglamento Interno de la Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, contenido en la resolución Nº 83 del 11 de junio de 1997, publicado en la Gaceta Oficial Nº 36.234 de fecha 25 de junio de 1997, lo siguiente:

Artículo 3: A la Contraloría Interna del Ministerio le corresponde cumplir las siguientes funciones:

1.- Ejercer el control previo de las adquisiciones de bienes y servicios o la celebración de otros contratos que impliquen compromisos financieros, así como las modalidades sustitutivas de control que se consideren convenientes.

(...)

6.- Velar por la realización de auditorías técnicas de estudios, proyectos y de obras que construye el Ministerio, tanto por contrato como por administración directa o delegada.

(...)

10.- Ordenar inspecciones, fiscalizaciones, verificaciones e investigaciones, dentro del marco de su competencia

.

Asimismo, la Dirección de Control Técnico de la Contraloría Interna del Ministerio, tiene dentro de sus funciones, de conformidad con lo previsto en el artículo 6 numeral 5 del Reglamento referido, a “ordenar inspecciones, fiscalizaciones, verificaciones y auditorías que sean menester en relación a la construcción de obras por contrato, administración directa o delegada”.

En el mismo orden de ideas, se constata que la División de Auditoría Técnica de la Dirección antes señalada, tiene como función de conformidad con la norma prevista en el artículo 9 numeral 2 del citado Reglamento la de “realizar auditorías técnicas sobre el desarrollo y aplicación de normas, procedimientos, métodos y técnicas, así como respecto a especificaciones, planos, condiciones generales y especiales de contratación, rendimiento del personal y demás disposiciones técnicas y administrativas respecto a estudios, proyectos, inspecciones, obras, labores de mantenimiento y conservación en ejecución o ejecutadas por contrato, administración directa o delegada”.

Asimismo, el numeral 4 del artículo citado, atribuye a la División de Auditoría Técnica, la función de “elaborar los informes correspondientes a auditorías técnicas practicadas y orientar las decisiones al respecto”.

Con fundamento en la normativa antes transcrita, esta Sala observa, que es evidente que la Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, tiene la competencia para realizar auditorías técnicas, tal como la manifestada en el Acta de fecha 5 de marzo de 1998, posteriormente a la inspección efectuada en la obra denominada “Continuación de la Colocación de la Tubería de Impulsión Camburito-Taiguaiguay, Maracay, Estado Aragua”, correspondiente al contrato de ejecución de obras Nº 96-6373-3.

En efecto, el órgano administrativo de control interno puede efectuar la auditoría técnica sobre una construcción de obras en ejecución o ejecutadas por el Ministerio. Asimismo, puede elaborar el informe correspondiente a las auditorías técnicas realizadas, tal como ocurrió en el caso de autos, con la elaboración del informe definitivo que fue objeto del recurso de reconsideración intentado por el consorcio recurrente.

Con fundamento en lo anterior, resulta forzoso desechar la primera denuncia planteada por el apoderado del recurrente, ya que la actuación de la Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, estuvo ajustada al ordenamiento jurídico y dentro del marco de sus competencias previamente atribuidas. Así se declara.

Corresponde pronunciarse sobre la segunda denuncia planteada, referente a la presunta inmotivación del acto administrativo recurrido, por no haberse explicado en la resolución Nº 057 las razones que asistieron a la Administración para declarar sin lugar el recurso jerárquico.

Frente a tal denuncia, la representante de la Procuraduría General de la República, se limitó a señalar que “...en el punto 2 de la parte decisoria del acto cuestionado (cursante a los folios 68 al 72 del expediente judicial) se confirma en toda y cada una de sus partes el acto contenido en el oficio Nº 256 del 11 de septiembre de 1998, emanado de la Contraloría Interna de este Ministerio:...”.

Con fundamento en las aseveraciones antes señaladas, pasa esta Sala a conocer de la presente denuncia y a tal efecto observa:

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece, entre los requisitos formales del acto administrativo, la necesidad de su motivación, entendida ésta como la obligación legal que tiene el autor del acto administrativo de expresar de manera sucinta los hechos y el derecho que dieron lugar a la emisión del acto. En efecto, las normas dispuestas en los artículos 9 y 18 numeral 5 eiusdem, disponen lo que a continuación se transcribe:

Artículo 9. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite o salvo disposición expresa de la ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto

.

