Decisión nº KP02-N-2005-000353 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 9 de Febrero de 2009

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL

Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Centro Occidental

Barquisimeto, nueve de febrero de dos mil nueve

198º y 149º

ASUNTO: KP02-N-2005-000353

QUERELLANTE: A.A.M., venezolano, mayor de edad, titular de la cedula de identidad Nº 12.706.486.

REPRESENTANTE JUDICIAL DE LA PARTE QUERELLANTE: ANNYE MORLES, venezolana, mayor de edad, abogada en ejercicio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 90.441.

QUERELLADA: FUERZAS ARMADAS POLICIALES DEL ESTADO LARA

REPRESENTANTE JUDICIAL DE LA PARTE QUERELLADA: GISETH VASQUEZ, venezolana, mayor de edad, abogada en ejercicio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 92.460, actuando en representación de la Procuraduría General del Estado Lara.

MOTIVO: SENTENCIA DEFINITIVA (QUERELLA FUNCIONARIAL DE NULIDAD)

I

SÍNTESIS DE LA CONTROVERSIA

Llega la presente querella a este despacho, el 11 de agosto del 2005, por NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO, contentivo en la resolución dictada en fecha 08 de julio de 2005, interpuesta por el ciudadano A.A.M., en contra de las FUERZAS ARMADAS POLICIALES DEL ESTADO LARA, por considerar, que el acto administrativo aquí recurrido es violatorio de derechos legales y constitucionales.

Ello así, en fecha 26 de septiembre de 2005, es admitida la presente querella por este tribunal, de conformidad con lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, ordenando la practica de las citaciones y notificaciones a las que hubiere lugar para proseguir con el procedimiento de audiencias establecido en dicha ley.

Así las cosas, siguiendo el procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, en fecha 12 de junio del 2006 se llevo a cabo la audiencia preliminar de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Publica, a la cual acudieron las partes y solicitaron la apertura del lapso de prueba.

Vencido dicho lapso, se procede el 25 de enero del 2007 a la realización de la audiencia definitiva, en la cual se dicto auto para mejor proveer.

El 27 de enero del 2009, se dicto el dispositivo del fallo en la presente causa, declarando Parcialmente Con Lugar la querella propuesta por el ciudadano A.A.M., en contra de las FUERZAS ARMADAS POLICIALES DEL ESTADO LARA y reservándose el lapso de diez (10) días para dictar el fallo in extenso.

Llegado el momento del correspondiente dictado de la sentencia definitiva, quien decide luego de examinar exhaustivamente las actas que conforman el expediente pasa a fundamentar su decisión en los términos siguientes;

II

DE LA VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS

La pieza de antecedentes administrativos anexa a la presente causa en pieza separada, se valora como documento administrativo tendiente a demostrar los alegatos esgrimidos por las partes en conflicto.

La experticia documentológica signada con el Nº 3137-08, anexa a los folios 126 al 133, se valora como prueba cierta de o dicho en ella, por cuanto que cumplió con todos los procedimientos legales establecidos en el Código de Procedimiento Civil para llevarse a cabo la experticia.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Este juzgador para decidir observa, que estamos frente a una querella de nulidad en contra del acto administrativo S/N de fecha 08 de julio del 2005, por medio del cual se acordó destituir al querellante del cargo de Agente que ocupaba dentro de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara.

A decir de la parte querellante, el acto administrativo antes señalado contiene vicios de orden constitucional, tales como violación al debido proceso y el derecho a la defensa, usurpación de funciones y violación a la reserva legal. Y los vicios de legalidad los sustenta en el articulo 1, 9, 19.1, 19.4 y 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Ahora bien, con relación a la violación al derecho a la defensa y al debido proceso consagrado constitucionalmente en el artículo 49 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela este sentenciador determina, que no hubo la alegada violación, dado que la misma solo ocurre cuando a la parte le es cercenado su derecho a la defensa, a las pruebas y demás derechos consagrados por la ley en merito de su defensa, lo que no ocurrió en el presenta caso, ya que en efecto consta de la pieza de antecedentes administrativos que todo el procedimiento se llevo a cabalidad, habida cuenta de que la hoy aquí recurrente en todo momento se encontraba al tanto del procedimiento llevado en su contra y mas aun tenía la oportunidad de defenderse de los cargos que se le imputaron, cuestión que se denota de forma clara al presentar su escrito de descargo, lo que a todas luces demuestra que estuvo a derecho en todo momento, es por ello que queda así desechado entonces, el alegato de violación al derecho a la defensa, pues se desprende de la pieza de antecedentes antes mencionada, y al decir del propio recurrente, que estaba en pleno conocimiento del procedimiento que se llevaba en su contra, por lo que bien pudo alegar las defensas a que hubiere lugar, durante el lapso que duro el procedimiento en sede administrativa por lo que este vicio se debe desechar y así se declara.

