Sentencia nº 698 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 29 de Abril de 2008

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente Nº 08-0248

El 26 de febrero de 2008, los abogados A.V.G. y C.V., titulares de las cédulas de identidad Nros. 6.554.297 y 6.633.107, respectivamente, e inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 23.901 y 47.982, en ese orden, ejercieron ante esta Sala de Constitucional “(…) RECURSO DE NULIDAD PARCIAL POR INCONSTITUCIONALIDAD (también parcial) DEL ARTÍCULO 84.7 DE LA LEY DE REGISTRO PÚBLICO Y DEL NOTARIADO publicada en Gaceta Oficial (sic) No. 5.833 de fecha 22 de diciembre de 2006 (…), con base a lo establecido en el artículo 336, numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conjuntamente con ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN DEL LEGISLADOR, con fundamento en el Artículo 336, numeral 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.

El 5 de marzo de 2008, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN LEGISLATIVA

Los actores plantearon sus pretensiones procesales en los siguientes términos:

Luego de explicar el cumplimiento de los presupuestos procesales de cada medio procesal de los empleados en el presente caso, apuntaron que “(…) las dos acciones que [interponen] en este escrito no son incompatibles, pues cómo habrían de serlo si deben regirse ambas por el mismo procedimiento. Además, en el curso de esta exposición [demostrarán] como es que existen los dos tipos de violaciones a la Constitución, por parte del legislador nacional, tanto la inconstitucionalidad ‘activa’ por haberse dispuesto en la Ley de Registro Público y del Notariado, que lo recaudado por un impuesto que recae sobre transacciones inmobiliarias debe ser destinado al Servicio Autónomo de Registros y Notarías, en lugar de los municipios, como manda el Artículo 156.14 de la Constitución, como la inconstitucionalidad ‘pasiva’, por haberse omitido dictar la norma que era necesaria para cumplir el cometido constitucional de incrementar los recursos que recibirían los Municipios, en concreto, la asignación a los Municipios del monto de la recaudación por el impuesto creado en el referido Artículo 84.7 de la Ley de Registro Público y del Notariado, a fin de acercar recursos al novel (sic) político de gobierno más cercano al individuo, a saber, el Municipal y así lograr la consecución de un sistema tributario que procure la justa distribución de las cargas públicas, como manda el Artículo 316 de la Constitución de la República (sic)”.

La norma objeto de impugnación, lo constituye el precepto contenido en el artículo 84, numeral 7 de la Ley de Registro Público y del Notariado, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.833, Extraordinario, del 22 de diciembre de 2006, que dispone:

Artículo 84. De las tasas. Las oficinas de Registro Principal y las oficinas de Registro Público, cobrarán las siguientes tasas por concepto de prestación de servicio, destinado al Servicio Autónomo de Registros y Notarías:

…omissis…

7.- Como derecho de procesamiento de documentos de venta, constitución de hipotecas, cesiones, dación o aceptación en pago, permutas, adjudicaciones de bienes inmuebles en remate judicial, particiones de herencias, de sociedades o de compañías, y cualquier otro contrato o transacción en que la prestación consista (sic) como arrendamientos, rentas vitalicias, censos, servidumbres y otros semejantes, aportaciones de bienes inmuebles, muebles u otros derechos para la formación de sociedades:

a) Hasta dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.), el cero coma veinte por ciento (0,20%).

b) Desde dos mil una unidades tributarias (2.001 U.T.) hasta tres mil quinientas unidades tributarias (3.500 U.T.), el cero coma veinticinco por ciento (0,25%).

c) Desde tres mil quinientas una unidades tributarias (3.501 U.T.) hasta cuatro mil quinientas unidades tributarias (4.500 U.T.), el cero coma treinta por ciento (0,30%).

d) Desde cuatro mil una unidades tributarias (4.501 U.T.) hasta seis mil quinientas unidades tributarias (6.500 U.T.), el cero coma treinta y cinco por ciento (0,35%).

e) Desde seis mil quinientas una unidades tributarias (6.501 U.T.) en adelante, el cero coma cuarenta por ciento (0,40%).

…omissis…

.