Artículo 18. Todo acto administrativo deberá contener:

(...)

5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes

.

En tal sentido, la jurisprudencia de esta Sala ha ido depurando el modo en que puede manifestarse el vicio de inmotivación, indicando que “... la motivación que supone toda resolución administrativa no es necesariamente el hecho de contener dentro del texto que la concreta, una exposición analítica o de expresar los datos o razonamientos en que se funda de manera discriminada extensa; pues una resolución puede considerarse motivada cuando ha sido expedida con base en hechos, datos o cifras concretas y cuando estos consten efectivamente y de manera explícita en el expediente (...) la motivación del acto puede ser anterior o concomitante y puede estar en el contenido de la norma cuya aplicación se trata si su supuesto es unívoco o simple, es decir, si no llegare a prestarles dudas por parte del interesado”. (Sentencia de esta Sala de fecha 12 de julio de 1983).

Asimismo, se ha advertido que la insuficiente motivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de la sucinta motivación, ciertamente, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario. (Sentencia de esta Sala de fecha 21 de marzo de 1984).

Posteriormente, ha señalado la jurisprudencia reiterada, que el vicio de inmotivación se produce cuando no es posible conocer cuáles fueron los motivos del acto y sus fundamentos legales, o cuando los motivos del acto se destruyen entre sí, por ser contrarios. (Sentencia de esta Sala dictada en fecha 9 de mayo de 1991).

Con el fin de delinear aún más el referido vicio en el elemento formal del acto administrativo, en reciente criterio de esta Sala sustentado en sentencia dictada en fecha 23 de octubre de 2001, signada con el número 02361 (Caso: M. delC.G.H.), se indicó lo siguiente:

...la doctrina administrativa ha concebido la motivación como la expresión sucinta de los fundamentos de hecho y de derecho que dan lugar a la emisión de un acto por parte de la Administración, independientemente de la falsedad o no de la fundamentación expresada, siendo así necesario distinguir entre este último, es decir, la motivación y el motivo del acto, el cual forma parte de los elementos de fondo del acto administrativo. De allí que la falsedad del motivo pueda acarrear la nulidad absoluta del acto, mientras que los vicios en la motivación sólo producen su anulabilidad, siendo subsanables en cualquier caso, salvo que afecten el derecho a la defensa del particular.

Hecha la diferenciación anterior, queda claro, respecto de la motivación, la necesidad que existe de cumplir con este requisito de forma para la emisión de todo acto administrativo, a fin de dar cumplimiento con el mandato contenido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y aun más, con el objeto de permitir al administrado conocer los motivos en los cuales se ha basado la Administración, y a partir de ello, evaluar la posibilidad de ejercer los recursos que tenga a su alcance para rebatir la actuación administrativa.

Ahora bien, entre los vicios que pueden afectar la motivación, cabe distinguir entre la inmotivación o ausencia de motivación y la motivación insuficiente. La primera configurada por un vacío total en la información dirigida a esclarecer los motivos en que se fundamentó la Administración para tomar su decisión, mientras que la motivación insuficiente tiene lugar cuando a pesar de existir una expresión referida a los hechos o el derecho aplicado, ésta se presenta con tal exigüidad que no se logra conocer con exactitud los motivos que dieron lugar al acto administrativo

.

Con fundamento en los lineamientos jurisprudenciales antes señalados, esta Sala pasa a revisar el acto administrativo impugnado contenido en la resolución Nº 057, a los fines de determinar si el mismo se encuentra afectado en su motivación. Dicha resolución dispone lo siguiente:

Que determinada la competencia de la Contraloría Interna del Ministerio para ejercer control en relación con la construcción de obras por contrato, se observa que los planteamientos hechos por la recurrente se relacionan con observaciones que hiciera el órgano contralor en relación con la ejecución del contrato, lo que circunscribe los límites en este recurso a determinar aspectos de carácter técnico y de interpretación de normas contractuales, lo que exige el examen de documentación técnica que forma parte de un contrato, así como la interpretación y análisis de sus normas.