Por otro lado, al alegar la usurpación de funciones que violenta el principio de legalidad, por cuanto que el Comandante General de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara es incompetente para acordar la destitución de los funcionarios policiales, quien aquí juzga considera necesario precisar el criterio que ha venido manejando este tribunal entorno al presente punto, para lo cual citando la sentencia de fecha 01/03/2007, con ponencia del Juez, Dr. H.G., expuso:

“Por otra parte, al alegarse la violación de la reserva legal, en virtud de que en materia procedimental se ha utilizado una ley estadal—LEY DE REGIMEN DISCIPLINARIO DE LOS FUNCIONARIOS POLICIALES DE LAS FUERZAS ARMADAS POLICIALES DEL ESTADO LARA—planteando la problemática que la existencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por virtud de su ámbito de aplicación, ex artículo 1° eiusdem, vincula a las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales. Sobre la base de lo expuesto, es necesario analizar, si la disposición constitucional contenida en el artículo 144 de nuestra Carta Magna, a los efectos de conocer si dicho dispositivo técnico, le otorgó en forma exclusiva, la potestad de dictar leyes de esa naturaleza al poder nacional, cual lo ha sostenido la Dra. Hildergard Rondón de Sansó, en nuestro medio, así debe comenzarse con el análisis de lo establecido en dicha norma. En efecto, en la norma en cuestión el constituyentista, si bien se expresó en singular en cuanto a dicha Ley, “La ley establecerá el Estatuto de la función pública” se establece en dicha sección Tercera, todo lo relativo a la función pública, no obstante en materia de jubilaciones, la norma contenida en el artículo 147 eiusdem establece, entre otras cosas que sólo la Ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales. Es decir solicitó ley nacional en la materia que consideró prudente. Mientras que el artículo 144 ibidem, no hace tal precisión, lo que hace presumir, que no fue intención del constituyentista, establecer la Función pública, únicamente por “Ley Nacional”, sino que se estableció dicha norma para prever, tanto la función pública nacional, como la función pública estadal y municipal, rigiéndose por leyes formales y estas dos últimas por leyes estadales y municipales (Ordenanzas). En igual sentido se expresa el Maestro Peña Solís, quien al hablar sobre la matización del principio de legalidad en materia sancionatoria, establece que “…Es muy importante que quede claro a los fines de la correcta aplicación del artículo 49, numeral 6, de la Constitución, el cual en este punto, sin duda se refiere a la ley formal…” (La Potestad Sancionatoria de la Administración Pública venezolana, Colección de Estudios Jurídicos Nº 10, pág.117, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas 2005). En efecto es de principio que cuando el legislador—o el constituyente—habla de ley, se refiere a la ley formal, siendo este un axioma jurídico, así, el DECRETO CON FUERZA DE LEY DE COORDINACION DE SEGURIDAD CIUDADANA, pauta en su último aparte del artículo 1° el concepto de concurrencia en los siguientes términos: “Se entiende por Concurrencia, aquellas facultades cuya titularidad y ejercicio le son atribuidas por igual tanto al Poder Nacional como al Poder Estadal y Municipal”. Ello así, para determinar si la competencia es o no concurrente, basta con señalar que ella no ha sido atribuida en forma exclusiva a ningún poder del Estado, debiendo en todo caso analizar las normas atributivas de competencia, así, al poder Estadal corresponde en forma exclusiva, según lo pautado por el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “La organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal, conforme a la legislación nacional aplicable” además de toda materia que no corresponda en forma exclusiva al nivel nacional o municipal. La competencia exclusiva del poder nacional, se encuentra expresamente establecida en el artículo 156 de nuestra Carta Magna, destacándose que en ninguno de sus treinta y tres cardinales, se le atribuyó la competencia funcionarial, pero en materia de competencias municipales el artículo 178 constitucional, no atribuyó en forma expresa al Poder Público Municipal, la creación de ordenanzas funcionariales, no obstante la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en su artículo 78 establece que cada Municipio, mediante la ordenanza respectiva, dictará “el Estatuto de la Función Pública Municipal…” Lo antes expuesto nos lleva a concluir que la administración policial, actuó ajustada al bloque de la legalidad, ya que como bien acota el Maestro Peña Solís, en materia sancionatoria existe una matización de este principio, correspondiendo dicho bloque legal a una sujeción positiva mínima de la Administración a la Ley, pero básicamente en materia de sanciones y