Acusan la violación del artículo 156.14 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como de los principios básicos del sistema tributario y del Estado Descentralizado, por parte del artículo 84.7 de la Ley de Registro Público y del Notariado transcrito. En ese sentido, manifestaron que están convencidos de que “(…) la manera cómo (sic) procedió el legislador cuando sancionó la Ley de Registro Público y del Notariado, atribuyendo al Servicio Autónomo de Registros y Notarías el impuesto sobre transacciones inmobiliarias, disfrazado de ‘tasa’ por ‘servicios de procesamiento de documentos’, ignorando, además, el mandato que existe en el Artículos (sic) 156.14 de la Constitución, que ordena atribuir lo recaudado por impuestos sobre transacciones inmobiliarias a los municipios, es evidentemente inconstitucional y contraria también a los principios básicos que rigen al sistema tributario y también, los que sustentan nuestra forma de Estado ‘federal descentralizado’ (Artículo 4 de la Constitución) (…)”.

En ese punto insisten en que “(…) es sencillamente inconcebible que en un Estado de Derecho y Justicia, como el que está programado desde la Exposición de Motivos de la Constitución, se le asigne a un Servicio Autónomo el dinero proveniente de la recaudación de un impuesto. Para empezar, la Ley Orgánica de Administración Pública dispone claramente que los Servicios Autónomos deben poder autofinanciarse, pero que sus cobros deben estar relacionados con los servicios que prestan (…)”, conforme a los artículos 92 y 93 de la mencionada Ley Orgánica, que seguidamente transcriben.

Conforme a tales disposiciones “(…) un Servicio Autónomo puede disponer de los ingresos que provengan de la gestión de sus servicios, pero es obvio que el cobro que se efectúe debe estar directamente relacionado con elementos que ayuden a medir ese servicio. Es pues indispensable que el cobro se configure como ‘tasa’, que es el tipo de tributo que permite una afectación o destinación determinada, para el financiamiento de un particular servicio”.

Luego de explicar las categorías tributarias recogidas en el artículo 317 constitucional, sostuvieron que “(…) el Artículo 84.7 de la Ley de Registro Público y del Notariado lo que crea es un auténtico impuesto, puesto que el hecho que lo origina -‘hecho generador’- es ‘(...) la venta, constitución de hipotecas, cesiones, dación o aceptación en pago, permutas, adjudicaciones de bienes inmuebles en remate judicial, particiones de herencias, de sociedades o de compañías, y cualquier otro contrato o transacción en que la prestación consista (sic) como arrendamientos, rentas vitalicias, censos, servidumbres y otros semejantes, aportaciones de bienes inmuebles, muebles u otros derechos para la formación de sociedades (…)’”.

Todas esas operaciones, listadas como hecho generador del supuesto “derecho por procesamiento de documentos”, constituyen en su criterio “(…) transacciones comerciales sobre inmueble (sic) (y muebles), que en nada guardan relación con el supuesto ‘servicio de procesamiento de documentos’, salvo por el hecho que esas transacciones son documentales, es decir, constan en documentos que se deben o pueden inscribir en un Registro, o ser autenticados en una Notaría. Pero la relación de su monto no es con el servicio recibido, puesto que lo mismo cuesta ‘procesar’ un documento que refleja una (sic) transacciones de millones de Bolívares Fuertes, que procesar un documento que refleje una (sic) transacciones de apenas unos cientos de esos Bolívares Fuertes. No se entiende cómo, entonces, se dice en el encabezado del Artículo 84, que el cobro es ‘con destino al Servicio Autónomo’ y que tiene su causa en un supuesto ‘procesamiento’ de documentos. Eso es, simplemente, una enorme burla, de parte del legislador nacional, tanto hacia los usuarios del referido servicio, como hacia la comunidad en general, que necesitada como está de muchos servicios de primera necesidad, debe presenciar el enriquecimiento inusitado de un fondo particularizado y separado de los Tesoros municipales, lo cual constituye un evidente Fraude a la Constitución, pues lo que el constituyente consideró como un ‘impuesto’, cuyo producto habría de contribuir con la satisfacción de esas cargas públicas municipales, se ha convertido en una fuente de ingresos para un Servicio Autónomo en particular”.