La actuación de la Administración que dio origen a los recursos no es el resultado de un procedimiento unilateral sino que se fundamenta en la vigilancia sobre la ejecución de un contrato celebrado con la recurrente, por lo tanto el recurso no está destinado a obtener un pronunciamiento de la Administración ‘actuando en ejercicio de la función administrativa’ sino a obtener un pronunciamiento en relación con hechos que no son objeto del procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (destacado de la Administración)

Tal conclusión es obvia, no sólo al examinar los argumentos contenidos en el recurso jerárquico ejercido, sino las infracciones denunciadas a estipulaciones contractuales contenidas en las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, por lo que impone, en primer término, determinar si proceden los recursos interpuestos, pues, tal como se afirma en la doctrina ‘interesa el Derecho a aplicar, es decir, si las reglas del fondo son Derecho privado o del administrativo’ (Principios Generales del Derecho Procesal Administrativo. Pág. 136. J.A.J.). (destacado de la Administración)

Al examinar el aspecto objetivo del acto impugnado se observa que en su fondo contiene observaciones que se realizaron a la elaboración de un Acta Fiscal levantada con ocasión de la inspección practicada a la obra ‘Continuación de la colocación de Tubería de Impulsión, Camburito-Taiguaiguay, en el Estado Aragua, objeto del contrato Nº 96-6373-3’ a las cuales respondió la empresa contratista, hoy recurrente, impugnando el procedimiento técnico utilizado, pero que fue ratificada, luego recurrida en reconsideración y finalmente ante este Despacho mediante la interposición del recurso jerárquico. (destacado de la Administración)

Examinadas las CONDICIONES GENERALES DE CONTRATACIÓN PARA LA EJECUCIÓN DE OBRAS, las cuales rigen ‘con carácter de obligatoriedad para aquellos contratos que celebre la República a través de los Ministerios y demás órganos de la Administración Central’ conforme lo pauta el artículo 1º, que dice: ‘Todas las dudas, controversias y reclamaciones que puedan suscitarse con motivo del contrato y que no llegaren a ser resueltas por las partes de común acuerdo o en la forma prevista en este Decreto, serán decididas por los tribunales competentes de la República de Venezuela...’; por lo tanto, en razón de los fundamentos de hecho y de derecho que han quedado expuestos, este Ministerio de conformidad con lo establecido en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

. (destacado de la Administración)

Siguiendo el razonamiento expresado en el acto administrativo recurrido, esta Sala observa, que la Administración comienza por indicar que los planteamientos explanados por la representación del recurrente, exigen el examen de documentación técnica que forma parte de un contrato, así como la interpretación y análisis de las normas del mismo.

Asimismo, continúa señalando que el recurso jerárquico interpuesto, no está destinado a obtener un pronunciamiento de la Administración “...actuando en ejercicio de la función administrativa”, sino a obtener un pronunciamiento en relación con hechos que supuestamente, no son objeto del procedimiento administrativo contemplado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por tratarse de infracciones a estipulaciones contractuales contenidas, en decir de la Administración, en las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras.

Ante tal situación, esta Sala observa que en el caso de autos, el Ministro de Ambiente, no emitió pronunciamiento alguno, ni siquiera de manera sucinta, sobre los argumentos que expusiera el recurrente en la interposición del recurso jerárquico, contra el oficio Nº 256, por medio del cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración.

Lo anterior queda evidenciado, cuando se limita a declarar sin lugar el recurso, por encontrarse supuestamente, frente a una controversia suscitada con motivo de la interpretación de un contrato, lo cual, a su decir, no constituye fundamento alguno, para haber omitido pronunciarse sobre el recurso jerárquico interpuesto, más aún, cuando la actuación impugnada por el recurrente, se refiere al resultado arrojado por la actividad de control concomitante y posterior, desplegada por la entonces Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, tal como señalara anteriormente esta Sala al momento de resolver la primera denuncia planteada por el recurrente.

A tal efecto, considera esta Sala, que en el caso de autos, el jerarca tenía la obligación de pronunciarse -aunque fuera de manera sucinta- sobre el recurso jerárquico interpuesto, ya que la pretensión del recurrente de acuerdo a lo expuesto al comienzo de la motivación de la presente sentencia, era la declaratoria de nulidad del Oficio Nº 256 de fecha 11 de septiembre de 1998, por medio del cual se confirmó el contenido del Acta suscrita el 5 de marzo de 1998, por la entonces Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables en la cual, a su vez, se dejó constancia de una serie de observaciones en referencia a la ejecución de la obra, ordenando en consecuencia al consorcio recurrente, el reintegro de la cantidad de doscientos veintiún millones trescientos setenta y cinco mil cuarenta y un bolívares con cincuenta y siete céntimos (Bs. 221.375.041,57), con la observación de que habría de deducir los montos de las partidas involucradas que habían tenido reconsideraciones de precios.