penas administrativas, cual lo ha determinado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 21 de noviembre de 2001, la que el autor cita de la forma siguiente: “En este mismo sentido observa esta Sala, que el principio de la legalidad en materia sancionatoria-invocado por la parte accionante como lesionado, esta estrechamente vinculado a otro principio reconocido como el de la tipicidad de los delitos, conforme al cual no existe delito sin ley previa que lo consagre. es decir, que toda conducta que constituya un delito, así como las sanciones correspondientes deben estar previamente estipuladas en una disposición normativa, general y abstracta (desde el punto de vista formal) que los defina, pues se entiende que tales sanciones afectan o inciden de manera directa e individual sobre la esfera jurídica de los ciudadanos, por lo que en este caso, no le estaría dado al legislador hacer remisiones "genéricas" para que, mediante un reglamento se establezcan delitos o sanciones relacionados con la Ley de que se trate.(...) La aplicación del principio de la legalidad de los delitos, faltas y las penas no resulta exclusivo del Derecho Penal sino que ha sido extendido a las diversas ramas del Derecho, con mayor arraigo en los ilícitos y penas administrativas por lo que actualmente se habla de postulados del Derecho Sancionatorio; de manera que, resulta necesaria la tipificación legal previa de los hechos calificados corno delitos o fallas y la anticipada consagración de la medida sancionatoria que le corresponda. y por ello, no podría una ley contener formulaciones genéricas en materia sancionatoria y dejar en manos del ejecutivo la determinación de los hechos o conductas ilícitas pues de esta manera se abre la posibilidad de que, en la medida en que se presenten nuevos supuestos jurídicos, se establezcan hechos posteriores que originen tipos delictivos, en cuyo caso la ley estaría delegando la potestad normativa en materia de tipificación de delitos a futuros actos de contenido normativo pero de carácter sublegal… (Ob. Cit. pág 123)” Se lamenta el referido autor que la doctrina citada ha sufrido una involución jurisprudencial al momento de decidir la nulidad del artículo 91 numeral 29 de la Ley Orgánica de Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, de fecha 30 de marzo de 2004, pero insiste el autor citado, que el principio de legalidad guarda estrecha relación con el de tipificación de ilícitos y penas sancionatorias, por lo que en la caso sub lite, no se puede hablar de una violación de dicho principio, dado que, la administración aplicó una Ley del estado desde el punto de vista de la sustanciación y procedimiento, pero desde el punto de vista de los ilícitos y las penas, si bien hace referencia a dicha ley, también se fundamenta en la Ley del Estatuto de la Función Pública, razón esta por la que no existe el aludido vicio de violación de la reserva legal y así se determina. Sobre el principio de reserva legal del procedimiento y las irregularidades no invalidantes de los actos administrativo, vicio igualmente delatado, el autor que se sigue en su “Manual de Derecho Administrativo”, editado por el Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, Venezuela, 2003, se puede leer lo siguiente: “…Debe añadirse que, atendiendo a la función pública que realiza la Administración, a la presunción de legalidad de que están revestidos sus actos, y a la tendencia que reflejan los ordenamientos a la conservación de dichos actos ("favor acti”),inclusive en algunos ordenamientos, y es admitido por la doctrina, se han obviado las consecuencias anulatorias de ciertas violaciones legales que presentan los actos, los cuales en estricta puridad conceptual están afectados de anulabilidad, para convertirlas en "irregularidades no invalidantes", que como su nombre revela, carecen de efectos que incidan sobre la validez de los mismos…” (Pp.88-89). Pero si lo anteriormente expuesto, se considerase insuficiente, conviene acotar que el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana, pauta en su artículo 6° un reenvío a los “órganos correspondientes” de los Municipios y Estados, el establecimiento de las normas necesarias para el establecimiento del régimen disciplinario de los funcionarios adscritos a las funciones de seguridad ciudadana y en su artículo 2 establece que sus órganos de seguridad ciudadana, las Policías de cada Estado al igual que las Policías de cada Municipio. En relación con lo arriba señalado, debe afirmarse que el procedimiento establecido en la Ley de Régimen Disciplinario de los Funcionarios Policiales de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara, dictada por el C.L.d.E.L., está ajustado a derecho, ya que dicha corporación legislativa actuó por reenvío expreso del Decreto mencionado y así se determina. (Descentralización)”