Que, otro aspecto a considerar es que “(…) el tributo denominado por el Constituyente ‘impuesto sobre transacciones inmobiliarias’ no puede ser entendido como un tributo distinto al que ahora se encuentra contemplado en la Ley de Registro Público y del Notariado, en su Artículo 84.7, y que también se encontraba contemplado en las leyes que regulaban la materia del Registro, con anterioridad, salvo en el ‘Decreto Ley con Fuerza del Registro Público y del Notariado’ (….) que fue publicado en Gaceta Oficial No. 5.556, del 13 de noviembre de 2001, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de la habilitación que le fue conferida por la ‘Ley No. 4 que Autoriza al Presidente de la República para Dictar Decretos con Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan’, porque en ese Decreto no existieron disposiciones relativas a los tributos que tradicionalmente se habían encontrado en las leyes sobre la materia, tal como lo reconoció esa Sala Constitucional, en sentencia N° 961 del 24 de mayo de 2002 (…)”.

Concluyeron que “(…) es contrario al principio de la justa distribución de las cargas, según la capacidad contributiva, que un mismo hecho generador –la transacción jurídica sobre un inmueble- genere múltiples tributos, aunque se trate de dos sujetos activos distintos (…)”.

Respecto de la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa, indicaron que esta Sala debe conocer “(…) de la inconstitucionalidad que existe, consistente en la ausencia de normas que garanticen el destino de la recaudación por concepto del impuesto sobre transacciones inmobiliarias, creado en esa ley, que el legislador ha disfrazado de ‘tasa por servicios de procesamiento de documentos’”.

Lo planteado por los actores consiste en que “(…) la Asamblea Nacional se aboque a sancionar las normas que sean necesarias para que se cumpla lo ordenado en el Artículo 156.14 de la Constitución y se respete el deseo del poder constituyente que allí quedó plasmado, en cuanto a que se dote a los Municipios de la recaudación del impuesto sobre transacciones inmobiliarias”.

Estimaron que “(…) si bien el tributo previsto en el Artículo 84.7 de la Ley de Registro Público y del Notariado, es de aquellos que deben ser creados por el Poder Nacional, lo que [consideran] violatorio de la Constitución es, en primer lugar y como antes quedó expuesto, que la Asamblea Nacional haya evadido reconocerle su naturaleza de ‘impuesto’ que recae sobre ‘transacciones inmobiliarias’ y en segundo lugar, que haya evadido –y aquí la inconstitucionalidad por omisión- dictar las normas para garantizar que lo recaudado por ese impuesto llegue a los Tesoros Municipales”.

Sobre el cumplimiento de los requisitos para comprobar el vicio de omisión legislativa denunciada, señalaron, en torno a la inactividad específica acusada, que “(…) en el presente caso, el legislador nacional ya creó el impuesto sobre transacciones inmobiliarias pero no otorgó su recaudación a los Municipios”.

En lo relativo a que dicha omisión produzca una violación a la Carta Fundamental, denuncian que la inactividad señalada viola el contenido del artículo 156.14 de la Constitución.

Por otra parte, solicitaron a esta Sala que decrete medida cautelar innominada consistente en la suspensión de los efectos del artículo 84.7 de la Ley de Registro Público y del Notariado “(…) en lo que se refiere al destino que esa norma le da al impuesto que recae sobre transacciones inmobiliarias, para que no sea entregado al Servicio Autónomo de Registros y Notarías y que, además, ordene al Servicio Autónomo de Registros y Notarías que instruya a las Oficinas de Registro Público para que el monto de lo que el Artículo 84.7 denomina ‘tasa’ por ‘procesamiento de documentos’, sea depositado en cuentas especiales, que devenguen intereses, en las cuales de alguna manera quede identificado el Municipio de la ubicación del inmueble al cual esté referido la transacción, aunque dichas cuentas queden bajo control del mismo Servicio Autónomo de Registros y Notarías. En caso de que el inmueble se encuentre ubicado en más de un Municipio, las correspondientes Oficinas de Registro Público deberán liquidarlo en la misma proporción que corresponda a la extensión del inmueble en cada uno de ellos”.