En tal sentido, queda demostrado que el objeto de la controversia tanto en sede administrativa como en esta sede judicial, es la actuación de la Contraloría Interna iniciada con ocasión al acta fiscal levantada luego de realizada la inspección de la obra y no el contrato celebrado por la recurrente con la Administración. En consecuencia, a juicio de esta Sala, no tiene fundamento la ausencia de pronunciamiento sobre la base de los argumentos explanados por la Administración en la resolución recurrida identificada con el número 057, por tratarse -en su criterio- de un asunto que versaba sobre las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras.

En razón de lo anterior, se constata que el vicio de inmotivación, deviene por la circunstancia de que el recurrente, no conoció las razones de hecho y de derecho en que se fundamentó el jerarca del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales para declarar sin lugar el recurso jerárquico interpuesto contra el oficio Nº 256 del 11 de septiembre de 1998, lo cual constituye una violación de su derecho a la defensa, de acuerdo a los criterios jurisprudenciales antes señalados.

Con fundamento a lo anterior, considera la Sala, que el presente vicio acarrea la nulidad del acto administrativo impugnado, ya que el interesado no pudo conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, lo cual afecta el derecho a la defensa del particular. Así se declara.

Al haber sido declarada la nulidad del acto administrativo recurrido contenido en la Resolución Nº 057, de fecha 30 de junio de 1999, como consecuencia de haberse detectado el vicio en la forma por inmotivación, esta Sala ordena remitir las actas administrativas al Ministro del Ambiente y de los Recurso Naturales a los fines de conocer y decidir el recurso jerárquico interpuesto por el consorcio recurrente contra el acto administrativo contenido en el oficio Nº 256 de fecha 11 de septiembre de 1998, emanado de la Contraloría Interna del referido Ministerio, con especial cumplimiento a las normas previstas en los artículos 9 y 18 ordinal 5º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y con fundamento en la totalidad de los documentos que cursan en el expediente, tales como el libro de obra, los reportes diarios de obra, los informes mensuales que presentó la inspección a la oficina ejecutora del proyecto de saneamiento de la Cuenca del Lago de Valencia, los Estudios de Laboratorio para determinar la calidad de los suelos, los planos de construcción y las mediciones que respaldan las valuaciones, ello, a los fines de verificar la supuesta existencia de irregularidades en la obra referida en el Contrato Nº 6373-3 para la “Continuación de la Colocación de la Tubería de Impulsión en Maracay, Estado Aragua”. Así se decide.

VI Decisión En virtud de las consideraciones de hecho y de derecho expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por el abogado S.A., actuando en su carácter de apoderado judicial del CONSORCIO ACONCAGUA-CELTA, en el cual aparecen como constituyentes las sociedades mercantiles CONSTRUCTORA ACONCAGUA, C.A., y CONSTRUCTORA CELTA, C.A., contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la resolución Nº 057, de fecha 30 de junio de 1999 dictada por el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por el consorcio recurrente, contra el acto administrativo contenido en el oficio Nº 256 de fecha 11 de septiembre de 1998, emanado de la Contraloría Interna del referido Ministerio. En consecuencia, queda ANULADO el acto administrativo recurrido.

Se ORDENA al MINISTRO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSO NATURALES conocer y decidir el recurso jerárquico interpuesto por el consorcio recurrente contra el acto administrativo contenido en el oficio Nº 256 de fecha 11 de septiembre de 1998, emanado de la Contraloría Interna del referido Ministerio, en los términos expuestos en el presente fallo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese de la presente decisión a la Procuraduría General de la República. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los once (11) días del mes de julio de dos mil dos (2002). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente,

L.I.Z. El Vicepresidente-Ponente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI Magistrada,

Y.J.G.L. Secretaria,

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

Exp. 2000-0099

En dieciseis (16) de julio del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00955.