En corolario de lo anterior y sobre la base de la sentencia citada, este juzgador considera que debe mantenerse tal criterio por estar ajustado al marco de la legalidad, y en consecuencia no encuentra razones como para considerar que el Comandante de las Fuerzas Armadas no sea el competente para decidir sobre la destitución de los funcionarios policiales, adjuntos a dicha institución.

Por otro lado, al alegar la violación del artículo 19 ordinal 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en correlación con el 49 constitucional, este juzgador determina que en relación a las actuaciones de la administración, la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos prescribe, ante todo, que de cada asunto se formará expediente y se mantendrá desde el inicio del procedimiento administrativo la unidad de éste , aunque deban intervenir en el procedimiento administrativo distintos organismos con facultades decisorias (Art. 31 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). Por su parte el artículo 51 ejusdem, establece que “iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que dé lugar el asunto; en efecto, no se concibe el procedimiento administrativo sin expediente, y aunque constituyen elementos diferentes, siendo el procedimiento administrativo una categoría jurídica y el expediente un objeto material, de hecho se establece una relación de necesidad; aquél no puede desarrollarse en el vacío, sino que se concreta en un cuerpo documental ordenado y coherente. Por tanto, inmediatamente después de iniciado el procedimiento administrativo, el órgano competente deberá proceder a abrir el expediente administrativo, cuestión esta que se detalla en el presente caso, por lo que mal podría declararse la nulidad de un acto administrativo cuyo procedimiento se llevo a cabalidad, es decir, no se observo ningún vicio de ausencia de procedimiento, y menos las alegadas violaciones constitucionales a las que tanta alusión hace la recurrente.

Por su parte, al alegar la violación del artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos relativo a la inmotivación y posteriormente alegar el falso supuesto, se ha de aclarar que en lo relativo a la inmotivación y el falso supuesto, el Tribunal Supremo de Justicia ha reiterado, que el mismo tiene lugar cuando el acto se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de forma distinta a la apreciada por la Administración o también cuando el fundamento del acto lo constituye un supuesto de derecho que no es aplicable al caso. (Sentencias Nº 1.931 del 27 de Octubre de 2004).

En sintonía con lo anterior, la insuficiente motivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hechos que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de su motivación, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por la Administración, cual sucedió en el caso de autos.

Por su parte, se desprende del escrito libelar, que el querellante conoció suficientemente los motivos por los cuales fue sometido a investigación, los cuales además, están ampliamente expresados en el mismo acto impugnado y en el presente escrito recursorio y por tal razón, las defensas aducidas se enervan entre si, y así se determina.

En la misma sintonía y relacionado con el caso de marras, se hace preciso mencionar la Incompatibilidad de alegar falso supuesto con el vicio de inmotivación, pues la Sala Político Administrativa ha sido constante en afirmar la contradicción que supone la denuncia simultánea de los vicios de inmotivación y falso supuesto por ser ambos conceptos excluyentes entre sí. La inmotivación supone la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar al acto, y el falso supuesto alude a la inexistencia de los hechos, a la apreciación errada de las circunstancias presentes, o bien la fundamentación en una norma que no resulta aplicable al caso concreto; no pudiendo afirmarse en consecuencia que un mismo acto, por una parte, no tenga motivación, y por otra, tenga una motivación errada en cuanto a los hechos o el derecho. (Sentencia Nº 226 del 13 de febrero de 2003, y Sentencia Nº 1.930 del 27 de octubre de 2004).