En ese sentido, precisan que “La medida que esa Sala Constitucional acuerde, debe ordenarle al Servicio Autónomo de Registros, además, no disponer de esos recursos mientras se tramita el fondo de esta controversia. De esta forma, quedará resguardado el fin que se propuso el constituyente, de tal forma que, de ser declarada la inconstitucionalidad parcial de la referida norma, en lo que se refiere al cobro por registro de transacciones inmobiliarias, el monto depositado en cada cuenta pueda ser entregado a los Municipios a los que corresponda, según la ubicación del inmueble sin que se les cause mayores perjuicios. Evidentemente si esa Sala Constitucional considera que existe una medida que sea más idónea para cumplir el fin de resguardar esos recursos, que deberían estar siendo destinados, desde hace mucho tiempo, a los Municipios, [solicitan] que proceda a decretarla”.

Respecto del cumplimiento del requisito relativo al fumus boni iuris, afirman que su solicitud “(…) está fundamentada en una norma Constitucional expresa, a saber, el Artículo 156.14 de la Constitución. Además, existen violaciones a expresas normas de la Ley de Administración Financiera del Sector Público y de la Ley Orgánica de Administración Pública (…)”.

En relación con el periculum in mora, sostienen que “(…) Si los contribuyentes siguen pagando al Servicio Autónomo de Registros y Notarías el impuesto que contempla el Artículo 84.7, sin que se ordenen (sic) a ese Servicio Autónomo que resguarde lo que por ese concepto recauda, los Municipios perderían para siempre sumas de dinero, que constitucionalmente le serían debidas. Muy difícilmente el Servicio Autónomo estaría en capacidad de reintegrarles esos montos, ya que aún contando con disponibilidad, sería casi imposible reconocer cuanto de ese impuesto correspondería a cada Municipio”.

Además, agregaron “(…) si ese cobro de la llamada impropiamente ‘tasa por procesamiento de documentos’ es declarado nulo, los Municipios estarán legitimados para pedir, no solamente su reintegro, sino también los intereses moratorios sobre esos montos indebidamente percibidos por el Servicio Autónomo. De allí la necesidad de que se ordene a ese Servicio hacer los depósitos en cuentas que devenguen intereses”.

Sobre la urgencia de la medida, vinculada a la entidad y eminencia del daño causado, señalaron que “El hecho de que los Municipios vengan siendo objeto de una injustificada privación de recursos que les son debidos, porque la Asamblea Nacional sencillamente se niega a disponer cómo será la asignación a los Municipios del monto de lo recaudado por concepto del impuesto sobre transacciones inmobiliarias, ya es señal de que existe urgencia porque el hecho generador del tributo cuya recaudación se les atribuya, esto es, la transacción inmobiliaria, se produce constantemente, sin que pueda (sic) ser suspendidas esas transacciones”.

En su petitorio, solicitaron a esta Sala Constitucional que “(…) declare la nulidad por inconstitucionalidad parcial del Artículo 84, numeral 7, de la Ley de Registro Público y del Notariado. Subsidiariamente, [solicitan] que declare la omisión del legislador por no haber incluido normas que permitan destinar el monto del impuesto allí creado, a los Municipios. [Solicitan] además que, en este último caso, esa Sala Constitucional indique un plazo prudencial de tiempo para que la Asamblea Nacional incluya en la Ley de Registro Público y del Notariado, las medidas que resulten necesarias para destinar lo recaudado por el concepto antes mencionado, a los Municipios donde estén ubicados los inmuebles”.

II

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal, esta Sala debe analizar su competencia para sustanciar y decidir los recursos sometidos a su examen, consistente, por una parte, en la acción de nulidad por inconstitucionalidad parcial del precepto contenido en el artículo 84, numeral 7 de la Ley de Registro Público y del Notariado, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.833, Extraordinario, del 22 de diciembre de 2006 y, de otra parte, la acción de inconstitucionalidad por omisión del Órgano Legislativo Nacional en sancionar las normas que tornen operativo lo dispuesto en el artículo 156, numeral 14, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Con tal propósito, debe atenderse el régimen competencial previsto en la Constitución, texto normativo que recoge las competencias procesales de esta Sala, y -en particular- lo dispuesto en el artículo 336, numerales 1 y 7, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

1. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución

…omissis…

7. Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos de su corrección.

En el precepto constitucional transcrito, se encuentran recogidas las facultades conferidas por el Constituyente a esta Sala, como órgano de control de la constitucionalidad de los actos, actuaciones y omisiones de los órganos que integran el Poder Público.

Así, en lo que respecta al control concentrado de la constitucionalidad, como una de las manifestaciones o instrumentos de la justicia constitucional, a la Sala Constitucional se le ha conferido la potestad de tutelar la conformidad con el M.T.N. de los actos emanados del Poder Público en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley.

Correlativamente, el artículo 5.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone:

Artículo 5.

Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

...omissis…

6. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad. La sentencia que declare la nulidad total o parcial deberá publicarse en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, determinando expresamente sus efectos en el tiempo.

Sobre la base de los preceptos jurídicos transcritos, considera la Sala que es competente para conocer la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad parcial del artículo 84, numeral 7 de la Ley de Registro Público y del Notariado, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.833, Extraordinario, del 22 de diciembre de 2006. Así se decide.

Por otra parte, sobre el marco constitucional y legal que sirve de base a la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa, ejercida de forma conjunta, debe señalar que el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela confiere a esta Sala competencia para “(…) declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección”.

Por su parte, el numeral 12 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia recogió, en idénticos términos, la competencia constitucionalmente atribuida. Además, el numeral 13 de la mencionada norma incluyó, dentro del ámbito del control de la inconstitucionalidad por omisión a “(…) las omisiones de cualquiera de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango nacional, respecto a obligaciones o deberes establecidos directamente por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Ello así, en lo referente a la presunta omisión de la Asamblea Nacional en sancionar las medidas que tornen operativo el contenido del artículo 156, numeral 14 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala también se declara competente para resolver la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa acumulada a la pretensión de nulidad. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Efectuado el anterior pronunciamiento, esta Sala pasa revisar los presupuestos procesales de admisibilidad de los recursos interpuestos y, para ello, observa:

En el presente caso, los actores esgrimen ante esta Sala pretensiones procesales bien diferenciadas: (i) solicitan la declaratoria jurisdiccional de nulidad por motivos de inconstitucionalidad parcial de la norma contenida en el artículo 84, numeral 7 de la Ley de Registro Público y del Notariado, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.833, Extraordinario, del 22 de diciembre de 2006, al infringir –en su criterio- el contenido del artículo 156, numeral 14 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y (ii) exigen a esta Sala que declare inconstitucional la presunta omisión imputada al Órgano Legislativo Nacional en adoptar medidas eficaces que garanticen la operatividad del artículo 156, numeral 14 de la Carta Fundamental, en lo concerniente al ingreso a los municipios de la recaudación por concepto del “impuesto sobre transacciones inmobiliarias” que ha querido regularse en el artículo 84, numeral 7, de la Ley de Registro Público y del Notariado.

Así, los actores reconocen que la acumulación de los medios procesales antes descritos es posible, pues “(…) cómo habrían de serlo si deben regirse ambas por el mismo procedimiento (…)”. Por otra parte, sostienen la existencia de una doble inconstitucionalidad que amerita la incoación conjunta de tales acciones, “(…) tanto la inconstitucionalidad ‘activa’ por haberse dispuesto en la Ley de Registro Público y del Notariado, que lo recaudado por un impuesto que recae sobre transacciones inmobiliarias debe ser destinado al Servicio Autónomo de Registros y Notarías, en lugar de a los municipios, como manda el Artículo 156.14 de la Constitución, como la inconstitucionalidad ‘pasiva’, por haberse omitido dictar la norma que era necesaria para cumplir el cometido constitucional de incrementar los recursos que recibirían los Municipios, en concreto, la asignación a los Municipios del monto de la recaudación por el impuesto creado en el referido Artículo 84.7 de la Ley de Registro Público y del Notariado, a fin de acercar recursos al novel (sic) político territorial de gobierno más cercano al individuo, a saber el Municipal y así lograr la consecución de un sistema tributario que procure la justa distribución de las cargas públicas, como manda el Artículo 316 de la Constitución de la República (sic)”.

Si bien resulta incuestionable el aserto efectuado por los actores, respecto del íter procedimental aplicable para la tramitación de ambas acciones de inconstitucionalidad, de carácter popular, es el de las demandas de anulación de actos estatales establecido en la sentencia N° 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: “Constitución Federal del Estado Falcón”), la Sala considera que en razón de su objeto específico de control y por los efectos de la sentencia que se dicta en cada caso, no es viable la resolución conjunta, ejercida principalmente o por vía subsidiaria, de los recursos procesales interpuestos en el presente caso.