Ahora bien, hay situaciones en las que es posible invocar simultáneamente el vicio de inmotivación y falso supuesto, así lo dejo sentado la Sentencia Nº 01217 de fecha 11 de julio del 2007, de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso Inversiones y Canteras S.R. C.A al establecer:

…puede incluso verificarse en casos en los que habiéndose expresado las razones de lo dispuesto en el acto o decisión de que se trate, estas, sin embargo, presentan determinadas característica que inciden negativamente en el aspecto de la motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante. Por ende, la circunstancia de alegar paralelamente los vicios de inmotivación y falso supuesto se traducen en una contradicción o incompatibilidad cuando lo argüido con respecto a la motivación del acto es la omisión de las razones que lo fundamentan, pero no en aquellos supuestos en los que lo denunciado es una motivación contradictoria o ininteligible, pues en estos casos si se indican los motivos de la decisión (aunque con los notados rasgos), resultando posible entonces que a la vez se incurra en un error en la valoración de los hechos o el derecho expresado en ella

En el caso que nos ocupa, ciertamente se observa que al querellante se le destituyo del cargo por cuanto a decir de la administración, el mismo incurrió en falta de probidad y en las causales de destitución contempladas en el artículo 86 numerales 3, 6, 7 y 11 de la Ley del Estatuto de la Función Publica y 41 numerales 3, 26 y 27 de la Ley de Régimen Disciplinario de los Funcionarios Policiales de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara. En tal sentido, y dado que el elemento probatorio fundamental para verificar si ciertamente el recurrente emitió la boleta de citación y pago Nº 34518 es comprobar si la firma del funcionario pertenece al querellante o no, es por lo que se realizo una experticia documentológica la cual fue signada con el Nº 3137-08 y que fue valorada por este tribunal, la misma determinó que la firma del funcionario que aparece en la boleta de citación y pago antes mencionada, no pertenece al recurrente, lo que crea convicción a este despacho de que no siendo él, quien emitió tal boleta, no existe falta alguna para que procediera su destitución y así se determina.

En consideraron de lo expuesto, evidentemente existe una contradicción en el acto administrativo que incide negativamente en el aspecto de la motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante con la verdad, no encontrándose el supuesto por los que se destituyo al funcionario se incurrió en un error en la valoración de los hechos que llevan a declarar la nulidad del acto administrativo por falso supuesto y así se decide.

En cuanto al ascenso solicitado, este tribunal observa que el mismo no es procedente ya que para el mismo debe cumplir con los requisitos establecidos en los reglamentos internos de la institución policial y que no puede ser otorgado mediante esta especial querella funcionarial.

Con relación a la indexación solicitada la misma no es procedente manteniendo el criterio asentado por la Corte Primera Contencioso Administrativa en Sentencia de fecha 11 de Octubre del 2001, ratificada el 27 marzo del 2006 y el 27 de junio del 2006, entre otras, donde se estableció que las obligaciones originadas por empleo público no son susceptibles de ser indexadas, especialmente, cuando están referidas a los funcionarios públicos quienes mantienen un régimen estatutario.

Finalmente, dada las consideraciones explanadas supra se declara forzosamente Parcialmente Con Lugar la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano A.A.M., en contra de las FUERZAS ARMADAS POLICIALES DEL ESTADO LARA, y así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, decide:

PRIMERO

Se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la Querella Funcionarial interpuesta por el ciudadano A.A.M., en contra de las FUERZAS ARMADAS POLICIALES DEL ESTADO LARA.

SEGUNDO

Se declara la nulidad del acto administrativo S/N de fecha 08 de julio del 2005, en consecuencia se ordena la inmediata reincorporación del querellante y el pago de los salarios caídos y demás beneficios laborales que no constituyan prestación efectiva del trabajo, los cuales deberán ser determinados mediante experticia complementaria del fallo de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.

TERCERO

No se condena en costas dada la naturaleza del fallo.

Publíquese, regístrese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

Notifíquese a la Procuraduría General del Estado Lara de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República por reenvío expreso del artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto, a los nueve (09) días del mes de febrero del año dos mil nueve (2009). Años: 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

El Juez Titular

Dr. F.D.R.

La Secretaria,

Abogada S.F.C.

Publicada en su fecha a las 3:48 p.m.

La Secretaria,

Fd/ydg.-