En líneas generales, en el supuesto que esta Sala declarara con lugar la pretensión de anulación de la norma contenida en el artículo 84, numeral 7, de la Ley de Registro Público y del Notariado, la consecuencia jurídica inmediata de tal pronunciamiento, en ejercicio de la competencia que ostenta la Sala para ejercer el control concentrado de la constitucionalidad de la ley (ex artículo 336, numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), en un sentido objetivo, es la invalidez de la norma legal impugnada por contravenir principios, valores y normas consagrados en el Texto Constitucional, cuyos efectos serán de aplicación general y publicados en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, y en la Gaceta Oficial del Estado o Municipio según corresponda (ex artículo 5, párrafo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia).

En el caso de la acción de inconstitucionalidad ejercida contra la inercia de un órgano legislativo nacional, estadal o municipal, el control jurisdiccional, en principio, consiste en decretar la inconstitucionalidad, no de un acto, sino de la conducta negativa, de la inercia o inactividad en que haya incurrido algún órgano del poder legislativo al no adecuar su conducta, en absoluto o parcialmente, al cumplimiento de una obligación suya de dictar una norma o una medida indispensable (lo que implica la eficacia limitada del precepto constitucional) para garantizar el cumplimiento de la Constitución. De acuerdo con la norma, el efecto de la declaratoria (y de la sentencia que la contenga) es el establecimiento de un plazo para corregir la inconstitucionalidad declarada. Podrá el juzgador, “de ser necesario”, establecer “los lineamientos de su corrección” (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1.556 del 9 de julio de 2002, caso: “Alfonso Albornoz Niño y G. deV.”).

En razón del contenido de la decisión que deberá dictarse en cada caso, la Sala considera que podría crearse una situación de inseguridad jurídica al determinarse, de ser el caso, la nulidad de una norma legal -que en este caso es el artículo 84, numeral 7 de la Ley de Registro Público y del Notariado que establece el cobro de tasas por concepto de derecho de procesamiento de documentos de venta, constitución de hipotecas, cesiones, dación o aceptación en pago, permutas, adjudicaciones de bienes inmuebles en remate judicial, particiones de herencias, de sociedades o de compañías, y “cualquier otro contrato o transacción en que la prestación consista (sic) como” arrendamientos, rentas vitalicias, censos, servidumbres y otros semejantes, aportaciones de bienes inmuebles, muebles u otros derechos para la formación de sociedades- y, en el mismo fallo, establecer los lineamientos que deben adoptarse para la corrección de alguna omisión en que haya incurrido la Asamblea Nacional que sea contraria a la Constitución, concretamente a dictar la legislación relativa a la creación y organización de impuestos territoriales o sobre predios rurales y sobre transacciones inmobiliarias, cuya recaudación y control corresponda a los municipios, establecido en el numeral 14 del artículo 156 constitucional. En ese sentido, esta Sala determinó, en un caso análogo, la inviabilidad de la acumulación de tales medios procesales para ser resueltos en un solo fallo, pese a la identidad de su tramitación procedimental, en los siguientes términos:

(…) observa esta Sala que la competencia para conocer y resolver el conocimiento de todos los actos impugnados, bien por ser una competencia atribuida directamente en el artículo 336 de la Constitución, y en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, o, indirectamente, por conexidad, corresponde a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

De igual manera, el procedimiento por medio del cual se tramitaron las acciones de nulidad al momento de su interposición, era conforme a lo preceptuado en la hoy derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia pero vigente para la fecha, en la sección ‘De los juicios de nulidad de los actos de efectos generales’, artículos 112 y siguientes; actualmente con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dichas acciones de nulidad igualmente se tramitan conforme al procedimiento de actos de efectos generales contemplado en el artículo 21, en sus apartes undécimo al decimoctavo, ambos inclusive.

Respecto al procedimiento pautado para tramitar la inconstitucionalidad por omisión de la Asamblea Nacional solicitada, tenemos que esta Sala Constitucional en sentencia n° 1556/02, fijó el procedimiento necesario para hacer efectiva la disposición constitucional, ello ante la falta de normativa legal que regule este aspecto, y decidió que ‘mientras no se haya establecido por ley el procedimiento propio de la acción de inconstitucionalidad de la omisión del órgano legislativo en el cumplimiento de una obligación constitucional, se le aplicará a tal pretensión el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para los juicios de nulidad de los actos de efectos generales -provenientes de su naturaleza-‘.

Es decir, que esta acción por inconstitucionalidad se tramita al igual que las acciones de nulidad propuestas conforme al procedimiento contra actos de efectos generales, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En cuanto a la conformidad de las pretensiones entre sí, tenemos que la consecuencia jurídica de una declaratoria con lugar de las nulidades referidas en los puntos i), ii) y iii), sería la nulidad de los instrumentos impugnados, es decir, que se tendrán como no válidos, no ejecutables, no suscritos.

No obstante, el resultado de declarar con lugar la omisión, sería ordenar al organismo, en este caso a la Asamblea Nacional, cumpla con el deber constitucional previsto en el artículo 154 de la Constitución, a saber, someter a aprobación el Convenio Integral de Cooperación entre la República de Cuba y la República Bolivariana de Venezuela, suscrito el 30 de octubre de 2000.

De ello, concluimos que efectivamente las acciones propuestas en el presente caso, específicamente las relativas a la nulidad respecto a la omisión, son excluyentes entre sí, en virtud de que las resultas de una para con la otra, no se ajustan a la obligación que tiene el dispositivo de un fallo de resolver en un solo sentido; aparte de que dichas acciones no se pueden ventilar en un solo proceso, porque la consecuencia jurídica llevaría por direcciones distintas un mismo asunto, y se crearía una inseguridad jurídica respecto a la resolución del mismo a, saber, el citado Convenio Integral de Cooperación entre la República de Cuba y la República Bolivariana de Venezuela, suscrito el 30 de octubre de 2000.

(Vid. Sentencia de esta Sala N° 1.802 del 24 de agosto de 2004, caso: “Felipe Mujica y L.P.”, destacado de este fallo).

La anterior circunstancia constituye, en criterio de la Sala, una inepta acumulación de acciones que como causal de inadmisibilidad de las demandas, recursos o solicitudes interpuestas ante esta Sala, conforme a la regla procesal contenida en el párrafo quinto del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, impide darle entrada a la demanda interpuesta en los términos planteados por los actores. Así, dispone la mencionada norma:

(…) se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada (…)

(Negrillas de la Sala).

Sobre la base de la norma antes transcrita, concluye la Sala que, en virtud del objeto de control de cada medio procesal ejercido ante la jurisdicción constitucional y de los efectos del pronunciamiento jurisdiccional que debe dictarse en cada caso, la demanda interpuesta por los abogados A.V.G. y C.V. contentiva del “(…) RECURSO DE NULIDAD PARCIAL POR INCONSTITUCIONALIDAD (también parcial) DEL ARTÍCULO 84.7 DE LA LEY DE REGISTRO PÚBLICO Y DEL NOTARIADO publicada en Gaceta Oficial (sic) No. 5.833 de fecha 22 de diciembre de 2006 (…), con base a lo establecido en el artículo 336, numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conjuntamente con ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN DEL LEGISLADOR, con fundamento en el Artículo 336, numeral 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”, deviene inadmisible por inepta acumulación de acciones, conforme lo establecido en el párrafo quinto del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

En virtud del pronunciamiento que precede, esta Sala considera inoficioso examinar la procedencia de la petición cautelar innominada formulada por los actores, al ser ésta de carácter accesorio respecto de las acciones populares que fungen como causas principales. Así se declara.

IV

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, se declara COMPETENTE e INADMISIBLE el “(…) RECURSO DE NULIDAD PARCIAL POR INCONSTITUCIONALIDAD (también parcial) DEL ARTÍCULO 84.7 DE LA LEY DE REGISTRO PÚBLICO Y DEL NOTARIADO publicada en Gaceta Oficial (sic) No. 5.833 de fecha 22 de diciembre de 2006 (…), con base a lo establecido en el artículo 336, numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conjuntamente con ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN DEL LEGISLADOR, con fundamento en el Artículo 336, numeral 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”, ejercido por los abogados A.V.G. y C.V., ya identificados.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 29 días del mes de abril de dos mil ocho (2008). Años: 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 08-0248

LEML/i.-

El Magistrado P.R. Rondón Haaz disiente de la mayoría sentenciadora respecto de la decisión que antecede y, en consecuencia, salva su voto por las siguientes razones:

La sentencia que precede declaró la inadmisión la demanda de nulidad que se intentó contra el artículo 84, cardinal 7, de la Ley de Registro Público y del Notariado y que se acumuló a la pretensión de inconstitucionalidad por omisión del legislador porque no hubo “la norma que era necesaria para cumplir el cometido constitucional [artículo 156.14 de la Constitución] de incrementar los recursos que recibirían los Municipios, en concreto, la asignación a los Municipios del monto de la recaudación por el impuesto creado en el referido artículo 84.7 de la Ley de Registro Público y del Notariado”.

La mayoría que decidió fundamentó su fallo de inadmisión en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, porque consideraron que se verificó una inepta acumulación de “acciones” (sic). Ahora bien, este salvante considera que no existe, en el caso de autos, una inepta acumulación ni de “acciones” ni de pretensiones, por las siguientes razones:

Así, y en primer lugar, tal como lo afirma el veredicto que precede, los procedimientos para la tramitación de la demanda de nulidad y de la demanda de inconstitucionalidad por omisión son iguales, de manera que no existe incompatibilidad de procedimientos.

En segundo lugar, el contenido de ambas pretensiones –que es lo que, en definitiva, importa para la determinación de la compatibilidad o incompatibilidad de dos pretensiones- son complementarias e, incluso, una es consecuencia de la otra: la primera, es la nulidad del artículo 84, cardinal 7, de la Ley de Registro Público y del Notariado porque dispone que la recaudación del impuesto a las transacciones inmobiliarias será destinado al Servicio Autónomo de Registros y Notarías y no a los Municipios, y la segunda es la inconstitucionalidad por omisión de la Asamblea Nacional, porque no ha determinado, por vía legal, que ese impuesto se destine a los entes municipales.

De allí que son compatibles una y otra o si se quiere, la segunda es accesoria y consecuencial de la primera, pues si la razón de la eventual inconstitucionalidad de la norma que se impugnó es que la misma destina el impuesto a un servicio autónomo nacional y no a los Municipios, el efecto directo y necesario de esa eventual declaratoria de inconstitucionalidad sería el exhorto a la Asamblea Nacional a que legisle con apego a la Constitución, exhorto que es, precisamente, la pretensión frente a la omisión que fue denunciada. Incluso, aunque la parte demandante no hubiera delatado esa omisión legislativa, si se declarase en la sentencia definitiva la nulidad de la norma que se impugnó, la Sala estaría en el deber de exhortar a la Asamblea Nacional para que legisle conforme a la Constitución, tal como lo hizo en reciente decisión n.° 565/08 (caso interpretación artículo 164.10 de la Constitución).

Asimismo, y por argumento en contrario, si la Sala concluyese en la definitiva que la norma objeto de pretensión de nulidad no es inconstitucional y, por ende, desechase tal pretensión, ello llevaría como consecuencia inmediata la desestimación, también, de la pretensión de inconstitucionalidad por omisión. De allí que, se insiste, se trata de pretensiones consecuenciales, complementarias y accesorias pues una sigue la suerte de la otra, mas no incompatibles.

El precedente de esta Sala que se citó en el veredicto del que se disiente (n.° 1907/13-8-02) tenía circunstancias de hecho y de derecho muy distintas y allí sí eran incompatibles las pretensiones: se solicitaba la nulidad de un convenio porque faltaba un requisito de validez del mismo, como era su aprobación por parte de la Asamblea Nacional, pero a la vez se pedía que la Asamblea Nacional cumpliera con ese requisito de aprobación del convenio, lo que es ciertamente incompatible, pues o se pretende la nulidad del convenio o se pretende su “convalidación” mediante el cumplimiento con el requisito faltante. Además, en ese precedente no se estableció con carácter general que en cualquier caso son incompatibles las pretensiones de nulidad y de inconstitucionalidad por omisión, lo que se determinó es que en el caso concreto su acumulación era inepta.

En definitiva, quien difiere considera que en el caso de autos no había una inepta acumulación ni de acciones ni de pretensiones y, en consecuencia, mal pudo declararse la inadmisión de la demanda con fundamento en esa causal de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

Queda así expresado el criterio del Magistrado que rinde este voto salvado.

Fecha retro.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

Disidente

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH.sn.ar.

Exp. 08-0248